La nomination de Romano Prodi, ex-président du Conseil italien, à la tête de la Commission, fut largement interprétée comme soulignant le désir des États membres de revigorer l’institution en lui procurant le commandement ferme qui lui faisait défaut sous son précédent président, Jacques Santer. Pour certains spécialistes, cette nomination d’une personnalité très en vue – Prodi étant le premier ex-chef de l’exécutif d’un grand pays européen à être nommé à ce poste – signifiait que les États membres avaient décidé de donner les moyens à la Commission d’accomplir les tâches qui lui incombaient et non de la dévaloriser (Christiansen, 2001b). Que Prodi fût le premier à bénéficier des pouvoirs renforcés offerts au président de la Commission par le traité d’Amsterdam constituait un motif supplémentaire d’optimisme pour les défenseurs d’une Commission forte [1]. Mais, dans les faits, ces espoirs ont été battus en brèche.

Dans cet article, nous examinerons la dynamique des relations entre les gouvernements nationaux et la Commission depuis la nomination de Romano Prodi [2]. Après avoir retracé l’histoire de l’institution jusqu’en septembre 1999, nous examinerons comment ces relations ont évolué depuis la mise sur pied de la Commission Prodi. La thèse présentée plus loin est facile à résumer : le déclin de la Commission, qui était évident avant l’arrivée de Prodi, ne s’est pas ralenti et apparaît clairement au travers des évolutions touchant à la fois les domaines institutionnel et politique. Ce déclin peut largement être attribué aux États membres, (excessivement) désireux de défendre leur autonomie et de limiter celle de la Commission, mais il est aussi la conséquence des erreurs commises par l’institution elle-même.

Cette débâcle ne constituait cependant que la dernière étape d’un long processus au cours duquel la Commission avait vu son influence au sein du système institutionnel européen décroître. Déjà à la fin des années 1980, les États membres avaient remis en question les interventions de la Commission dans des domaines sensibles tels que la culture, l’éducation et la santé publique (Pollack, 2000, p. 525). Et, de manière encore plus significative, les États membres, usant de leur capacité à réviser et à amender le cadre constitutionnel de l’UE, ont systématiquement cherché, depuis la Conférence intergouvernementale (CIG) de 1991, à renforcer leur influence, tout en limitant les pouvoirs de la Commission. Certaines attaques furent directes : les États membres ont limité les pouvoirs et les responsabilités de la Commission dans les nouveaux domaines de compétence de l’UE, ont réduit son monopole dans l’initiative des lois, ont refusé de lui accorder les ressources humaines nécessaires à l’exercice de ses responsabilités et ont remis en question la façon dont elle exerçait ses prérogatives. On a aussi limité son rôle dans les conseils intergouvernementaux (cf. à ce sujet Falkner, 2002 et Christiansen, 2002).

Le statut de la Commission dans le système institutionnel a aussi été modifié de manière indirecte, suite à l’attribution de nouveaux pouvoirs et responsabilités à d’autres organes et suite à l’introduction de nouvelles méthodes et procédures. On a étendu les fonctions et les attributions du Conseil européen, on a introduit de nouveaux « modes de gouvernance » – alternatives institutionnelles et procédurales à la méthode communautaire (Wessels, 2001 ; Wallace, 2000 ; Devuyst, 1999) – et enfin, on a renforcé le Parlement européen au cours de CIG successives (Hix, 2002 ; Majone, 2003). Le renforcement du pouvoir du Parlement menace, selon certains, de transformer la Commission – organe non-majoritaire, capable d’actions indépendantes – en organe majoritaire, soucieux de sa survie à court terme et cherchant à plaire aux parlementaires plutôt qu’à mettre en œuvre les objectifs fixés par les traités et servir les intérêts généraux de l’Union (Majone, 2003).

Les ferments de ce rééquilibrage institutionnel se trouvaient dans les succès remportés sous Delors et à la suite desquels « les politiques européennes [touchèrent] beaucoup plus de gens que par le passé ». En conséquence de quoi, les États membres renforcèrent leur vigilance. Comme le disait, à regret, Jean-Charles Leygues – un membre du cabinet Delors – comparant le rôle de la Commission pendant l’AUE et les négociations de Maastricht :

(Ross, 1999, p. 137)

