D’une part, le travail d’implication des maires dans la constitution des enjeux internationaux illustre le poids de ces enjeux dans la vie politique française à ce moment parfois appelé la « période chaude de la guerre froide » [2]. L’observation des itinéraires et des entreprises des promoteurs de jumelages donne ainsi accès à une dimension de la guerre froide jusqu’ici négligée, à savoir le déploiement des conflits idéologiques sur les scènes locales par le truchement des organismes de jumelage.

D’autre part, la mobilisation en faveur de nouveaux usages du droit a eu pour effet de redéfinir les relations entre l’État et les communes sur une question qui s’était toujours présentée comme un point nodal de l’édifice républicain : l’interdiction de la correspondance politique entre communes a fortiori étrangères. L’objet ne doit évidemment pas conduire à négliger que la libre correspondance informelle entre les maires s’est fortement développée sous la Troisième République, tant sur la scène nationale que sur la scène internationale, à partir de la création de l’International Union of Local Authorities (IULA) [3], à Gand, en 1913. Mais les activités de jumelages constituent une innovation majeure dans ce domaine. En effet, elles sont les premières à avoir largement et durablement mis en relation les institutions communales en tant que telles, et non plus les maires ou administrateurs à titre personnel.

Ces changements peuvent être abordés à partir d’une analyse du mouvement de reconfiguration des réseaux internationaux d’élus locaux, au sein duquel les fédéralistes inventent une tradition qui fait l’objet de réappropriations. Les débats et controverses que suscite la diffusion de cette nouvelle forme d’action attisent les tensions sur la question de l’ouverture à l’Est et soulèvent des controverses juridiques sur les libertés communales.

Malgré les lourdes contraintes politiques locales (reconstruction, aide d’urgence, approvisionnement, etc.), quelques maires français entendent, dès 1947, traduire la paix franco-allemande en actes. Leurs initiatives, qui ne font pas l’unanimité, donnent lieu à la création d’une association transnationale, l’Union internationale des maires pour le rapprochement franco-allemand et la compréhension entre les peuples (UIM). De 1947 à 1950, ses initiatives restent ponctuelles et faiblement coordonnées. En 1947 est ainsi organisée, au Mont Pélerin, à l’initiative de deux personnalités suisses, l’écrivain Eugène Wyler et le D^r Hans Zbindon, une table ronde de maires français et allemands dont le but est de relancer une dynamique d’échanges dans un esprit de réconciliation. Dès après la Première Guerre mondiale, quelques initiatives municipales ponctuelles avaient visé à rétablir le dialogue entre les mouvements de jeunesse français et allemands [5], dans le sillage des rencontres politiques franco-allemandes [6]. Mais ces échanges directs entre populations sous l’impulsion des municipalités étaient restés très marginaux. La table ronde du Mont Pélerin témoigne de la volonté de réitérer l’expérience.

Elle débouche sur l’engagement solennel commun de simplifier les formalités de visa et de favoriser à l’avenir des échanges de jeunes travailleurs et des voyages d’études annuels de maires et d’administrateurs municipaux. Les maires de Montbéliard (M. Tharradin), La Flèche (M. Montgascon) et surtout le député gaulliste René Radius, adjoint au maire de Strasbourg, sont les principaux animateurs français de cette rencontre. Les élus, qui ne sont pas mandatés par leurs conseils municipaux, participent à ces rencontres en leur nom personnel et ceux qui exercent des responsabilités à l’AMF n’en font pas état [7]. De plus, l’association est placée dans l’orbite de la diplomatie culturelle française en Allemagne [8]. À partir de 1948, l’UIM travaille en relation avec l’Institut français de Ludwigsburg, créé par le juriste franco-allemand Carlo Schmid, chef du premier gouvernement du Würtemberg-Hohenzollern. Après la naissance de la République fédérale en 1949, la demande d’échanges est forte du côté des maires allemands, mais la mise en œuvre de ces projets est entourée de nombreuses précautions de la part des services du Quai d’Orsay, qui les soutient mais s’inquiète des réactions locales susceptibles de troubler l’ordre public en France [9]. Jusqu’au congrès de Stuttgart (juin 1950), l’activité de l’UIM reste ainsi modeste. Ce congrès bénéficie du soutien et de la participation active des plus hauts responsables français et allemands [10], et aboutit à l’organisation d’un premier échange officiel entre les municipalités de Montbéliard et Ludwigsburg à la fin de l’année 1950. L’éthique municipale du vivre ensemble prend là sa première forme. Mais il est d’autres initiatives qui se développent au même moment.

Parallèlement, le Front humain des citoyens du monde [11] se structure à partir d’initiatives mondialistes entourant la mise en place de l’Organisation des Nations unies. Le mouvement se fait connaître par des actions spectaculaires, comme l’interpellation des membres de l’ONU au Palais de Chaillot, le 19 novembre 1948, pour la constitution d’un gouvernement mondial, au cours de laquelle Garry Davis plante une tente après avoir déchiré ses papiers et réclamé de nouveaux papiers de citoyen du monde. En 1949, l’association se mobilise en faveur de l’objection de conscience et lance une grande campagne d’enregistrement des citoyens du monde, qui vise notamment à faire voter par les assemblées territoriales françaises la « mondialisation » des communes et départements. Cahors est ainsi devenue la première commune « mondialisée » le 24 juillet 1949, la première avant environ 300 autres majoritairement localisées dans le Sud-Ouest du pays. Mais l’opération était restée sans lendemain : « Les mondialisations, dans leur immense majorité, n’avaient pas trouvé vie, elles s’étaient résumées à un vote d’un conseil municipal. » [12]

Mais la mobilisation internationale des élus locaux prend une plus grande ampleur en 1949 à l’occasion d’une grande campagne fédéraliste pour un pacte fédéral donnant au nouveau Conseil de l’Europe un statut constituant. Cette campagne s’inscrit dans un ensemble d’initiatives prises par les mouvements fédéralistes dans le sillage du congrès de La Haye de 1948, qui avait vu triompher les conceptions unionistes défendues notamment par Churchill. Ces mouvements fédéralistes, au premier rang desquels figure l’Union européenne des fédéralistes structurée par le groupe français La Fédération (André Voisin, Alexandre Marc) avec Rougemont, Brugmans, Spinelli, etc., ont commencé à intervenir fortement en faveur de nouvelles institutions européennes. La campagne pour un statut constituant du Conseil de l’Europe, malgré son échec, a pour conséquence la signature par 10 000 maires français d’un texte en faveur du pacte.

