Aujourd’hui, les échanges économiques sont toujours vus comme le fondement de l’intégration européenne, que ce soit du point de vue des États membres, comme l’affirme l’intergouvernementalisme libéral, ou de celui des processus d’institutionnalisation, comme tentent de le montrer les visions renouvelées du néo-fonctionnalisme. Selon la représentation dominante, l’intégration économique constitue toujours la colonne vertébrale de la construction européenne. Dès lors, les acteurs économiques et leurs représentants politiques, les groupes d’intérêt, qui sont porteurs de cette intégration, possèdent nécessairement un droit de regard et un pouvoir d’influence très important, selon ces points de vue. De ce fait, cette littérature tend à cautionner et à renforcer l’image de lobbies économiques forts qui seraient aux commandes de l’Union européenne aux dépens de l’intérêt général [3].

Le présent article prend le contre-pied de cette position et affirme que la sphère politique possède une autonomie importante par rapport à la sphère économique. Dans le cadre de la construction européenne, soutenons-nous, ce sont davantage les institutions politiques qui influencent les groupes d’intérêt économiques que l’inverse, même si ces rapports sont loin d’être unilatéraux ou unidirectionnels.

Les acteurs économiques, face à l’incertitude produite par l’émergence d’un niveau de gouvernance communautaire, tendent à faire confiance aux institutions politiques nationales pour défendre leurs intérêts. Ce n’est qu’à l’issue d’un processus d’apprentissage plus ou moins long et difficile, en fonction de caractéristiques propres aux groupes d’intérêt et à leur contexte, ainsi qu’à la faveur de l’institutionnalisation des politiques communautaires que ceux-ci acquièrent une autonomie par rapport aux institutions politiques nationales. Même à ce stade, pourtant, les spécificités de l’environnement et du processus politique communautaires limitent la capacité des groupes d’intérêt à agir uniquement dans l’intérêt économique des organisations ou des entreprises qu’ils représentent.

Nous verrons successivement la discussion dans laquelle s’insert la présente contribution et la présentation détaillée de notre argument théorique, suivie d’une confrontation des thèses en présence, appliquées au cas des groupes d’intérêt bancaires, en nous penchant successivement sur le rôle de l’incertitude, l’adaptation progressive et ses limites ainsi que sur le rôle des institutions politiques dans le processus politique européen.

Les travaux sur les groupes d’intérêt en Europe se sont multipliés depuis la signature de l’Acte unique, sans doute du fait de l’explosion du nombre d’eurogroupes [4], d’entreprises de lobbying, de consultants en « affaires publiques » ou en « relations publiques », de bureaux d’acteurs nationaux à Bruxelles et autres formes de représentation d’intérêts. On retrouve, dans un premier temps, les principaux développements théoriques des recherches « nationales » transposés au niveau européen. Ainsi, l’une des premières études explore les perspectives d’un « euro-corporatisme » [5], tandis que d’autres s’attendent plutôt à l’émergence d’un « pluralisme transnational » [6]. Les travaux qui suivront dans les années 1990 s’intéresseront, avant tout, à l’organisation de l’action collective au niveau communautaire [7]. Ces travaux évitent pourtant, dans leur grande majorité, la question de l’influence effective de ces groupes et de leur rôle dans l’intégration européenne [8].

Cette « neutralité » est d’autant plus étonnante qu’il s’agit d’un questionnement qui était au centre des travaux fondateurs des études européennes. Ernst Haas, notamment, prévoyait un déplacement progressif de l’activité des groupes d’intérêt vers le futur centre politique de l’Europe et – à terme – l’émergence d’une « idéologie industrielle transcendant les frontières nationales » [9], qui entraînerait la convergence de toute l’activité politique vers le nouveau centre. Cette thèse est à l’époque vigoureusement contestée par Stanley Hoffmann, qui ne nie pas l’existence d’un effet de cascade dans la sphère économique, mais en relativise la portée et met en doute sa capacité à entraîner la sphère politique dans ce mouvement [10].

Les travaux contemporains inspirés du néo-fonctionnalisme restent silencieux à cet égard. L’ouvrage de référence d’Alex Stone Sweet et Wayne Sandholtz, tout en soulignant l’autonomie des institutions communautaires par rapport à leurs « agents », attribue l’origine des processus d’institutionnalisation, dans une large mesure, à « des individus, des groupes et des firmes qui sont engagés dans des transactions transfrontalières » [11]. Or, ces origines ne sont pas étudiées, mais réduites à l’état de présupposé [12].

Ce silence rend d’autant plus significatifs les apports de l’intergouvernementalisme libéral d’Andrew Moravcsik [13], qui rompt clairement avec l’idée de l’autonomie du politique par rapport à l’économie, défendue par Hoffmann. Dans son analyse de la « formation des préférences nationales », l’auteur montre que les intérêts économiques l’emportent le plus souvent sur des intérêts plus (géo)politiques [14]. La formation de ces intérêts économiques nationaux serait en outre dominée par les principaux groupes d’intérêt économiques nationaux [15]. Concrètement, l’auteur affirme que ce sont les intérêts des grandes entreprises et des groupes financiers qui ont déterminé les positions des principaux gouvernements lors de la négociation de l’Acte unique [16] et de l’Union économique et monétaire [17].

Ce qui sous-tend cette vision des groupes d’intérêt est un modèle d’économie politique inspiré par le travail classique de Wolfgang Stolper et Paul Samuelson sur le rapport entre salaires et commerce international [18]. Dans le prolongement de ce travail, les travaux d’économie politique internationale (ÉPI) [19] affirment que :

L’idée, simple mais forte, derrière cette affirmation, est que le prix d’un bien sur le marché mondial va avoir des influences sur le poids relatif des groupes d’intérêt économiques sur le plan national, de même que sur leurs « préférences » politiques. En suivant la logique de l’avantage comparatif de Ricardo, le protectionnisme pénalise la denrée abondante et favorise la denrée rare [21]. Dès lors, une plus grande mobilité des capitaux va favoriser le capital dans les pays où il est abondant, mais le défavoriser là où il est relativement rare [22]. Autrement dit, une « facilitation » exogène (exogeneous easing) de la mobilité des capitaux – par exemple, à travers des réseaux informatiques plus performants et moins coûteux ou la libéralisation de certaines places financières et des meilleures infrastructures – peut changer l’attitude des acteurs économiques locaux face au degré d’ouverture national et aux entraves à la libre circulation des capitaux, comme le contrôle de capitaux [23]. Tous ces éléments affectent les prix relatifs des marchandises et services et, par là, l’intérêt qu’ont les producteurs à avoir accès au marché mondial et donc à soutenir ou à opposer des politiques de libéralisation commerciale.

