Effets inattendus au regard de certains effets attendus, de certains buts fixés ex ante, qui se sont trouvés déviés de leur trajectoire anticipée, pour ne pas dire dévoyés (du point de vue de certains « créateurs »). Qui, parmi les législateurs des années 1980, pouvaient en effet s’attendre à ce que les chambres régionales des comptes occupent aujourd’hui une place particulière, aux côtés de leurs « collègues » des ordres judiciaire et administratif, dans l’entreprise de co-production institutionnelle des « affaires » politico-financières locales [2], alors qu’il s’agissait à l’époque de compléter le dispositif local de contrôle financier et comptable d’un État fortement modifié par les réformes de décentralisation ? Certes, des mises en garde avaient-elles pu être formulées par certains parlementaires craignant qu’« une véritable terreur [ne puisse] s’abattre sur les élus locaux […] », mais ces virulentes critiques ne s’en prenaient-elles pas d’abord à une autre institution qui voyait ses prérogatives de contrôle et de sanction renforcées par les « lois Defferre », la Cour de discipline budgétaire et financière [3] ? Or, à la différence des chambres régionales des comptes, cette juridiction déploie aujourd’hui son activité, au demeurant relativement peu soutenue, dans les couloirs feutrés et dorés de la rue Cambon, sans susciter de réelles polémiques de la part des élus. Certes, les chambres régionales des comptes furent dotées par les législateurs d’un certain nombre de contrôles qui les éloignaient de ces instances de conseil, en matière de comptabilité et de gestion locales, que certains appelaient pourtant de leurs vœux. Mais encore fallait-il que celles et ceux qui allaient occuper des fonctions de présidents, de conseillers, d’assistants de vérification, au sein de ces nouvelles juridictions financières, fissent usage des contrôles que les textes juridiques définissaient de manière souvent floue et superficielle.

On ne reviendra pas ici sur les conditions d’adoption et de transformation des pratiques de contrôles qui caractérisent l’activité du conseiller des chambres [4] et l’on se bornera à rappeler que les vingt-quatre chambres régionales des comptes (plus une, qualifiée de territoriale), créées en 1982, se sont vues confier trois types de contrôles portant sur la gestion des organismes locaux (qu’il s’agisse des communes, des conseils généraux, des conseils régionaux, des communautés de communes, des syndicats intercommunaux, des établissements scolaires ou hospitaliers, etc.) [5]. Un premier type de contrôle, appelé « contrôle budgétaire », concerne le budget des collectivités locales : les chambres régionales ont, dans certaines circonstances précisées par la loi, à statuer sur le budget des organismes locaux. Le second type de contrôle confié aux chambres régionales, qui leur vaut le statut juridique de « juridictions » à part entière, puisqu’il s’agit d’un contrôle donnant lieu à des jugements faisant grief, est appelé « contrôle juridictionnel des comptes » : à l’issue de ce contrôle, la chambre régionale des comptes statue sur les comptes de l’organisme et accorde un quitus au comptable ou, au contraire, décide de sa mise en débet [6]. Enfin, les chambres régionales des comptes sont amenées à exercer un troisième type de contrôle appelé « examen de gestion » et qui porte directement sur la gestion de l’organisme contrôlé : il donne lieu dès lors à des lettres d’observations de gestion, adressées directement à l’ordonnateur et, depuis une loi de 1990, rendues publiques à l’assemblée délibérante de l’organisme concerné [7]. Fort peu précisé par les textes législatifs de 1982 où ne lui était accordée qu’une place mineure (une seule phrase le définit, alors que les autres contrôles reçoivent une définition beaucoup plus dense et longue [8]), cet examen de gestion et les lettres d’observations de gestion, provisoires ou définitives, auxquelles il donne lieu, constituent le point de cristallisation de tous les antagonismes entre les chambres régionales des comptes et les élus locaux.

Les chambres régionales des comptes ont pu également avoir d’autres effets inattendus, non pas par rapport à des objectifs connus et préfixés, autrement dit par rapport à une fin présumée, mais tout simplement des effets impensés parce qu’impensables au moment de leur création juridique. Qui pouvait ainsi penser que les chambres régionales des comptes contribueraient paradoxalement à renforcer, aux côtés d’autres institutions, le processus de managérialisation des finances publiques locales, en offrant aux consultants privés une opportunité (supplémentaire) de déployer leur art du conseil et de l’expertise auprès des collectivités locales ? C’est à cet étrange paradoxe que l’action institutionnelle des chambres régionales des comptes est confrontée, par les « conséquences inattendues » qu’elle engendre.

Une forme d’amnésie de leur genèse entoure souvent les institutions. Sont ainsi oubliés ou euphémisés les conflits qui ont structuré l’émergence des chambres régionales des comptes, notamment dans leurs rapports particuliers avec ceux qui allaient devenir leurs contrôlés, les élus locaux. L’édification des chambres régionales s’est pourtant effectuée dans la lutte et la confrontation avec des institutions antagonistes qui se sont trouvées être remises en cause, dans leurs prérogatives spécifiques, par ces juridictions nouvelles venues. Le jeu d’équilibre local entre les différentes positions institutionnelles fut ainsi profondément modifié et a entraîné des tensions entre leurs titulaires, déstabilisés, qui virent leurs chances de prestige et de puissance redistribuées, tantôt dépréciées, tantôt revalorisées. À côté des oppositions entre la Cour des comptes et les chambres régionales, ou encore entre les chambres et les institutions locales préexistantes (les préfectures, les comptables publics locaux, les tribunaux administratifs, les tribunaux judiciaires, etc.), les relations conflictuelles entre les chambres régionales des comptes et les élus locaux, autrement dit entre les contrôleurs et les contrôlés [9], sont significatives du point de vue de cette redistribution des pouvoirs.

Tout en s’attachant à rappeler les différentes étapes de leur opposition, on cherchera à cerner les causes de l’antagonisme entre les chambres et les élus, et à interroger les divers effets inattendus que l’activité des chambres régionales a pu produire dans le domaine de la gestion publique locale.

Cette parole des « juges financiers » sur la gestion locale des élus est en effet le produit d’un travail de constitution et d’accumulation d’une autorité qui rend possible et crédible la prise de parole. Outre l’étude des propriétés individuelles et de la position objective, relativement dévalorisée, des conseillers au sein de l’administration, qui permet de saisir l’orientation et les modalités de la pratique de contrôle (et des croyances qui la fondent) [10], il faut aussi décrire les propriétés générales de la situation dans laquelle s’inscrit l’action de ces nouveaux contrôleurs des gestionnaires politiques locaux. C’est aussi comme effets d’un contexte plus global que l’on peut alors comprendre la montée en puissance des chambres régionales des comptes et leur imposition relative dans le champ du contrôle des activités politiques [11].