Le mouvement s’assure alors la collaboration d’Alexandre Marc et Denis de Rougemont, fréquentés dans les années 1930 au sein des cercles non-conformistes. À partir des apports intellectuels de Marc, La Fédération dessine peu à peu une nouvelle doctrine dite du « fédéralisme intégral », qui se présente comme une doctrine fondée sur une conception organique de la société, destinée au perfectionnement de la personne par le libre exercice des responsabilités subsidiaires de communautés naturelles – famille, commune, « pays », région, etc. La doctrine laisse ouvertes les interprétations corporatistes ou autogestionnaires dans un souci du « ni droite ni gauche » qui n’est pas sans rappeler la tentative des cercles Proudhon quelques décennies plus tôt. Ce positionnement intellectuel permet au mouvement de fédérer des réseaux patronaux [14] et syndicaux (Tessier de la CFTC, Jouhaud de la CGT), des experts comme Jean-François Gravier ou Jacques Rueff, autour de projets comme les comités d’expansion, il vante la régionalisation dans de multiples cercles (du commissariat général au plan de Monnet aux collectivités locales, notamment en Bretagne), fédère les anciens combattants, crée des mouvements familiaux et prône les libertés communales.

La réflexion sur les communes est engagée dès 1944 sous la houlette de Jean Bareth, ami d’enfance de Voisin, qui l’a accompagné dans presque toutes ses aventures politiques. Le discours développe d’abord une critique anti-jacobine des politiques de rétablissement de la légalité républicaine et d’épuration judiciaire engagées par le gouvernement provisoire, à travers la promotion d’une commune libre, aussi bien sur le plan judiciaire que politique [15]. Le mouvement s’organise le 14 juillet 1945. En 1946, ses thèses évoluent vers une discussion des thèses d’un universitaire suisse, Adolf Gasser, dont l’ouvrage intitulé L’autonomie communale et la reconstruction de l’Europe. Principes d’une interprétation éthique de l’histoire [16] vient d’être traduit. À la suite d’échanges avec cet universitaire, La Fédération crée cette année-là un comité européen de défense des libertés communales [17], destiné à réactiver les traditions communales pour promouvoir les libertés publiques. L’argument est régulièrement avancé pour mobiliser les maires français dans les campagnes fédéralistes après la création de l’UEF. En 1949, le succès de la campagne pour un pacte fédéral incite les dirigeants de La Fédération à organiser leur congrès de 1950 sur le thème de « l’Europe par les communes ». Quelques mois après ce congrès, une réunion organisée par Gasser à Seelisberg implique Bareth, ainsi que la syndicaliste suisse Alida de Jaeger et l’intellectuel socialiste Edgard Milhaud, animateur de longue date de l’IULA. Elle aboutit à la création d’un comité d’initiative pour le Conseil des communes d’Europe (CCE) [18], l’association étant constituée en présence d’élus français, allemands, suisses et italiens, du 28 au 31 juillet 1951, au Centre européen de la culture animé par Denis de Rougemont à Genève. Le but de l’association est de travailler à une charte des libertés communales en Europe et de favoriser par tous moyens les échanges et les projets communaux. Le dessein est très ouvert et met en relation la droite indépendante française avec les démocrates-chrétiens de tous les pays européens, ou les figures de proue du socialisme démocratique italien, ou encore quelques intellectuels et maires allemands, avant l’adhésion plus massive des maires SPD en 1955 [19]. Bien que le projet soit ouvert, il est évident que la mise en relation des communes de l’Europe occidentale et la promotion des libertés communales tend à faire pièce aux initiatives communistes [20]. Très rapidement, l’association française du CCE est constituée autour de l’équipe de La Fédération (mars 1951). Cette association implique principalement des élus indépendants autour de Pinay et Duchet, MRP autour des frères Coste-Floret, UDSR (Mitterrand) et gaullistes qui fonderont les républicains sociaux après l’échec du RPF (Jacques Chaban-Delmas et Raymond Mondon, le maire de Metz). À ces personnalités s’adjoint Édouard Herriot, qui accepte la présidence de l’association française à l’invitation du président du Comité économique et social, Émile Roche.

Dans un contexte de foisonnement des initiatives politiques internationales, l’originalité du Conseil des communes d’Europe ne réside pas tant dans l’association de maires que dans l’objet de cette association, à savoir la promotion des libertés communales à l’appui de la construction européenne. Dans cette logique, l’importance historique de l’invention des jumelages tient à l’ordonnancement d’une tradition communale conférant une lisibilité à l’ouverture de relations d’amitié internationale par les municipalités.

Le jumelage présente, en effet, les traits d’une tradition inventée, au sens où l’entend Eric Hobsbawm : « Les traditions inventées désignent un ensemble de pratiques de nature rituelle et symbolique qui sont normalement gouvernées par des règles ouvertement ou tacitement acceptées, et qui cherchent à inculquer certaines valeurs et normes de comportement par la répétition, ce qui implique automatiquement une continuité avec le passé. » [21] La tradition inventée met ainsi les fragments d’un passé, plus ou moins imaginaire, au service de l’innovation sociale, culturelle ou politique [22].

L’invention de la tradition des jumelages peut d’abord être abordée comme la mise en forme d’un rite et d’un cérémonial fondés sur une qualification organique de la commune [23] et sur l’usage du serment. Visant à la fois à construire l’unité européenne et à affirmer l’autonomie communale, les fédéralistes français, dotés d’une forte culture historique, s’inspirent des formes de fraternisation et d’affranchissement communal du Moyen Âge pour promouvoir les échanges. Le modèle de serment écrit par Max Richard est, de ce point de vue, très explicite :

La forme du serment n’est pas insignifiante. La volonté des dirigeants de La Fédération consiste ainsi, en ritualisant les échanges entre villes, à redonner la dimension d’un ordre sacré à une pratique profane d’échanges internationaux. Le rituel de jumelage conçu par les dirigeants de La Fédération est mis en œuvre pour la première fois à l’occasion du congrès de La Fédération à Troyes en novembre 1951. À l’issue d’un office religieux, les maires de Troyes et Tournai, après une lecture solennelle de leur engagement, lient leurs mains et prêtent serment. Ce rituel est réitéré par des maires proches des dirigeants de La Fédération. Les comptes rendus des cérémonies Reims-Florence (juillet 1954) et Paris-Rome (janvier 1956), villes-symboles de la civilisation chrétienne européenne, illustrent nettement la dimension religieuse de ce rituel [25]. Dans le premier cas, le serment est prêté par René Bride et Giorgio La Pira, deux animateurs du Congrès pour la paix et la civilisation chrétienne [26]. Dans le second, le jumelage est célébré par le maire de Rome et le président du conseil de Paris, le préfet Jacques Féron, avec lecture d’un message du pape [27].