En d’autres termes, depuis le début des années 1990 environ, les États membres se sont mis à regarder de bien plus près les décisions prises par la Commission et cela, dans le but d’empêcher et de contrecarrer le genre d’entreprises ambitieuses si caractéristiques de la première présidence Delors. La structure à trois piliers et le principe de subsidiarité introduits à Maastricht visaient à contenir les ambitions de la Commission et à établir le contrôle des États membres sur l’élaboration de la politique dans les domaines nouveaux – et politiquement sensibles – incombant à l’Union européenne (Menon, 2003a) [4]. La fiction d’un cadre institutionnel commun ne réussit guère à masquer l’érosion des pouvoirs de la Commission [5]. Dans ce qui constituait une entorse majeure à la politique communautaire, la Commission perdit son monopole traditionnel sur l’impulsion des politiques au sein des nouveaux piliers, tandis que les États membres (agissant au sein du Conseil) obtenaient le droit de faire des propositions formelles pour la première fois. Le Conseil des affaires générales et le Conseil européen, fonctionnant à l’unanimité, devinrent les principaux organes décisionnaires dans le second pilier (PESC : politique étrangère et de sécurité commune). La représentation et l’exécution étaient réservées à la présidence du Conseil, soutenue par le Secrétariat du Conseil du parlement européen (CPE), qui devint une instance autonome au sein du Secrétariat du Conseil. La Commission devait « être entièrement associée » aux décisions dans le domaine de la PESC, mais sans être dotée de pouvoirs législatifs. Tandis que le troisième pilier (Justice et affaires intérieures) « formalisait le réseau de coopération intergouvernementale entre les ministères de la Justice et de l’Intérieur nationaux, et entre différentes agences nationales » (Den Boer et Wallace, 2000, p. 494). Le Conseil devenait l’organe clé, soutenu par le Comité K4, un comité spécial coordonnant les travaux d’un réseau complexe de groupes de travail (Hayes-Renshaw et Wallace, 1991, p. 96). Le rôle législatif de la Commission était partagé avec les États membres dans certains domaines du troisième pilier. Dans d’autres, les États membres bénéficiaient d’une compétence exclusive. La définition du régime des visas pour des nationaux venus de pays tiers était le seul point, au sein du domaine hétérogène que constitue le troisième pilier, où la Commission conserva son monopole traditionnel en matière d’impulsion des politiques.

Le renforcement du Parlement européen au titre du traité de l’Union européenne a aussi contribué à éloigner l’UE du modèle communautaire originel. La responsabilité de la Commission devant le Parlement fut renforcée à Maastricht par l’extension du mandat de la Commission à cinq ans, le faisant coïncider avec celui du Parlement. Une nouvelle clause (article 214) fut ajoutée, demandant aux gouvernements de consulter le Parlement concernant la désignation de leur candidat au poste de président de la Commission. Comme le fait remarquer Simon Hix, « cela permet de discuter de la question du président de la Commission lors des premières séances plénières suivant chacune des élections du PE » (2000, p. 98). En outre, l’interprétation par le Parlement de l’article 214, selon laquelle il était autorisé à organiser un vote sur le candidat choisi par les gouvernements et, « en cas de vote négatif, à écarter ce candidat » (ibid.), fut confirmée par le président du Conseil d’alors. De plus, l’introduction de la procédure de codécision éleva le Parlement au rang de colégislateur au côté du Conseil, sinon déjà au rang d’égal, remodelant ainsi en profondeur les relations au sein du triangle institutionnel formé par la Commission, le Conseil et le Parlement. La procédure de codécision a permis d’établir des contacts réguliers entre le Conseil et le Parlement (d’ailleurs, lorsqu’un comité de conciliation est convoqué, ils négocient en face à face), tout en diluant l’influence de la Commission au cours du processus législatif.

La conférence intergouvernementale de 1996, bien que n’ayant introduit aucune compétence politique nouvelle majeure, contrairement à ses devancières, confirma largement ces tendances. Concernant les politiques, la PESC est restée résolument intergouvernementale. Le Conseil européen et le Conseil des affaires générales sont restés des acteurs clés, même si la Commission était censée être « entièrement associée » au travail accompli dans le second pilier. Les États membres décidèrent de nommer un Haut représentant pour la PESC, afin de soulager la présidence tournante du Conseil du poids que constituait le fait de représenter l’Union pour tout ce qui concernait la politique extérieure et afin de renforcer la continuité de son action. Ce poste devait être occupé par le secrétaire général du Conseil aidé d’un secrétaire général adjoint, responsables du fonctionnement du Secrétariat du Conseil. Par contraste, le traité d’Amsterdam transféra les domaines liés aux migrations – visas, immigration et politique d’asile – du troisième au premier pilier et accorda à la Commission le droit de prendre des initiatives communes avec le Conseil concernant les domaines restants (désormais appelés « Coopération policière et judiciaire en matière pénale »). Cependant, durant une période transitoire de cinq ans, la Commission et les États membres devaient partager le droit d’initiative concernant les domaines transférés. Ainsi, « pour la première fois dans l’histoire des piliers communautaires, le droit exclusif de la Commission à initier les lois a été violé – bien qu’avec l’objectif de se le réapproprier à une étape ultérieure » (Devuyst, 1999, p. 114) [6]. De plus, dans le domaine de la politique commerciale où la Commission avait réclamé l’extension de la compétence communautaire à négocier des accords commerciaux à tous types de services et à la propriété intellectuelle, les États membres décidèrent de ne pas déléguer « leur complète capacité à négocier […] concernant ces “nouveaux secteurs commerciaux” des services et de la propriété intellectuelle » (Meunier et Nicolaïdis, 1999, p. 477). En grande partie en raison de l’acrimonie suscitée par les divergences sur l’Uruguay Round, « les États membres choisirent de rejeter toute nouvelle délégation de compétence commerciale au niveau supranational » et tombèrent d’accord, en revanche, pour modifier l’article 113 (rebaptisé art. 133) et permettre, « par un vote unanime du Conseil, une extension future de cette compétence exclusive aux secteurs exclus », ce qui fit de l’extension des compétences communautaires le résultat de décisions politiques au cas par cas (Meunier et Nicolaïdis, 1999, p. 496-497). La responsabilité de la Commission devant le Parlement fut, elle aussi, renforcée. Le traité d’Amsterdam a institutionnalisé l’interprétation faite par le Parlement des clauses du traité sur l’Union européenne, lui conférant un pouvoir d’investiture formel (Hix, 2000, p. 98) [7].