Les conseillers des chambres peuvent ainsi s’appuyer sur tout un ensemble de pratiques existantes, portées par d’autres acteurs institutionnels, pour envisager, puis justifier leurs propres contrôles des hommes politiques, contrôles qui conduisent à une disqualification de certaines manières de faire en matière de gestion locale. Sans aller jusqu’à parler d’une exemplarité du comportement des juges judiciaires pour les conseillers des chambres régionales, on peut cependant relever que ces derniers observent avec beaucoup d’attention l’action de leurs collègues du judiciaire. L’action des juges judiciaires oriente et contraint la perception qu’ont les conseillers des enjeux du contrôle et d’un regard porté sur le secteur politique ; elle modèle leur vision du possible et du faisable en matière de contrôles financiers. Attentifs dans leur travail à la jurisprudence judiciaire et fidèles lecteurs des journaux d’investigation, comme Le Canard Enchaîné, et des rubriques « judiciaires » des différents quotidiens nationaux (Le Monde et Libération, essentiellement), les conseillers accordent un intérêt soutenu aux actions de leurs « collègues » des autres juridictions, mais aussi aux enquêtes des journalistes d’investigation eux-mêmes [12]. Leur revendication, implicite ou explicite, d’une communauté d’appartenance institutionnelle avec les autres juridictions judiciaires ou administratives pousse les conseillers des chambres à une surenchère dans l’action de contrôle, surenchère qui peut susciter une forme de reconnaissance de leur propre institution par les membres des autres instances. La hausse des dénonciations transmises par les chambres régionales des comptes aux autorités judiciaires témoigne ainsi de la reconnaissance et de l’accréditation des chambres régionales auprès des autres secteurs judiciaires de contrôle et de sanction (cf. tableau 1). Parce qu’elles occupent une position particulière dans le champ institutionnel, les chambres régionales sont disposées à saisir le procureur de la République, qui donne suite à leurs demandes. Elles se sont ainsi instituées dans le jeu concurrentiel des instances de contrôle du politique ; elles sont connues et reconnues par les autres joueurs alors qu’« avant, les procureurs de la République ne donnaient pas suite à ce genre de démarche ou bien il y avait une sorte de loi du silence… », comme l’explique un conseiller, lors d’un entretien [13]. Cette hausse des saisines du procureur suivies d’effets (comme l’ouverture d’une enquête préliminaire) [14], est certainement un indice de ce phénomène d’extension de la juridiction des chambres.

Tableau 1
Les dénonciations des CRC au Parquet de 1992 à 1995 [15]

Année	1992	1993	1994	1995
Nombre de dossiers transmis	15	31	31	60

On pourrait d’ailleurs se demander quels ont été, sur les deux secteurs concernés, judiciaire (les tribunaux judiciaires) et financier (les chambres régionales), les effets croisés de la diffusion des instruments de connaissance et d’évaluation strictement financiers de l’activité politique. On note ainsi un accroissement de la compétence proprement financière des magistrats judiciaires [16], la création de pôles financiers étant l’illustration ultime de ces transformations observées au niveau individuel. On peut émettre l’hypothèse que les pratiques et les croyances portées par les chambres régionales des comptes ont affecté, dans une logique concurrentielle, les pratiques et les conceptions judiciaires qui ne pouvaient plus faire l’économie de la variable économico-financière dans le travail judiciaire. Si les juges judiciaires ont donc pu exporter une définition du faisable en matière de contentieux politique et d’intervention dans l’arène politique (avec la possibilité désormais acquise d’une mise en cause du politique), les juges financiers, dans leur rivalité structurale avec le pôle judiciaire et conformément à une stratégie d’imposition à d’autres secteurs de leurs propres critères de définition et d’interprétation d’un « problème » construit comme tel, ont peut-être contribué, en retour, à une « économicisation » ou une « financiarisation » du regard et du travail judiciaires [17].

Les conditions de possibilité d’une prise de parole des magistrats financiers sur les hommes politiques ne se réduisent sans doute pas à cet échange interne de juridictions et sont peut-être également à rechercher du côté des transformations contemporaines de la croyance en la politique. La déflation des croyances en la politique, qui se mesure, par exemple, à l’aune d’une participation électorale déclinante, permet aussi de comprendre le développement de prises de parole de certaines catégories sociales, jusqu’alors plus discrètes, sur les hommes politiques [18]. Les conseillers, comme leurs homologues du judiciaire et certains journalistes, s’engouffrent alors dans la brèche d’indifférence, voire de contestation, qui s’est ouverte depuis la fin des années 1980 à l’égard du personnel politique. C’est en effet à partir de 1988 qu’apparaissent des taux d’abstention importants aux élections nationales, mais aussi, même si c’est dans une moindre mesure, aux élections locales, notamment municipales [19]. Les conseillers (et les assistants de vérification) participent d’ailleurs largement de ce mouvement de désapprobation du politique. Nombreux sont ceux qui affirment, lors des entretiens, leur non-participation aux divers processus électoraux. Dans un tel contexte de défiance généralisée à l’égard du politique, la prise de position et de parole critique sur le politique présente sans doute un moindre coût social pour celui qui la tient. On a souvent tendance à considérer la délégitimation du politique comme un effet de l’activité conjointe de plusieurs groupes sociaux emportés dans la contestation. Sans doute faut-il aussi appréhender la délégitimation politique comme cause de l’engagement de ces groupes dans la critique. En d’autres termes, la délégitimation du politique doit s’entendre à la fois comme cause et effet de la montée en puissance de certaines entreprises institutionnelles de contrôle de l’action politique.

Autre raison de cette prise de parole contemporaine sur le politique : le prestige accumulé par les chambres, au cours de leur lutte concurrentielle avec d’autres espaces institutionnels, favorise et facilite la posture critique de celui qui jouit, par délégation, du crédit d’institution. Le conseiller enquêtant sur le terrain est ainsi « précédé », ou plus exactement, soi-même porteur de la réputation de l’institution dont il fait partie et qu’il a faite sienne, sous forme d’assurance (verbale, gestuelle) et de désinhibition à agir, à penser, à chercher, à trouver. Forts et fiers du prestige délégué de « leur » institution, certains conseillers des chambres peuvent ainsi plus facilement s’imposer aujourd’hui dans l’interaction qui les oppose aux élus locaux. L’accumulation de ressources diverses, intra- (comme le fait d’être surnommé par ses collègues « Le Monsieur Istres » de la chambre, c’est-à-dire être reconnu par ses pairs comme celui qui, par ses observations, a participé à la mise en cause et à la chute de l’ordonnateur de cette commune) et extra-institutionnelles (comme la détention d’un titre légitime tel que celui d’énarque), confère certainement à leurs titulaires une plus grande autorité de la parole. Les relations bureaucratiques entre élus locaux et fonctionnaires des chambres forment en effet, il ne faut pas l’oublier, une relation sociale particulière, mais pas extraordinaire, où se retrouvent en face-à-face deux agents dotés de ressources distinctes, voire inégales. Pour un conseiller fort d’une expérience prolongée et de ce sentiment d’assurance qui n’est rien d’autre que la subjectivation et l’incorporation d’un crédit d’institution délégué, le face-à-face avec un élu mal ou peu informé [20] se révèle plus aisé et moins coûteux socialement : le risque de « perdre la face » pour le conseiller s’en trouve réduit.