Dans un contexte d’affrontement bipolaire, ces militants catholiques conçoivent la promotion de l’unité européenne comme la défense de la civilisation chrétienne. Cette conception est conforme à la position tenue par le Vatican dès la fin de l’année 1948, en réponse aux persécutions religieuses dans les démocraties populaires. La fraternité européenne ordonnée par les communes, en dépit de tout ce qui relève en elle du compromis, est donc voulue par Dieu. Elle sert de point d’appui à la construction politique de l’Europe. La naissance des jumelages se présente donc comme l’invention d’un rite pour l’Europe communale. La recherche d’un ordre communal de la fraternité européenne correspond à l’expression d’une éthique sociale organique, qui fait des communes des corps qualifiés religieusement, dont les relations servent la cause de la paix. Susceptible d’évolution dans sa forme, le serment de jumelage consacre la communauté européenne.

Cette invention de la tradition des jumelages fait l’objet d’une promotion organisée. La section française du CCE est de loin la plus nombreuse dès 1951. Après les élections municipales de 1953, elle évalue son potentiel d’adhésion à 20 000 communes [28]. Les maires sont particulièrement motivés par les projets de jumelage de l’association, qui sont de mieux en mieux organisés. Au sein du Conseil des communes d’Europe, les membres de La Fédération sont directement à l’initiative de la création d’une Commission échanges internationaux-jumelages, qui donne progressivement au rite la forme de jumelages multiples : Troyes-Tournai, Metz-Luxembourg, Reims-Florence, Neuilly-Windsor, Nice-Venise-Nüremberg-Locarno-Bruges, Boulogne-Billancourt-Zaandam-Hammersmith-Anderlecht-Neukölln, etc. Ces cérémonies, qui font toujours concorder office religieux, séances spéciales de travail municipal et serment prononcé par les maires, pérennisent les conditions relatives aux exécutants du rite : magistrature municipale et clergé. En France, elles mettent en jeu l’institution municipale sous une forme qui s’inscrit en rupture avec les pratiques de la République depuis la séparation de l’Église et de l’État.

C’est l’une des raisons pour lesquelles, dans un premier temps, les maires les plus laïques ne s’impliquent pas dans ces activités. La position des socialistes est caractéristique : bien qu’ils se rapprochent conjoncturellement des fédéralistes, ils n’effectuent pas de jumelages. Du début de l’année 1951 à la fin de l’année 1954, les initiatives du CCE sont assimilées par les socialistes aux activités de La Fédération, jugées comme inféodées au patronat et au Vatican. Les activités du CCE sont soutenues par les dirigeants de l’AMF et quelques maires socialistes gérant des municipalités d’union avec des indépendants ou des radicaux appartiennent au CCE [29]. Face à cette situation, la direction de la SFIO prend d’abord la décision, en juin 1954, d’interdire à ses membres toute relation avec le CCE. Une telle adhésion est alors jugée comme une caution politique aux dirigeants de La Fédération, association qualifiée d’« organisme papiste et réactionnaire » [30]. Mais quelques semaines après, l’échec du projet de Communauté européenne de défense (août 1954) amène le comité directeur de la SFIO à réviser sa position. Cet échec incite en effet La Fédération à proposer la présidence de l’Association française du CCE à Gaston Defferre, maire socialiste de Marseille, et des sièges du comité directeur aux socialistes. L’accord favorise une entrée avantageuse des socialistes, susceptible d’appuyer les initiatives de relance européenne envisagées pour les deuxièmes États généraux du CCE en octobre 1954, à Venise [31]. Pourtant, bien qu’à partir de septembre 1954, les élus socialistes s’impliquent dans les initiatives pro-européennes du CCE, ils n’effectuent pas de jumelages sous l’égide de cette organisation [32].

Le mouvement se structure sur la base de solidarités et de valeurs construites pendant la Résistance. Ses activités sont orientées par une éthique de fraternité universelle, qui entretient avec l’éthique de fraternité chrétienne une relation de tension caractéristique de ce que l’on a souvent appelé le progressisme. Les valeurs dites « progressistes » des années 1950 se présentent en effet comme autant d’expressions d’un « communisme de l’amour fraternel » porté par des communautés de héros résistants, issus majoritairement de la Résistance intérieure. Néanmoins, c’est moins dans le rapport au parti communiste que dans le rapport à l’expérience de la Résistance que l’on peut saisir les motifs de l’action collective. L’approche wébérienne des effets de la guerre sur l’éthique de la fraternité peut permettre d’appréhender les mouvements dits neutralistes et progressistes de la guerre froide. Pour Weber, la guerre fait naître chez les combattants un don de soi et une communauté inconditionnelle dans le sacrifice qui font éclater toutes les barrières propres aux groupements naturels, en regard de quoi les religions ne peuvent rien offrir d’équivalent. La fraternité des combattants a en effet un caractère tout aussi exceptionnel que le charisme sacré et l’expérience de la communauté avec Dieu [35].