Contrairement à ce qui s’était passé au cours des précédentes conférences intergouvernementales, la Commission se montra très passive : au lieu d’apparaître comme un négociateur actif, elle fit l’objet de discussions sur son rôle futur, sa taille et sa composition (Moravcsik et Nicolaïdis, 1999). De manière plus générale, l’ordre du jour de la CIG de 1996, la nature des négociations à Amsterdam et leur issue en termes d’équilibre institutionnel, y compris l’introduction d’une clause de flexibilité autorisant formellement une intégration différenciée, marquent, aux yeux de certains observateurs, une nouvelle phase (Moravscik et Nicolaïdis, 1998). L’idée fédérale et « la méthode communautaire » semblent avoir atteint leurs limites : « Amsterdam représente le début d’une nouvelle phase de construction constitutionnelle flexible et pragmatique capable d’intégrer la diversité d’une entité politique à dimension continentale » (Moravscik et Nicolaïdis, 1998, p. 36).

Plus généralement, tout au long de la dernière décennie, les États membres ont affirmé leur autorité et institutionnalisé leur leadership dans la conduite de l’intégration. Les conférences intergouvernementales sont devenues plus fréquentes. Leur ordre du jour s’est allongé, est devenu plus détaillé et s’est davantage intéressé aux problèmes de politique publique. La Commission a été reléguée au second plan. Mais, CIG plus fréquentes et ordres du jour plus détaillés ne sont pas les seuls signes de l’emprise croissante des États membres – seulement les plus visibles. Le volume et l’étendue des affaires traitées par les conseils européens se sont également accrus. Les chefs d’État et de gouvernement ne se sont plus seulement intéressés à la « haute » politique ou au règlement des crises. On a pu relever, au contraire, les signes d’une extension rampante de leur domaine de compétence.

Le climat de l’après-Maastricht et le changement de statut de la Commission se sont reflétés dans l’attitude de la Commission Santer nommée en 1995 [8]. Sous le mot d’ordre « faire moins mais mieux », elle décida de ne pas chercher à prendre plus de responsabilités ou à étendre ses compétences, comme l’avaient fait celles qui l’avaient précédée, mais à se concentrer sur ses fonctions existantes. Il y a une certaine ironie à voir une Commission prompte à l’autocritique, faisant de ses réformes internes une priorité (cf. Kassim, à paraître en 2003) et montrant de si modestes ambitions, tomber sous des allégations de corruption.

Ainsi, au moment de la nomination de la Commission Prodi, l’influence et l’autorité de cette institution étaient en déclin. Les États membres étaient devenus méfiants et soupçonneux à son égard ; ils avaient commencé à réorienter l’Union vers une gestion intergouvernementale. Avec le temps, les États membres avaient « appris » à repérer la manière dont la Commission exploitait les possibilités d’étendre les compétences de l’UE (cf. Cram, 1993). Depuis Maastricht, ils sont beaucoup plus vigilants en matière institutionnelle et limitent les occasions offertes à la Commission d’étendre son champ d’action. Le retour de la question européenne sur le devant de la scène politique intérieure a permis aux dirigeants de rester maîtres de leur jeu. Le scepticisme et la suspicion du public envers l’intégration européenne se sont accrus après les référendums français, irlandais et danois sur la ratification du traité de l’UE, tandis que la Commission devenait le symbole de ce qui était de plus en plus perçu comme une Europe non-démocratique et lointaine. En outre, une diminution de la solidarité entre les pays membres de l’Union (Devuyst, 1999) et des changements à la tête de l’État en France, en Allemagne et en Espagne ont amené au pouvoir des équipes moins favorables a priori au renforcement de l’Union, moins prêtes à reconnaître les réalisations positives de l’intégration et plus promptes à défier la méthode communautaire, au cœur de laquelle se trouve la Commission (Wallace, 2000 ; Devuyst, 1999).