Il n’y aura cependant pas de réaction univoque, même à l’intérieur d’un secteur, dans la mesure où, par exemple, les banques sont engagées dans une variété d’activités qui structurent leurs horizons temporels et leurs engagements vis-à-vis d’un secteur ou d’une économie. Si certains types d’investissements sont susceptibles d’être récupérés à court terme, d’autres peuvent présenter un certain degré de « rigidité » à court terme, ce qui peut entraîner des oppositions entre secteurs résolument « internationaux » et d’autres plus réticents face à la libéralisation financière [24].

Appliqué à l’intégration européenne, ce seront surtout les banques possédant des capitaux mobiles et déjà fortement engagés dans des transactions transnationales qui sont susceptibles de favoriser plus de libéralisation, ainsi qu’une réduction de la volatilité de change, voire une monnaie unique. L’intégration fournit à ces acteurs des opportunités d’investissement supérieures. Au contraire, les détenteurs de capitaux immobiles avec peu d’ouverture internationale sont susceptibles d’être plus sceptiques, voire réticents envers plus d’ouverture [25].

On devrait ainsi assister progressivement à une polarisation entre acteurs qui devrait logiquement traverser certaines des grandes fédérations européennes et qui, surtout, devrait mettre fin à la représentation d’intérêts « nationaux », dans la mesure où les grandes banques internationalisées devraient s’allier pour faire avancer la cause de la libéralisation européenne, tandis qu’une coalition de « menacés » devrait, au contraire, jouer de toutes leurs forces pour faire échouer toute mesure supplémentaire de libéralisation.

Mis à part le caractère fonctionnaliste de cette analyse, trois types de critiques doivent être formulées à l’encontre de ce modèle. Premièrement, il est problématique de considérer que les acteurs vont toujours agir en fonction de leurs intérêts économiques objectifs, ce qui présuppose qu’ils les connaissent et soient donc en mesure d’évaluer – d’avance – les chances de succès du projet d’Union économique et monétaire et qu’ils puissent en évaluer les conséquences au point d’être sûr qu’il générera des bénéfices [26]. Ensuite, même si on laisse de côté cette première série de problèmes, un second raccourci consiste à affirmer que les acteurs, une fois qu’ils ont reconnu leurs intérêts objectifs, sont en mesure et déterminés à agir en conséquence. Ceci n’est possible que parce que le modèle rencontre une troisième série de problèmes, à savoir qu’il néglige les institutions. Ni l’État ni les institutions supranationales n’ont une quelconque autonomie ici : ils ne font qu’enregistrer des rapports de force entre groupes d’intérêt. Les décisions gouvernementales ne sont alors que le « résultat de l’accès effectif d’intérêts variés » [27] aux agences gouvernementales ou communautaires.

Ainsi, nous sommes en présence d’un étrange et même étonnant consensus concernant le rôle des acteurs économiques dans l’intégration européenne. Les travaux, tous courants confondus, présupposent que les grandes entreprises multinationales et les grands conglomérats financiers ont soutenu les progrès de la libéralisation et de l’unification monétaire. Plus encore, ces acteurs seraient les principaux instigateurs de ces développements, selon l’approche d’économie politique internationale. Étant la seule approche qui tente effectivement de répondre à la question du rôle des groupes d’intérêt, elle s’impose avec une certaine facilité.

Une multitude d’éléments peuvent, cependant, empêcher ou rendre plus difficile la poursuite de ces objectifs et l’identification même de ces intérêts. En effet, un changement exogène majeur – comme l’émergence d’un niveau communautaire de gouvernance de la finance – entraînera, dans un premier temps, une remise en cause des arrangements institutionnels existants, mettant les groupes d’intérêt sous pression [29] d’adaptation. Ce processus sera lent et marqué par des erreurs d’appréciation dues aux facteurs structurels caractérisant les acteurs et leur environnement le plus immédiat.

Toute nouveauté exogène est ainsi susceptible, dans un premier temps, d’accroître l’incertitude autour des actions et des stratégies des acteurs. Tout sera fait, bien sûr, pour examiner et répondre à ce défi en fonction des procédures et réponses existantes et avérées, mais ceci n’est plus possible, dès lors que le changement en question porte atteinte à la totalité des conditions d’opération des acteurs. À titre d’exemple, l’Union économique et monétaire n’est pas susceptible d’être ramenée à une expérience passée, dans la mesure où il s’agit d’un événement sans précédent [30].

Plusieurs sources d’incertitude peuvent être distinguées. La première provient tout simplement de l’ignorance des institutions communautaires et de leurs processus de prise de décision par les groupes d’intérêt nationaux. Dès lors que les connaissances de la construction communautaire sont limitées et les contacts inexistants, il est difficile de se forger un avis, de reconnaître un intérêt et, surtout, de le poursuivre au niveau communautaire. Une seconde source d’incertitude provient des enjeux eux-mêmes. La période que nous couvrons connaît des changements profonds. Ainsi, la mise en place du marché unique pour les services financiers s’accompagne ou est précédée dans les États membres par des mouvements de décloisonnement des marchés bancaires et financiers. Il n’existe pas d’unanimité quant aux réponses politiques et réglementaires à apporter à cette nouvelle situation [31]. Enfin, même lorsque des contacts avec les institutions européennes sont établis, le caractère imprévisible des processus décisionnels communautaires et la multiplicité des acteurs qui y participent les rendent largement imprévisibles aux yeux des groupes d’intérêt, d’autant plus qu’ils sont largement exclus de certaines étapes de ces processus [32].

