Le terme de « médicaments génériques » a été utilisé pour désigner l’enjeu de l’application de cet accord, nous l’utiliserons ici indifféremment avec l’expression « copie de médicament ». Il ne s’agit pas des génériques vendus dans les pharmacies occidentales, médicaments dont le brevet a expiré, mais de produits dont le brevet est toujours en cours et dont la copie serait possible au terme de quelques articles de l’Accord sur les ADPIC. Dans certaines situations et à des conditions précises, un État pourrait autoriser la copie de médicaments sans autorisation du détenteur du brevet et sans que ce dernier n’en retire la compensation financière qu’il revendique. Les débats sur l’application des ADPIC dans le domaine du médicament portent donc sur l’étendue de ces situations et la portée des conditions qui rendent possibles ces copies. Les articles en cause pouvant donner lieu à des interprétations variables, les États membres de l’OMC en font des lectures divergentes qui coïncident généralement avec les intérêts de leurs industriels.

Avant de faire l’objet de rencontres multilatérales, les premières critiques qui se sont élevées contre l’application des ADPIC aux médicaments ont d’abord été le fait de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) [4]. Dans le cadre de sa campagne pour l’accès aux médicaments dans les pays en développement, initiée en 1999 [5], Médecins sans frontières (MSF), rejoint par d’autres organisations non-gouvernementales (ONG), a repris ces critiques. Les organisations humanitaires voient dans cet accord, et ses modalités d’application, l’une des clés de l’accès aux médicaments pour les pays pauvres. Par ailleurs, les ONG contournent ainsi les risques de critique d’ingérence dans les politiques de santé au Sud en s’attaquant au cadre juridique international dans lequel ces politiques doivent s’inscrire [6]. Pour les promoteurs de ces campagnes, le coût des produits de marque est l’obstacle principal à l’accessibilité. Les médicaments qui ne supportent pas le coût des brevets sont moins chers et apparaissent comme une des solutions envisageables pour une diffusion large des médicaments. En outre, ces copies suscitent une compétition commerciale qui fait considérablement baisser les prix des produits de marque. Ainsi, des pays comme le Brésil ont pu mettre à la disposition des séropositifs des traitements contre le sida en menaçant de copier les médicaments des grandes entreprises, conduisant celles-ci à réviser leurs tarifs [7].

À compter de l’année 2000, les médicaments génériques retiennent l’attention conjointe et parfois contradictoire de nombreux acteurs de la scène internationale. À une réunion du Conseil de sécurité de Nations Unies, en janvier, consacrée à l’épidémie de sida, succède un engagement de la Banque mondiale, en avril, et des déclarations de l’administration Clinton, en mai, favorables à un accès généralisé aux traitements. La tenue de l’Assemblée mondiale de la santé deux mois avant la conférence sur le sida de Durban, en juillet, où la question de l’application des ADPIC est un thème majeur, incite les entreprises pharmaceutiques à annoncer des réductions de prix. Par ailleurs, des discussions régulières sont organisées par la Direction du commerce de la Commission européenne sur les interactions entre commerce et santé [8].

Cet intérêt pour les copies prend de l’ampleur l’année suivante dans plusieurs rencontres qui font de l’application des ADPIC aux médicaments leur objet central. Des réunions se tiennent sous l’égide exclusive de l’OMC [9] ou avec l’OMS [10] afin de préciser les positions des États et des firmes sur le sujet. Différentes assemblées votent des résolutions en faveur de l’accès aux médicaments dans les pays pauvres en soulignant l’importance des génériques pour atteindre cet objectif [11]. Enfin, la question de l’application des ADPIC est omniprésente au cours d’une Assemblée générale extraordinaire de l’ONU consacrée au sida [12]. Au cœur de cet ensemble, le procès qui se déroule en Afrique du Sud [13] en mars 2001 fait figure d’illustration idéale des tensions entre les politiques de santé nationales et les accords de l’OMC. Cette série de rencontres se conclut, provisoirement, à la conférence interministérielle de l’OMC qui se déroule à Doha en novembre 2001 [14] et qui tente de régler des différends qui tiennent aux contradictions entre des politiques de santé et le droit de la propriété intellectuelle (DPI) qui encadre le commerce international.

Les acteurs en compétition pour la définition des modalités de l’application des ADPIC aux médicaments sont présents dans des champs différents, mais qui se chevauchent : la santé publique et le commerce international, le droit et l’humanitaire. Le problème est d’identifier dans cet écheveau d’interactions les processus qui pèsent sur les acteurs et les intérêts qui les guident. En effet, les difficultés de l’application des ADPIC dans le domaine des médicaments pourraient passer pour une illustration du processus d’internationalisation des sociétés. Il y aurait simplement une contradiction entre des politiques de santé défaillantes et des politiques commerciales efficaces. Cependant, cela n’explique pas l’importance, pour des entreprises, de faire appliquer le droit de propriété intellectuelle sur des médicaments dans des pays où les ventes ne représentent qu’une part très marginale du marché mondial ; cela n’éclaire pas plus sur les raisons qui conduisent des acteurs qui se disent préoccupés de santé à ne parler que de droit commercial. Il s’agit ici de comprendre ce glissement apparent du débat des espaces de discussions de la santé publique vers ceux du commerce international et les raisons des tensions interétatiques qui l’ont accompagné. Pour cela, les comptes rendus des réunions et les interventions des participants constituent la base empirique de ce travail. En considérant avec Marie-Claude Smouts que l’étude des relations internationales est celle de la structuration de l’espace mondial par des réseaux d’interaction sociale [15], nous devons nous interroger sur les grilles de lectures disponibles pour aborder ce problème.