Les règles économiques engagent les États membres à s’assurer que leurs politiques économiques sont en accord « avec les objectifs communautaires, entre elles et avec l’UEM » (Jones, 2002, p. 47), et définissent deux procédures de responsabilisation. La première de ces procédures, la surveillance multilatérale, est conçue pour vérifier que les États membres se plient aux grandes lignes de conduite économiques adoptées annuellement par l’Ecofin et qui constituent un cadre de références pour les gouvernements. La seconde procédure – dite de déficit excessif – s’occupe de la situation budgétaire et de la dette des États membres. L’Ecofin joue un rôle central dans ces deux procédures. Comme le fait remarquer Jones (2002, p. 48) :

Les règles d’exécution concernant l’emploi sont, par contraste, beaucoup plus souples (voir plus loin la discussion autour de la méthode ouverte de coordination) et la position de la Commission beaucoup plus faible. Bien qu’elle ait dans ce domaine une fonction similaire à celle qu’elle exerce dans le domaine des règles économiques, ses critiques à l’égard des performances des gouvernements nationaux ne peuvent se traduire par des sanctions. Comme le dit Jones (2002, p. 50-51), parce que « […] les règles régissant les politiques de l’emploi sont centrées sur les procédures, leur application a plus à voir avec la volonté de participer des acteurs qu’avec les résultats de cette participation en soi […]. Les règles liées aux politiques de l’emploi ressemblent davantage à une forme d’auto-assistance qu’à une forme de délégation […] Les institutions de l’Union européenne sont avant tout des intermédiaires attentifs ».

La prédominance des États membres et la marginalisation de la Commission sont encore plus marquées en ce qui concerne la politique étrangère et de sécurité commune. Bien que celle-ci reste gérée de manière intergouvernementale (Forster et Wallace, 2000), les événements depuis l’automne 1999 ont contribué à renforcer le contrôle des États membres, en même temps que les chefs d’État et de gouvernement cherchaient à obtenir la capacité d’agir de manière autonome dans la gestion des crises internes. Bien que la Commission soit entièrement associée aux travaux effectués par la PESC et partage le droit d’initiative avec les États membres et le haut représentant, elle n’est pas un acteur clé.

Un autre danger – inhérent au développement de la PSDC (Politique de sécurité et de défense commune) – menace la Commission : il s’agit de la tendance, de la part de certains États membres, à utiliser les ambitions de l’UE en matière de défense comme prétexte pour intergouvernementaliser de plus en plus de domaines de la politique étrangère. Au cours de la présidence française du second semestre 2000, Paris n’a pas tardé à en donner une illustration, faisant pression pour que le contrôle des initiatives européennes en matière de mines terrestres passe de la Commission au Conseil, cela au prétexte que cette question faisait partie de la politique de sécurité de l’UE (interviews, Bruxelles, 2001). Dans la même veine, la contribution franco-germanique à la Convention sur l’avenir de l’Europe, présentée en janvier 2003, révélait un mépris flagrant (aussi prévisible de la part de Paris que surprenant de la part de Berlin) tant pour la méthode communautaire qu’envers l’indépendance et l’efficacité de la Commission, notamment lorsqu’elle propose la création d’un ministre des Affaires étrangères européen qui siègerait à la fois au Conseil et à la Commission (Menon, 2003b). Si cette proposition, qui a réussi à figurer dans l’ébauche de constitution, était finalement adoptée par les États membres à la prochaine CIG, il y a un risque sérieux que l’indépendance de la Commission soit véritablement compromise, tout autant que sa capacité à représenter l’intérêt général de l’UE.

Le renforcement du contrôle exercé par les États membres va au-delà de ces domaines dits de « haute politique ». Les chefs d’État et de gouvernement, en adoptant, au Conseil européen de Lisbonne en mars 2000, des objectifs visant à faire de l’Europe « l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale pour la première décennie du nouveau siècle » ont étendu leur leadership à tout un éventail de domaines politiques déjà existants. Ces objectifs sont regroupés sous deux chapitres – la préparation de la transition vers la nouvelle économie et la modernisation du modèle social européen – en liaison avec un large éventail de projets, de programmes et de politiques spécifiques : société de l’information, création d’un domaine européen de la recherche et de l’innovation, développement d’un environnement favorable au lancement et au développement d’entreprises innovantes, en particulier les PME, réformes économiques pour parachever le marché intérieur et le rendre complètement opérationnel, marchés financiers efficaces et intégrés, coordination des politiques macro-économiques, éducation et formation à la société du savoir, développement d’une politique active de l’emploi, modernisation de la protection sociale et promotion de l’intégration sociale.