Le projet du Monde bilingue est ainsi soutenu par tout ce que ces mouvances progressistes et neutralistes ont pu compter d’universitaires, journalistes et écrivains, tous issus de la Résistance. La reconnaissance institutionnelle du Monde bilingue est rapide et favorise les relations avec les cercles franco-américains à Paris. Comme dans les initiatives du Front humain ou des fédéralistes, c’est, en cette période de guerre froide, la primauté éthique du vivre ensemble qui se laisse discerner dans l’action des militants du Monde bilingue. Or, bien que leurs projets s’inscrivent dans la logique de fondation de la communauté internationale opérée depuis 1945, leurs démarches sont contrariées par la complexité et la lenteur des processus de décision étatiques et interétatiques. Le faible intérêt des autorités publiques envers la proposition d’un référendum mondial conduit l’association à redéfinir les modalités de promotion du bilinguisme mondial dès le début de l’année 1952. C’est finalement une succession d’échecs politiques qui conduit le Monde bilingue à centrer son action sur les jumelages de communes. En effet, les nombreuses initiatives de promotion du bilinguisme auprès des grandes organisations internationales s’avèrent rapidement décevantes [36]. Par ailleurs, les débats sur la réforme de l’enseignement initiée par le ministère de l’Éducation nationale, et tout particulièrement sur l’enseignement des langues vivantes, ne sont pas plus fructueux malgré l’implication de hauts fonctionnaires appartenant au Monde bilingue. C’est finalement sur le seul terrain des échanges d’enseignants du primaire que se concrétisent les propositions du Monde bilingue. Comme l’association ne parvient pas à peser dans les négociations sur la définition des programmes du secondaire, c’est sur cette idée d’échanges entre enseignants de l’école primaire qu’elle se concentre, en particulier par l’appel à une politique systématique de jumelages bilingues, dont les relais opérationnels seraient les inspecteurs généraux d’académie et les municipalités qui, en France, sont responsables des conditions matérielles de l’enseignement primaire.

Les jumelages franco-britanniques vont se développer sur la base du réseau de relations organisées au sein du comité d’action parlementaire du Monde bilingue. Ce comité est composé de toutes les tendances politiques françaises. Jusqu’en 1955, la plupart des villes concernées par les jumelages du Monde bilingue sont dirigées par des maires exerçant des fonctions parlementaires ou ministérielles, ou sollicités par leur député, membre du comité [37]. Alors que les premiers soutiens se limitaient à la scène intellectuelle parisienne, les relations engagées directement avec les parlementaires facilitent la diffusion sur le territoire français de la doctrine du mouvement concernant les jumelages bilingues [38].

Le premier jumelage franco-britannique réalisé par le Monde bilingue réunit les villes d’eau de Luchon – dont le maire est Alfred Coste-Floret, déjà croisé à l’association française du CCE – et Harrogate au cours d’une French Week, en mai 1953. La semaine s’organise sur la base d’une présentation de divers aspects de la culture française (conférence en français sur la langue et le bilinguisme, dégustation de produits régionaux et vins français, revue de la grande vedette Line Renaud, défilé de haute couture, etc.) et de relations directes entre les familles participantes. Cette semaine jette les bases d’un échange ultérieur d’assistantes maternelles. Par ailleurs, les relations tissées à Paris, dès 1952, avec les autorités diplomatiques américaines et canadiennes permettent aux responsables du Monde bilingue d’envisager la conclusion de jumelages outre-Atlantique dans le sillage des expériences britanniques. Le Département d’État américain donne ainsi son feu vert à la conclusion du premier jumelage franco-américain réalisé sous l’égide du Monde bilingue, Arles-York, célébré à Arles le 4 juillet 1952, à l’occasion des fêtes du bimillénaire de la ville et de l’Independance Day. Cette relation est suivie, quelques mois après, par un jumelage Montpellier-Louisville, réalisé selon un schéma identique. Ces jumelages, encouragés par des messages officiels du président Eisenhower, donnent lieu à une forte publicité dans les quotidiens et à des fêtes populaires intenses. Parallèlement, l’ambassadeur du Canada fait adhérer la Fédération canadienne des maires et des municipalités au Monde bilingue et suscite la conclusion de jumelages canadiens entre villes du Québec et des autres provinces du Canada. Ces expériences sont les premiers points d’appui de l’expansion de la pratique des jumelages au monde entier.

Dès la conclusion des premiers jumelages bilingues, le Monde bilingue exprime en effet le souhait d’impliquer tous les pays sans exclusivité. Les militants les plus investis défendent le principe selon lequel les activités culturelles qui favorisent la compréhension entre les peuples ne peuvent être limitées par des contingences politiques. Ils contestent ainsi le réalisme diplomatique d’État qui connecte directement les enjeux culturels aux enjeux politiques. Pour ces individus, les jeux politiques qui suivent l’échec de la Communauté européenne de défense créent les conditions favorables à une ouverture à l’Est. Alors qu’en 1950-1951, leurs initiatives n’avaient pas trouvé d’écho auprès de la diplomatie soviétique [39], le débat sur la CED change les données du problème. En 1953-1954, le comité d’action parlementaire du Monde bilingue enregistre de nouvelles adhésions des parlementaires les plus violemment opposés à la Communauté européenne de défense, souvent animés d’un sentiment viscéralement hostile à l’hypothèse d’un réarmement allemand. Sur ce point, les affinités électives sont fondées sur des caractéristiques biographiques communes [40].

Le renforcement de l’effectif du Monde bilingue par les progressistes (comme Pierre Cot) et les parlementaires les plus favorables à un rapprochement franco-soviétique (comme René Capitant, Jacques Debû-Bridel, Léo Hamon, Édouard Herriot) s’effectue en 1955, au moment de la création d’un Comité national pour le développement des relations franco-soviétiques [41]. Ayant tissé de nombreuses relations avec l’ambassade soviétique, les membres de ce Comité national qui s’impliquent au Monde bilingue (Hamon, Debû-Bridel, Cot [42]) facilitent les relations avec le nouvel ambassadeur soviétique, Sergueï Vinogradov. Les perspectives du Monde bilingue d’étendre les jumelages au monde entier se dessinent un peu plus clairement lorsque le Soviet suprême lance, le 5 août 1955, une initiative d’ouverture à l’égard des occidentaux, basée sur l’extension des relations politiques, économiques et culturelles. Bien qu’un certain nombre de propositions occidentales fassent l’objet de réponses négatives [43] qui bloquent les négociations lors des rencontres de Genève de novembre 1955 (France, Grande-Bretagne, États-Unis, URSS), l’heure n’en est pas moins à un certain dégel. Il est significatif que les échanges scientifiques sur l’armement atomique, limités aux Anglo-saxons, s’ouvrent précisément en août 1955 à quatre savants soviétiques lors d’une conférence à Londres qui donne lieu à la constitution d’un réseau transnational de scientifiques pour le désarmement, le mouvement Pugwash [44]. À la fin de l’année 1955 et jusqu’au printemps 1956, les militants du Monde bilingue visent à occuper, dans le domaine des échanges culturels, le même type de position, essayant de réaliser un équilibre entre jumelages franco-américains et franco-soviétiques, en cherchant l’accord des deux parties [45]. Cette éthique de fraternité universelle est partagée par des militants de toutes origines politiques qui s’impliquent à titre individuel.