Dès lors, nous mettons en cause l’hypothèse développée par nombre d’auteurs dans le cadre de l’ÉPI selon laquelle les acteurs économiques aux capitaux mobiles devront nécessairement être en faveur de l’ouverture des marchés et soutenir l’essentiel du processus d’intégration économique européenne (cf. supra). Au contraire, il est peu probable qu’une attitude claire soit adoptée et que des initiatives soient prises à court et moyen terme et, surtout, il est peu probable que les acteurs économiques soient à l’origine des principales décisions politiques.

À court terme, l’incertitude engendrée par l’émergence d’un niveau communautaire devrait plutôt provoquer un renforcement des réseaux de politiques publiques existants. Autrement dit, face à la « menace » extérieure, les acteurs sont susceptibles de se concerter sur le plan national. Face à l’incertitude et, donc, en l’absence d’une stratégie politique « économiquement optimale », on se rabat sur des stratégies dénuées d’intérêts économiques, mais qui sont construites sur le facteur identité, sur la « solidarité de place », comme disent les acteurs [33], entre banques d’un même État membre, en confiant la défense des intérêts économiques à l’État et ses agences. La prétention à agir de manière stratégique ne disparaît pas pour autant : elle est suspendue temporairement.

Deux facteurs vont permettre un « retour à la normale » [34] : l’apprentissage et l’institutionnalisation. Ce n’est qu’une fois que le fonctionnement du système politique et juridique s’est à nouveau stabilisé et institutionnalisé que la logique économique peut à nouveau orienter et « in-former » les stratégies des groupes d’intérêt. L’institutionnalisation du niveau communautaire de gouvernance correspond à la stabilisation du contexte politique et la clarification des prérogatives. Elle se traduit aussi par une volonté d’ouverture de la part des institutions communautaires et d’une transparence accrue [35].

Pour ce qui est de l’apprentissage, nous nous limitons ici à une définition minimale, sans pour autant rejeter les apports des approches cognitives [36], ni délaisser les travaux sur les idées en science politique [37]. Peter Haas, par exemple, propose les « communautés épistémiques » précisément comme une réponse ou un remède à l’incertitude qu’entraîne la complexité croissante du politique [38], mais l’incertitude dont il s’agit dans le cas envisagé ne concerne pas exclusivement, ni même prioritairement, les contenus des politiques, comme chez Haas, mais – simplement – l’ignorance d’alternatives européennes aux arrangements et aux solutions du niveau national. Par référence à Scharpf, nous définissons l’apprentissage par son contraire : l’ignorance correspond à la méconnaissance de certaines options disponibles [39] ; l’apprentissage revient à connaître ces options méconnues, sans que l’omniscience – la connaissance de toutes les options disponibles – soit nécessairement le résultat de l’apprentissage.

À l’issue de ce double processus, l’opposition de grands acteurs européens et « européisés » – c’est-à-dire ayant accompli leur processus d’apprentissage – et d’autres acteurs, plus petits et moins compétitifs, devient parfaitement plausible. Un marché unifié est susceptible de rendre difficile l’existence de banques aux marges de bénéfice peu élevées, incapables de concurrencer les grands réseaux européens. Il est probable que ces petites banques usent de tous les moyens à leur disposition pour freiner le processus d’intégration – imposer un veto – ou pour l’orienter dans un sens plus favorable, débouchant ainsi progressivement sur une bipolarisation croissante des groupes d’intérêt bancaires autour d’un « clivage économique européen ».

Cependant, même arrivé à ce stade, nous soutenons que les caractéristiques intrinsèques du processus politique communautaire rendent improbable toute « capture » [40] d’un domaine politique par les groupes d’intérêt économique. Le caractère multi-niveaux du système politique européen rend impossible toute prise de contrôle durable. Notamment, le Conseil peut à tout moment se saisir de sujets apparemment « techniques » à la faveur d’un mouvement d’opinion ou de la pression d’un groupe d’intérêt particulier sur le plan national.

Dès lors, selon cette vision, les groupes d’intérêt économiques sont fortement dépendants des institutions politiques et de leurs décisions. Non seulement la sphère politique est autonome par rapport à la sphère économique, mais au contraire, c’est la seconde qui dépend de la première, parce que la sphère économique présuppose la sphère politique. Le développement de stratégies de représentation politique par les groupes d’intérêt économiques exige la stabilité des données et des structures fondamentales concernant un système politique. Si l’ordre institutionnel et les procédures politiques ne sont pas stables, les groupes d’intérêt économiques seront incapables, soutenons-nous, d’élaborer des stratégies de représentation politique en accord avec leurs objectifs économiques.

Face à l’incertitude produite par les propositions comprises dans le Livre blanc sur l’achèvement du marché unique de 1985, les acteurs choisissent de faire front commun pour éviter que le résultat final ne soit trop défavorable aux acteurs nationaux. Autrement dit, il s’agissait d’éviter en amont qu’il n’y ait un trop grand décalage entre le régime réglementaire européen et le régime national. Pour tous les acteurs, il était certain que ce qui était en jeu étaient des avantages ou désavantages compétitifs considérables, susceptibles d’entraîner une refonte de la structure de l’industrie bancaire en Europe.

Il faut souligner qu’il s’agit d’une situation très inhabituelle. Jusqu’au début des années 1980, le degré de cloisonnement des systèmes financiers nationaux rend inutile toute représentation « extra-nationale » des intérêts politiques des banques. Si nombre de fédérations bancaires européennes existent depuis les années 1960, elles ne jouent qu’un rôle assez limité et ne sont dotées ni de ressources ni de mandats significatifs. Malgré le processus de libéralisation financière entamé depuis le début de la décennie [43], la politique réglementaire et la supervision demeurent des affaires nationales. Les structures existantes au niveau international, comme le Comité de Bâle, ne sont accessibles qu’aux représentants des banques centrales et/ou des autorités réglementaires nationales [44].