Enfin, il faudrait replacer la prise de parole juridique des chambres régionales dans le mouvement plus général d’expansion du droit qui, dans une logique d’(auto) légitimation, tend à « saisir » un nombre toujours plus important de rapports sociaux. Dans cette logique d’essor de la régulation du monde social par le droit, la gestion financière locale ne pouvait pas échapper à une emprise juridique. On rejoint sur ce point l’idée que le droit comme unique langage « d’État » [21] est un moyen pour ce dernier de maintenir sa maîtrise de certaines sphères sociales qui tendent à lui échapper.

Tableau 2
Les origines professionnelles des magistrats des chambres régionales des comptes en 1986 [3*3] [23]

	Nombre de magistrats	En% du total des effectifs
Administration d’origine des magistrats recrutés hors ENA
Finances	136	48,5
Éducation nationale	12	4,3
Défense	18	6,4
Collectivités locales	22	7,9
Intérieur, préfectures	10	3,6
Affaires sociales	12	4,3
PTT	7	2,5
Autres administrations	28	10
Recrutement ENA	35	12,5
Effectif total du corps [**]	280	100

* Résultats calculés à partir de l’Annuaire 1986 de l’Association des Magistrats des chambres régionales des comptes ** Y compris les magistrats en disponibilité, mis à disposition, en détachement.

Dès lors, les magistrats recrutés en 1983 et 1986, tout prédisposés (au regard de leurs origines sociales et de leur carrière administrative) à appliquer méticuleusement et rigoureusement les règles édictées, à les interpréter de manière extensive et scrupuleuse, ont procédé à des contrôles que d’aucuns, parmi les édiles, ont trouvés « tatillons ».

Dès leur introduction dans l’espace administratif, modifié par la décentralisation, les chambres régionales suscitent intérêt et interrogations chez les élus locaux. Et les diverses revues spécialisées qui s’adressent directement aux responsables municipaux consacrent, à partir de 1983-1984, des articles et des éditoriaux aux juridictions nouvellement créées. En rendant compte, régulièrement et largement, des activités et des compétences des chambres régionales, Le journal des maires et des conseillers municipaux, La Lettre du maire, ou encore la Gazette des communes, participent au long processus de reconnaissance institutionnelle des « juridictions financières » auprès de leurs contrôlés potentiels. Les conseillers sont d’ailleurs les premiers à jouer le jeu de la connaissance vers l’extérieur, en rédigeant eux-mêmes les articles les concernant.

Les contrôles exercés par les chambres sur la gestion locale ont très rapidement suscité de vives réactions de la part de certains élus locaux, notamment dans les petites communes [24]. Pour bien comprendre la réaction contestataire des élus confrontés à ce nouveau type de contrôle des comptes publics des organismes dont ils ont la charge, il convient de distinguer petites et grandes collectivités ou, pour reprendre la dichotomie établie par Pierre Grémion, « sous-système rural » et « système urbain » [25].

Le « système notabiliaire local », dont la stabilité était assurée par sa capacité à adapter les décisions centrales, à négocier les contrôles pour mieux les atténuer, se trouve être profondément modifié par l’abandon de la tutelle préfectorale et l’arrivée de ces nouveaux interlocuteurs que sont les conseillers des chambres régionales des comptes. Ces derniers ne partagent pas nécessairement les manières de voir et de faire des agents qui, par exemple au sein des services préfectoraux ou des services des trésoreries générales, étaient, jusqu’à la décentralisation, en relation directe avec les élus des petites collectivités et qui avaient développé des attitudes de conciliation, de négociation et d’arrangement. Et quoiqu’il s’agisse parfois des mêmes fonctionnaires qui se trouvent placés au sein des chambres régionales des comptes, leur passage d’une institution à une autre conditionne une conversion du regard qui les porte à être plus exigeants à l’égard des contrôlés, à modifier leur « territorialité » [26], qui leur donnait la capacité d’ajuster les règles centrales en accord avec leurs interlocuteurs élus locaux. Alors que ces fonctionnaires pouvaient, dans leur institution d’origine, être contraints à la négociation par le système hiérarchique [27], leur entrée dans les chambres, qu’ils perçoivent justement comme une rupture avec l’organisation hiérarchique [28], les incite à mettre en œuvre les dispositions à l’ordre et à la correction qu’ils avaient dû un temps réfréner. Comme illustration de ce phénomène de désinhibition de dispositions, on peut citer les propos d’une conseillère, nommée à la fin des années 1990, après avoir occupé un poste de secrétaire générale dans un organisme national à vocation culturelle. Interrogée sur ses « motivations » à l’entrée dans les chambres régionales des comptes, elle confie : « Et je crois que… Comment expliquer sans être trop acide [sourire, pause] ? Je dirais que je ne supportais plus les errements de gestion qui existent dans les établissements… [elle se reprend] notamment dans les établissements de l’enseignement supérieur. » Dans la suite de l’entretien, elle ajoute : « Et puis j’dois dire que ce qui m’intéressait, c’est que j’avais tellement vu d’errements, comme j’ai dit, de [en insistant] non-gestion que j’avais envie aussi un peu de rendre des comptes de l’autre côté et d’essayer… Pas de faire grand-chose – je n’ai pas la grande illusion – mais quand même d’attirer l’attention, [en haussant la voix] d’avoir une légitimité pour attirer l’attention des autres. » Et de préciser que, dans son poste précédent, elle était amenée à envoyer des courriers au directeur de son organisme pour contester certaines décisions de gestion, courriers qui restaient toujours sans effet, à sa grande insatisfaction.

Les ordonnateurs des petites collectivités locales, dont les comptabilités relevaient, dans l’ancien système de contrôle abandonné avec la décentralisation, de l’apurement administratif, se retrouvent donc confrontés à un nouveau type de fonctionnaires chargés de contrôler effectivement, voire de sanctionner, la gestion de l’organisme. C’est sur ces élus de petites collectivités que les contrôleurs nouvellement nommés portent leur attention particulière, pour deux raisons. Tout d’abord, dans ce temps d’apprentissage des savoirs et des savoir-faire comptables, qui caractérise l’émergence des chambres, les comptabilités des petites collectivités offrent une plus grande facilité de compréhension pour l’agent qui s’en saisit et qui affiche – du moins initialement – une compétence variable en matière de vérification comptable. La focalisation sur les élus des petites collectivités tient en outre au fait que ces ordonnateurs étaient relativement démunis de compétences comptables et de crédit politique. L’interaction entre l’élu de la petite collectivité et le fonctionnaire des chambres présentait, pour ce dernier, également déficitaire en connaissances comptables et surtout en crédit institutionnel, un moindre coût social.

