Un double point de passage s’impose entre ces deux conceptions qui vont alimenter la réflexion des auteurs de ce numéro spécial : la réactivité des gouvernants aux demandes, attentes, préférences, opinions des citoyens (sans retenir maintenant de distinction entre ces modalités), d’une part, et la responsabilité politique qui implique l’imputabilité de l’action des dirigeants, d’autre part. Procéduralisme et substantialisme sont au cœur de ces questions. Sans refaire toute l’histoire, on ne saurait oublier, avec Touraine [3], que « la démocratie s’est d’abord définie comme expression de la souveraineté populaire ». Mais les différentes formes prises par la démocratie libérale dans la théorie politique depuis le 20^e siècle, telles que les a présentées MacPherson [4], insistent sur des priorités successivement différentes : la démocratie de protection s’applique tout d’abord à défendre les gouvernés de l’oppression des gouvernants ; puis, la démocratie d’épanouissement cherche à développer les capacités de l’individu, alors que la démocratie pluraliste, dite d’équilibre, abandonne les préoccupations morales de la précédente pour se réduire à une méthode de gouvernement. En d’autres termes, selon MacPherson, dans la démocratie pluraliste, il s’agit de « tenir compte des désirs de la population telle qu’elle est et non telle qu’elle pourrait être ou vouloir devenir ». On observe, au passage, que la démocratie libérale, dans sa finalité d’épanouissement énoncée par John Stuart Mill, présente un caractère substantialiste pour son contenu moral.

Dans la démocratie d’équilibre, le Schumpeter de Capitalisme, socialisme et démocratie [5] considère que l’influence des gouvernés reste faible. Au contraire, Robert Dahl [6], inventeur du concept de polyarchie élective et peu suspect d’élans participationnistes, affirme néanmoins que « l’une des caractéristiques essentielles de la démocratie consiste en la réactivité (responsiveness) continue du gouvernement aux préférences des citoyens ». Il critique Schumpeter pour son minimalisme quant au poids des gouvernés et exprime ainsi sa confiance dans le système : « La plupart des citoyens […] peuvent exercer un degré modéré d’influence indirecte, car les hommes politiques élus gardent constamment à l’esprit les préférences réelles ou présumées de leurs commettants lorsqu’ils ont à décider quelles politiques ils doivent adopter ou rejeter. » [7] Il en va de même de V. O. Key, défenseur de l’électorat responsable, lorsqu’il écrit : « Tant que les idées de la masse (mass views) ne contribuent pas d’une façon quelconque à la formation de la politique publique, le discours sur la démocratie reste dénué de sens. » [8]

On sait que, dans le dispositif de la démocratie libérale, l’élection est le mécanisme central par lequel est censée se mettre en place la réactivité, à la fois de façon prospective, par l’examen d’une offre, et de façon rétrospective, par la reddition des comptes présentés par les dirigeants sortants pour permettre l’accountability. L’intérêt des chercheurs se porte aujourd’hui sur le lien entre politique ou action publique et opinions ou préférences collectives hors conjoncture électorale. Ainsi émerge un autre regard sur le système démocratique, plus attentif à sa valeur substantielle, pourrait-on dire. Indépendamment de la sanction électorale, positive ou négative, adressée au bilan des gouvernants et de l’adhésion à leurs promesses, existe-t-il un lien entre les souhaits, les demandes, les attentes des citoyens et les actions qui sont conduites par leurs représentants ? Est-il envisageable d’évaluer la correspondance entre des préférences collectives et des performances publiques ? La représentation politique ne s’apprécie plus alors en termes d’identité, mais en termes de proximité ou de correspondance entre préférences des citoyens et décisions des autorités. Parfois même, la notion de réactivité est utilisée en lieu et place de la notion de représentation [9], les deux notions étant vues comme interchangeables. On n’examinera pas, dans ce numéro, la question des préférences partisanes, mais celle des préférences d’action publique ou politique globale. Par préférence est ici désignée « le résultat d’une évaluation comparative (ou une hiérarchisation) d’un ensemble d’objets » [10].