En posant l’État comme le seul acteur de la politique mondiale, les théoriciens réalistes des relations internationales écartent d’autres intervenants et l’éventualité d’une régulation juridique des relations interétatiques [16]. La réflexion d’Hedley Bull sur l’ordre international peut alors paraître intéressante car il se propose de réfléchir aux interactions dans le système international, auxquelles participent d’autres acteurs que les États, et à la place du droit dans ces interactions. Toutefois, il distingue les lois nationales, fruit de processus sociaux, du droit international qui serait un corps de règles, liées logiquement, niant ainsi les interactions sociales qui président à son élaboration [17]. La diversité des acteurs engagés dans les négociations pour l’application du DPI aux médicaments peut par ailleurs faire songer à la notion de système de Kenneth Waltz, qui permet de se représenter une structure et des unités en interaction. Cependant, il écarte la compétition des acteurs au niveau national et distingue les politiques internationales du domaine économique. En n’intégrant pas les enjeux économiques ou les acteurs non-étatiques, Waltz s’inscrit dans une tradition de séparation des champs politique interne et externe des États ainsi que de l’économie et de la politique [18]. Ces approches reposent sur des distinctions qui ne servent pas la compréhension des négociations internationales. Robert Putnam a proposé de saisir les interactions entre l’interne et l’externe en proposant la notion de double edged diplomacy, mais il ne s’intéresse qu’à l’État qui négocie à « l’international » et « en interne » en tentant de faire coïncider ses positions à ces deux niveaux [19]. Dans le cas des ADPIC, les acteurs non-étatiques manifestent leur présence tant à l’échelon local que mondial et, comme l’État, ils négocient et contribuent à la définition de l’agenda [20]. Pour autant, la convergence des acteurs est loin d’être à l’ordre du jour. L’approche par les régimes ne semble donc pas plus pertinente que l’analyse d’une communauté épistémique qui s’accorderait, par exemple, sur le lien entre les brevets et le prix des médicaments.

De plus, les interactions entre les enjeux politiques et économiques sont au cœur de la compétition entre les acteurs pour orienter l’application des ADPIC dans le domaine du médicament. Les approches de la compétition politique internationale négligent souvent les aspects économiques et entretiennent une distinction avec le champ politique [21]. Pourtant, la nécessité de penser les deux conjointement a été soulignée, il y a longtemps [22]. Pesante, la distinction entre les low et les high politics, qui perdure, est, aujourd’hui, parfois abandonnée afin d’explorer au mieux l’intérêt de penser les deux [23]. Dans les années 1970, le transnationalisme abordait très largement la place des entreprises multinationales, mais Robert Keohane et Joseph Nye considéraient que les échanges financiers ou de biens relevaient plus des relations interétatiques car ils étaient organisés par les États, contrairement à la circulation de l’information et des personnes, qui relevait des relations transnationales car animée par des acteurs non-étatiques [24]. Dans le même ouvrage, Edward Morse soulignait cependant que la politisation des relations économiques faisait que l’on ne pouvait penser séparément la création de la richesse et la compétition politique [25]. La même idée conduisit Robert Gilpin à montrer que l’économie mondiale a un impact sur le processus du changement politique international [26]. Les définitions de Keohane de l’économie politique méritent d’être étendues de la poursuite conjointe de la puissance et de la richesse vers l’interaction entre un marché économique transnational et un système d’États en compétition et d’acteurs non-étatiques [27]. La compréhension de la dynamique de la compétition pour la définition de l’application des ADPIC suppose de s’attarder sur cet écheveau d’interactions économiques et politiques qui caractérisent l’économie politique internationale (ÉPI) [28].

Susan Strange a largement contribué à stimuler les approches d’ÉPI. Sa proposition de diplomatie triangulaire permet surtout de comprendre l’influence des entreprises transnationales sur les politiques économiques internes [29], mais celle de penser conjointement les espaces de sécurité, finance, savoir et production comme des ressources de la compétition internationale est certainement utile dans le cas qui nous intéresse [30]. Les États tentent de façonner un environnement qui leur soit favorable, mais même le cadre le mieux imposé est soumis aux tensions de différentes configurations et suppose une définition constante des règles de la compétition. La dynamique des rapports de force et du changement de l’environnement, sans cloisonnement interne/externe et en pensant les différents acteurs ensemble semble possible avec les notions de configuration ou de tension au sens de Norbert Élias.

Loin d’être un simple enjeu de santé publique, l’application de l’accord sur les ADPIC dans le domaine du médicament ne se réduit pas plus à une question commerciale et industrielle. En associant la sociologie de Norbert Élias et les propositions de Susan Strange, cet article se propose de comprendre comment le monopole de la régulation de la compétition internationale peut être perturbé par des acteurs aux ressources faibles et pourquoi il importe tant à ses promoteurs. Dans un premier temps, il s’agira de montrer en quoi les ADPIC sont une ressource dans différentes configurations et comment les interactions entre ces espaces perturbent la maîtrise des règles de la compétition par les États les plus importants. Dans un second temps, il s’agira de montrer que la maîtrise de cette application n’est pas seulement un enjeu commercial, mais qu’elle permet aussi de contrôler la distribution des ressources dans d’autres domaines. L’Accord sur les ADPIC se révèle alors comme un instrument performant de la compétition politique internationale, pour qui en maîtrise l’application.

La première configuration où les médicaments apparaissent comme une ressource dans la compétition à laquelle se livrent les différents joueurs est celle du DPI. En effet, le terme de générique renvoie aux brevets qui protègent les innovations [32]. L’évolution de ce droit rend plus visible ce type de produit car elle modifie le cadre juridique de sa production et de sa commercialisation. Jusqu’à la création de l’OMC, ce droit était un droit national souple et la signature des Accords en a fait un droit international contraignant. En dépit des périodes de transitions définies pour permettre aux pays en développement de modifier leur législation [33], les ADPIC sont une contrainte dans la mesure où ils limitent les adaptations nationales. Jusqu’à la signature des Accords, c’est la Convention de Paris, signée en 1883 et régulièrement révisée, qui donne les lignes de conduite du DPI. Elle sert à établir des guides pour la création d’une législation nationale tout en favorisant la diffusion des nouvelles technologies [34]. L’innovation principale apportée par l’OMC est une protection du produit comme du processus de fabrication. Par ailleurs, la possibilité d’établir ou non une protection pour les produits pharmaceutiques disparaît, alors que de nombreux pays qui disposent d’un droit de la propriété intellectuelle ne l’appliquent pas à ce domaine. Enfin, l’Organe de Règlement des Différends (ORD) de l’OMC est également perçu comme une contrainte. Les désaccords entre les États sur l’application des ADPIC y font l’objet d’une procédure [35] dénoncée comme dissuasive pour les petits producteurs [36]. Signés en 1993, les accords de l’OMC entrent en vigueur en 1995. L’année 2000 est donc celle de la fin de la période de transition prévue pour les pays en développement les plus avancés [37]. Cette étape peut être considérée comme un des aspects du processus d’intégration de l’économie mondiale [38]. Les pays qui ne disposaient pas d’un DPI sur les produits pharmaceutiques, ou qui ont des industries fondées sur les copies illicites de médicaments, s’opposent donc à ceux qui disposent de ce droit. Pour les uns, il s’agit d’adapter au mieux la législation nationale pour limiter les effets contraignants du droit de la propriété intellectuelle [39], pour les autres il faut au contraire s’assurer de l’application la plus stricte des Accords.