Encore porteurs des manières de faire et de voir constituées dans le système notabiliaire et qui reposaient sur une stratégie d’entente cordiale avec l’administration, les maires ont donc été affectés par les changements caractérisés par les nouveaux recrutés des chambres. C’est l’inertie des pratiques de certains maires et l’émergence des nouvelles pratiques des conseillers qui expliquent l’installation progressive d’une crise larvée entre les chambres et les élus locaux. Les attentes des maires des petites collectivités, qui percevaient, par exemple, les chambres comme des instances de conseil et d’aide à la gestion locale, furent en complet désajustement avec les réalisations des conseillers, qui s’orientèrent vers le contrôle et la sanction. La décentralisation, en accordant certaines prérogatives aux maires ou en officialisant certaines pratiques qu’ils avaient déjà conquises sur le préfet dans l’état précédent du rapport de force, a entraîné une transformation de la représentation que ceux-ci se faisaient d’eux-mêmes et de ce qu’ils pouvaient faire en matière de gestion locale. Les chambres régionales, en développant leur immixtion dans les comptes publics locaux (alors que la Cour des comptes demeurait une instance géographiquement éloignée et pratiquement peu active en matière de contrôle local des grandes collectivités), se sont ainsi heurtées aux représentations des « nouveaux » maires d’une France décentralisée, en fixant les bornes de leur latitude d’action. Bien sûr, cela ne fut possible que parce que sont entré(e)s dans les chambres des conseillers(ères) et des assistant(e)s de vérification, porteurs de dispositions sociales spécifiques à penser et à agir.

À force de remettre en cause les élus locaux pour s’imposer dans la structure institutionnelle, les chambres courraient le risque d’être à leur tour remises en cause par les élus locaux qui agissent et réagissent par l’intermédiaire de leur tribune d’expression et de représentation qu’est le Sénat. La loi du 5 janvier 1988, issue de la contestation parlementaire (surtout sénatoriale), qui, entre autres, retira aux chambres le contrôle de certaines petites collectivités pour les remettre au régime antérieur de l’apurement administratif, n’a pourtant pas sonné le glas des chambres régionales. Elle peut, au contraire, être interprétée comme une forme de « victoire », permettant aux chambres de recentrer leurs contrôles sur des budgets plus importants. Cette loi a en fait ratifié, dans les termes du droit, la position nouvellement conquise par les chambres dans le jeu institutionnel. En ce sens, la loi n’a pas précédé l’« institution » sociale des chambres mais l’a accompagnée et, en même temps, renforcée. L’adoption de la loi du 15 janvier 1990 [30] sur la publicité des communications du président de la chambre s’inscrit dans cette même logique. Cette loi contribue à l’institutionnalisation des chambres régionales des comptes en faisant d’elles de nouvelles instances de production d’informations « scandaleuses ». Elle permet aux chambres de se donner à voir dans la presse consommatrice d’« affaires » politico-financières et, ainsi, de renforcer leur crédit institutionnel par la mobilisation de tout un ensemble de sphères sociales auxquelles les médias donnent accès. L’institution des chambres passe par la médiatisation, qui est une forme d’objectivation. Cette médiatisation confère au contrôle de gestion – et aux jugements auxquels il peut aboutir – une importance considérable. La chambre dispose d’une « arme » dont peuvent se saisir les forces politiques locales pour faire et défaire les majorités. Lors des campagnes électorales, les tracts politiques peuvent ainsi faire référence à des observations formulées par les chambres pour contester la gestion financière de l’équipe en place. Les élus d’opposition ou les associations locales à visée politique peuvent également étayer leurs critiques en se fondant sur ces observations. L’usage de ces observations désormais publiques reste donc dangereux pour les élus qui peuvent être visés [31], mais aussi pour la chambre elle-même qui, en retour, peut s’attirer leurs foudres. Voilà pourquoi l’exercice du contrôle de gestion suit une progression lente. Tout se passe comme si ne pouvaient le mettre en œuvre que des institutions suffisamment instituées, c’est-à-dire qui ne craignent plus d’être remises en cause. C’est le cas des chambres régionales des comptes vingt ans après leur création juridique. La croissance des jugements de gestion apparaît alors comme un indicateur du degré d’institution des chambres [32].

C’est à travers l’examen de gestion que l’on peut le mieux saisir l’institutionnalisation progressive des chambres régionales des comptes. Pour s’instituer dans le monde social en général et l’espace institutionnel en particulier, les chambres ont besoin de montrer leur utilité et leur efficacité. Dans cette perspective, la mise en œuvre de l’examen de gestion a pu être un instrument de légitimation des chambres, même si son usage demeure socialement coûteux, au regard des réactions individuelles : il n’est pas rare d’entendre un conseiller rapporter les difficultés rencontrées lors de son enquête « sur pièces et sur place » [33] auprès des autorités d’un organisme local (maires, directeur des services, ordonnateurs en titre, etc.), rappelant ainsi le coût du face-à-face « contrôleur-contrôlé ». Amené à s’exprimer sur ce qu’il appelle les « difficultés externes » du contrôle de gestion, un conseiller d’une grande chambre de province évoque les différentes ressources, nécessairement inégales, dont disposent les protagonistes de l’interaction. À la maîtrise de l’art oratoire et gestuel d’un maire d’une grande collectivité qui, en outre, jouit de solides soutiens politiques et administratifs, le contrôleur ne peut souvent opposer qu’un repli dans le silence au moment de l’interaction et ultérieurement une virtuosité technique et juridique dans le contrôle, sous sa forme écrite. « Ce qui est difficile dans le boulot, à mon avis, c’est deux choses : c’est les difficultés internes, ici, et les difficultés externes. À la limite, les difficultés externes, je les accepte. [– en quoi consistent ces difficultés externes ? – ] Le rapport avec les politiques… Parce que quand vous commencez à embêter quelqu’un, le mec, il se laisse pas faire. Moi, à peu près tous les gens qu’à un moment, j’ai eu en face de moi, ils sont allés voir Joxe, par exemple [président de la Cour des comptes à l’époque de l’entretien]. Ils sont allés voir Joxe. Donc il n’a aucun pouvoir sur nous… Enfin, sauf qu’il est président de l’instance d’appel, quand on est sur des gestions de fait… B. [nom d’un maire, président de la fédération régionale de son parti] est allé voir Joxe. M. [nom d’un maire] est allé voir Joxe. G. [nom d’un maire d’une “capitale” de province, sénateur, vice-président du Sénat, président d’une communauté urbaine, ancien ministre, ancien président de conseil régional, ancien député] est allé voir Joxe quand on l’a mis en gestion de fait… »

Si son coût est régulièrement rappelé dans le cadre de l’interaction contrôleur-contrôlé, l’usage de l’examen de gestion demeure aussi socialement coûteux au regard des réactions collectives des élus locaux, comme l’attestent les protestations régulières des sénateurs, en 1987, en 1997 et en 2000.