Fritz Scharpf [11] reformule bien en ces termes la question démocratique, en distinguant « deux dimensions de l’autodétermination collective : l’authenticité déterminée par les inputs, autrement dit, par la seule source légitime de pouvoir, le peuple (gouvernement par le peuple) ; et l’efficacité orientée vers les outputs, c’est-à-dire par l’exigence de résultats posés à l’action publique (gouvernement pour le peuple) ». Les choix politiques sont considérés comme légitimes, rappelle-t-il, pour autant qu’ils reflètent « la volonté du peuple », c’est-à-dire lorsqu’ils découlent des préférences exprimées par les membres d’une communauté. La question de la réactivité des gouvernants aux préférences des citoyens concerne donc bien la dimension d’authenticité, qui ouvre la voie aux critiques, exposées en différents points dans ce numéro. La question de l’imputabilité ou de l’accountability touche davantage la dimension de l’efficacité, mais, par implication, dépend en amont des choix opérés et, donc, de l’authenticité. Authenticité des préférences et imputabilité de l’action publique ont indéniablement partie liée. La condition de l’imputation ou attribution de responsabilité, positive ou négative, aux gouvernants dépend de l’écart entre résultats obtenus ou leurs perceptions, d’une part, et préférences authentiques, de l’autre. Mais, qu’entendre par préférence authentique ? Il s’agit de préférence non manipulée, non formatée, qui ne résulte pas d’un travail de conformation. Si les préférences sont inauthentiques, c’est-à-dire modelées par les gouvernants, le mécanisme de la reddition des comptes (accountability) perd son sens et la démocratie représentative est emportée par la révélation du simulacre de la responsabilité. Il paraît enfin utile d’apporter une précision sur une confusion à éviter, celle qui pourrait se faire jour entre la réactivité des citoyens aux décisions des dirigeants et la réactivité des décideurs aux préférences des citoyens. Dans ce qui va suivre, c’est le second problème qui va faire l’objet d’un examen privilégié, à savoir si et dans quelle mesure les décisions publiques correspondent aux préférences des citoyens. Mais il apparaît bien évident, comme le montrent Erikson, MacKuen et Stimson notamment, que l’orientation et l’intensité des préférences vont dépendre des choix de politique publique, de leurs résultats et de l’attention qu’ils suscitent. De même, comme nous le soulignons nous-même, le degré d’attention porté par le public est une réponse à la visibilité que les dirigeants ou bien les médias, grâce au contrôle de l’agenda et du cadrage des problèmes, parviennent à imposer. Le caractère central de « l’attention publique » a d’ailleurs déjà été bien montré par Bryan Jones [12] : la gestion de l’agenda politique, la définition des problèmes (issue framing), la saillance des enjeux et l’accessibilité de l’information constituent toute une palette d’instruments de communication à la disposition des gouvernants pour suivre et orienter les perceptions publiques et les préférences collectives. De même, Wlezien [13] avait déjà mis en évidence le caractère thermostatique de la réactivité du public aux décisions gouvernementales, qu’il s’agisse de dépenses publiques, de défense ou de construction européenne, et il explore, aujourd’hui, les réactivités de façon comparative [14]. Mais Erikson, MacKuen et Stimson progressent en modélisant la représentation dynamique dans le cadre du système américain. Les deux réactivités, celle des gouvernants et celle du public, sont conçues en interaction, pour affecter la dynamique de la démocratie représentative. L’une des originalités de l’article publié ici par les trois auteurs précités consiste précisément à étudier expérimentalement les effets d’interaction entre les deux réactivités, celle des citoyens et celle des gouvernants.

Les articles qui composent ce numéro abordent certains aspects de cette double interrogation. Ils ont pour ambition soit de montrer leur complexité, leur intrication, soit d’illustrer les voies que la recherche peut suivre pour passer d’une connaissance approximative à une connaissance plus poussée des conditions de fonctionnement actuel de la démocratie représentative, globalement ou sectoriellement.

Le premier cap est celui que nous avons personnellement suivi, en nous concentrant sur « la réactivité aux préférences et l’imputabilité de l’action publique ». Les quatre autres articles portent sur des études de cas différentes dans leur objet, leur méthodologie, leur terrain d’application, qui permettent de formuler autant de questions particulières, mais qui sont toutes attachées à cette interrogation centrale de l’influence des citoyens sur le fonctionnement des systèmes politiques, à travers les choix auxquels la conjoncture le confronte.

Le premier texte, à portée générale et intégrative, s’est voulu synthétique et orienté vers le cadrage général des problèmes posés par la réactivité politique et des différentes perspectives qui ont été adoptées pour son examen. Partant des études empiriques centrées sur la « consistance » ou la congruence entre opinion publique et action publique, nous avons évoqué la théorie de la représentation dynamique et les critiques soulevées par ce type de problématique. Les pratiques politiques consistent souvent en efforts pour distordre les mécanismes de la réactivité aux préférences des citoyens, en les travestissant, en les mésinterprétant, en les falsifiant, etc.