Le Conseil européen n’a pas seulement fixé les objectifs, il en assurera aussi la réalisation. Il a joué un « rôle prééminent de guide et de coordinateur pour assurer la cohérence d’ensemble et le contrôle effectif des progrès vers ce nouvel objectif stratégique » (Conseil européen, 2000, p. 8). Les progrès accomplis dans la réalisation de ces objectifs seront examinés chaque année au cours d’une assemblée spéciale de printemps du Conseil européen [9].

Trois autres évolutions ayant marqué la présidence Prodi sont elles aussi significatives. La première consiste en l’introduction de la méthode ouverte de coordination dans le processus de Lisbonne [11]. Cette méthode, formellement introduite comme une nouvelle forme de prise de décisions au Conseil européen de Lisbonne (Conseil européen, 2000, p. 8), a été appliquée à la politique macro-économique, au chapitre emploi du Traité et aux politiques sociale et structurelle. L’objectif de la méthode ouverte de coordination « n’est pas d’établir un cadre commun unique, mais plutôt de partager des expériences et de répandre les meilleures pratiques » (Wallace, 2000, p. 33) en définissant des lignes de conduite, en établissant des indicateurs de performance, en opérant des transferts de cibles du niveau européen aux niveaux national et régional, en effectuant des contrôles périodiques, en recourant à l’évaluation et à l’examen critique par des pairs (Hodson et Maher, 2001). Cette méthode est extrêmement décentralisée et en droite ligne avec le principe de subsidiarité ; ainsi, elle est le signe, d’une part, d’un rejet de « la méthode communautaire » fondée sur l’adoption d’instruments légaux et non-légaux contraignants à Bruxelles où la Commission joue un rôle central dans « la conception, la négociation et l’exécution des politiques » (Wallace, 2000, p. 28) et, d’autre part, de rejet du « modèle régulateur » où la Commission a joué le rôle « d’architecte et de défenseur » (Wallace, 2000, p. 30). Le « désir de la Communauté européenne de contrôler les résultats – aussi patent dans la directive que dans la règle du choix du marché unique, celle-ci mettant l’accent sur les résultats communs, sinon sur les méthodes communes – est éclipsé par la reconnaissance de l’importance de la diversité au niveau national, concernant tant l’élaboration des politiques, les cadres légaux, les références idéologiques et les perceptions du public, ainsi que le projet européen dans son ensemble ou bien dans le domaine politique spécifique soumis au processus de coordination » (Hodson et Maher, 2001).

La Commission a peu d’influence sur la méthode de coordination ouverte. Son rôle dans l’établissement d’un ordre du jour et dans la direction des politiques apparaît superflu, puisque c’est le Conseil européen qui fixe les priorités stratégiques, contrôle les progrès effectués et, à la suite des processus de Luxembourg, Cardiff et Cologne, décide quelle action est pertinente ou pas. La Commission ne joue pas non plus de rôle de coordinateur. En fait, il ne peut y avoir coordination « qu’avec le soutien du Conseil européen […]. [Son] rôle central souligne aussi la nature intergouvernementale de la coordination et garantit le fait que les processus de décision restent ouverts en termes de résultats, de telle sorte qu’il n’y ait pas de tentatives pour centraliser l’élaboration des politiques ou bien introduire des méthodes autoritaires d’intégration » (Hodson et Maher, 2001). Bien que les caractéristiques des domaines politiques où la méthode de coordination ouverte ait été appliquée laissent à penser que ladite méthode puisse être difficile à appliquer à d’autres secteurs, celle-ci marque tout de même une évolution importante dans les relations entre la Commission et les États membres, et constitue une bonne illustration de la manière dont les États membres perçoivent la coopération multilatérale dans le cadre de l’UE.

Une deuxième évolution est liée à l’incorporation de nouveaux secteurs politiques, qui a elle-même conduit à l’introduction de nouvelles formes de prise de décisions, conçues, au moins en partie, pour garantir un contrôle intergouvernemental efficace au détriment de l’institution « supranationale ». Les évolutions dans le domaine de la politique étrangère et de défense sont emblématiques de ces tendances. La politique étrangère de l’UE a toujours été intergouvernementale et la structure formelle introduite par le traité de Nice pour gérer les capacités de défense de l’UE ne remet pas ce principe constitutionnel en cause. On a donné au Secrétariat du Conseil un rôle primordial, tout en augmentant considérablement son personnel chargé des affaires de défense [12].

