« Est-ce que les gouvernements démocratiques répondent aux demandes de leurs citoyens ? Est-ce que les institutions formelles et informelles de la démocratie (élections, partis politiques, mouvements sociaux et groupes d’intérêt, les autres organisations volontaires, la presse libre) permettent d’assurer cette réponse ? Ou bien le peuple n’a-t-il gagné le combat pour la citoyenneté et le suffrage seulement pour découvrir que l’acquisition légale de ces droits ne lui a transmis qu’un pouvoir limité ? » [1] Peu de questions en politique, ajoute Paul Burstein, ont une importance supérieure à celle-là. Et pourtant, seulement quarante-neuf articles dans la littérature américaine (à travers six revues reconnues), des années 1980 à 1997, sont consacrés à cette relation des préférences aux politiques publiques, et encore, la livraison de PS : Political science and Politics [2] consacrée au problème a-t-elle stimulé la recherche américaine. Cependant, ce nombre, qui conduit Burstein à la déploration, paraît élevé aux yeux du politiste français, ce d’autant qu’il concerne un spectre très large d’enjeux allant de la protection sociale à la croissance économique en passant par la défense, les droits civiques, des enjeux multiples et des enjeux spécifiques. Toutes ces études, à l’exception d’une seule, concluent à l’influence (avec variation d’amplitude) de l’opinion publique sur la politique publique. Il serait peut-être largement temps de faire sortir ce type de recherche du seul domaine américain. Comme le remarque Brooks [3], « presque toute la recherche empirique sur l’articulation entre opinion de masse et politique gouvernementale est concentrée sur les États-Unis ». En effet, Burstein [4], dans une méta-analyse de 30 études d’impact concernant 52 situations analysées, dénombre 28 situations touchant le gouvernement fédéral américain, 19 études portant sur les États fédérés, 4 sur des pays européens et une seule sur un autre pays industriel avancé. Le bilan est meilleur, si l’on en croit Burstein et Linton [5], lorsque sont étudiés les déterminants des politiques publiques de façon comparative. Certes, la variable de l’opinion n’y est pas considérée comme centrale face aux partis politiques, groupes d’intérêt et mouvements sociaux, mais lorsqu’elle est prise en considération, elle semble pourtant réduire l’impact des premiers.

Le gouvernement du peuple implique ce que Fritz Scharpf [14] dénomme une légitimité d’input : c’est un prérequis normatif autant qu’une question empirique. Quel est le poids des citoyens dans la détermination de l’action publique ? Cette question se dédouble : dans quelle mesure les dirigeants sont-ils sensibles aux préférences des citoyens ? Leur réactivité suffit-elle à donner un caractère démocratique au gouvernement ? La non-réactivité à des demandes d’exclusion, par exemple xénophobes, ne peut être considérée comme d’inspiration démocratique. On voit bien que réactivité aux préférences collectives et démocratie ne sont pas synonymes. La simple évocation du populisme suffira, pour l’instant, à retenir une réponse négative à la seconde question, concentrons-nous donc sur la première. Il convient alors d’examiner trois situations possibles dans la relation causale [15] entre les deux variables : l’opinion collective détermine l’action publique, c’est une contrainte ; l’opinion collective influence l’action publique, c’est une pression ; l’opinion collective et l’action publique sont indépendantes. Mais avant même de se lancer dans de fastidieuses opérations de mesure, le politiste peut exploiter un stock de connaissances à statut théorique ou quasi-théorique concernant les processus impliquant une forme ou une autre de responsiveness.