C’est donc pour la première fois que la « place financière » se trouve sollicitée, avec la totalité des acteurs qu’elle comprend. Autrement dit, de nouveaux réseaux politiques voient le jour à l’occasion de la négociation du marché unique des services financiers. Même dans le cas français, où la politique réglementaire dans le secteur bancaire est historiquement dominée par l’État, les négociations européennes vont être l’occasion de mettre en œuvre des processus de consultation et de circulation de l’information caractérisés par un degré inhabituel d’ouverture et de transparence [45]. Ceci s’applique, dans une moindre mesure, également au cas britannique. Il y existe, de longue date, des communautés de politiques publiques relativement stables en matière bancaire, mais elles ont été fortement bousculées et remises en question par les réformes de la première moitié des années 1980. En outre, il n’existe pas d’expérience de négociations internationales, vu le degré très élevé de cloisonnement et de segmentation avant le Big Bang de 1986 [46]. À l’occasion de la négociation du marché unique, se forment, très rapidement, des comités ad hoc, qui parviennent à mettre au point des positions de place, caractérisées par un véritable « consensus idéologique » [47]. Cette organisation ad hoc fait toujours la force des acteurs britanniques face aux autres. En Allemagne, les principales associations bancaires coopèrent de longue date dans le cadre d’une table ronde volontaire, le Zentrale Kreditausschuss (ZKA), qui est consulté systématiquement par le ministère des Finances, la BaKred – l’autorité de supervision bancaire [48] – et par la Bundesbank. Ces canaux sont utilisés intensément à l’époque. La présence des associations allemandes à Bruxelles se développe à la suite des négociations.

La réaction première, face au défi posé par l’initiative politique supranationale, suit donc une stratégie de « solidarité de place », c’est-à-dire une stratégie qui met en valeur les ressources et les réseaux nationaux face à l’inconnu et l’incertain que représente le niveau communautaire. C’est notamment le cas de la France, mais également des cas britannique ou allemand, même si la mobilisation y prend des formes plus « habituelles ». L’objet de cette mobilisation est, pour tous, nouveau et va, de ce fait, durablement altérer les stratégies de représentation des intérêts, comme le montre la prise en compte croissante de Bruxelles dans les stratégies politiques des associations nationales. Surtout, les Allemands et les Britanniques se dotent, à la suite du marché unique, de structures leur permettant de surveiller de plus près le niveau communautaire [49].

Une deuxième occasion de mobilisation aurait été le projet d’Union économique et monétaire. Jeffry Frieden ou Carsten Hefeker voient la mobilisation des groupes d’intérêt économiques en faveur de la monnaie unique comme une nécessité logique. Pour ces auteurs, l’intégration monétaire se situe dans le prolongement de la réduction de la volatilité des échanges et même de la libéralisation des flux de capitaux introduite dans le cadre du marché unique. Ce seront donc essentiellement les acteurs déjà largement engagés dans des transactions économiques transfrontalières qui auront intérêt à soutenir le projet, afin de limiter le risque de change [50], même si Frieden admet que les preuves empiriques font défaut [51].

Or, l’étude approfondie des différentes étapes du projet d’Union économique et monétaire révèle une réalité très différente. Pour ce qui est de la période précédant le traité de Maastricht, les signes de mobilisation des groupes d’intérêt bancaires sont extrêmement faibles. L’incertitude face à la monnaie unique est peut-être encore plus importante que celle qui caractérise le marché unique. Pour commencer, l’échéancier du projet – onze ans jusqu’à la mise en circulation des billets – relève du long terme et les projets d’UEM ayant échoués ont été nombreux [52]. En outre, les réactions mitigées de l’opinion publique incitent les banques à ne pas prendre position. D’un point de vue économique, enfin, les conséquences sont « incalculables ». Il s’agirait d’un « changement d’échelle » [53]. Dès lors, les banques vont adopter une position attentiste.

Pour la France, la déclaration suivante de l’ancien délégué général de l’Association française des banques résume très bien les contenus de nos entretiens : « Pour nous banquiers, il n’est pas question d’être pour ou contre la monnaie unique, mais d’appliquer le droit. » [54] Globalement favorables à la monnaie unique, les banquiers français sont surtout concernés par les coûts occasionnés par le passage à cette monnaie et font confiance à l’État pour « défendre [leurs] intérêts » [55], encouragés sans doute par la tradition dirigiste du système financier français [56] et la « prééminence présidentielle renforcée » en matière de politique européenne [57].

En Allemagne [58], l’ensemble des acteurs se dit être en faveur de la monnaie unique, mais une grande partie d’entre eux partage la crainte de la Bundesbank de voir la stabilité du Deutsche Mark sacrifiée à l’intégration européenne sans véritable contrepartie [59]. Il existe ainsi un écart considérable entre les déclarations de principe et l’attitude effective face à l’intégration monétaire, non seulement de la part de certaines agences gouvernementales, comme le ministère des Finances, mais aussi de la part du secteur bancaire [60]. De manière générale, les banquiers allemands auraient été plutôt sceptiques [61].

Au Royaume-Uni, enfin, un débat sur l’UEM est, certes, engagé à la City dans le cadre du British Invisibles European Committee [62] (BIEC), mais la vraie question politique de l’époque concerne l’accession de la Livre sterling au mécanisme de change du Système monétaire européen. Progressivement, cependant, la nécessité de ne pas rester en dehors du débat sur l’UEM devient apparente. Ainsi, après avoir défendu, pendant une certaine période, l’idée de la « concurrence entre monnaies », le Trésor britannique présente son plan alternatif de l’« écu dur » (hard ecu) [63], apparemment bien reçu par le BIEC [64]. La City ne prend donc pas les devants et ne cherche pas à « imposer » un choix. Ceci reflète certainement l’absence d’un consensus en faveur de l’UEM dans le secteur financier, mais également la volonté d’éviter de se positionner contre le gouvernement.