Il est certain que la Commission a réussi à coopérer de manière tout à fait satisfaisante avec le Secrétariat du Conseil, qui s’est révélé un acteur central du système de politique extérieure de l’UE (Christiansen, 2001a). Cependant, il convient de nuancer ce jugement. Même si certains analystes s’empressent de souligner la nature coopérative du lien entre les deux entités – lien fondé sur une commune allégeance, une même culture bureaucratique et l’émergence d’un savoir partagé entre les spécialistes des relations extérieures de Bruxelles –, il reste un large champ propice aux tensions. Tout d’abord, le Secrétariat apparaissant pour la première fois comme un acteur de premier plan, il devient un rival institutionnel potentiel pour la Commission. Ensuite, la relative harmonie qui a, jusqu’à présent, régné entre les deux institutions peut n’être que le résultat de facteurs purement contingents, tels que la bonne entente personnelle entre le haut représentant, Javier Solana, et le commissaire aux Affaires extérieures, Chris Patten (cf. Spence, à paraître en 2003), ou encore le fait que les volets militaires de la politique extérieure de l’UE n’ont pas, jusqu’ici, été mis sérieusement à l’épreuve. Enfin, il convient de noter qu’une grande partie des personnels recrutés au Secrétariat général pour travailler sur la politique européenne de sécurité et de défense ne sont pas des fonctionnaires communautaires mais des experts détachés de leur administration nationale. Ce fait permet tout du moins de douter qu’il existe une allégeance partagée entre la Commission et le personnel du Conseil. En réalité, on peut trouver une description plus convaincante de l’évolution des structures de prise de décisions dans le domaine de la politique de défense chez Helen Wallace, avec son concept de transnationalisme intensif (Wallace, 2000), car les fonctionnaires nationaux dans les représentations permanentes, au côté de leurs collègues au Conseil, prennent des habitudes de coopération et d’approche des problèmes qui les distinguent à la fois de la Commission et de leur gouvernement national respectif.

De manière plus générale, de récentes initiatives institutionnelles ont conduit à la dépréciation du statut de la Commission en ce qui concerne la représentation de l’Union à l’extérieur, au moment où le commissaire aux relations extérieures a de facto accepté de se placer sous l’égide du haut représentant (lors des conférences de presse auxquelles assistent nombre de représentants de l’UE, c’est en général le président qui s’exprime en premier, suivi de Javier Solana et de Chris Patten). En conformité avec ce qui se pratique dans les deuxième et troisième piliers, la Commission a le droit d’assister au Comité politique et de sécurité, mais ne bénéficie pas du droit d’initiative que celui-ci possède dans le premier pilier.

La troisième évolution consiste dans la création d’agences spécialisées s’occupant de tâches spécifiques de régulation et de gestion. Tandis que certains ont interprété ces initiatives comme un pas dans le sens d’une « intégration administrative » plus efficace (Kreher, 1997) ou « d’une externalisation judicieuse des compétences spécialisées pour laisser la possibilité à la Commission de se concentrer sur ses tâches principales » (Christiansen, 2001b), on peut aussi les interpréter comme autant de preuves d’une marginalisation accrue de la Commission. Le Livre blanc sur la gouvernance montre clairement que cette crainte est partagée par la Commission elle-même. Tout en reconnaissant que les avantages potentiels de telles institutions résident dans « leur capacité à tirer parti d’un savoir-faire sectoriel de haute technicité, à offrir une visibilité accrue aux secteurs concernés (et parfois même au public) et à permettre aux entreprises de réaliser des économies de coûts » (Commission européenne, 2001a, p. 28), la Commission poursuit en critiquant leur mode de fonctionnement et propose une vision très restrictive de la manière dont elles devraient être utilisées et des lieux où elles devraient être déployées (Wincott, 2001). En fait, les officiels de la Commission ont, dans la pratique, essayé de restreindre l’autorité effective des agences, comme le montre les propositions du Livre blanc pour une Agence alimentaire européenne indépendante (Majone, 2003).

Cette attitude peut, en partie, s’expliquer par un désir de ne pas déléguer l’autorité réelle à un concurrent potentiel. Mais elle montre aussi que la Commission a perçu que les agences pourraient en fait ne pas être indépendantes du tout et, au contraire, se révéler comme les instruments des États membres. Au cours de son analyse de la création d’une Agence européenne pour l’Environnement, Majone (2003) est catégorique lorsqu’il affirme qu’« en comparant les préférences des principaux acteurs politiques – États membres, PE, Commission – aux clauses du règlement du Conseil n° 1210/90, on voit que les États membres ont nettement gagné la bataille du choix institutionnel ». En outre, ils ont réussi à faire siéger nombre de leurs représentants au très influent comité de direction de la Commission, se donnant ainsi la possibilité de protéger leurs prérogatives dans ce domaine politique crucial et, du même coup, battre en brèche celles de l’institution.