Ce constat conduit à une typologie critique des formes de la réactivité imparfaite, qui, s’éloignant des prérequis de la démocratie représentative, va de la réactivité contingente à la manipulation pure et simple des préférences. Sur ce versant critique, on trouvera chez José Maravall [15] des arguments de poids. Premièrement, il a, en effet, pointé trois obstacles théoriques à la réactivité systématique des gouvernants : tout d’abord, le présupposé que les préférences des citoyens sont exogènes (au débat politique, ajoutons-nous pour clarifier la critique) ; ensuite, la liberté de manœuvre des représentants dans la mise en œuvre de leurs promesses, comme exigence du gouvernement représentatif ; enfin, la cécité des citoyens face à leurs préférences, qui débouche sur la question de leur information et de leur compétence. Sur le plan qualitatif, deuxièmement, Maravall n’a, pour susciter notre adhésion, qu’à évoquer quelques arguments couramment utilisés dans la politique espagnole récente par les gouvernants en quête de légitimité : l’absence d’alternative à la politique menée ; la promesse de jours meilleurs à la sortie du tunnel ; l’offre de compensations ; la popularité du leader face à l’impopularité de ses opposants. Cette rhétorique a des accents universels. Il enregistre, troisièmement, sur le plan quantitatif et sur le versant de l’accountability, qu’une grande quantité d’études empiriques montre l’impact des performances économiques sur le soutien apporté aux sortants en période électorale. Néanmoins, d’autres recherches [16] sont moins catégoriques : sur la période 1950-1990, lorsqu’on compare 99 démocraties, il apparaît que le maintien des dirigeants des gouvernements démocratiques ne dépend pas des performances économiques, mais des élections, de façon indépendante de l’économie. Si le sort des gouvernements est indépendant des résultats économiques, alors les mécanismes de l’imputabilité démocratique doivent être examinés de façon critique, remarque-t-il. S’agissant de la cécité et, par extension, de l’information des citoyens, il est aisément intelligible que « si l’accountability dépend de l’information des électeurs pour évaluer les performances gouvernementales, si la responsabilité peut leur être attribuée et si les sortants peuvent être punis ou récompensés, alors les stratégies des professionnels de la politique qui veulent rester en poste et bénéficier d’une marge de manœuvre vont manipuler l’une ou l’autre de ces conditions d’imputabilité ». Ces conclusions vont dans le sens de ceux qui, à l’instar de Jacobs et Shapiro, redoutent aujourd’hui un déclin de la réactivité des gouvernants aux préférences des citoyens.

Cela appelle deux commentaires, pour prolonger la réflexion sur les conditions d’une réactivité moins imparfaite. Tout d’abord, lorsqu’on s’interroge globalement à propos de l’influence de l’opinion publique sur l’action publique, le raisonnement conduit à déplacer la variable de l’opinion quant à son statut, en ce sens qu’elle passe d’un statut de variable indépendante, explicative de l’action publique, à un statut de variable dépendante, à expliquer notamment à travers les processus de sa formation et de son contrôle. L’analyse des effets d’information [17] et, en particulier, de leurs conséquences discriminantes [18] poussent à envisager l’opinion sous d’autres formes que l’agrégation, qui ne sont pas sans rapport avec la diversification des espaces publics que le Jürgen Habermas de Droit et Démocratie propose, en distinguant les formes épisodique, abstraite, organisée, partielle et générale. Ensuite, il convient de constater qu’aujourd’hui, les gouvernants disposent de moyens d’observation, de diffusion et d’emprise sur les perceptions publiques sans doute hors de comparaison avec ceux du passé. Les effets attachés à la diffusion de l’information de masse, associés à l’émergence d’un citoyen plus critique à l’égard de la politique professionnelle, renforcent néanmoins l’emprise du discours officiel. La gouvernance de l’attention des problèmes prioritaires organise le filtrage qui construit l’agenda formel ; la gouvernance des perceptions publiques passe par la maîtrise de la définition des problèmes, filtrés à travers le choix de dimensions saillantes. L’ensemble structure l’attention publique et la mise en acceptabilité publique du traitement appliqué aux enjeux collectifs, qui rend pensable la gestion des préférences collectives et la distinction de différents paliers d’emprise [19].