La consistance concerne la correspondance synchronique entre les états des préférences collectives et l’orientation de l’action publique. Alan Monroe a soumis à examen l’hypothèse de la consistance sous trois périodes différentes : 1960-1979, puis 1980-1991 et enfin 1992-1999. Il a ensuite considéré l’ensemble des 40 années couvertes en agrégeant les données obtenues. Sur l’ensemble, Alan Monroe [24] examine sur 9, puis 8 enjeux (guerre du Vietnam oblige), à travers 1380 observations, le lien entre l’opinion majoritaire et un changement de politique publique aux États-Unis. Dans 327 cas, entre 1960 et 1979, il relève 63 % de consistance, c’est-à-dire de correspondance entre la distribution des opinions et les nouvelles orientations adoptées. La prudence est toutefois de rigueur sur l’inférence causale directe, d’autres études localisées ailleurs ne confirmant pas ces résultats [25]. Par ailleurs, Monroe [26], travaillant sur 566 cas répartis sur ces 8 enjeux entre 1980 et 1993, trouve un déclin de la consistance (l’accord synchronique), qui tombe à 55 % pour la période 1980-1991, les années 1980 formant une sorte de seuil à partir duquel s’affaiblit la correspondance entre opinion et politique publique. Lorsque la période concernée est 1992-1999 et que la comparaison porte sur 487 cas répartis sur les 8 enjeux, selon Monroe [27], le taux de consistance baisse encore à 53 %. L’explication retenue de cette baisse de la responsiveness réside dans la difficulté accrue, au cours des années récentes, de modifier la politique publique. Au total, entre 1960 et 1999, le niveau de consistance s’élèverait à 56 %. En termes de domaines de politique, c’est la politique étrangère qui connaît la plus forte correspondance entre décideurs et public, surtout pendant la première période, alors qu’elle aussi a tendance à s’affaiblir ensuite. On notera également que la seule étude consacrée exclusivement à la France [28] procède de la logique de la consistance, puisqu’elle compare les préférences majoritaires et la politique gouvernementale à propos de 256 enjeux, en tenant compte du changement institutionnel de la Quatrième à la Cinquième République, du gouvernement socialiste ou pas, de l’ampleur de la majorité, de la dichotomie enjeux redistributifs/non-redistributifs et de l’opposition entre enjeux extérieurs et intérieurs.

Sans doute l’entreprise la plus ambitieuse, en termes de modélisation, portant sur quinze années d’impact de l’opinion sur la politique publique américaine, est-elle mise en œuvre par MacKuen, Stimson et Erikson [33], dont on trouvera un article dans cette livraison de la Revue. La notion de « représentation dynamique » [34], antérieurement développée par les mêmes auteurs, indique bien le sens général de leur diagnostic et cette notion doit être, en amont, reliée à une conception de l’opinion publique présentée par Stimson [35], il y a déjà une dizaine d’années, selon laquelle existe une « public mood ». Stimson et ses associés trouvent une « relation forte et résiliente entre le public et la politique publique » : « L’opinion publique bouge de façon significative avec le temps, le gouvernement sent ce mouvement et les autorités changent leur comportement en réponse à ce mouvement ressenti. C’est la représentation dynamique, une idée simple et ancienne. Le sentiment public change. Les acteurs politiques sentent ce changement et modifient à la marge leur conduite de la politique. » [36]

De nombreuses critiques ont été adressées à ces approches qui concluent à un impact fort des préférences collectives. La voie de la congruence est impraticable en l’absence de changement dans la distribution des opinions ; la consistance doit-elle s’apprécier au cas par cas ou globalement ? On surestime la réactivité par focalisation sur des enjeux saillants susceptibles d’être mesurés. Stimson et ses co-auteurs ne peuvent travailler qu’avec des propositions de politique qui sont reconnaissables comme conservatrices ou libérales : que faire des autres ? Pour l’essentiel, les arguments tournent autour des biais créés par la sélection des cas, l’agrégation des réponses, l’omission d’autres variables indépendantes [45] dans la formation de l’action publique, qui rendent fallacieuse la relation opinion-politique. Notamment, est le plus souvent ignorée toute possibilité d’intercession à caractère manipulatoire dans la dynamique. Il n’est pas possible ici de reprendre tout ce débat, pourtant très instructif, non seulement sur le plan méthodologique, mais surtout sur le plan théorique.

Pour cela, nous disposons donc maintenant d’un certain nombre de figures de l’agrégation des préférences qui, sans être nécessairement exhaustives, permettent de progresser dans l’ordre de la délibération. En effet, comme l’écrit Jon Elster [61], « l’idée que la démocratie tourne autour de la transformation plutôt que de la simple agrégation des préférences est devenue un des principes majeurs de la théorie démocratique ». Nous disposons de formes alternatives d’agrégation, il faut alors, premièrement, mettre au jour des processus délibératifs qui entravent la réactivité aux préférences et, deuxièmement, faire place aux acteurs qui peuvent jouer à cet égard un rôle décisif. Nous terminerons enfin par une typologie des formes de réactivité et leurs relations aux prérequis de la théorie démocratique.