La seconde configuration dans laquelle l’application des ADPIC aux médicaments apparaît comme un enjeu central des prises de positions des acteurs est celle de la santé publique mondiale. Au cours des années 1980, les négociations de l’Uruguay Round préparent l’entrée du DPI dans les accords du General Agreement on Tariff and Trade (GATT), pendant que la situation sanitaire mondiale se dégrade avec la progression du sida. Les conférences internationales sur la pandémie traduisent progressivement l’extension rapide de la maladie [40]. L’accroissement du nombre de morts dus au sida, comme celui des personnes contaminées, conduit l’ONU à l’afficher comme un problème mondial par deux résolutions, l’une du Conseil de sécurité et l’autre de l’Assemblée générale extraordinaire [41]. Cet enjeu sanitaire mondial stimule, à la fin des années 1990, les initiatives en faveur de l’accès aux médicaments dans les pays en développement, qu’elles soient initiées par des organisations intergouvernementales ou bien par des ONG [42]. Le sida apparaît comme la maladie emblématique du débat sur l’accès aux médicaments. En effet, les thérapies antirétrovirales, apparues à partir de 1996 dans les pays développés, ont montré leur efficacité en allongeant l’espérance de vie des séropositifs. Cependant, les produits qui composent ces traitements sont encore en grande partie protégés par les brevets. Leur coût a incité le Brésil ou l’Inde à en produire des versions génériques qui se révèlent beaucoup moins chères [43]. Pour cette raison, ces produits apparaissent comme une des solutions au problème de l’accès aux médicaments pour les populations touchées par les maladies infectieuses dans les pays en développement [44].

Les politiques du médicament s’inscrivent aussi dans le cadre des politiques de développement. En effet, les maladies infectieuses abaissent fortement l’espérance de vie et sont également responsables de générations d’orphelins. Parallèlement, elles contribuent au sous-développement [45]. L’action de l’Union européenne contre ces maladies s’inscrit donc dans le programme de lutte contre la pauvreté [46] et celles-ci sont présentées comme des risques globaux par les organisations internationales [47]. Devant la dégradation des conditions sanitaires dans les pays pauvres et le frein au développement que cela représente, plusieurs initiatives ont été mises en œuvre. Celles-ci sont d’ordre divers, leurs promoteurs étant des États, des firmes ou des organisations internationales. Ainsi, ONUSIDA crée le programme Drug Access Initiative en 1997, qui est limité à quelques pays [48]. En décembre de la même année, Jacques Chirac et Bernard Kouchner proposent la création du Fonds de solidarité thérapeutique internationale (FSTI), qui fera l’objet de nombreuses critiques à ses débuts [49]. Les firmes pharmaceutiques entament des discussions soit avec l’OMS (création d’un groupe de travail en octobre 1998), soit avec ONUSIDA (en mai 2000). Elles annoncent des opérations de donations à différentes occasions et avec des partenaires variés, stimulées par la conférence de Durban qui met l’accent sur les problèmes d’accès aux médicaments dans les pays en développement [50].

La conjonction d’une situation sanitaire urgente dans un contexte juridique international contraignant a donc contribué à faire des médicaments un élément central de plusieurs réseaux de tensions. Cette conjonction se traduit par l’opposition entre la politique étrangère de pays développés qui soutiennent l’application des ADPIC et les politiques de santé de quelques pays qui contournent ce droit pour mettre à la disposition de leur population les traitements nécessaires. La promotion des Accords est celle des intérêts des firmes du Nord et renforce l’opposition entre les politiques de santé qui s’appuient sur les copies et le DPI. Les médicaments sont l’objet de débats qui portent sur des domaines différents, mais très liés. Ces produits pharmaceutiques sont la source de multiples tensions entre la santé, le commerce et le droit ; ils lient indifféremment tous les acteurs concernés : États, firmes, organisations internationales et ONG.

De cette conjonction naissent différents réseaux de tensions. Le premier niveau de configuration résulte des choix de production locale dans le cadre de politiques de santé publique, ce qui a pour conséquences d’évincer du marché les produits de marque et d’être une pratique contraire au DPI. Les tensions qui la constituent sont aussi bien interétatiques, par exemple, lorsque les États-Unis mettent en cause un autre État [51], qu’entre États et firmes [52], ou bien entre firmes rivales quand les firmes américaines font pression sur les fournisseurs de matière première chimique pour qu’ils n’alimentent pas les producteurs de génériques des pays du Sud [53]. Un second niveau de configuration naît de la tentative d’établir des échanges commerciaux internationaux de génériques. Il peut s’agir d’une production à destination des marchés extérieurs – c’est le cas de l’Inde avec la firme Cipla – ou de la volonté d’importer des génériques – c’est le cas de l’Afrique du Sud ou du Ghana. Les acteurs de cet autre réseau de tensions sont les ONG, qui mettent en œuvre des campagnes de sensibilisation au problème de l’accès aux médicaments [54]. Ces ONG peuvent d’ailleurs aussi bien s’opposer aux firmes, dans le cas de l’Afrique du Sud [55], que négocier avec elles dans le cadre d’une baisse des prix [56]. Les organisations internationales participent également à ce jeu. Elles sont entre la promotion des ADPIC, pour l’OMC, ou la défense des droits des pays en développement, pour l’OMS. Enfin, les firmes de génériques ne sont pas nécessairement opposées aux ADPIC. C’est le cas non seulement des producteurs de génériques du Nord [57], mais les firmes du Sud établissent aussi des accords industriels avec les producteurs de marque [58]. Il s’agit d’une des caractéristiques des configurations selon Elias, qui veut que l’interdépendance entre les acteurs soit une interdépendance à la fois d’alliés et d’adversaires [59].