Cet examen, qui porte plus particulièrement sur les ordonnateurs (maires, présidents de conseils généraux, présidents de conseils régionaux, etc.) et débouche sur des lettres d’observations définitives, a permis aux chambres de se faire connaître et reconnaître par les agents du champ politique (mais aussi médiatique). Interrogée sur la manière de procéder pratiquement en matière de contrôle de gestion, une conseillère raconte qu’« au tout début, c’est eux [les ordonnateurs] qui venaient [dans les locaux de la chambre d’Île-de-France]. On faisait une réunion avec eux, et souvent effectivement avec le Trésor et la préfecture… ». L’adoption d’une telle procédure permettait à la chambre d’Île-de-France de se donner à voir comme une institution objectivée (un bâtiment dont on connaît la forme matérielle et l’adresse), isolée et repérable dans un ensemble d’institutions déjà constituées et connues. Mais l’examen de gestion a surtout été l’occasion d’une confrontation entre les chambres et les élus, entre deux « acteurs » du monde institutionnel bouleversé par la décentralisation. Les élus locaux, présents dans le jeu institutionnel antérieur mais qui, grâce à la décentralisation, détiennent une nouvelle position, valorisée [34], ont en effet été assez violemment hostiles à l’implantation de ces juridictions qui venaient contrarier leurs projets en limitant et en remettant en cause des pratiques acquises de gestion patrimoniale, de plus en plus inspirées des techniques privées, surtout pour ce qui concerne les grandes collectivités.

En rendant effectif et efficace l’exercice de l’examen de gestion, qui s’ajoute aux autres types de contrôles (budgétaire et juridictionnel des comptables), les chambres disposent d’un véritable pouvoir : le pouvoir de contrôler le pouvoir. Elles rejoignent alors les « grands corps » (Cour des comptes, Inspection des finances) qui sont tout à la fois des « corps de contrôle » et des « corps de pouvoir ». L’examen de gestion, quoique inscrit dans les textes depuis l’origine des chambres, ne prend ainsi vie et sens que dans et par ses usages : il apparaît comme un instrument de grandissement institutionnel ou comme une attestation de virtuosité technique dans le contrôle, que les membres des chambres peuvent mobiliser dans une stratégie de reconnaissance et de valorisation sociale, individuelle ou collective. En vingt ans, les chambres régionales se sont donc insérées dans l’espace institutionnel. Elles se sont peu à peu transformées, au regard des pratiques de contrôles et des registres de justification privilégiés. Elles se sont objectivées, instituées dans et par les structures matérielles et sociales. Fragiles hier, elles ont acquis un crédit qui rend plus difficile leur remise en cause, comme l’illustre la réforme esquissée en 1997 par quelques sénateurs et finalement avortée [35].

Il ne faut jamais oublier que les chambres régionales des comptes et les élus locaux (et souvent, en même temps, nationaux par le truchement du cumul des mandats [38]) sont des adversaires unis dans une relation d’interdépendance, puisque, si les premières peuvent contrôler les seconds, les seconds peuvent en permanence modifier et réduire les sphères d’intervention des premières. L’action des chambres reste ainsi plus ou moins contrainte et bornée par ce carcan d’interdépendance. La relative modération de leurs appréciations, que certains conseillers souhaiteraient abandonner dans un élan contestataire d’humeur anti-institutionnelle et que certains élus jugent, tout au contraire, bien trop insuffisante, est un effet de structure. Et le président, qui, à bien des égards, peut être considéré comme une incarnation de la position structurale de la chambre (comme « représentant » de la chambre, il condense certaines propriétés de sa juridiction), à mi-chemin entre les logiques politiques et les logiques strictement administratives, apparaît comme ce garant de la modération des jugements.

En 1997, les sénateurs, dont on connaît la proximité avec les affaires locales (souvent élus locaux eux-mêmes, ils sont surtout les élus des élus locaux et donc les représentants directs des contrôlés éventuels des chambres régionales [39]), s’en sont de nouveau pris aux chambres, souhaitant supprimer, ou considérablement affaiblir, leurs prérogatives en matière d’examen de gestion. Dans ce climat contestataire, Le journal des maires n’hésite pas à titrer sa « une » avec la question : « Faut-il supprimer les chambres régionales des comptes ? » [40] L’opposition entre les chambres régionales et les élus locaux, entre les contrôleurs et les contrôlés, se rejoue encore en 2000-2001, et toujours au Sénat. La lenteur avec laquelle les sénateurs inscrivent à leur ordre du jour la discussion d’un projet de loi visant à revaloriser le statut des magistrats financiers, voté en première lecture un an plus tôt par les députés (en mars 2000), tend déjà à exprimer leur désapprobation d’une institution qui reste perçue comme une contrainte pesante pour l’activité d’élu sur le terrain. Mais, au-delà de ce manque d’entrain procédural dont firent preuve les sénateurs, c’est dans le texte même de la loi discutée que se cristallise la méfiance que les contrôlés éprouvent à l’égard de leurs contrôleurs. Reprenant le contenu d’une proposition de loi présentée par le sénateur Oudin [41] l’année précédente, qui avait déjà suscité la protestation des conseillers des chambres et entraîné plusieurs grèves, les sénateurs amendent largement le projet de loi gouvernemental, préalablement voté à l’Assemblée nationale, dans un sens de restriction des prérogatives des chambres régionales.