Pour ce qui est des mobilisations, les données sont encore moins précises. Il existe certes des débats concernant le rôle exact de l’Association pour la monnaie unique en Europe (AUME), qui regroupe, à partir de la fin des années 1980, un nombre impressionnant de « PDGs » ou « CEOs » en faveur de la monnaie unique, mais l’influence concrète de cette association est difficile à mesurer et est, au mieux, marginale [65]. Mise en avant par certains travaux comme preuve de la mobilisation du secteur privé, cette organisation, qui a d’ailleurs été créée à l’initiative de deux hommes d’État [66], a joué un rôle d’accompagnement, relativement important, pour la préparation des entreprises, mais seulement une fois que la décision de mettre en œuvre le projet d’union monétaire était irrévocablement prise, c’est-à-dire au moment du passage à la monnaie unique [67].

À Maastricht, les possibilités d’influence étaient des plus réduites. Même à l’intérieur des délégations, l’information ne circulait pas librement [68]. Il y avait pourtant deux banquiers dans les délégations nationales allemande et française, mais ce fait ne semble avoir eu aucune emprise ni sur le processus de prise de décision ni sur les banques [69]. À défaut d’avoir une position arrêtée sur le sujet, les banques ont accepté ce processus de prise de décision très secret sans aucune protestation, même si des différences sensibles existent concernant l’attitude adoptée face aux gouvernements nationaux.

L’apprentissage se traduit de plusieurs manières : la création d’un nouveau département, un personnel spécialisé ou un bureau à Bruxelles, par exemple, les acteurs se rapprochant du système politique et juridique européen, en en adoptant les usages, les codes et peut-être même la culture [70]. La capacité des acteurs à s’instituer dans l’arène européenne va conditionner leur capacité à y agir de manière stratégique. Le poids de plusieurs variables intermédiaires – nature des acteurs, contexte institutionnel national et supranational – est d’une importance fondamentale pour comprendre la capacité des acteurs à s’adapter à ces changements. Parallèlement, l’institutionnalisation du niveau communautaire de gouvernance de la finance permet à la Commission de jouer un rôle plus actif et d’approcher directement les groupes d’intérêt ou de les associer davantage à la fabrication des politiques publiques.

Du côté des groupes d’intérêt nationaux, on peut identifier plusieurs phases dans le processus d’apprentissage, témoignant de la capacité d’adaptation plus ou moins grande des groupes d’intérêt, mais aussi de la « compatibilité » plus ou moins grande des modes de fonctionnement nationaux de ces groupes avec le niveau communautaire [71]. Ainsi, les groupes d’intérêt essaient, dans un premier temps, de transposer au niveau communautaire les méthodes ou les répertoires [72] qui font recette au niveau national, tout en privilégiant encore les interlocuteurs nationaux. Or, s’il est vrai que le contexte multinational et multilinguistique ne laisse, pour l’instant, transparaître la domination d’aucun style de politique publique national, un style particulier semble s’affirmer progressivement, au moins dans certains secteurs très intégrés. Dans un deuxième temps, les manières de faire nationales sont donc confrontées à ce contexte et c’est essentiellement dans un lent processus d’essai et d’erreur que les groupes d’intérêt vont ajuster leurs stratégies et établir des relations plus ou moins étroites avec les institutions communautaires et, notamment, avec la Commission. Dans un troisième temps, on observe la différenciation des stratégies en fonction des objectifs à atteindre, mais aussi en fonction de l’attitude face aux politiques communautaires. Malgré de nombreuses exceptions, on peut ainsi progressivement voir émerger deux types de stratégies, l’une en faveur de plus de libéralisation, visant essentiellement la Commission et le Parlement, l’autre, plus réticente à cet égard, qui vise plus couramment les pouvoirs publics nationaux pour faire échouer le projet au Conseil. Il faut préciser, cependant, que les groupes d’intérêt n’ont guère traversé ces diverses étapes en même temps.

Parallèlement, les institutions communautaires et, plus particulièrement, la Commission vont jouer un rôle très actif dans ce processus d’apprentissage, en tentant d’élargir leur propre champ de compétences, mais aussi en essayant de nouer des contacts plus étroits avec les groupes d’intérêt. L’avantage de la Commission à suivre cette démarche est double : il s’agit, d’une part, de supplémenter l’expertise limitée dont elle dispose à l’intérieur de ses propres services ; il s’agit, d’autre part, de répondre aux attentes du secteur afin de rendre plus légitimes ses propres propositions aux yeux du Conseil du Parlement européen.

Enfin, le degré d’institutionnalisation d’une politique est, naturellement, un facteur central dans l’explication de la transformation des attitudes des groupes d’intérêt économiques. Au-delà d’un certain seuil, difficile à déterminer au demeurant, il devient, pour ceux-ci, impossible de négliger le niveau communautaire de prise de décision. Comme il est rare de voir une politique « re-nationalisée », la communautarisation progressive d’un domaine politique doit être considérée comme une incitation majeure pour les groupes d’intérêt. En outre, dans l’institutionnalisation d’une politique, la Commission et le Conseil prennent souvent grand soin d’établir des mécanismes de sauvegarde et de contrôle qui peuvent, selon les cas, institutionnaliser le rôle ou la consultation des groupes d’intérêt, nationaux ou européens, par exemple, à travers la création de comités consultatifs permanents ou ponctuels [73].

Deux arènes illustrent particulièrement bien l’évolution des groupes d’intérêt bancaires en termes d’apprentissage et d’institutionnalisation : la relance du marché unique des services financiers et l’émergence d’une politique d’aides d’État dans le secteur bancaire. Ces deux domaines politiques sont caractérisés par des stratégies de plus en plus précises et efficaces au niveau communautaire, témoignant d’un véritable apprentissage de la part des groupes d’intérêt dans un contexte de stabilité politique croissante.