Mais, en même temps, cette position met en porte-à-faux les éléments les plus catholiques du Monde bilingue, car l’Église prend des distances beaucoup plus marquées avec l’association, tandis qu’elle soutient fortement les initiatives du CCE. Alors que la hiérarchie catholique dispensait largement ses soutiens jusqu’en 1948, les tensions de la guerre froide ont restreint progressivement la dispense de la grâce aux fidèles clairement non communistes : menaces de condamnation de l’Union des chrétiens progressistes en 1948-1949, excommunication des communistes en 1949, condamnation des prêtres ouvriers, etc. Le Monde bilingue, d’abord soutenu par le nonce Roncalli au début des années 1950, est tenu à distance à partir de 1955 et des pressions du Vatican s’exercent sur le chanoine Kir, ecclésiastique, maire de Dijon et doyen de l’Assemblée nationale, pour le freiner dans son projet de jumelage Dijon-Stalingrad. Ces tensions dégénèrent finalement en un conflit politique, une « guerre des jumelages » assez caractéristique du climat de suspicion et d’accusations qui prévaut à cette période.

Pour les fédéralistes et leurs amis, les jumelages constituent dès lors un moyen de mettre en relation les communes européennes afin de consacrer l’union politique. Pour les bilinguistes, les jumelages sont les vecteurs de la diffusion, à travers le monde, d’un mode de compréhension universel qui assurerait un avenir à la langue française. Le premier groupe est composé d’un noyau dur de militants qui a majoritairement participé à la révolution nationale pendant l’Occupation, avant de rejoindre des réseaux résistants qui sont devenus leurs principales cautions parlementaires. Malgré la confluence de trajectoires politiques potentiellement stigmatisantes dans le contexte de l’après-guerre, ce groupe s’avère capable, par ses engagements européens et la multiplicité de ses entreprises, d’agréger des militants d’horizons très divers (indépendants, radicaux, socialistes). Le deuxième groupe est animé par un autre type de militants, issus de la Résistance et qui cultivent cette identification. Il se structure dans le milieu intellectuel des journaux résistants et des établissements supérieurs parisiens. Son activité est d’abord fortement localisée dans les limites du département de la Seine et se décentralise grâce à la mobilisation des parlementaires. Ses militants organisent des relations avec les Anglo-saxons sur la base des réseaux résistants et éducatifs. Ils intéressent les élites politiques britanniques, que les fédéralistes ne parviennent à mobiliser qu’à la marge, et ne se montrent favorables ni à la multiplication des échanges franco-allemands ni à la Communauté européenne de défense, mais plutôt à une fraternité mondiale dépassant le clivage Est-Ouest. Ces deux groupes structurent en France des modes de relation différents avec la province : alors que La Fédération organise transversalement ses relais à partir des réseaux fédéralistes, de ses antennes régionales, des associations d’élus locaux, le Monde bilingue déploie ses initiatives verticalement à partir des institutions (parlement, ministères, universités, inspections générales) et des syndicats (Syndicat national des instituteurs), tout au long de « l’épine dorsale républicaine » dressée sur des visées égalitaires d’émancipation par l’Éducation nationale. Sous cet angle, on ne s’étonne pas que les premiers soient soutenus personnellement par Antoine Pinay et les seconds par Pierre Mendès-France, qui inscrivent, par ailleurs, leur action gouvernementale dans ces deux modèles contrastés de gestion politique.

On comprend dès lors pourquoi la fin de l’année 1955 marque le début d’une querelle infinie, véritable « guerre des jumelages ». Forts du développement des contacts dans les pays anglo-saxons et des premiers pas réalisés dans la voie de l’ouverture vers l’URSS, les responsables du Monde bilingue décident d’inviter les maires des villes appartenant aux soixante-quatorze pays de l’UNESCO à un congrès mondial des villes jumelées pour l’été 1956. Après la victoire du Front républicain aux élections législatives de janvier 1956, le gouvernement Mollet apporte son soutien à l’organisation du congrès mondial des villes jumelées fin mars, suivant en cela les nombreux maires socialistes membres du Monde bilingue. L’organisation de ce congrès en France manifeste une politique d’ouverture qui fait écho aux signes de détente de la diplomatie soviétique. Au début du printemps 1956, le président du Conseil et le Comité directeur de la SFIO préparent, en relation étroite, deux voyages consécutifs en URSS [46], qui ont lieu à la mi-mai. Pendant ces visites officielles, la prévention du CCE contre l’initiative du Monde bilingue est rendue publique en France. À la suite d’une campagne de presse anticommuniste solidement orchestrée, le gouvernement préfère sacrifier le Monde bilingue et l’ouverture à l’Est sur l’autel de la « Realpolitik ». Après le succès de la Conférence de Venise des 29 et 30 mai 1956 ouvrant la négociation des Six sur Euratom et le Marché commun [47], l’appui du CCE représente pour le gouvernement un enjeu plus décisif que le congrès constitutif d’une fédération mondiale de villes jumelées. Le conflit portant sur le soutien gouvernemental au congrès de Saint-Étienne est donc arbitré en faveur des initiatives pro-européennes du Conseil des communes d’Europe. Dans le contexte chargé du printemps 1956, la question du soutien gouvernemental aux organisations de jumelage est directement conditionnée par les priorités d’action du président du Conseil.