Pour qualifier ces scénarios dans lesquels la délibération produit des résultats pervers par rapport à la théorie démocratique, Susan Stokes [62] parle de « pathologies de la délibération » : elle y entrevoit des possibilités pour la communication publique d’induire les préférences des citoyens et/ou de faire pression sur les dirigeants. Cinq séquences lui permettent d’illustrer de tels mécanismes. La séquence 1 est conforme au modèle dominant du parti responsable, déjà évoqué par Fritz Scharpf, selon lequel les citoyens ont des préférences qui leur permettent de choisir les dirigeants les plus proches de leurs propres positions. Les représentants élus souhaitent rester au pouvoir et mettent en œuvre les politiques attendues par les représentés. Pour l’essentiel, cette séquence 1 est corroborée par les travaux empiriques américains examinés dans la première partie – Miller et Stokes, au niveau de l’État fédéré, Page et Shapiro, au niveau national, Erikson, MacKuen et Stimson, pour la représentation dynamique. S’y ajoutent même les travaux menés depuis une vingtaine d’années, ayant donné lieu à plusieurs publications sous la direction de Budge et Klingemann [63] (Comparative Manifestos Project), qui comparent une dizaine de démocraties industrielles avancées, où les préférences des électeurs sont incluses dans les programmes des partis qui inspirent les politiques gouvernementales. Malgré tout, ce modèle ne parvient pas à rendre compte d’un certain nombre de résultats contraires ou non conformes, qui appellent donc une représentation moins ascendante des préférences des citoyens.

Nous avons vu l’utilité du lien établi entre formes d’opinion (latente, activée, perçue, etc.) et processus de distorsion de la réactivité tels que S. Stokes les décrit : essayons d’aller plus loin en examinant le rôle d’acteurs spécifiques dans ces mécanismes. En d’autres termes, est-il possible de répondre directement à la question de la réactivité de l’opinion sans considérer l’activité des forces et organisations politiques, économiques et sociales qui en constituent l’environnement et/ou le moteur ? La mobilisation des soutiens, le lobbying « extérieur » qui mobilise dans le public les contributions de campagne, l’influence sur la couverture médiatique, la gestion de l’agenda politique sont autant de moyens à la disposition des groupes d’intérêt et des élites politiques pour s’opposer aux préférences collectives. Les partis politiques peuvent aussi s’appuyer sur les franges extrêmes de leurs militants pour opérer de tels blocages ou, au contraire, promouvoir des positions encore peu répandues. À propos de l’enjeu de la mondialisation dans les campagnes électorales françaises de 2002, nous [66] avons observé que « les discours en conjoncture électorale peuvent être considérés comme représentatifs de l’état d’une politique de l’opinion ; en effet, soit ils adoptent une stratégie de calibrage susceptible de satisfaire des segments critiques de l’électorat assimilés à l’électeur médian conforme à la conception d’Anthony Downs, soit ils correspondent à des choix de politiques publiques inspirés par d’authentiques orientations partisanes des candidats (et donc moins dépendants des préférences collectives mesurées), mais que les candidats cherchent à faire avaliser par les électeurs en les agrégeant stratégiquement à des propositions mieux admises par le public ». Il ne suffit donc pas d’établir une relation entre préférences collectives et choix public, mais de vérifier aussi le poids des premières dans les décisions adoptées, qui peuvent fortement varier, selon qu’on s’attache à des enjeux particuliers (criminalité, pression fiscale, etc.), que l’on observe des domaines larges de politiques publiques (intérieur ou extérieur) ou que l’on couvre l’ensemble du travail gouvernemental [67] pour évaluer sa conformité aux sentiments des citoyens. Les études de cas donnent des résultats très variables. La seconde distinction porterait certains spécialistes [68] à voir, en matière de relations extérieures, qu’« un nombre croissant d’études empiriques atteste l’impact de l’opinion publique sur la politique publique. […] Dans le passé, on a, au mieux, assimilé l’opinion publique à une contrainte de politique publique. Aujourd’hui, la contrainte est devenue le minimum et le maximum, c’est que l’opinion est devenue le facteur déterminant ». Le troisième niveau (le travail des institutions) invite à adopter l’approche macropolitique d’Erikson et de ses collègues pour apprécier la conformité idéologique globale de l’action gouvernementale et des préférences collectives.

La sensibilité que les dirigeants montrent à l’endroit des demandes publiques, on l’a vu plus haut, est relativement aléatoire. Différents diagnostics, d’ailleurs non nécessairement exclusifs les uns des autres, actualisent trois figures de la limite à la réactivité : la contingence, la liberté de manœuvre et la manipulation, qui sont ainsi présentées dans un ordre d’éloignement croissant par rapport aux prérequis démocratiques.