La difficulté que rencontrent les pays en développement pour se fournir en médicaments de marque favorise le commerce des producteurs de copies de médicaments. Les nombreuses réunions dont il a été question sont une occasion pour les pays en développement d’appeler à l’essor de réseaux commerciaux Sud-Sud [65]. Bien entendu, cela sert parfois des intérêts mercantiles ou l’image du pays de celui qui fait la proposition [66]. Cette concurrence nouvelle pour les firmes pharmaceutique du Nord se double de procédés innovants, comme la banque de donnée sur le prix du médicament mise en place par le Brésil [67]. La comparaison des prix en faveur des producteurs de génériques souligne le coût financier de l’application des ADPIC, même si ce n’est pas le seul élément qui justifie les différences de prix [68]. Par ailleurs, l’OMS soutient de plusieurs façons le développement des productions nationales. Une résolution de l’Assemblée mondiale de la santé promeut des productions nationales et invite également à la coopération interétatique [69]. Entre autres missions, l’OMS doit apporter une aide technique aux États en développement pour l’adaptation de leur législation nationale aux Accords. Ce faisant, les rédacteurs des rapports produits dans ce sens insistent sur les procédures à mettre en œuvre par les États afin de protéger leur autonomie en matière de politique de santé, sans pour autant déroger aux règles du commerce international [70]. Alors que les ADPIC doivent être un moyen de préserver les ressources stratégiques en matière de savoir dont sont détentrices les firmes du Nord [71], une interprétation des clauses favorable aux pays pauvres existe et des entreprises du Sud émergent sur les marchés internationaux [72].

Le débat sur l’interprétation de certains articles des ADPIC est révélateur de cette tension entre l’évolution du processus et les positions des différents groupes d’acteurs. Les discussions sur la « flexibilité » des Accords sont une illustration de l’effet de retardement qui caractérise le décalage entre la dynamique des processus d’évolution et l’habitus des acteurs [73]. En s’opposant à l’application des clauses spécifiques qui permettent de déroger à l’application du DPI, les pays occidentaux tentent de préserver une orientation du jeu qui leur était favorable. Un document publié par l’Union européenne énonce clairement que l’utilisation des licences obligatoires envisagées par certains membres de l’OMC, ou des ONG, n’était pas prévue par les négociateurs de l’Accord [74]. Les tentatives pour préserver une interprétation de l’Accord favorable aux pays industrialisés ressortent également de la modification de certaines formulations utilisées dans les résumés des rencontres du groupe sur le commerce et l’accès aux médicaments [75].

Certains articles de l’ADPIC évoquent directement la santé publique ou contiennent des clauses qui peuvent s’appliquer à des problèmes sanitaires graves. L’article 8, qui définit les principes de l’Accord, considère que les pays membres peuvent adopter les mesures nécessaires pour protéger la santé publique. L’article 27.2 prévoit que la protection de la santé et de la vie des personnes peut justifier qu’une invention soit exclue de la brevetabilité. Dans le cas d’une situation d’urgence nationale, l’article 31 prévoit la possibilité pour un État d’utiliser une licence obligatoire, c’est-à-dire d’autoriser la production sans l’accord du détenteur du brevet. Bien entendu, ces clauses contiennent des restrictions [76] et leur application a des effets sur les marchés commerciaux [77]. Dans la mesure où elles peuvent correspondre à des pratiques industrielles que ces pays jugent iniques, d’autres clauses peuvent enfin être utilisées par les pays en développement fortement touchés par les maladies. L’article 8.2 accepte le recours à des mesures appropriées pour éviter l’usage abusif du DPI ou prévenir des pratiques qui restreignent le commerce. Enfin, certains pays se réfèrent à l’article de la Convention de Paris relative à l’absence de travail [78] comme justifiant la mise en œuvre d’une licence obligatoire. Une interprétation flexible de ces clauses a des conséquences pratiques préjudiciables aux intérêts des firmes occidentales. Les pays en développement peuvent produire des médicaments génériques chez eux (production locale) ou ils peuvent en acheter dans un pays étranger pour avoir le meilleur prix, même s’ils ont un fournisseur sur le territoire national (importation parallèle). Surtout, ils peuvent émettre une licence obligatoire pour faire fabriquer à l’étranger des médicaments génériques parce qu’ils ne disposent pas de la technologie nécessaire. Le débat s’organise donc ainsi : les pays en développement mettent l’accent sur les clauses relatives à la santé publique et à l’usage abusif des brevets ; les pays développés et leurs firmes font valoir les clauses qui précisent que les exceptions ne doivent pas porter préjudice au détenteur du droit [79] et ils soulignent la disponibilité importante de médicaments. Les firmes font valoir les clauses restrictives des licences obligatoires contre les clauses qui les autorisent. Le débat sur la flexibilité révèle les tentatives des producteurs du Nord de préserver une application des ADPIC dans un sens favorable à leurs intérêts commerciaux. Les arguments d’ordre sanitaire qui étayent une position sur l’interprétation des Accords servent également à défendre une position sur le marché mondial du médicament.

Un autre révélateur de ce décalage est la diversification des espaces de négociation. Cette diversification permet la recherche d’un équilibre entre les acteurs par une définition commune de l’interprétation à donner aux articles incriminés en jouant des différentes configurations. Les acteurs intéressés ne sont pas présents dans tous les espaces, ni toujours avec le même statut, selon que l’on est à l’ONU, dans une réunion de l’OMC ou à une table ronde de l’Union européenne.