Si nous considérons, maintenant, les études particulières illustrant les liens entre préférences collectives et réactivité politique, il faut distinguer, d’une part, le texte des trois auteurs américains Michael MacKuen, James Stimson et Robert Erikson, qui porte « systémiquement » et par voie de modélisation sur la connexion dynamique entre les attentes des citoyens et l’action gouvernementale et, d’autre part, les trois textes qui constituent des études centrées sur des enjeux particuliers : la politique internationale et les dépenses publiques. Les travaux des trois auteurs américains, qui font autorité sur la perspective globale, ont donné naissance au concept de « représentation dynamique » [20], caractéristique, selon eux, du fonctionnement du système américain, certes avec des disparités selon les principales institutions publiques. Mais les professionnels de la politique y sont considérés comme particulièrement attentifs : « Ils captent vite les plus vagues signaux de l’environnement politique. Comme l’antilope en terrain découvert, ils dressent leurs oreilles et concentrent toute leur attention sur le moindre signe de danger. » L’article qu’ils présentent est un prolongement de leur ouvrage de synthèse, The Macro Polity [21], dont ils retiennent les postulats et le cadre théoriques pour examiner le lien entre accountability (le contrôle des citoyens), l’efficacité de la représentation dynamique et le degré d’attention du public à l’action gouvernementale. Inspirés par la modélisation économétrique, ils simulent une très grande quantité de situations, où les variables du modèle spécifié voient leurs valeurs manipulées expérimentalement, car ils estiment que les dix élections présidentielles et deux cycles d’opinion publique du 20^e siècle américain ne constituent pas un effectif suffisant de situations historiques pour tester leur modèle. Ils montrent que le contrôle des citoyens et l’efficacité de la représentation dynamique sont bien dépendants du degré d’attention du public et ils en tirent des enseignements sur les conduites stratégiques des gouvernants, notamment l’« agressivité » du président, comprise comme l’insistance qu’il montre à mettre en œuvre ses propres préférences à, plus ou moins, fort coût politique. Particulièrement intéressante est la notion d’« overshooting », qui désigne la propension des dirigeants à dépasser les attentes du public pour satisfaire leurs buts de politique publique et ceux de leurs partisans. Ainsi se trouve engendré un rejet de la politique menée, qui appelle, en quelque sorte, une alternance politique. En somme, comme l’écrit André Blais, la tendance à se comporter en « policy seekers » davantage qu’en « office seekers » leur est fatale si le public est suffisamment attentif. L’attention publique, encore une fois. Certains auteurs, comme Jacobs et Shapiro (cf. notre propre article) parlent néanmoins, à ce propos, de déclin actuel de la réactivité aux préférences du public aux États-Unis. Mais ce débat n’est pas ouvert par les auteurs dans leur article [22]. Un autre point de discussion fécond tournerait aussi sans doute autour de la notion d’attention du public. Car, si le « bon public démocratique » est un public attentif, on sait bien que la distribution de la « sophistication » ou de la compétence politique ne remplit pas nécessairement les conditions nécessaires à l’activité d’un citoyen accompli. On en vient alors aux critiques concernant les limites quantitatives du public attentif, du public apte à se mobiliser, bref, ce que Russell Neuman [23] appelle, avec euphémisme, le « pluralisme stratifié ». On en vient aussi à la critique de l’information transmise au public, qui conditionne son attention ou, comme nous l’écrivons plus loin, aux « distorsions de la réactivité ».

Depuis les travaux de Gabriel Almond [24], pour ne pas remonter avant la dernière guerre mondiale, le domaine de la politique internationale a suscité d’assez nombreuses études sur les relations entre opinions et décisions, et ce n’est pas le contexte actuel qui est susceptible de freiner cette curiosité scientifique. On ne pouvait manquer, dans ce numéro spécial, de dédier une attention particulière à ce domaine, dans lequel la réputation de désintérêt public et de dépendance des citoyens à l’égard des dirigeants et des médias est, pour le moins, forte. Guy Lachapelle revient sur le refus du gouvernement canadien de participer à la guerre en Irak et sur le poids des opinions québécoise et canadienne dans cette circonstance. L’étude de cas montre la complexité des facteurs structuraux et conjoncturels qui déterminent la position adoptée. L’analyse classique de l’opinion sondagière montre nettement la spécificité des Québécois face aux populations des autres provinces. À cet égard, on aurait certainement gagné à en savoir davantage sur le traitement médiatique comparé de la crise irakienne dans les différentes parties du Canada. Mais, à l’opinion agrégée, il faut ajouter les manifestations à travers le monde, la « rue citoyenne » et la classe politique pour, au total, comprendre la décision du refus de participer à la guerre comme une résultante, une sorte de précipité qui, selon Lachapelle, relève de la « théorie du dépistage » : les citoyens sont à l’écoute des leaders et des publics, pas seulement provinciaux ou nationaux, ils évaluent en continu les forces en présence. L’observation, l’évaluation, la discussion et la décision organiseraient, successivement, le processus de règlement des situations politiques, en l’occurrence critiques. Si les trois premières étapes sont ouvertes tant aux élites qu’aux citoyens, on remarque que la décision, dans son application de la théorie au cas présent, reste l’apanage des dirigeants, qui s’appuient sur, voire instrumentalisent la réaction hostile des citoyens. Ce processus cognitif constant ressemble à un mélange où peuvent se reconnaître des points de convergence avec différentes approches dans le débat scientifique actuel sur les processus de formation des perceptions et des opinions : Entman, avec la notion de « majorité perçue » (cf. plus loin, notre article), Lodge [25], avec la notion d’évaluation en ligne des acteurs politiques par opposition à l’évaluation fondée sur la mémoire, et Zaller [26], avec le rôle directeur des élites politiques dans le formatage des opinions, puisque la perception et le jeu des autorités politiques et du Premier ministre canadien laissent aussi une place à l’hypothèse réaliste, peut-être plus décisive que ne le pense l’auteur.