Manza [78] parle d’impact contingent pour signifier que des facteurs singuliers attachés à l’enjeu ou à la controverse politique expliquent cette caractéristique aléatoire. Il se réclame pour cela du Key de 1961, dans Public Opinion and American Democracy, pour lequel l’opinion peut être soit permissive, soit déterminante. Dans le premier cas, on pense inévitablement au « consensus permissif » qui a présidé au début de la construction européenne. L’accord sur des mesures où l’opinion a été déterminante serait certainement plus délicat à trouver. Différents modes de détermination peuvent, néanmoins, être imaginés. Cinq modalités au moins sont à distinguer : la crise, avec réponse immédiate par inscription à l’agenda (par exemple, incendie dans le tunnel du Mont-Blanc) ; la réponse donnée par des élites à une demande sociale pour des motifs stratégiques (réformes giscardiennes au début du septennat, comme l’IVG) ; l’existence de « valence issues », c’est-à-dire de problèmes qui n’ont qu’un bon côté et que décident de prendre en charge les dirigeants (vieillesse, maladie, criminalité, etc., encore faut-il soigneusement construire l’enjeu comme axiologiquement unidimensionné) ; l’opinion peut aussi être déterminante par sa capacité de blocage et pas seulement sur le versant positif de la promotion d’un enjeu sur l’agenda public ; on peut, enfin, penser que son influence concerne davantage la hiérarchisation des priorités à l’usage des décideurs que l’imposition de mesures particulières. Cependant, on verra plus bas que la référence à Key peut être utilisée également pour justifier une réactivité non plus contingente, mais discrétionnaire ou anticipée, avec l’interprétation de J. Zaller. Cette variabilité des situations est assez bien schématisée, côté décideurs, dans les propos d’Hubert Védrine [79]. De surcroît, cette analyse a le mérite de bien souligner le rôle des médias d’information dans la réalisation d’un impact ou son absence. Parmi les facteurs singuliers relevés par Manza, les institutions voient leur influence ressortir des analyses comparatives et institutionalistes, de telle sorte qu’on peut ici parler de contingence structurée. Selon qu’il s’agit d’un organe législatif, exécutif, judiciaire ou administratif, il est évident que la réactivité change, ne serait-ce qu’en raison des modes de dévolution du pouvoir (élection/nomination) et de leur rythme, qui conditionnent l’imputabilité de l’action. Manza fait une place importante également à la saillance de l’enjeu pour le public, à la cohérence et à l’intensité des attitudes des citoyens à son égard, qui sont aussi sujets à fluctuation, comme le montrent Page et Shapiro [80]. De même, les coûts budgétaires liés à la satisfaction des demandes publiques sont de nature à faire largement varier la réactivité des gouvernants. Enfin, il est relevé que la structure de chaque domaine de politique publique pèse lourdement, à savoir le nombre des organisations intéressées, la taille du public attentif, l’ancienneté de l’enjeu et nous pourrions ajouter tous les « principes de clôture » du domaine, que nous évoquions dans la première partie (réseaux, communauté de politique, coalitions de cause, arènes, path dependence, etc.).