Néanmoins, tout au long de cette crise, la perception du conflit par les acteurs est celle d’un conflit politique national sur les relations entre les choix d’ouverture pertinents pour les jumelages et les alliances politiques nationales. D’un côté, au Monde bilingue, les gaullistes de gauche, les socialistes de gauche et les progressistes fustigent les relations entre « la SFIO, le Vatican et la grosse industrie allemande » [48]. De l’autre, les dirigeants du CCE s’en prennent à un projet « résolument appuyé par M. Vinogradov, ambassadeur de l’URSS à Paris et l’Association nationale des élus républicains [organisation des élus communistes], mené sur la base de relations privilégiées entre les dirigeants du Monde bilingue et certaines personnalités significatives, telles que M. Pierre Cot, M. Léo Hamon, dont les tendances sont connues » [49]. Dès la fin de l’automne 1956, l’organisation d’un nouveau congrès à Aix-les-Bains, en avril 1957, est à l’agenda du Monde bilingue et de son groupe d’amitié parlementaire. À la suite des crises de Suez et de Budapest, les hypothèses de l’été 1955 paraissent s’être éloignées, comme le souligne le président du groupe : « Tous ces projets […] ont été balayés par la tragédie hongroise. Mais je reste convaincu de ce qu’une pénétration culturelle de l’Occident au-delà du rideau de fer est souhaitable et constitue même une carte majeure en faveur du développement de la langue française à l’étranger. » [50] Début novembre, la répression soviétique en Hongrie a, en effet, provoqué, en France, des manifestations dans tout le pays et la mobilisation de nombreux intellectuels contre le communisme. Pourtant, le congrès vise à mettre sur pied une fédération mondiale des villes jumelées fondée sur une charte des Cités unies établie sur le modèle de la charte des Nations unies. La charte établit un principe de non-discrimination dans le fonctionnement de la fédération. Aix doit ainsi devenir la « capitale de cette fraternité nouvelle qu’il s’agit d’instituer » [51]. Après la constitution de la Fédération mondiale des villes jumelées à Aix, en 1957, les conflits reprendront de plus belle entre les dirigeants des organisations de jumelages et se poursuivront régulièrement jusqu’au milieu des années 1980. La compréhension du moment 1956 est néanmoins essentielle pour saisir la redéfinition des relations juridiques entre État et communes que ces mobilisations ont provoquée.

Avant d’aborder à proprement parler la mobilisation nationale sur les questions juridiques, un détour par les scènes municipales [52] s’impose afin de comprendre les nouveaux usages du droit opérés sous la Quatrième République par les conseils municipaux.

Dans les années 1940 et 1950, les activités des conseils municipaux sont principalement orientées vers la recherche de solutions pratiques aux problèmes les plus urgents pour la population de la commune. Les délibérations portent ainsi principalement sur les questions de travaux et constructions urgentes, de relogement des populations déplacées, d’adduction d’eau potable, d’acheminement du charbon, de voirie, d’assistance aux vieillards et aux orphelins, etc. Dans ce cadre, les conseils municipaux sont fréquemment amenés à adresser leurs revendications au gouvernement en votant des vœux. Cette pratique se fonde sur un usage traditionnel intervenant à la fin des séances de conseil municipal. Les élus se fondent sur l’article 61 de la loi municipale du 5 avril 1884 qui leur donne la compétence d’émettre des vœux « sur tous les objets d’intérêt local », les vœux « à caractère politique » étant susceptibles d’être annulés de plein droit par le préfet (article 72). Dans un temps mondial où les questions de politique internationale suscitent des polémiques jusque dans les débats municipaux, l’évolution de la pratique des vœux remet en cause des relations bien établies du régime républicain.

Après les élections municipales de 1947, la division des conseils en groupes issus de listes partisanes et les tensions provoquées par les conflits avec les communistes font des vœux un mode d’expression privilégié des valeurs et identités partisanes. Les communistes, dont les dirigeants exerçant des responsabilités ministérielles ont été exclus du gouvernement en novembre 1947, sont les plus actifs dans ce domaine, réclamant la fin des combats en Indochine [53] ou l’interdiction de la bombe atomique [54]. Les débats sur la conformité de ces vœux ne sont pas rares et il arrive même que soient votées, comme à Lille à la demande d’un conseiller SFIO, des motions de procédure rappelant que, selon le texte de l’article 72 de la loi municipale de 1884, les vœux présentant un caractère politique sont nuls de plein droit [55]. Les controverses sur les grands conflits du moment sont récurrents dans la discussion même des vœux concernant les affaires considérées unanimement comme étant d’intérêt local. Ceci amène parfois les maires à fractionner les vœux portant sur des enjeux recueillant l’unanimité, comme, par exemple, les habitations à baux modérés, pour rejeter des conclusions du type : « Les crédits nécessaires pourraient être utilement trouvés par la suppression des crédits engloutis dans l’atroce, injuste et inutile guerre du Vietnam. » [56] À partir de 1949, les réactions à la signature du pacte Atlantique par la France donnent à ces vœux une tournure plus directement internationale [57]. Certains font voter l’usage du drapeau européen comme emblème avec le drapeau français et celui de la commune [58], ou votent « pour le triomphe des forces de la paix » [59], tandis que les communistes critiquent le pacte Atlantique et suggèrent des amendements susceptibles de gêner les gaullistes : « La France devrait rester fidèle au pacte d’assistance mutuelle qui avait été signé au mois de décembre 1944 à Moscou par le Général de Gaulle et par M. Georges Bidault, alors ministre des Affaires étrangères. » [60]

En 1953, l’affaire des époux Rosenberg, condamnés à mort par les américains pour collusion avec les soviétiques, déchaîne les passions. Certains maires non-communistes, comme le maire de Rennes, refusent de faire voter tout vœu, au motif qu’il serait politique. À Lille, la discussion du vœu demandant la grâce, déposé par les conseillers communistes, intervient en toute coïncidence le soir même de l’exécution. Il est voté à l’unanimité en début de séance et envoyé immédiatement par télégramme à l’ambassade des États-Unis [61]. Les débats sur l’interprétation du « caractère politique » des vœux se déplacent ainsi progressivement et profitent le plus souvent à la majorité municipale.

Ces vœux portant sur des questions internationales suscitent ainsi des interprétations nouvelles de la règle de droit, en l’occurrence l’article 72 de la loi de 1884. Les débats s’inscrivent dans un contexte d’engorgement du contrôle préfectoral : la presse locale rend compte des vœux avant leur publication officielle et ceux-ci sont donc rarement annulés. Les débats sur le caractère politique des vœux et leur objet local ne sont pas nouveaux. Lors du vote de la loi sur la séparation de l’Église et de l’État, de nombreux conseils municipaux avaient ainsi voté des vœux demandant l’abrogation de la loi. Mais ces vœux avaient été systématiquement annulés par les préfets [62], sanction certes mineure, mais qui avait pour but d’affirmer l’autorité de la République. Au-delà des conditions juridiques d’énonciation d’enjeux institutionnels essentiellement symboliques, le vote de multiples vœux reposant sur une conception extensive de l’intérêt local (l’intra-mondanité de la vie communale) accentue la politisation des débats municipaux. Impliquant les élus locaux les mieux formés à la conflictualité de la prise de parole politique, ces débats contribuent progressivement à l’ouverture cognitive des définitions du champ d’action municipal. En cela, ils rendent possible une définition protéiforme de l’internationalité des enjeux municipaux.