Trois types de discours sur les médicaments génériques peuvent être distingués en fonction des espaces de production où sont présents santé, commerce et droit, à des degrés différents. En premier lieu, l’ONU ou ses agences énoncent des résolutions dont il a déjà été question [80]. Il s’agit pour l’essentiel d’afficher la préoccupation suscitée par le développement des maladies et de proposer un plan commun d’action, en suggérant le recours éventuel aux médicaments génériques. Ainsi, la Commission des droits de l’homme reconnaît le lien entre l’accès aux médicaments et les droits de l’homme dans la mesure où cela permet d’atteindre le meilleur état de santé possible [81]. Ce faisant, le texte invite à plusieurs reprises les États à prendre des mesures favorisant l’accès aux médicaments « conformément au droit international applicable ». Cette formulation peut être en faveur des pays en développement comme des firmes pharmaceutiques occidentales. Les résolutions de l’Assemblée mondiale de la santé sont plus explicites. Il est demandé aux États de coopérer, y compris dans le domaine des médicaments génériques [82], et la directrice générale de l’OMS est invitée à poursuivre le travail d’étude sur l’impact des accords internationaux (c’est-à-dire les ADPIC) sur la santé [83]. En second lieu, les résolutions d’assemblées telles que l’Assemblée générale extraordinaire de l’ONU ou celle du Parlement européen mettent l’accent, selon des modalités qui leur sont propres, sur les conflits entre les intérêts des pays en développement et les firmes privées. Ainsi, le Parlement européen soutient l’Afrique du Sud et le recours aux copies de médicaments contre les positions des firmes pharmaceutiques [84]. La résolution de l’ONU est bien entendu plus nuancée et souligne la nécessité de négociations avec l’industrie pharmaceutique, tout en appelant à des discussions approfondies sur les « incidences des accords commerciaux sur l’accès aux médicaments » [85]. En troisième lieu, des espaces de négociations spécifiques sont créés afin de dénouer les tensions entre les différents acteurs concernés. L’Union européenne apparaît comme précurseur de ces rencontres avec l’action conduite par deux Directions, celle chargée du développement et celle chargée du commerce [86]. Alors que les tensions s’exacerbent à l’occasion du procès en Afrique du Sud et de la plainte des États-Unis contre le Brésil à l’ORD, l’OMC, qui concentre nombre de critiques en tant que gestionnaire des ADPIC, propose deux espaces de discussions. En avril, de concert avec l’OMS, une rencontre est organisée en Norvège sur la question des prix différenciés [87]. Il s’agit pour les différents acteurs de préciser leurs positions sur le problème de l’accessibilité des médicaments, financière ou structurelle, et donc de préciser leur position sur les brevets. En juin, une réunion spéciale du Conseil ADPIC est consacrée à l’interprétation de l’Accord dans le cadre de l’accès aux médicaments et un symposium sur cette question est organisé en juillet [88]. Une seconde réunion spéciale du Conseil est organisée quelques semaines avant la réunion de Doha [89]. La succession des rencontres permet de constater des processus d’adaptation relatif à la flexibilité des Accords. En septembre 2000, Pascal Lamy estime que les différences de prix tiennent aux taxes locales et que ce n’est qu’un problème parmi d’autres [90]. Il soutient que l’ADPIC contient la flexibilité nécessaire, ce qui constitue alors une position restrictive vis-à-vis des licences obligatoires [91]. En mars 2001, la position du commissaire évolue et elle est soulignée par le Parlement européen [92]. En juin 2001, il arrive à une position plus favorable aux interprétations des pays en développement. Il écarte l’idée que ce sont les panels de l’ORD qui peuvent définir l’application des Accords et il en suggère une interprétation plus indulgente [93].

La diversité des acteurs et des tensions, ainsi que l’âpreté des débats sur l’application des Accords sur les ADPIC dans le domaine pharmaceutique montre que cet enjeu n’est pas spécifique au champ de la santé dans les pays en développement. Les discussions sur la flexibilité du droit participent d’une recomposition des tensions sanitaires autour des enjeux commerciaux. En effet, le problème de l’accessibilité n’est jamais mis en cause par quelque acteur que ce soit et c’est son mode de résolution qui est la source des tensions. Les ADPIC sont un élément central de la solution car, de leur utilisation dépend le maintien ou la modification des réseaux d’influence des pays développés. Mais, au-delà de la santé et du commerce, ils peuvent être une ressource dans d’autres domaines, ce qui étend la compétition relative aux modalités de leur application.

La puissance structurelle d’un État se présente comme la capacité à façonner les structures de l’économie politique globale dans lesquelles les autres États sont amenés à opérer. Il s’agit aussi bien des entreprises que des institutions politiques ou du personnel scientifique [94]. Elle se distingue ainsi de la puissance relationnelle qui est une capacité de faire faire [95]. Pour Susan Strange, ce mode d’exercice de la puissance est utilisé par les États-Unis pour insérer les régions du monde dans une économie de marché globale [96]. Il permet de définir le cadre des relations des États entre eux ou avec les entreprises [97]. La puissance structurelle repose sur quatre sources distinctes, bien que liées, dont le contrôle est nécessaire : la sécurité, la production, la finance et le savoir [98]. La structure de la production est définie par Susan Strange comme la somme des arrangements qui déterminent ce qui est produit, par qui et pour qui, selon quelles méthodes, qui transmet la production selon quel mode et quelles conditions [99]. La définition est similaire pour les finances et le savoir [100]. Celles-ci permettent à leur détenteur de déterminer l’éventail des choix possibles pour les autres acteurs. C’est le cas du contrôle de la sécurité qui permet l’appropriation d’avantages dans le domaine de la production, par exemple [101].

La compétition pour la définition des modalités d’application de l’Accord sur les ADPIC dans le domaine pharmaceutique est largement alimentée par les rivalités pour le contrôle de ces structures. Il s’agit en effet de définir qui invente, finance et produit les médicaments. Les copies de médicaments ne suscitent pas seulement des oppositions entre firmes productrices ou entre intérêts étatiques. Elles soulignent, en le perturbant, le processus qui sert la puissance structurelle des pays industrialisés, les États-Unis en tête. La mise en œuvre d’un DPI international et le choix des politiques de santé en faveur des pays en développement participent de cette politique de puissance. L’émergence des génériques dans ces deux champs en fait un élément déstabilisateur du contrôle de la structure. En outre, les discussions qui se sont tenues sur ces produits dans les différents espaces de négociation mettent en relief les termes d’un marchandage dont l’objectif est la préservation de la puissance structurelle. La production et le savoir sont des éléments clés des ADPIC ; quant aux questions de sécurité et de finances, elles sont largement utilisées dans les négociations sur la flexibilité des Accords sur les ADPIC afin de rallier les pays pauvres aux principes défendus par les puissances occidentales.

Le changement d’un espace de négociations à un autre qui s’effectue dans les années 1980 est un moyen de mieux contrôler la puissance structurelle liée au savoir. L’OMPI, bien que défendant des thèses favorables à l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) [108], n’offre pas un espace de négociations efficace pour servir les intérêts des États-Unis. Tout d’abord, son organisation offre une voix à chaque membre et l’agence fonctionne comme une assemblée où il n’est question que de propriété intellectuelle. L’intérêt des négociations sur l’application d’un droit international dans le cadre de l’Uruguay Round consiste en la possibilité de lier la négociation à des données commerciales. La possibilité de marchandage existe [109]. L’importance de l’espace de négociations dans l’exercice du contrôle réapparaît aujourd’hui au travers des revendications des pays en développement. Lors des débats sur le médicament dans le Conseil des ADPIC, ces pays soulignent que le problème de l’accès ne relève pas du DPI et doit donc être discuté à l’OMS et non à l’OMC [110].