On sait que, dans la démocratie représentative [83], l’un des principes fondamentaux est constitué par la marge d’indépendance des gouvernants, qui est un trait non démocratique du gouvernement représentatif, puisque ceux-ci ont la liberté de ne pas mettre en œuvre la volonté du peuple. Cela correspond bien à ce que nous appelons ici la réactivité anticipée, que V. O. Key et les prolongements que lui donne John Zaller [84] permettent de mieux comprendre. Key a présenté la notion d’« opinion latente » que Zaller a mieux exploitée récemment. Pour le premier, l’opinion latente est celle qui pourrait apparaître, à un moment donné dans le futur, en réponse à l’action des décideurs et se traduire par des difficultés politiques, voire une défaite électorale. Zaller interprète Key en affirmant que « la tâche des professionnels de la politique ambitieux consiste à activer les opinions latentes qui leur sont favorables et de s’écarter de celles qui pourraient leur porter ombrage » (p. 315). Le problème « pratique » est donc de préciser les conditions dans lesquelles l’acteur politique peut ignorer l’opinion, telle qu’elle est par exemple enregistrée dans les enquêtes par sondages. L’observation de la conduite du président Clinton permet à Zaller de tenter une généralisation à cet égard. Quatre situations sont examinées où le président agit en contradiction avec l’opinion sondagière : le candidat Clinton, en 1992, fait des propositions en matière sociale et fiscale qui ne sont pas populaires ; il en est de même avec l’accord sur le traité commercial de l’Atlantique nord (NAFTA) ; de même encore en va-t-il pour l’intervention militaire en Haïti, ainsi que l’envoi de troupes au sol en Bosnie. C’est la conviction d’avoir les moyens de satisfaire à terme l’opinion latente qui incite le président à ne pas satisfaire l’opinion immédiate. « L’idée centrale est que les présidents disposent des leviers de politique suffisants pour peser sur les conditions du monde réel à partir desquelles le public jugera finalement son action au moment de l’élection. » Cette généralisation n’est pas réfutée par les épisodes concernant la discrimination des homosexuels dans l’armée ou bien la réforme de 1996 sur la protection sociale. Dans ces deux cas, le président ne contrôlait pas les instruments de politique publique qui allaient affecter les attitudes publiques. Ainsi, « quand les sondages montrent une opposition publique aux positions présidentielles, le président s’efforce de sauver la face avec les leaders au Congrès et se déplace sur d’autres problèmes » [85]. C’est ce que l’on désigne, dans le contexte français, par l’expression de « solution foyer » : l’échec sur un terrain politique est suivi d’un déplacement du front (par exemple, en 1983, l’échec du projet Savary visant à intégrer l’enseignement privé dans le service public de l’éducation est suivi d’une proposition de référendum par François Mitterrand, ou bien, en 1988, les scandales politico-financiers sont suivis d’un débat législatif qui débouche sur les lois du 11 mars 1988 relatives à la transparence financière de la vie politique). Dans son article, Zaller mentionne d’autres auteurs américains dont les résultats lui paraissent convergents, notamment sur la réactivité du président américain, tels les travaux de Cohen [86], de Erikson, MacKuen et Stimson (cf. cette Revue). D’autres aussi, comme Canes-Wrone, Herron et Shotts [87], examinent la relation entre le terme (court et long), la conduite présidentielle et l’état de l’opinion. Ceci les amène à s’intéresser aux situations dans lesquelles l’acteur n’anticipe pas la satisfaction différée, mais s’aligne sur la préférence immédiate du public, ce qui engendre des choix de « pandering », de soumission à l’opinion. Terminant une analyse du leadership dans la crise et la guerre du golfe de 1991, Zaller livre, peut-être en une phrase, une vision synthétique de la réactivité anticipée liée à l’opinion latente : « Rendre compte, au mieux, du leadership d’opinion des élites n’implique pas un public qui répond aux signaux de l’élite de façon complètement mécanique, bien qu’un soutien à des initiatives soigneusement préparées par l’élite puisse être généralement attendu. Le leadership d’opinion des élites correspond plutôt à la situation suivante : les élites ont leurs propres idées, elles surveillent constamment le public pour vérifier qu’il les suit et elles s’efforcent toujours d’anticiper ce que le public dira, lorsque la poussière sera retombée, à propos de ce qu’il a souhaité pendant toute la période écoulée, autrement dit, les élites tentent de diriger et de suivre en même temps. » [88] C’est aussi l’avis de John Geer, pour qui, en démocratie représentative, les représentants doivent conduire et suivre l’opinion publique en même temps [89].

« Politicians don’t pander » : les acteurs politiques ne s’alignent pas sur l’opinion publique, telle est non pas la réponse, mais l’affirmation sans ambiguïté de Jacobs et Shapiro [90] : la croyance commune, selon laquelle les professionnels de la politique suivent dans leurs décisions l’opinion publique telle que la leur révèlent les enquêtes, est tout simplement fausse et ils diagnostiquent pour les États-Unis, au contraire, une baisse récente de la réactivité aux préférences collectives. Ce qu’ils nomment la réactivité simulée, qui signale le déclin du poids de l’opinion publique, est une tendance qui se développe depuis la fin des années 1990. Monroe, on l’a vu, a mesuré la baisse de la consistance entre politiques gouvernementales et opinion majoritaire en comparant les périodes 1960/1979 et 1980/1993, puis 1993/1999 : la consistance déclinerait de 63 % à 55 %, puis 53 %. Jacobs et Shapiro montrent, quant à eux, que les professionnels de la politique utilisent les enquêtes d’opinion non pour s’y conformer, mais pour mieux changer l’opinion. Ils cherchent à développer des arguments particuliers, justifier des choix impopulaires et formater les alternatives ou l’espace de choix du public. La réactivité est simulée puisque les préférences du public ne sont plus authentiques, mais construites. Pour reprendre les termes utilisés par André Blais dans cette Revue, les politiciens se conduisent, en effet, davantage en policy seekers qu’en office seekers – et donc, au passage, le postulat de Downs ne tient plus.