À Rennes et à Lille, on observe ainsi les mêmes types d’orientation des débats et d’énonciation de nouveaux enjeux au cours des délibérations sur les jumelages proposés par le Conseil des communes d’Europe. Les débats portent d’abord sur le caractère politique de ces opérations. Ils expriment les controverses quant à la politisation du travail municipal qui l’éloigne progressivement de l’idéal républicain d’une administration de l’intérêt local indépendante des clivages politiques nationaux. Ces débats se déplacent en effet très vite vers une confrontation des « cartes géopolitiques » des élus locaux. Ce qui est mis en discussion n’est plus alors la légalité de telles pratiques, mais les définitions antagoniques d’un nouvel enjeu municipal. Un tel mouvement apparaît nettement dès les premiers débats sur les jumelages [63], comme l’illustre ce cas lillois :

Rapport adopté à la majorité, les conseillers communistes ayant voté contre.

Les mêmes questions sont soulevées au sein des conseils municipaux de Rennes et de Puteaux [64]. Les jumelages de communes se diffusent donc au gré de séances de conseil municipal animées, donnant lieu à de nouvelles interprétations de la loi de 1884 qui interdisait les vœux à caractère politique et la correspondance politique entre les conseils municipaux.

Ces nouvelles interprétations ne vont pas sans susciter des interrogations dans les ministères, qui prennent des initiatives pour tenter de maîtriser le processus au moment où se pose la question des jumelages franco-soviétiques. De 1951 à 1955, les relations inter-institutionnelles relatives aux jumelages étaient en effet restées juridiquement indéfinies. À partir de 1955, des controverses juridiques se développent quant à la légitimité d’un contrôle de l’État sur les activités de jumelage. L’issue des débats sur la CED et les initiatives du Monde bilingue incitent le ministre de l’Intérieur du gouvernement Faure, Maurice Bourgès-Maunoury, à demander aux préfets des renseignements complets sur les jumelages [65]. Devant la faiblesse du nombre de réponses des maires aux préfectures, le ministère évalue, à l’automne 1955, les dispositions nécessaires à une meilleure maîtrise de l’information sur les jumelages. Par un décret du 24 janvier 1956 pris par Edgar Faure dans la période d’expédition des affaires courantes qui fait suite aux élections législatives, le gouvernement institue une commission chargée de « coordonner les échanges internationaux dans le domaine communal et de donner un avis sur toutes les questions que pose l’étude des problèmes communaux sur le plan international » [66]. L’article 2 dispose que les maires ont désormais l’obligation de déclarer tout projet de jumelage au préfet, qui saisira ladite commission. L’initiative vise à mieux coordonner ces activités pour éviter la multiplication des malentendus entre maires dans la prise de contacts avec les villes étrangères. Elle remet ainsi dans le jeu les administrations ministérielles – fortement représentées (Intérieur, Affaires étrangères, Éducation nationale, Jeunesse et sports) dans la commission, auprès des responsables des organisations d’élus locaux – et les préfets par le biais de la procédure administrative de déclaration.

Le texte soulève les protestations des représentants des organisations d’élus locaux qui y voient une atteinte à leur autonomie et à ce qu’ils considèrent comme une liberté communale. Ces protestations s’inscrivent dans un contexte de conflits répétés entre les maires et l’administration centrale, notamment dans le cadre des congrès annuels de l’Association des maires de France, sur la question de la tutelle exercée par les préfets [67]. Les responsables des organisations expriment ainsi, au cours des mois qui suivent la publication du décret Faure, de nombreuses réserves quant à la déclaration au préfet et à la forte représentation des administrations centrales dans l’instance de coordination. Peu de temps après le retrait du soutien gouvernemental au congrès mondial des villes jumelées, Maurice Pic, secrétaire d’État aux Collectivités locales, et Gilbert-Jules, ministre de l’Intérieur, prennent la décision de modifier le décret Faure du 24 janvier 1956. Dans le but énoncé de rééquilibrer la représentation des autorités locales, la modification du décret, publiée le 23 juin 1956, change la composition de la commission en favorisant l’Association française du conseil des communes d’Europe (4 délégués), les sections françaises de l’Union internationale des maires (2 délégués) et de l’International Union of Local Authorities (2 délégués), tandis que le Monde bilingue conserve un seul délégué.

Dès juin 1956, Le Monde bilingue riposte publiquement à l’annulation de son congrès et à ce nouveau décret par une adresse aux maires de France destinée à diffuser une pétition de soutien à un « Comité pour la liberté d’association des villes du monde » [68] constitué autour de l’avocat et sénateur Henry Torrès, tandis que le comité universitaire du mouvement adopte une motion indiquant, « dans un esprit libéral et apolitique, […] que les jumelages servent avant tout à la libre communication des hommes et à la culture populaire » [69]. Dans le même temps, Alfred Coste-Floret développe dans un texte destiné à une large publication une argumentation juridique sur les dangers du décret du 24 janvier 1956 modifié le 23 juin. Le député-maire, maître des requêtes au Conseil d’État, défend l’idée que le texte étend le contrôle du préfet de la légalité à l’opportunité des décisions municipales : « S’agissant d’un domaine non réglementé et de relations humaines à caractère culturel, économique et touristique, l’abus est manifeste et criant. » [70] De plus, selon lui, le décret soumet la coordination à l’instabilité ministérielle, susceptible de faire varier les critères du bon jumelage. Coste-Floret réclame donc l’abrogation pure et simple du décret dans le but d’aboutir à la suppression de « l’instance bureaucratique et superfétatoire destinée à contrôler les jumelages » [71]. Son initiative est signée par une soixantaine de maires, dont certains sont membres du CCE. La revue du CCE pointe dans le même temps « les dangers d’une tutelle des jumelages, source de formalisme, de délais, de bureaucratie incompatible avec l’esprit d’initiative qui conditionne toute activité dans ce domaine » [72]. Le 7 mars 1957, le bureau du groupe d’amitié parlementaire du Monde bilingue, qui achève les préparatifs de son congrès d’Aix, dépose une proposition aux termes de laquelle « l’Assemblée nationale invite le gouvernement à abroger le décret de 1956 portant création d’une commission chargée de coordonner les échanges internationaux dans le domaine communal » [73]. Face à ces protestations, Bourgès-Maunoury, qui revient à l’Intérieur dans le gouvernement Gaillard, envoie une nouvelle circulaire aux préfets le 9 mai 1957 : « La création de cette commission n’a nullement pour effet – et je tiens à le souligner expressément afin que vous puissiez donner tous apaisements à cet égard aux élus locaux – d’instaurer une nouvelle forme de tutelle. Le rôle que devra jouer cette commission consistera non seulement à “coordonner”, mais également à favoriser une large politique d’échanges dans le domaine communal – et notamment les jumelages… » [74]