L’article d’André Blais concerne l’impact des élections sur les changements de l’action publique et, plus précisément, sur le niveau des dépenses publiques. Les gouvernements de gauche sont-ils, conformément à leur réputation, plus dépensiers ? L’approche des élections incite-t-elle les gouvernements à dépenser davantage pour satisfaire les citoyens ? L’hypothèse « réaliste » prédit que « les partis tendent à adopter des positions modérément différenciées », ce qui induit que les résultats des élections changent « modérément les choses ». L’analyse multivariée et comparative de dix-huit pays de l’OCDE, entre 1962 et 1991, confirme l’hypothèse. Mais toutes les études empiriques ne vont pas dans ce sens et la confrontation permet quelques généralisations significatives. Entre autres, on retiendra cette observation selon laquelle, contrairement à ce qui est souvent avancé, le clivage gauche/droite produit des effets grandissants attestés au niveau des orientations budgétaires des gouvernements depuis 1973. Si l’effet partisan se fait donc sentir dans les dépenses publiques, il en va de même de l’effet du cycle électoral, quoiqu’avec une intensité inférieure [27]. Blais met également en évidence des résultats nouveaux qui tiennent compte du niveau régional et sous-distinguent des types de politique sectorielle. Comme les auteurs précédents, il infère de ces constats des conduites stratégiques de la part des gouvernants.

Raúl Magni Berton revient, pour terminer, sur cette question et son texte s’articule au précédent, notamment pour la question du « cycle politique » et des différences de niveau dans les dépenses publiques expliquées par la variable partisane. Mais son mérite est d’introduire des variables politiques nouvelles dans le modèle, notamment le degré de popularité des gouvernants et l’existence d’une authentique polarisation politique dans le système considéré, c’est-à-dire d’une perception de forts clivages idéologiques par les citoyens. Popularité, polarisation et niveau de dépenses publiques sont ainsi utilement articulées. Même si l’ampleur de la comparaison est beaucoup plus limitée, son argumentation ajoute également la considération de situations nationales particulières qui se trouvaient neutralisées dans le texte de Blais, plus largement comparatif. En tout cas, on ne peut qu’être intrigué par le raisonnement qui conduit à la conclusion contre-intuitive selon laquelle « plus il y aura de clivages idéologiques entre les citoyens, moins les idéologies seront représentées dans les politiques publiques ». La discussion pourrait être prolongée sur les avancées de l’analyse comparative, comme celle de Soroka et Wlezien (voir plus haut), mais aussi sur la confrontation des critères d’évaluation retenus : les dépenses publiques, ici privilégiées, constituent-elles de meilleurs indicateurs que les lois adoptées (critère retenu par MacKuen, Stimson et Erikson, par exemple) ? En d’autres termes, les gouvernements ne font-ils que ce qu’ils dépensent ?

Quoi qu’il en soit, on sera bien obligé d’admettre que les questions soulevées par le lien entre préférences collectives et réactivité des gouvernants et des citoyens sont encore loin d’être épuisées, même si on a, aujourd’hui, le sentiment qu’un intérêt plus soutenu à leur égard se manifeste et qu’il est justifié par la centralité des processus en cause pour l’existence et le fonctionnement de la démocratie représentative. On peut espérer que la problématique s’affinant et son traitement se perfectionnant, on échappera à l’alternative entre la vision dysphorique de citoyens manipulés et la vision euphorique de citoyens compétents, ni « myopes » ni « amnésiques ».