Enfin, un autre problème institutionnel concerne le rôle de la Commission dans une Union agrandie. Dans ce cas, le péril est moins la rivalité qu’une plus grande négligence. Il est généralement admis que la Commission a joué un rôle essentiel dans l’enracinement de la Communauté. Elle n’a pas simplement été un moteur de l’intégration, mais, dans son rôle de gardien des traités, elle a fait en sorte, à l’instar de la Cour de justice européenne, que les engagements pris par les États membres soient conformes et, plus largement, que les décisions législatives prises à Bruxelles soient appliquées. Elle a de ce fait garanti la sûreté dans la réalisation de l’intégration. Cependant, ce qui frappe dans les discussions récentes à l’intérieur et en dehors de la Convention, c’est l’absence de débat ou même d’une interrogation sérieuse à propos de la capacité de la Commission à assumer ses responsabilités dans une Union à vingt-cinq. Et ceci, en dépit de l’expansion sans précédent de l’EU – jamais auparavant dix États l’ont intégrée en même temps – et des difficultés spécifiques d’application qui sont susceptibles de surgir dans les anciens États communistes

Premièrement, les États membres ont refusé de prendre des mesures afin d’alléger le Collège, alors même que, depuis le Rapport de Spierenburg au moins (Spierenburg : Commission européenne, 1979), il est bien admis que le nombre élevé de commissaires rend un véritable fonctionnement collégial difficile, exacerbe les problèmes de coordination et entraîne des complications inutiles dans la responsabilisation des services. L’insistance des gouvernements nationaux à maintenir le principe selon lequel les grands pays nomment deux commissaires et les petits un seul a rendu difficile la coordination d’une organisation déjà complexe puisqu’un portefeuille, incluant la charge d’une ou plusieurs Directions générales, doit être défini pour chacun des membres de la Commission. Même les décisions prises à Nice – un commissaire par État membre à partir de 2005 et moins de commissaires que le nombre total d’États membres une fois que l’Union comptera plus de vingt-sept membres – ne s’annoncent pas comme une solution satisfaisante.

Un deuxième problème réside dans le fait qu’un certain nombre d’États membres insistent pour continuer à être représentés aux plus hauts niveaux dans l’administration de la Commission – aux postes A1 (directeur général) et A2 (directeur). Tandis que la Commission envisage – comme faisant partie intégrante du volet ressources humaines du train de réformes Kinnock (cf. Kassim, à paraître 2003) – de faire du mérite le principe directeur des nominations à tous les niveaux de l’organisation, certains gouvernements ont été mécontents de l’abandon du « quota géographique », à la suite de quoi moins nombreux sont leurs nationaux occupant des positions élevées dans la hiérarchie. Très peu, s’il en est, tolérerait une situation où aucun de leurs nationaux ne serait à la tête d’une Direction générale. Comme le fait remarquer Desmond Dinan :

(Desmond, 2000, p. 33)

Le manque de ressources constitue une troisième difficulté – difficulté aussi mise en lumière par le processus actuel de réformes. Les États membres ont continué de déléguer à la Commission de nouvelles fonctions et nombre d’entre elles, telles que les programmes PHARE et TACIS pour venir en aide aux ex-pays communistes de l’Europe Centrale et de l’Est, impliquent des responsabilités d’un type nouveau. D’autres programmes, comme tous ceux touchant à l’éducation, sont sans doute de moindre envergure, mais ils ont néanmoins pesé lourd sur les ressources humaines de la Commission. Et la volonté des gouvernements de confier toujours davantage de missions à la Commission n’est pas accompagnée d’un engagement de leur part à augmenter les ressources, en particulier en personnels, nécessaires à la réalisation de ces missions. Les bureaux d’assistance technique – plus connus sous leur acronyme de BATs – laissant en suspens les questions entourant le statut de leurs employés et la part de responsabilité qui leur est déléguée par la Commission, ont été créés pour répondre à une grave pénurie de personnel. La question de savoir si le Conseil est prêt à accorder à la Commission le personnel dont elle a besoin, suite à un bilan détaillé des tâches à accomplir et des ressources humaines disponibles, n’est pas tranchée [13].

Enfin, même s’il semble que les cabinets des commissaires aient moins tendance depuis 1999 à agir comme porte-parole de leur capitale nationale et les réunions des chefs de cabinet à ressembler à des mini-Conseils (Peterson et Bomberg, 1999, p. 39), et malgré la décision de Prodi de mettre l’accent sur la multinationalité des bureaux privés des commissaires et de loger le commissaire et son cabinet dans le même bâtiment que la Direction générale dont ils sont responsables, les États membres ont continué d’utiliser d’autres moyens pour s’assurer que leurs intérêts sont exprimés et protégés au sein de la Commission. Il est clair que la tendance et la capacité des États membres à placer et à utiliser leurs ressortissants dans la Commission comme sources d’informations et d’influence varient considérablement (Kassim et al., 2001), mais l’indépendance de la Commission est de toute façon mise à mal. Même dans des pays où l’indépendance des commissaires a historiquement toujours été considérée comme sacrée, tels que les Pays-Bas, la communication avec le commissaire néerlandais n’est plus considérée comme tabou (Soedentorp et Andeweg, 2001). Tant la manière dont les États membres encouragent leurs fonctionnaires à passer les concours européens (s’assurant ainsi que leurs représentants entrent dans l’institution), que l’importance donnée à l’envoi d’assistants sur de courtes périodes, ainsi que les efforts fournis par les administrations nationales pour maintenir le contact avec leurs ressortissants en poste à Bruxelles, attestent de l’influence des États membres jusqu’au cœur de la structure européenne (Kassim et Peters, 2001 ; Menon, 2003a). Selon les termes employés par Kassim et Wright, le système bureaucratique de l’Union « est imprégné d’influences et de fonctionnaires nationaux » (Kassim et Wright, 1991, p. 835).