Ces controverses s’apaisent à partir de cette période dans la mesure où le ministère de l’Intérieur, mobilisé sur la question algérienne, privilégie la promotion des parrainages de communes auprès des organisations concernées. La commission ad hoc est donc rapidement mise en sommeil et les initiatives préfectorales visant à la déclaration des jumelages par les maires sont très variables. Les préfets réitèrent de temps en temps leurs demandes au cours des années qui suivent la publication du décret, au grand dam des élus locaux.

En quelques mois, les initiatives gouvernementales passent de la mise en œuvre de dispositifs de régulation juridique globale à la fermeture au cas par cas des relations jugées politiquement inopportunes. Ainsi, la sous-direction Europe Centrale du Quai d’Orsay prend des dispositions pour refuser les visas et faire systématiquement interdire par les préfets les initiatives de jumelages avec des villes est-allemandes [75], la RDA n’étant pas reconnue officiellement par la France. À d’autres moments, comme en 1959, le conflit sur le jumelage Dijon-Stalingrad donne lieu aux interventions conjuguées des ministères de l’Intérieur et de l’Information. En septembre 1959, en effet, le chanoine Kir n’ayant pu faire admettre au préfet et à son conseil municipal le principe d’un jumelage, décide de passer outre et reçoit une délégation de Stalingrad emmenée par le maire du Soviet, Léon Smirnov, à l’occasion d’un conseil exécutif de la FMVJ à Dijon. La délégation se voit interdire l’accès à la mairie et le préfet saisit les pellicules des journalistes sur ordre du ministre de l’Information. Le chanoine Kir signe alors un pacte d’amitié avec Smirnov sur la voie publique. Le conseil exécutif de la FMVJ vote le même jour une motion demandant le Prix Nobel pour le chanoine Kir, envoyée aussitôt à Stockholm. L’opération fait l’objet de nombreux comptes rendus dans la presse.

Les mobilisations politiques de la guerre froide ne sont donc pas restées centrées sur la scène politique parisienne. Le travail municipal a non seulement fait une place aux débats de politique internationale, mais a aussi développé de nouvelles formes de relations sociales et politiques jusqu’alors très exceptionnelles. Au cours des années 1950, les représentants de l’État peuvent ainsi difficilement s’opposer en principe à la municipalisation de relations internationales susceptibles de favoriser la paix. C’est pourquoi la fermeture de certaines relations jugées diplomatiquement sensibles s’opère par des dispositifs juridiques matériellement rationnels (système de déclaration au préfet, refus de visas, etc.) qui remettent en question l’ordre juridique antérieur basé sur une distribution formelle des compétences.

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L’invention de la tradition des jumelages est un processus dynamique, qui donne lieu à des débats politiques et des controverses doctrinales. Son étude attire l’attention sur deux enjeux théoriques : le potentiel d’innovation institutionnelle de la rationalité en valeur et la structuration d’un nouvel étage du jeu diplomatique.

En termes d’innovations, d’abord, les élus locaux et leurs organisations ont défini les jumelages comme un droit naturel, une liberté communale traditionnelle, dont le contrôle était moralement et pratiquement injustifiable. Or, leurs mobilisations ont eu pour conséquence de lever certaines contraintes typiques de l’administration républicaine des communes : interdiction de la correspondance politique des municipalités, annulation de plein droit des vœux et délibérations à caractère politique par le préfet, etc. En énonçant sa problématique générale de la rationalisation contemporaine des activités sociales, Weber avait sans doute minimisé le potentiel innovateur de la rationalité en valeur, comme l’a justement fait observer Habermas [76]. En effet, alors même que Weber a consacré de longues pages de son texte sur la ville à montrer comment l’éthique de fraternité a favorisé la rupture des liens sociaux traditionnels fondés sur l’organisation statutaire du droit, il supposait que cette tension, autrefois féconde, était devenue aujourd’hui inopérante. Or, comme l’explique Frédéric de Coninck : « L’instrumentalisation de la vie sociale impose de passer d’une éthique des principes à une réflexion incorporée dans des contraintes juridiques. […] L’État moderne, à cause du caractère impersonnel du gouvernement, contraint au détour par le juridique. » [77] La mobilisation des institutions communales sur les enjeux de la guerre froide a incontestablement favorisé une plus grande ouverture des relations sociales, que l’activité bureaucratique n’a pu complètement fermer. Une fois ces barrières levées, la valorisation des jumelages est devenue un domaine d’action municipale comme un autre, qui s’est avéré particulièrement dynamique dans les décennies suivantes.

Ce point introduit un deuxième enjeu, celui de la compréhension historique de l’émergence d’un phénomène que l’on a aujourd’hui coutume d’appeler paradiplomatie des collectivités locales et qui est souvent décrit comme un grand changement des années 1980. Sans minimiser les phénomènes de professionnalisation et de « stratégisation » des activités à l’œuvre dans cette période, il faut relativiser la nouveauté du phénomène. L’épisode sur lequel nous nous sommes attardés constitue en effet la genèse de la structuration d’un nouvel étage du jeu diplomatique, qui se prolonge en France avec l’institutionnalisation de la « coopération décentralisée » [78]. Si l’on considère la diplomatie comme un art de nouer des échanges ayant un effet sur les relations entre groupements politiques [79], on peut considérer le jeu diplomatique comme un jeu à plusieurs étages, à la croisée des travaux d’Elias [80] et des analyses anglo-saxonnes en termes de multi-layered diplomacy [81]. Plutôt que d’isoler les activités des collectivités locales dans une sphère para-, ou infra-, mieux vaudrait sans doute porter attention à leurs connexions avec les initiatives d’acteurs plus traditionnels des relations internationales (États, ONG, etc.) et à la façon dont ces relations ont structuré un nouvel étage du jeu diplomatique. Au-delà des innovations sémantiques, cela impose un véritable travail historique.