D’une certaine manière, ce projet de loi modifié par les sénateurs apparaît comme le produit d’un marchandage législatif entre des élus soucieux de leur indépendance en matière de gestion locale et des juridictions financières qui tirent leur raison d’être de leur capacité à contrôler la gestion locale. Sans chercher à en épuiser toutes les facettes juridiques, on peut relever certains termes de l’échange qui permettent de qualifier celui-ci de marchandage législatif. D’un côté, les sénateurs semblent accéder aux revendications des magistrats, telles qu’elles furent publiquement exprimées par leurs organes représentatifs (comme le Syndicat des juridictions financières) et lors des divers mouvements de grève qui émaillèrent les années 2000-2001. Suivant en cela le travail des députés, les sénateurs ratifient certaines dispositions ayant trait à la revalorisation statutaire des magistrats des chambres. Les possibilités pour un conseiller des chambres d’intégrer, au cours de sa carrière, la « prestigieuse » Cour des comptes sont ainsi accrues par toute une série de mesures nouvelles [42]. La présence des représentants des chambres régionales est renforcée au sein du Conseil supérieur des chambres régionales, chargé de la gestion du corps. En matière d’obtention d’une présidence de chambre régionale des comptes, un rééquilibrage est proposé au profit des magistrats issus du corps des conseillers. Sur ce point précis, qui permet d’éviter que les présidences des chambres régionales des comptes ne soient monopolisées par des membres de la Cour des comptes, séduits un temps par la province [43], la générosité des sénateurs l’emporte même sur celle des députés, dans la mesure où les premiers proposent que « la moitié au moins et les trois quarts au plus desdits emplois [c’est-à-dire de présidents de chambre régionale des comptes ou de vice-président de la chambre régionale des comptes d’Île-de-France] soient effectivement occupés par des magistrats dont le corps d’origine, avant leur nomination à la Cour des comptes, ait été celui de magistrats de chambres régionales des comptes » [44] alors que les seconds n’avaient accordé que « la moitié au moins et les deux tiers au plus » des emplois de présidents [45]. Mais la relative magnanimité sénatoriale se dissout rapidement dans toute une série de mesures qui tendent à restreindre considérablement la latitude d’action des chambres en matière d’examen de gestion, qui est l’instrument d’imposition et de visibilité institutionnelles privilégié par les chambres. L’article 1^er du projet de loi donne le ton en concédant à la Cour des comptes, dans le cadre d’une fonction permanente d’inspection à l’égard des chambres régionales, un droit de regard hiérarchique, voire de contrôle, sur la procédure d’examen de gestion, et en accordant au contrôlé un droit de saisine de la Cour : « La Cour des comptes peut être saisie des difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de la procédure d’examen de la gestion […] avant l’adoption des observations définitives, soit par le président de la chambre régionale des comptes, soit par les dirigeants des personnes morales contrôlées ou par toutes les autres personnes mises en cause nominativement ou explicitement dans les observations provisoires de la chambre. Elle formule des recommandations destinées à assurer le bon déroulement de la procédure. La saisine de la Cour ne suspend pas la procédure d’examen de la gestion. » Les sénateurs procèdent par leurs amendements à des coupes sombres dans les prérogatives des chambres. Ils condamnent les tentations de contrôle d’opportunité [46] dont les conseillers sont sans cesse accusés. Ils rétablissent l’apurement administratif pour un nombre croissant de petites collectivités locales qui échappent ainsi au contrôle des chambres [47]. Ils réduisent le délai de prescription de la déclaration de la gestion de fait de trente ans à cinq ans [48]. Ils opposent explicitement la légitimité électorale, dont ils se revendiquent en tant qu’élus, à la légitimité administrative qui est censée caractériser les chambres régionales [49] et interdisent notamment la publication des lettres d’observations définitives (LOD) dans un délai de six mois avant des échéances électorales [50]. Ils proposent un droit de déférer devant le Conseil d’État les lettres d’observations des chambres considérées désormais comme des actes faisant grief. Si l’opposition aux propositions d’interdire la publication des lettres d’observations définitives dans une période de six mois précédant une consultation électorale est particulièrement forte parmi les conseillers, c’est parce qu’ils ont fondé et forgé, tout au long de ces dernières années, leur image et leur considération sociales sur ces lettres d’observations définitives. Elles leur garantissent non seulement une visibilité externe, mais leur permettent aussi d’échapper à la pesanteur et au manque d’intérêt de certains contrôles désormais standardisés, comme le contrôle juridictionnel des comptes. Cependant, ces lettres d’observations définitives n’auraient sans doute pas acquis « leurs lettres de noblesse » sans leur diffusion par les médias, à l’image d’une presse nationale et, plus encore, régionale, qui leur accorde désormais une place particulière dans ses colonnes.

En accumulant des amendements restrictifs qui vont bien au-delà de ceux retenus par les députés en première lecture un an auparavant, les sénateurs cherchent donc à remettre en cause les instruments par lesquels les chambres ont réussi à s’imposer dans le jeu des contrôleurs étatiques, répétant en cela la contestation anti-chambres régionales des comptes qu’ils avaient menée à la fin des années 1980, sous la houlette du sénateur Paul Séramy.

L’article 42 du projet de loi modifié par les sénateurs marque l’apogée de la contestation sénatoriale. Cet ultime article s’apparente à un coup de semonce. Il a surtout le mérite de rappeler de manière exemplaire que s’impriment dans les textes de droit les rapports de force sociaux, en l’occurrence ceux qui structurent la relation entre élus locaux et leurs contrôleurs, qu’il s’agisse des magistrats financiers ou des magistrats judiciaires. Cet article 42 dispose en effet que, « sauf en cas d’enrichissement personnel, les faits qualifiés de faux, notamment par l’article 441.2 du code pénal, ou les faits, délictueux ou non, de violation des lois et des règlements, y compris en matière de comptabilité publique, commis avant le 31 mars 2001 par des élus, par des fonctionnaires de l’État, des collectivités territoriales et des établissements hospitaliers, ou par des agents des services et organismes publics soumis au contrôle de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes, ne pourront donner lieu à aucune poursuite devant quelque juridiction que ce soit tant que des poursuites n’auront pas été engagées à l’encontre des magistrats de l’ordre judiciaire qui se sont rendus coupables des délits visés dans le rapport particulier de la Cour des comptes, tome 2, d’avril 2001, consacré à la gestion du ministère de la Justice, notamment les chefs de cour cités à la page 319 dudit rapport ». Agacés par la clause d’inéligibilité qui s’abat sur tout élu local déclaré « gestionnaire de fait » par une chambre régionale et par les éventuelles poursuites pénales auxquelles des observations de gestion peuvent donner lieu, les sénateurs conditionnent l’application de ces mesures relevant des juridictions financières à l’engagement effectif de poursuites à l’encontre des magistrats judiciaires mis en cause dans le rapport de la Cour des comptes. De manière explicite et quelque peu en rupture avec une rhétorique juridique souvent neutralisée, les sénateurs tissent un lien étroit entre ordre judiciaire et ordre financier, condamnant dans un même geste les pratiques des uns et des autres qui s’exercent à l’encontre des élus.

Ce texte marque la distanciation objective entre les élus et les magistrats des différents ordres, judiciaire ou financier, qui ici sont attaqués sans distinction. Dénonçant l’attitude des sénateurs visant à « museler le travail » des chambres, les magistrats financiers reprirent dès juin 2001 le chemin de la protestation, en organisant une grève au sein de leurs juridictions [51].

Le degré d’institutionnalisation, c’est-à-dire de reconnaissance de la valeur institutionnelle (car, avant de le contester, il faut reconnaître son adversaire), se mesure aux effets que produit le contrôle des chambres régionales sur les maires. La montée en puissance et en autorité des chambres, la constitution de leur crédit produisent des effets sur les représentations et les pratiques des élus locaux. En dehors des effets précédemment évoqués que produit l’activité des chambres, il en est un autre, peut-être moins perceptible mais non moindre, qui se fait sentir au niveau des structures locales.