Le « plan d’action pour les services financiers » (PASF) [74] fixe les grandes lignes des réformes à venir et des mesures à prendre – 44 au total. L’un des enjeux fondamentaux communs à plusieurs projets de directive [75] concerne la responsabilité juridique des entreprises financières. Jusqu’à présent, les directives avaient penché le plus souvent pour le principe du contrôle par le pays d’accueil (host country control), c’est-à-dire que les entreprises étaient contrôlées par les autorités locales de chaque pays où elles étaient actives. Autrement dit, le principe de reconnaissance mutuelle, fortement réclamé par les banques et qui avait pourtant présidé à l’essentiel des mesures prises dans le cadre du programme du marché unique, n’est pas applicable ici ou, plus précisément, souffre de très nombreuses dérogations. Notamment, nombre d’États membres restent aujourd’hui inquiets de la protection des consommateurs et justifient, par là, le double contrôle. Le PASF doit essayer de ménager ces inquiétudes tout en renforçant le contrôle par le pays d’origine (home country control) à travers l’harmonisation réglementaire.

Les acteurs réorientent donc leurs pressions politiques vers Bruxelles [76]. Les coûts et, parfois, la persistance d’un ancrage national – économique ou politique – peuvent les en empêcher. Dès lors, le déplacement à Bruxelles s’inscrit dans plusieurs stratégies différentes, ne correspondant pas nécessairement à une « dénonciation » du national. Le schéma général, encore une fois, est celui d’une transposition au niveau communautaire des techniques et savoirs acquis dans le cadre national. La proximité du système national avec le niveau communautaire peut être un indicateur du succès de la démarche. Il faut préciser que le PASF intervient à un stade assez avancé de l’intégration des politiques réglementaires en matière bancaire et financière ; les premières mesures significatives datent des années 1970 et le programme du marché unique comprenait un grand nombre de mesures. Or, malgré un degré d’institutionnalisation plutôt élevé, les différences entre groupes d’intérêt nationaux restent très significatives.

Ainsi, les associations allemandes suivent une stratégie consistant à ouvrir des bureaux bruxellois. Aujourd’hui, quatre des cinq principales associations possèdent des bureaux à Bruxelles. Parallèlement, les représentants allemands entretiennent un groupe de travail informel rassemblant les associations et les banques « germanophones » – allemandes et autrichiennes [77] –, pour s’informer mutuellement, sans que ceci corresponde à une concertation des stratégies de lobbying. L’ouverture de bureaux de banques individuelles, dont notamment celui de la Deutsche Bank, a changé la donne. Et si tous les acteurs soulignent la « complémentarité » des représentations, des conflits émergent sur les compétences respectives entre représentations nationales et fédérations européennes.

Cette situation vaut aussi, mais dans une moindre mesure, pour la France et le Royaume-Uni. Cependant, pour ce qui est des associations britanniques, elles sont peu actives au niveau des fédérations européennes. La British Bankers’Association aurait même ouvertement critiqué l’inefficacité de la Fédération bancaire européenne, tandis que l’association des banques d’affaires (LIBA) n’est membre d’aucune association européenne [78]. Dès lors, ces associations reposent souvent sur les contacts « bilatéraux » des lobbyistes des banques adhérentes, telles Solomon Smith Barney ou Morgan Stanley.

La France représente un cas particulier, dans la mesure où les réactions ou adaptations y ont été très lentes. À l’exception de certaines banques individuelles [79], le secteur bancaire français ne possède aucune représentation permanente à Bruxelles. De manière générale, il est considéré comme un absent notoire des groupes d’experts ou de travail de la Commission [80]. Les tentatives de mise en place de contacts informels avec des fonctionnaires ou des membres de cabinet français ne se sont avérées que très partiellement payantes. La création récente de la Fédération bancaire française [81] semble répondre à un souci de concertation nationale plus systématique, notamment par rapport aux questions européennes, même s’il faut préciser que cet effort naît essentiellement de l’initiative du ministère. En même temps, des banques comme Société générale ou BNP-Paribas développent leur présence à Bruxelles.

On constate ainsi que des divergences persistent essentiellement le long des clivages nationaux, même si ce clivage est progressivement remplacé par un clivage de « taille » ou d’« internationalité » des acteurs. Les grandes banques intensifient, en effet, leur travail de veille et de démarchage au-delà des clivages nationaux, qui continuent à expliquer, cependant, les principales différences de l’approche de l’Europe et qui restent, le plus souvent, indépassables pour les petites banques, qui se sentent menacées par l’intégration réglementaire.

Un autre domaine politique a eu des effets plus profonds et immédiats que le PASF : il s’agit de la politique d’aides d’État. Cette dimension de la politique de concurrence s’est développée tardivement [82], mais elle représente aujourd’hui l’aspect central et, de loin, le plus médiatique de la politique de concurrence en matière de banque et finance [83]. C’est le problème du sauvetage du Crédit Lyonnais par le gouvernement français qui a introduit cette politique dans le secteur bancaire. En difficultés sérieuses après une stratégie d’expansion extrêmement ambitieuse, cette banque publique a fait l’objet d’un sauvetage sans précédent quant à son envergure et l’importance des moyens engagés [84]. Ce cas va représenter pour la Commission l’occasion de préciser les principes de la politique d’aides d’État en matière de banques et finances [85].

Mais surtout, progressivement, cette politique va donner l’opportunité aux acteurs économiques d’engager des recours à l’encontre d’arrangements nationaux qui seraient en contradiction avec les règles de la concurrence [86]. La plainte contre les banques publiques allemandes en donne une illustration. Déposée en décembre 1999 par la Fédération bancaire européenne (FBE), elle touche au cœur du système des banques publiques : les garanties étatiques [87]. Les plaignants affirment que les puissantes Landesbanken et leurs filiales, ainsi que les plus grandes parmi les 562 caisses d’épargne allemandes se servent de ces principes pour concurrencer les banques privées sur les marchés financiers, en obtenant des notations anormalement élevées, qui ne seraient nullement justifiées par la qualité de leur gestion et leur santé financière, mais uniquement par le fait que l’État allemand se porte indirectement garant des titres émis.