Prodi, par toutes ces actions, s’est donc aliéné ses collègues et les défenseurs naturels de la Commission [15]. Même ceux qui partagent sa vision s’inquiètent des dégâts infligés à leur cause, soit qu’ils considèrent que le moment était mal choisi, soit qu’ils jugent qu’une stratégie plus subtile aurait dû être élaborée, ou encore qu’une position collective sur ces problèmes importants aurait dû être arrêtée de prime abord. Du point de vue tactique, Prodi a peut-être commis une grave erreur en révélant des objectifs aussi ambitieux, qui ont eu pour effet de « mettre la Commission hors-jeu » (interview, Bruxelles). À tout le moins, ses déclarations intempestives ont donné du grain à moudre aux eurosceptiques toujours désireux de persuader leur gouvernement de la nécessité de brider une Commission trop ambitieuse.

Il y a par ailleurs un problème de ton. Les efforts de plus en plus désespérés de la Commission pour faire valoir sa position institutionnelle s’étalent au grand jour dans son Livre blanc sur la gouvernance ; celui-ci apparaît comme un document défensif, visant à repousser les menaces entourant la position de la Commission au sein du système de l’Union européenne (Wincott, 2001). Le Livre blanc réaffirme la nécessité de recourir avant tout à la méthode communautaire, il critique les institutions et les structures qui sont perçues comme une menace – en particulier, les agences et la comitologie – et étrille le Conseil des ministres et le Conseil européen, les accusant d’avoir encouragé la sectorisation. Pourtant, comme Wincott (2001) le fait remarquer, une telle critique n’est guère justifiée dans la mesure où, comme nous l’avons vu plus haut, la Commission semble avoir été elle-même passablement aveugle quant à ses propres errements en la matière. Face à un environnement peu favorable et à des États membres soucieux de renforcer leur suprématie, la Commission ne s’est pas rendue service. Ce sont les carences de son leadership qui ont, dans une large mesure, contribué à pérenniser ses ennuis.

Le déclin de la Commission a d’importantes conséquences, non seulement pour l’institution elle-même, mais aussi pour la réussite de l’Union dans son ensemble et pour l’avenir de l’intégration – autant de points souvent négligés, aussi bien dans les débats politiques qu’universitaires [16]. L’insistance, la détermination des États membres à circonscrire les pouvoirs de la Commission et à lui imposer leur contrôle pourraient l’empêcher d’accomplir des tâches essentielles au bon fonctionnement du système dans son ensemble et, par là même, finir par aller à l’encontre de leurs propres intérêts. Premièrement, les raisons qui conduisirent les États membres à déléguer à la Commission des fonctions clés dans les traités fondateurs sont aussi valables aujourd’hui que dans les années 1950. Si les gouvernements veulent atteindre certains objectifs et que ceux-ci ne peuvent l’être que collectivement, il est rationnel de créer des institutions indépendantes capables de faciliter la réalisation de ces projets, par exemple, en veillant à ce que toutes les parties contractantes se plient à leurs obligations, en faisant circuler l’information ou encore en affinant les détails d’un contrat incomplet. Les gouvernements ne pourraient pas se permettre financièrement d’accomplir ces fonctions eux-mêmes. Deuxièmement, il y a des limites inhérentes à la prise de décisions intergouvernementale. Celle-ci tend à dégénérer en marchandage. Les résultats politiques sont alors modestes et souvent précaires. Troisièmement, malgré ses faiblesses organisationnelles, la Commission a accumulé, suite à ses fonctions et à son emplacement stratégique, une expertise technique et un savoir-faire qui s’étendent à toutes les activités de l’UE ; elle a de plus acquis une connaissance des politiques et des fonctionnements propres à chacun des quinze pays membres qui n’est partagée par aucune autre administration nationale. Il serait vraiment imprudent de dilapider cet héritage. Quatrièmement, étant donné les faiblesses du Conseil, qui est déjà, avec ses quinze États membres, un organe peu maniable et complexe, souffrant de problèmes de coordination interne, la Commission a une fonction cruciale de stabilisation et de coordination.

Toutes ces fonctions prendront encore plus d’importance avec l’élargissement de l’Union. L’Europe à vingt-cinq de demain aura plus que jamais besoin d’une Commission efficace, indépendante et disposant des ressources nécessaires. Les États membres, en accroissant régulièrement leur autonomie au détriment de la Commission, pourraient bien avoir remis en question l’efficacité de l’Union européenne elle-même. [*]

Traduction de Bruno Poncharal