De la même manière que le droit, les politiques de santé dans les pays en développement, notamment l’évaluation de leurs faiblesses et la définition des mesures à mettre en œuvre, peuvent être des moyens d’exercice de la puissance structurelle. Si l’on se réfère aux débats sur l’accès aux médicaments essentiels qui a préfiguré les heurts au sujet des copies, on constate des tentatives d’influencer les politiques nationales. Les répertoires argumentaires développés au sein du Conseil des ADPIC montrent des positions radicalement opposées. En déplaçant le problème de l’accès financier aux structures, ou en minimisant l’un ou l’autre, les acteurs du débat tentent soit de contrôler l’organisation interne des États, soit d’échapper à cette influence. Les pays du Sud construisent leur argumentation en faveur des médicaments génériques en se reportant aux déclarations émises par les diverses assemblées favorables à l’établissement de politiques de santé nationales [111]. L’argumentation des pays développés ne se construit pas en premier lieu contre les médicaments génériques, mais contre les politiques de santé du Sud. La reconnaissance par ces derniers d’un problème d’accès dépendant des structures [112] ou des coûts élevés des médicaments liés à une fiscalité trop lourde [113] peut leur permettre de faire pression pour modifier les structures nationales autres que celles du DPI.

Cependant, lors de ces rencontres multilatérales qui incluent les entreprises et les ONG parmi les organisations intergouvernementales, les organisations régionales et les États, les discussions portent essentiellement sur les aspects économiques et juridiques de l’accès aux médicaments. Alors que, dans les résolutions, la santé publique est mise en avant, dans ces espaces de négociations où sont réunis tous les acteurs, il est question d’enjeux avant tout commerciaux. D’une manière générale, la santé publique apparaît comme un outil de promotion des politiques industrielles des firmes, quelles qu’elles soient, ou de leurs produits. Dans les espaces multilatéraux, les producteurs de génériques, d’Inde ou du Brésil, trouvent des auditoires favorables auprès des représentants des pays en développement qui sont autant de clients potentiels. Au terme de l’Assemblée générale extraordinaire de l’ONU, le ministre de la Santé du Brésil souligne le double avantage de ces médicaments – moindre coût et incitation à la baisse des prix pratiqués par les médicaments de marque –, ce qui lui permet de faire valoir la production nationale [114]. Au cours de la table ronde organisée à Bruxelles en septembre 2000, le représentant de la firme indienne Cipla va plus loin en faisant une offre commerciale aux représentants des pays présents [115]. Quelques mois auparavant, le représentant des producteurs européens de générique avait fait de même [116]. Pour leur part, les représentants des grandes firmes pharmaceutiques ont un discours plus ambigu. D’un côté, ils mettent en avant leur caractère d’industrie de recherche pour laquelle le DPI est vital [117] et cela permet de détourner le débat du prix des médicaments vers les politiques de santé publique du Sud ; selon ces entreprises, les problèmes d’accès aux médicaments sont des problèmes internes aux États du Sud qui ne disposent pas de réseaux de distribution structurés ; les politiques de santé déficientes ne tiennent donc qu’à des conditions locales [118]. D’un autre côté, alors que le discours sur le DPI est très ferme, ces mêmes firmes manifestent leur préoccupation envers les populations les plus touchées en faisant valoir leur politique de dons et en appelant les États développés à apporter des incitations financières à la recherche [119]. La santé publique n’entre pas en ligne de compte en tant que telle dans les argumentations développées. Les firmes, mais aussi les pays qui les soutiennent, participent à des débats où il est question de l’accès aux médicaments sous l’angle juridique et financier.

La sécurité et le savoir sont deux enjeux particulièrement sollicités par les différents pays pour faire valoir leur position. Le DPI en matière pharmaceutique est un droit du contrôle du savoir. En effet, il permet le monopole de l’usage commercial de la connaissance pour une période donnée et il définit sa diffusion car son exploitation est liée au dépôt d’un brevet qui doit permettre de comprendre l’invention [120]. Selon les pays en développement, l’application des Accords sur les ADPIC doit préserver la mission de transfert de technologie qui était mise en avant par l’OMPI et contenue dans l’article 7 des Accords [121]. Pour les pays du Nord et les entreprises qui développent de nouveaux médicaments, ce droit permet de protéger une ressource stratégique. Par conséquent, les copies de médicaments sont une menace [122]. D’une part, les producteurs de génériques diffusent un savoir qui est une ressource rare et, d’autre part, ils assèchent le financement de la recherche et du développement assuré par le paiement des royalties. Ce faisant, ils portent atteinte à la structure des finances et du savoir. La perspective de la sécurité qui fait l’objet de la plus large publicité n’est cependant pas directement liée à cette forme de spoliation. Elle relève plus spécifiquement des problèmes de santé publique mondiale. Un rapport de la CIA [123] publié en janvier 2000 fait l’état de la diffusion des maladies infectieuses dans le monde. Le risque sanitaire est non seulement évalué pour lui-même, mais également pour ses capacités à être à l’origine de déséquilibres internationaux [124]. À la veille des négociations pour l’application du paragraphe 6 de la déclaration de Doha, en septembre 2002, les États-Unis ont publié un rapport similaire qui met l’accent sur les risques que font courir les producteurs de copies sur la sécurité mondiale [125]. En juillet 2000, le Conseil de sécurité des Nations Unies publie une résolution limitée au sida, mais qui souligne les mêmes menaces [126]. Cette nouvelle approche des risques sanitaires sera reprise publiquement lors du Sommet des Amériques, qui se tient à Québec à la même période [127], et à la fin de la table ronde organisée par la Commission [128]. L’extension des compétences des États-Unis en matière de sécurité est un argument supplémentaire d’intervention et de contrôle sur les politiques de santé des pays en développement. Les maladies infectieuses, du point de vue du rapport et de la résolution, ne relèvent plus de politiques nationales, mais de mesures globales. La levée de fonds effectuée par la Banque Interaméricaine de Développement en faveur de la lutte contre le sida l’est d’ailleurs pour répondre à une menace à la sécurité régionale [129]. Enfin, le rapport du secrétaire général des Nations Unies qui préparent la session extraordinaire consacrée au sida reprend cette approche sécuritaire [130].