Cet épisode illustre très bien, à lui seul, comment l’apprentissage de l’Europe peut représenter un danger pour des procédures et des liens en apparence stables au niveau national. Les tensions entre banques publiques et privées sont constitutives du système bancaire allemand [88], mais jusqu’à présent, des solutions avaient pu être trouvées sur le plan national à travers le ZKA, la table ronde ou, au pire, en recourant à la médiation de l’État. Le recours au niveau européen bouleverse et remet en question le système de médiation tel qu’il a fonctionné dans l’après-guerre et, avec lui, l’obligation de parvenir à un accord sur le plan national. Visées depuis longtemps, les banques publiques allemandes se serrent les coudes, font pression sur le gouvernement fédéral et leurs propriétaires, les Länder, menacent même un temps de bloquer le processus d’élargissement. Mais ce n’est pas seulement la solidarité entre différents groupes bancaires qui est remise en cause, on voit aussi apparaître des fissures à l’intérieur même des banques publiques. Les deux plus grandes Landesbanken prennent les devants en séparant leurs activités concurrentielles de leurs activités de service public, plus de trois mois avant que les associations de banques publiques présentent leur réponse à la plainte déposée par la Fédération bancaire européenne [89], mettant fin au front uni des banques publiques. Le dénouement est venu très rapidement et sans que l’enquête de la DG Concurrence ait abouti. Dès le 17 juillet 2001, les représentants du gouvernement allemand parviennent à un accord avec la Commission. La délégation allemande [90] accepte d’abolir avant juillet 2005 les garanties telles qu’elles existent et de prendre les mesures nécessaires avant la fin de 2001 [91].

Ici, l’arène européenne offre à certains acteurs des compensations à l’abandon de la scène nationale ou la « trahison » de la solidarité de place. Face à un blocage perçu ou véritable, un acteur peut tenter un recours auprès de la DG Concurrence grâce à une très large définition des aides d’État. La condition en est, bien sûr, que l’accusation d’aide d’État soit fondée. Institutionnalisation et apprentissage ont ainsi des effets marquants et persistants sur les rapports de force entre groupes d’intérêt nationaux, favorisant ceux qui peuvent ou veulent faire face à la concurrence accrue dans un marché enfin unique et pénalisant ceux qui ne peuvent ou ne veulent pas.

En effet, dans bien des domaines, il n’existe pas encore de procédures institutionnalisées, notamment en ce qui concerne les procédures de consultation ou les appels à soumettre des observations. Très souvent, les procédures existantes ne reposent guère sur des règles écrites et sont régulièrement amendées, voire changées, en fonction de nécessités conjoncturelles. Selon les secteurs, la Commission « navigue à vue », inventant les procédures de consultation au fur et à mesure. Parfois, ces procédures ad hoc sont progressivement institutionnalisées à travers des échanges de lettres, voire des règlements. La politique d’aides d’État fournit, à ce titre, un cas exemplaire d’institutionnalisation progressive d’une procédure [93]. Le plus souvent, cependant, chaque initiative politique suit une procédure spécifique, imprévisible pour les groupes d’intérêt même les plus proches, dans la mesure où elle résulte de compromis caractéristiques d’une bureaucratie fragmentée [94].

Au-delà de la relative jeunesse du processus politique communautaire et de la fragmentation interne de la Commission, l’imprévisibilité est également due à la tension intrinsèque du processus politique communautaire et aux tensions propres au triangle constitutionnel. S’il est établi que le rôle des institutions communautaires est significatif et même décisif dans bien des cas, il s’agit, en général, d’une autorité « conditionnelle ». Autrement dit, les institutions communautaires ne peuvent agir de manière véritablement autonome que tant que le Conseil ne s’intéresse pas aux dossiers. Si, cependant, à la faveur d’une politisation soudaine, en raison d’une crise, de l’activisme d’un groupe politique, des médias ou d’un mouvement d’opinion publique, le Conseil se saisit du dossier, toute certitude peut être remise en cause.

Notre enquête donne de nombreux exemples confirmant cette instabilité, parfois allant dans le sens des intérêts affichés des principaux groupes d’intérêt, parfois dans le sens inverse. Dans la première catégorie, on peut citer le « rapport Lamfalussy », élaboré par un « comité de sages » sous la présidence de l’ancien président de l’Institut monétaire européen, Alexandre Lamfalussy. Ce rapport accélère, de manière surprenante, le processus législatif communautaire en matière de réglementation financière, en créant une « procédure rapide » (fast track) permettant à des comités de légiférer à la place du Conseil, dans la limite du respect de lois-cadres adoptées par ce dernier. Cette mesure rompt avec des années de résistances et d’hésitations de la part des États membres, sans qu’il soit possible d’y voir l’influence de certains groupes d’intérêt en particulier et, surtout, sans que les groupes d’intérêt aient véritablement été consultés, étant donné que la structure adoptée est entièrement élaborée par un « comité de sages » et rencontre, d’ailleurs, des critiques pour son architecture « trop compliqué », de la part des banquiers [95]. En effet, les nouvelles agences créées à la suite du conseil européen de Stockholm vont bien au-delà des propositions faites soit par la Commission, soit par les groupes d’intérêt, même si ceux-ci ont été consultés par le « comité des sages » et si certaines modifications ont été intégrées à la suite de cette consultation.

Si les échos sont, dans l’ensemble, favorables au comité Lamfalussy, il n’en va pas de même pour la directive sur les abus de marché. Ici, l’évolution de la position du Conseil a permis de devancer le calendrier prévu et de passer outre certaines procédures de consultation déjà entamées dans le cadre de la constitution des « groupes forum » du « plan d’action pour les services financiers » (PASF). La raison de l’accélération du processus est, en partie, liée à la nouvelle dynamique dégagée par le conseil européen de Lisbonne de mars 2000, qui avait fixé la date limite de 2005 pour la mise en œuvre du PASF. Le conseil de Stockholm avait encore accéléré le processus en approuvant le rapport final du comité Lamfalussy et en avançant l’échéance à 2003 pour une partie du PASF. Mais le principal facteur est sans doute la multiplication des scandales financiers, dont notamment les affaires Enron et WorldCom aux États-Unis. À la faveur d’une crise, un sujet supposé technique sort de son processus décisionnel habituel pour devenir un sujet auquel une partie de l’opinion publique est sensible et dont les élites politiques entendent prendre soin elles-mêmes [96]. Dans ce contexte, la Commission obtient ainsi le feu vert pour passer outre les procédures souvent longues et usantes de consultations systématiques, ce qui a suscité de vives contestations de la part des groupes d’intérêt.