Les transformations des techniques de gestion financière locale impliquent alors l’arrivée de nouveaux professionnels qui entrent directement en concurrence avec les chambres régionales pour ce que l’on pourrait qualifier de monopole du contrôle de la gestion locale. En effet, surgit au sein des collectivités tout un ensemble d’acteurs qui se présentent comme de véritables contrôleurs de gestion dotés de savoirs et de savoir-faire souvent importés du privé et qui se mettent au service des équipes municipales. L’autorité « d’État » (autorité déléguée) que détiennent les chambres régionales, sans être remise en cause par l’immixtion de ces spécialistes de la gestion locale (parmi lesquels on va retrouver d’ailleurs d’anciens conseillers des chambres régionales qui intègrent, par exemple, des cabinets d’avocats-conseils, etc.), suppose cependant pour se maintenir que ses détenteurs entretiennent leurs spécialisations et leurs compétences en matière de vérification comptable. L’arrivée d’assistant(e)s de vérification, rompu(e)s aux techniques de passation de marchés publics, la recherche de conseillers au profil plus économique et financier traduisent cette logique de surenchère dans la spécialisation et dans la professionnalisation gestionnaire qui est la condition de la pérennité d’une institution et de son crédit. Si, dans un premier temps, les chambres régionales des comptes ont prétendu faire respecter une pratique administrative (incarnée par tous les conseillers, anciens fonctionnaires, qui sont marqués par une inertie des schèmes de perception et d’action), elles ont dans un deuxième temps subi et emprunté les techniques du privé pour contrôler, créant ainsi les conditions opportunes du développement de la comptabilité privée au sein des collectivités locales. Et finalement, il peut paraître paradoxal qu’un organisme public contribue, pour partie, à l’essor dans les services étatiques et municipaux des techniques de gestion privée, portées par des agents qui en sont directement issus. En 1987, la Gazette des communes consacre un long article à ce thème du « contrôle de gestion, outil d’évaluation du service public » [52]. On peut ainsi lire dès l’introduction que « nombre de villes de plus de 100 000 habitants ont recruté 1 à 4 contrôleurs ou conseillers de gestion (spécialistes des finances ou d’organisation), rattachés soit au secrétaire général, soit aux directions des finances, soit aux deux ». Régulièrement, cette revue se fait l’écho des avancées et des transformations des techniques de gestion directement issues du privé dans l’administration locale. Et d’une certaine manière, l’entretien accordé en 1996 par Alain Sérieyx, alors président de la chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d’Azur, à ce même magazine révèle l’autolimitation des chambres dans la recherche et surtout l’imposition de techniques de contrôle de gestion différentes du privé. Sous le titre « La chambre régionale des comptes : contrôles simplifiés en PACA pour les petites collectivités », le président annonce : « Nous mettons au point un système de contrôle standardisé, avec des ratios et des sondages, qui permettra d’utiliser au mieux l’outil informatique. » [53] Quant à cet autre président de chambre régionale, il évoque, dans un article récent paru dans une autre revue, l’évolution du contrôle exercé par les chambres vers la « démarche d’audit » et la nécessité pour « les chambres régionales des comptes dont les personnels n’ont pas été initialement formés à une telle démarche d’audit, [de se donner] progressivement les outils dont elles ont besoin, avec l’aide, quand c’est nécessaire, de professionnels du secteur privé » [54].

Sans en être nécessairement à l’origine, puisque tout démontre que la tendance à la « managérialisation » de l’action locale était déjà tracée avant la décentralisation, les chambres régionales ont entretenu et accentué par leur activité de contrôle la prédominance des principes comptables (certainement au détriment de considérations d’autres types) dans la décision et l’action politiques. On touche alors au paradoxe d’une institution qui entend lutter contre les méfaits et les dérives d’une « privatisation » à outrance de l’action publique locale, privatisation qui incite à la recherche incontrôlée de financements, tout en usant des mêmes armes que ses adversaires et qui, par son contrôle régulier et peut-être de plus en plus crédible, les incite à investir encore plus intensément dans ces techniques de gestion privée. Pour partie, les chambres ont en effet contribué, sans le chercher, à l’émergence d’un marché structuré de l’expertise financière locale, avec ses producteurs (les cabinets de consultants, les avocats-conseils, les cabinets d’audit [55]) et ses produits. Sur ce marché de l’expertise financière locale, les chambres occupent une position de plus en plus concurrencée et contestée par tous les autres producteurs. La lenteur des contrôles, leur faible fréquence et leur caractère a posteriori corrodent les chances de puissance et de prestige des chambres régionales. L’absence de discernement initial des chambres régionales des comptes dans les « affaires » d’Angoulême ou de Nice qui ont marqué les années 1990 a certainement validé les compétences des rivaux structuraux des chambres régionales en matière de contrôle financier local. C’est en effet à la suite des investigations menées par un journaliste local que le « système Médecin » fut dénoncé publiquement, la chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d’Azur n’étant pas alors à l’initiative du mouvement de révélation [56]. De la même manière, à Angoulême, la chambre régionale n’est pas à l’origine de la découverte des graves difficultés financières de la ville puisque c’est la commande par la nouvelle majorité municipale d’un audit financier auprès d’un cabinet de consultants privé qui permit, dès 1989, de mettre au jour les problèmes de gestion [57].

Il n’est sans doute pas inutile d’insister sur le caractère a posteriori du contrôle qu’exercent les chambres régionales sur les comptes locaux. Ce contrôle a posteriori est un facteur de délégitimation de l’action des chambres, d’invalidation de leur efficacité. D’une certaine manière, ce contrôle après coup (et après coût, car les dépenses sont souvent déjà engagées, voire ont donné lieu à des réalisations matérielles) délégitime les chambres non seulement auprès de leurs contrôlés, toujours soucieux de prévisions pour orienter leur action politique, mais aussi par rapport aux autres spécialistes de l’expertise qui pratiquent l’évaluation a priori. Le seul instrument dont disposent alors les chambres pour compenser ce déficit de légitimité et pour réaffirmer leur autorité dans cet espace concurrentiel de l’expertise financière, se révèle être l’instrument de la « sanction » de droit, monopole « d’État ». La réactivation par les chambres de la « comptabilité de fait » et de la « gestion de fait » dans l’argumentaire juridique (qui peut avoir pour conséquence la non-éligibilité de l’élu [58]) se comprend comme une tentative de rétablissement, de défense, d’imposition d’une autorité en matière d’expertise financière locale, sans cesse contestée par des nouveaux venus, compétents mais dépourvus de ce « pouvoir » légal. La recrudescence des condamnations pour « gestion de fait » s’entend donc comme un effet de structure [59], redoublé par les dispositions spécifiques des agents engagés dans les chambres, qui les prédisposent à en faire usage. On touche là un point essentiel : le droit, bien que la logique neutralisante et déréalisante du champ juridique tende à le faire oublier, reste une production socialement déterminée.

La multiplication dans les années 1980 des ouvrages de gestion financière locale à destination des élus locaux [61] témoigne certainement des changements qui affectent ce domaine d’activité. D’une part, cette littérature révèle le désajustement pratique des maires aux nouvelles techniques de gestion issues directement du privé ; ces maires sont dès lors contraints d’avoir recours à ces sortes de manuels du bon gestionnaire pour agir. D’autre part, elle contribue au renforcement de cette managérialisation de la vie locale, à la consécration des principes comptables et financiers dans les logiques décisionnelles. Les revues spécialisées, les associations de maires (et notamment, les publications de l’Association des maires de France, qui couvrent tous les registres de la gestion) participent évidemment de ce mouvement général de diffusion et de promotion des techniques de gestion privée appliquées au secteur public. Les promoteurs de cette nouvelle vision de la société et de la gestion locale ont des cursus (scolaires) et des profils sociologiques bien particuliers, qui les prédisposent à endosser ces pratiques et à propager leurs discours de justification, à l’image de Michel Klopfer, à la fois ingénieur diplômé de Centrale Paris et maire [62]. Cet « élu » a ainsi publié, dans la collection du journal Le courrier des maires et des élus locaux un important volume consacré à la Gestion financière des collectivités locales, qui est significatif de ce changement d’« esprit » et d’« approche » dans l’administration des affaires locales.