Cet enjeu de sécurité sanitaire permet de lutter contre la production des génériques en renforçant les craintes manifestées par les producteurs pharmaceutiques. Le premier danger que représentent ces produits pour les industriels du Nord est la disparition de la recherche et du développement [131], qui conduira à la fin de l’innovation [132]. Les firmes qui souhaitent développer les recherches sur les maladies transmissibles et qui proposent en permanence de nouveaux produits ne pourront plus le faire [133]. Les problèmes de sécurité internationale peuvent donc être accentués si les firmes ne peuvent développer des produits pour faire face à l’accroissement des épidémies. Par conséquent, le contrôle de la sécurité passe par celui de la production et la préservation de la recherche et développement. Dans cette même perspective de dégradation sanitaire mondiale, un autre argument utilisé est la mauvaise qualité des produits génériques fabriqués par les firmes du Sud [134]. Ces critiques sont régulièrement réfutées par les producteurs et les représentants des États ou les responsables des politiques de santé des pays en développement [135]. L’argument qualitatif s’inscrit dans un discours global de dénégation à l’égard des capacités des pays du Sud à mettre en place des politiques sanitaires efficaces. Ce point de vue comprend plusieurs volets. D’abord, ces défaillances relèvent des structures de l’État ou des populations elles-mêmes. L’absence de structures efficaces rend les traitements inutiles et cela contribue au développement des maladies [136]. Ensuite, les prises irrégulières des traitements rendent les maladies plus résistantes. L’incapacité supposée à se soigner, notamment des populations africaines touchées par le sida, est donc un risque d’aggravation des pandémies. En somme, une politique de prévention est plus efficace que la mise à disposition de traitements qui seraient mal utilisés [137]. L’abondance de médicaments, génériques de surcroît, n’est donc pas une garantie de résolution des problèmes sanitaires, à cause des carences locales [138]. Du point de vue des pays du Nord, la sécurité sanitaire n’est pas assurée par les génériques car ils freinent le développement de nouvelles molécules et ne sont pas une réponse aux carences structurelles.

Pour les pays occidentaux, il est nécessaire de préserver le contrôle de la définition sécuritaire du risque sanitaire, car il peut être utilisé par les producteurs de copies pour stimuler la diffusion de ces dernières [139]. Il peut également servir pour revendiquer la redéfinition des relations établies entre les firmes, d’une part, et les acteurs de la santé publique, d’autre part, afin d’établir ce que certains appellent « un nouveau contrat global » [140]. Enfin, c’est un argument des États pour signifier aux firmes pharmaceutiques la dimension humaine de leur secteur d’activité, dimension qui ne doit pas être subordonnée aux enjeux mercantiles [141]. La réponse à l’enjeu de sécurité sanitaire conditionne une interprétation des Accords sur les ADPIC en faveur de la diffusion des technologies ou en faveur de leur protection. Sans nier l’importance des risques politiques induits par les risques sanitaires, il apparaît clairement que le contrôle de la définition du risque permet de promouvoir une politique industrielle ou une autre. En soulignant les risques politiques liés à la santé, et en les faisant relayer par le Conseil de sécurité, les États-Unis s’assurent du contrôle de la sécurité et des réponses qui y sont apportées.

Paradoxalement, la position des États-Unis est plutôt de favoriser la prévention au détriment des politiques de soins, ce qui peut contribuer à l’aggravation de la situation sanitaire [142]. En fait, ce choix permet de favoriser les politiques de dons financiers, ce qui est cohérent avec les efforts pour contenir les productions locales dont le développement est une atteinte directe au quasi-monopole des entreprises du Nord. La maîtrise de la structure des finances permet de contrebalancer cette autonomisation, soit en orientant les politiques nationales, soit en favorisant les firmes. Elle permet un contrôle de l’organisation des systèmes nationaux de santé publique et offre la possibilité d’exiger l’application des Accords sur les ADPIC en contrepartie du versement d’une aide financière.

Dans le cas des médicaments génériques, le contrôle des pays susceptibles de recourir à des copies s’exerce d’abord sur leur budget par des dons financiers ou matériels. Ces derniers permettent une forme de contrôle des finances en orientant les dépenses. Ce peut être notamment une incitation à l’investissement dans les structures de distribution. Le don est souvent présenté par les industriels comme la meilleure des solutions contre les diffusions de médicaments trop importantes [143]. Cependant, il sert aussi de moyen de pression sur les États pour qu’ils mettent en place des politiques favorables aux grandes firmes [144]. Les pressions directes effectuées sur les pays qui souhaitent se fournir en génériques ou la fourniture compensatoire de produits de marque sont les moyens les plus visibles [145]. D’autres pratiques, plus souples, n’en sont pas moins efficaces. L’annonce de la création du Fonds mondial de lutte contre le sida en mai 2001 est susceptible d’atténuer cette emprise des firmes sur les politiques nationales [146]. Cependant, les États-Unis souhaitent surveiller l’utilisation de ce fonds, notamment pour s’assurer de la mise en œuvre des Accords. George Bush en a défini le cadre d’utilisation une semaine avant l’annonce de sa création par Koffi Annan. Il s’agit, entre autres, que le Fonds respecte « les bonnes pratiques », c’est-à-dire qu’il contribue à adapter les structures sanitaires locales, et qu’il respecte le DPI [147]. La sous-secrétaire d’État aux Affaires globales sera plus précise en expliquant que le Fonds sera surveillé quant à l’application des ADPIC [148].