Cet exemple illustre bien l’instabilité du processus politique européen. Il témoigne, en outre, de l’attitude souvent ambiguë de la Commission (cf. supra). Elle a besoin du soutien et de la coopération du secteur financier, notamment pour l’accès à l’expertise. Les banques et les associations peuvent et sont le plus souvent disposées à la lui fournir, dans l’espoir d’obtenir un « accès » privilégié aux services de la Commission [97]. Parallèlement, celle-ci a besoin des représentants pour rendre crédible sa politique sur l’arène politique bruxelloise, en lui permettant d’appuyer ses propositions sur des revendications sectorielles, à défaut de légitimités plus larges. Elle fait valoir ces appuis, notamment face aux autres institutions, Conseil et Parlement, mais aussi face à des acteurs privés éventuellement sceptiques ou réticents. Dans ce cas précis, la consultation à travers un « groupe forum » semble répondre aux deux séries d’objectifs, mais dès lors que le conseil de Lisbonne et, ensuite, le conseil de Stockholm donnent l’accord de principe, la Commission n’hésite pas à « brûler les étapes », au risque de s’aliéner certains de ses collaborateurs les plus précieux dans le secteur privé. Cela confirme aussi que la Commission a bien un agenda et des objectifs propres, auxquels elle sacrifie ses relations privilégiées avec les groupes d’intérêt, le cas échéant.

L’autre enseignement de cet épisode concerne la prépondérance persistante du Conseil dans le processus de prise de décision, même en procédure de codécision. Le nouveau consensus entre les États membres exprimé lors des conseils européens de Lisbonne, Stockholm ou Barcelone compte bien plus aux yeux de la Commission que l’accord du Parlement ou des groupes d’intérêt consultés. C’est le changement d’attitude au Conseil qui permet de clore ou accélérer le traitement du dossier. Le Conseil, au vu de ces quelques exemples, reste l’institution centrale du processus politique européen, bien au-delà des seuls pouvoirs que lui confèrent les traités.

Ainsi, les groupes d’intérêt, même dans un environnement politique relativement institutionnalisé, demeurent largement à la merci des aléas de la conjoncture politique dans leur volonté d’appuyer, sur le plan politique, leurs stratégies commerciales. D’une part, le comportement souvent « opportuniste » de la Commission en fait un allié incertain. D’autre part, le Conseil peut à tout moment bouleverser les procédures en cours. Si les groupes d’intérêt s’accommodent de ces « constantes » de la vie politique bruxelloise, celles-ci rendent difficile toute « influence » systématique de leur part sur le processus de prise de décision.

L’un des arguments contre toute forme de généralisation peut être dérivé de la spécificité du secteur bancaire. En effet, la fonction monétaire, la création de la monnaie est historiquement considérée comme un pouvoir régalien. Dès lors, il est légitime d’observer que ce secteur présente un certain nombre de spécificités qui rendent difficile toute extrapolation à partir de cet exemple. Les premiers pas de l’intégration européenne dans ce secteur sont, comme nous l’avons vu, tardifs et difficiles. Les résistances sont fortes à la fois du côté des pouvoirs publics nationaux et des banques elles-mêmes.

Et pourtant, un certain nombre d’éléments permettent de relativiser la spécificité du secteur bancaire par rapport à d’autres domaines. Progressivement, on passe d’une représentation « organique » des banques à une représentation politique professionnalisée. On assiste au développement de cabinets de conseil en lobbying un peu partout en Europe, même en France, où près d’une cinquantaine de cabinets se dispute aujourd’hui le marché. Les associations bancaires se retrouvent en concurrence avec ces entreprises et se voient contraintes de dynamiser leur gamme de services, même si, pour l’heure, aucune d’entre elles n’a à craindre pour son avenir. Les groupes d’intérêt, tous secteurs confondus, se ressemblent ainsi toujours davantage. Les cabinets de conseil en « relations publiques », « affaires institutionnelles » ou « lobbying » sont souvent les mêmes pour un grand nombre de secteurs [98].

Une deuxième série de raisons en faveur de la généralisation peut être dérivée des enjeux du lobbying européen. En effet, la libéralisation ou la politique d’aides d’État ne sont nullement spécifiques au secteur bancaire. L’introduction de la monnaie unique l’est davantage, mais nous savons que les banques n’ont pas manifesté de point de vue particulier par rapport au projet d’Union économique et monétaire.

Ainsi, les principaux enjeux politiques européens sont des enjeux « réglementaires », pour suivre la classification classique de Theodore Lowi [99], qui seraient, selon cette typologie, précisément ceux qui entraînent des affrontements de type pluraliste entre groupes d’intérêt. À ce titre, donc, la « politique bancaire » n’est pas non plus spécifique par rapport à d’autres secteurs économiques et à l’ensemble des politiques ayant trait au marché unique [100]. Comme dans d’autres domaines de la politique communautaire, enfin, une crise ou un conflit peuvent subitement repolitiser des enjeux habituellement laissés aux mains de l’administration. Par ce biais, des domaines « sous influence » peuvent, à tout moment, être soustraits aux consultations et concertations.

Ce qui fait défaut, à l’heure actuelle, ce sont surtout des travaux qui posent la question de l’attitude des groupes d’intérêt, plutôt que de se limiter à décrire des processus de politiques publiques. L’approche de politique publique représente pourtant un outil extrêmement utile dans cette perspective. Le présent travail espère participer à un travail de « repolitisation » des politiques publiques dont la « logique économique » et la volonté d’efficience sont loin d’être absentes, mais ne constituent qu’un registre, peut-être le plus puissant, parmi d’autres [*].