L’adoption, à partir de 1997, de la nouvelle procédure comptable, dite M14, illustre les modifications qui affectent la gestion financière locale et l’orientent vers des formes privées, en consacrant une privatisation croissante des finances publiques locales. La M14 enregistre, en effet, le rapprochement des normes comptables du secteur public avec celles du secteur privé [63]. L’objectif est clair : partant du constat que « les collectivités locales ont acquis de plus en plus de responsabilité dans le domaine économique », la réforme comptable vise entre autres à permettre que « les circuits bancaires puissent avoir des présentations de bilans relativement comparables entre les collectivités locales et les entreprises » [64]. Michel Klopfer fournit les explications de cette réforme comptable essentiellement dictée par le souci de faire des collectivités locales de véritables acteurs économiques crédibles aux yeux de leurs interlocuteurs bancaires : « Au lendemain de la cessation de paiement d’Angoulême, les banques prirent conscience, rétrospectivement, des risques qu’elles avaient courus en n’accordant pas suffisamment d’attention à la situation financière de leurs clients et elles prirent alors un certain nombre de dispositions restrictives : signature de protocoles de maîtrise des dépenses avec les collectivités à risque significatif, limitation de certains types de ligne de trésorerie… » [65].

Les termes consensuels employés par les différents auteurs de ce numéro de la Revue du Trésor consacré à la M14 vont tous dans le sens de l’inéluctabilité de la privatisation des techniques de comptabilité et de gestion locales : « La mise en œuvre de la réforme est ainsi l’occasion – certains diront le “prétexte” – d’imaginer et de promouvoir une gestion plus efficace que la conjoncture économique et financière impose avec force à l’ensemble des collectivités. » Et cet auteur ajoute, en recourant à la rhétorique de l’évidence indiscutable, que « la M14 devient alors un véritable “projet” de management […]. La réforme se situe au point de rencontre, d’une part, de la nécessaire évolution des règles du jeu en matière de gestion financière locale, conformément à l’exigence des pouvoirs publics et de très nombreux citoyens, et, d’autre part, du souhait exprimé par les gestionnaires locaux, élus et fonctionnaires, d’opérer un grand pas en avant dans le domaine des principes, méthodes et outils de gestion. Le besoin de transparence rejoint l’aspiration à la modernisation de la gestion. Et c’est sans doute cette conjonction particulièrement favorable qui explique le “succès” de la M14 […]. Il s’agit bien, en réalité, de permettre aux collectivités locales – les communes et les organismes de coopération intercommunale avec la M14, les départements et les régions très rapidement après – d’utiliser les normes et les principes comptables désormais en vigueur pour la quasi-totalité des acteurs économiques du pays. » La conclusion de la démonstration est éloquente dans sa clarté puisqu’elle rappelle que la M14 consacre « la diffusion progressive des normes comptables universelles au sein du secteur public local » ; à cette nuance près qu’est réaffirmée l’idée selon laquelle « il est parfaitement erroné de parler de “privatisation de la comptabilité publique”, comme on a pu l’entendre dire au cours des nombreux débats qui se sont déroulés depuis 1990 » [66].

Il serait partiellement faux de prétendre que les chambres régionales sont en quelque sorte le garde-fou de la comptabilité publique dans leur rappel des règles de droit à respecter. Loin d’être un frein à ce processus, elles sont la caution d’une évolution et d’un renforcement de la privatisation comptable du secteur public local. Elles n’empêchent pas ou peu cette progression vers la managérialisation. Elles servent en quelque sorte d’« alibi », pour reprendre le terme d’un conseiller, aux évolutions actuelles. En ce sens, les techniques de contrôle utilisées par les chambres n’empêchent pas le développement privatiste de la comptabilité et de la gestion locale, au contraire, il semble même qu’elle le renforce en lui fournissant un cadre de justification. On arrive finalement au paradoxe suivant : le surplus d’État que pouvait cacher l’entreprise de déconcentration engagée en 1982-1983 conduit à l’alignement de l’État sur des normes managériales. La loi de 1992 qui organise le rôle consultatif, a priori, des chambres (demandes de vérification motivées) est la ratification par le droit d’un rapport de forces entre, d’une part, les contrôleurs et les contrôlés, et, d’autre part, les chambres et les autres experts de l’analyse financière locale. En effet, il ne faut pas oublier que les législateurs sont aussi des élus locaux qui sont des contrôlés et des sanctionnés potentiels des chambres régionales des comptes. Mais cette loi est aussi révélatrice du discrédit latent qui menace les chambres et, à travers elles, le contrôle comptable et gestionnaire d’État, sur le marché de l’expertise financière locale. En dotant les chambres d’une possibilité de saisine a priori par l’ordonnateur ou le préfet, la loi rétablit l’équilibre entre les différents concurrents de ce marché. Pourtant, les chambres semblent demeurer attachées à une logique du contrôle a posteriori et tendent à délaisser le rôle consultatif ouvert par la législation. Dans le jeu concurrentiel qui les oppose aux autres producteurs d’expertise financière, les chambres tiennent leur autorité de leur monopole de la sanction.

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Pour saisir de manière dynamique une institution comme les chambres régionales des comptes, il faut donc procéder à son étude en termes relationnels. C’est en regardant l’ensemble des relations que cette institution émergente entretient avec une multitude d’instances, souvent préexistantes, que l’on peut comprendre sa forme pratique et symbolique contemporaine et ses éventuelles transformations dans le temps. Les chambres régionales des comptes tiennent leurs propriétés distinctives (songeons aux manières de penser, de contrôler, de juger spécifiques de leurs membres) non pas exclusivement des textes qui prétendent encadrer leur pratique et leur organisation, mais aussi et peut-être surtout de leurs relations d’interdépendance conflictuelle avec les hommes politiques locaux et avec tout un ensemble d’institutions qui appartiennent au même champ de contrôle des activités politiques locales, qu’il s’agisse d’instances étatiques (tribunaux judiciaires et administratifs), d’instances privées (cabinet d’audit, consultants), d’instances d’investigation ou de publicité (la presse écrite ou la télévision). C’est en étudiant l’ensemble des relations entre les acteurs institutionnels intervenant sur la scène locale que l’on peut rendre raison des mécanismes et des effets complexes et « inattendus » qui caractérisent la décentralisation [*].