L’application de ces Accords est d’une manière générale un préalable aux dons, comme le rappellent les responsables de l’industrie pharmaceutique [149]. Les Accords permettent de limiter la production de deux manières : les pays du Sud qui prétendent développer leur production locale au titre de l’article 31 voient leur politique mise à mal par les États-Unis ou le Japon ; pour ces deux pays, une application flexible pour mettre en œuvre une production locale, en faveur de laquelle se sont prononcés les Européens, est contraire à l’esprit des Accords ; en effet, une telle interprétation relèverait de la mise en œuvre d’une politique industrielle et non d’une politique de santé [150]. Une autre utilisation des Accords sur les ADPIC qui permet de freiner la production locale est celle qui résulte du compromis de Doha. La déclaration consacrée aux ADPIC et à la santé publique permet la production locale pour les pays qui disposent déjà d’une production [151]. Toutefois, la possibilité pour un pays d’émettre une licence obligatoire pour faire fabriquer le médicament dans un pays tiers n’est pas reconnue. Le paragraphe 6 de la déclaration sur la santé publique prévoyait un arrangement sur ce point pour la fin 2002 qui n’a pas été trouvé du fait du blocage délibéré des États-Unis [152]. Les capacités de production des producteurs de génériques sont ainsi limitées à leur seul marché national. Avant la réunion de Doha, rien n’interdisait de telles pratiques selon l’Union européenne [153].

Le contrôle de la structure des finances permet aussi d’influencer la concurrence dans la mesure où la mise en œuvre des normes de protection de la propriété intellectuelle peut représenter un handicap pour les pays en développement. La maîtrise de cette structure permet également l’aide directe aux firmes. Ce financement extérieur de l’industrie est unanimement sollicité par les différents acteurs, y compris pour défendre des positions qui ne semblent pas a priori les leurs. Ce peut être pour stimuler la recherche [154], favoriser la fourniture de produits génériques [155] ou soutenir la production de médicaments et l’élaboration des infrastructures nécessaires à leur distribution [156]. Le contrôle du financement est donc nécessaire pour freiner ou favoriser un mode de production ou un type de produit. Ainsi, la réunion qui s’est tenue à Høsbjør en avril 2001 avait pour objectif affiché de définir les possibilités d’une politique de prix différenciés. Cela suppose de subventionner l’achat de médicaments par les pays pauvres grâce à un fonds extérieur. Pour les pays en développement, ce mécanisme de financement ne doit pas être destiné uniquement à l’approvisionnement en médicaments de marque, il doit également profiter aux producteurs du Sud. En effet, le contrôle des sources de financement orientées vers les produits du Nord permet d’atténuer le différentiel de prix entre médicaments de marque et les copies. Les firmes du Nord ne perdent rien, elles ne supportent pas la baisse du coût du médicament et les producteurs de génériques perdent les marchés [157]. Le débat sur les réimportations ou les importations parallèles constitue une autre des tensions, qui lie les acteurs et qui souligne les rivalités alimentées par la préservation du contrôle de la production. Un des aspects de ce débat est lié aux prix différenciés. Pour les firmes pharmaceutiques, la mise en place de prix spécifiques pour les pays en développement doit s’accompagner de l’assurance que des médicaments vendus à bas prix dans un pays en développement ne seront pas revendus dans un pays développé où leur prix est plus élevé. Les prix différenciés sont un moyen de contrôler la production à la condition que la mesure ne concerne que les médicaments de marque et que les médicaments destinés aux marchés des pays pauvres ne perturbent pas les réseaux commerciaux.

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La création de l’Accord sur les ADPIC demandée par les entreprises pour protéger leurs intérêts s’est donc avérée plus intéressante encore pour les États. En étant appliqué aux médicaments, l’accord a placé ces derniers au croisement des sources de puissance, telles que proposées par Susan Strange. Ainsi, les promoteurs d’une application stricte de l’accord peuvent lier étroitement les ressources que sont le droit, le commerce et l’industrie, la sécurité et la santé, particulièrement l’épidémie de sida. Encadrés par les ADPIC, les médicaments sont alors un moyen de contrôler les ressources des pays en développement. Certains d’entre eux, intéressés à une application souple parce qu’ils disposent d’une industrie pharmaceutique, ont réussi à utiliser l’accord à leur profit en obtenant une interprétation favorable à leurs intérêts lors de la réunion de Doha. Mais les plus démunis, sans ressources ni industrie, faisant face à des défis sanitaires importants, en sont réduits à soutenir l’application la plus rigoureuse en échange d’une aide financière ou de quelques dons. Le contrôle de l’application des ADPIC permet de maîtriser la distribution des ressources dans divers domaines ; le droit des accords internationaux est alors ce qui fait tenir ensemble les quatre pans de la puissance structurelle : la sécurité et le savoir, la finance et la production.

Pour autant, la diversité des acteurs et des configurations soumet la ressource que sont les ADPIC aux ajustements permanents de leurs interactions. Par conséquent, même un dispositif de domination patiemment élaboré est soumis à un équilibrage permanent des tensions. Si sa création et sa mise en œuvre sont planifiées, le processus dans lequel elles s’insèrent ne l’est pas totalement. Une partie seulement des configurations et des acteurs a fait l’objet de cet article. Une analyse complète de ces tensions suppose d’aller plus avant dans l’observation des acteurs non-étatiques. Par exemple, en s’intéressant à la manière dont les associations de lutte contre le sida en France (Act Up-Paris) ou en Afrique du Sud (TAC) contribuent dans leur espace national comme dans les espaces multilatéraux à l’équilibre des tensions. Les relations des producteurs de médicaments de marques et des ONG médicales, entre coopération pour des dons de médicaments et compétition pour définir l’étendue de l’application des ADPIC, est une autre configuration à observer. Pour ces raisons, un processus en évolution constante et des configurations multiples, la sociologie de Norbert Élias apparaît comme un cadre utile de lecture des relations internationales. Ce cadre plus souple permet de se délier des oppositions entre espace interne ou externe et domaine économique ou politique.

L’analyse des relations internationales par le modèle de la puissance structurelle que propose Susan Strange permet également d’élargir la perspective sur ces processus. En effet, si le décloisonnement nécessaire entre espaces interne et externe est aujourd’hui plus largement accepté, il sert à comprendre l’articulation entre l’action extérieure d’un État et la compétition politique interne qui lui est propre. La puissance structurelle permet d’envisager l’action extérieure d’un État vers l’espace intérieur d’un autre État, dans la mesure où elle constitue la capacité à façonner l’environnement de son activité. Elle permet aussi d’abandonner une représentation compartimentée des relations internationales – entre rivalité géostratégique, guerre économique et action humanitaire – qui semble peu adaptée aux négociations pour la mise en œuvre des différents accords de l’OMC qui organisent en grande partie la politique internationale [*].