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Revue française de science politique
Presses de Sc. Po.

I.S.B.N.2724629604
148 pages

p. 929 à 940
doi: en cours

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Vol. 53 2003/6

Discipline > Revue > Sommaire > Article

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Les élections affectent-elles les politiques gouvernementales ? Le cas des dépenses publiques

André Blais André Blais est professeur titulaire au département de science politique de l’Université de Montréal, titulaire de la chaire de recherche du Canada en études électorales et chercheur associé au CIRANO (Centre inter-universitaire de recherche en analyse des organisations) et au CIREQ (Centre inter-universitaire de recherche en économie quantitative). Il est l’auteur notamment de To Vote or Not To Vote : The Merits and Limits of Rational Choice Theory, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 2000 ; de (avec Elisabeth Gidengil, Richard Nadeau et Neil Nevitte) Anatomy of a Liberal Victory : Making Sense of the Vote in the 2000 Canadian Election, Peterborough/ Orchard Park, Broadview Press, 2002 ; et de (avec Louis Massicotte et Antoine Yoshinaka) Establishing the Rules of the Game : Election Laws in Democracies, Toronto/ Buffalo, University of Toronto Press, 2003. Ses recherches portent sur le vote et les élections, les modes de scrutin, l’opinion publique et la méthodologie de la recherche (Département de science politique, Université de Montréal, C.P. 6128, Succ. Centre-Ville, Canada, H37 3J7 < andre.blais@umontreal.ca> ).

Résumé de l'article

Ce texte cherche à déterminer si la tenue d’élections affecte vraiment l’orientation des politiques gouvernementales. Deux hypothèses spécifiques sont examinées. La première est que les gouvernements de gauche dépensent davantage que les gouvernements de droite. La seconde est que les gouvernements augmentent leurs dépenses juste avant une élection. Le texte présente un bilan des études quantitatives qui ont été effectuées sur ces deux questions. Je montre que les recherches confirment, dans l’ensemble, ces deux hypothèses, tout en indiquant que les élections ne constituent qu’un facteur parmi plusieurs qui influencent les choix budgétaires des gouvernements et que ce facteur ne joue, comme les autres, qu’à la marge. Néanmoins, les études recensées donnent raison aux « optimistes modestes », qui croient que cela change quelque chose qu’il y ait des élections ou non dans un pays. The paper ascertains whether elections affect public policies. Two hypotheses are examined. This first is that left wing governments spend more than right wing governments. The second is that governments increase their spending in the months preceding the election. The paper reviews quantitative research dealing with these two hypotheses. I show that the empirical evidence broadly supports the two hypotheses. The studies also show, however, that elections are only one of the many factors that influence budgetary outcomes and that their impact is relatively small. Nevertheless, quantitative empirical research modestly supports the claim of those who believe that elections matter.

Plan de l'article

• Les partis de gauche dépensent-ils plus ?

• Les gouvernements dépensent-ils plus juste avant une élection ?

Sur le plan normatif, il existe un large consensus quant au fait que le régime démocratique est préférable à un régime autoritaire. Sur le plan empirique, on observe que la démocratie représentative a gagné beaucoup de terrain au cours des dernières années, de sorte qu’on peut maintenant dire qu’à peu près la moitié des pays est démocratique.

Il n’y a pas de consensus à propos de ce que la démocratie implique vraiment, mais on s’entend généralement pour dire que la tenue d’élections libres et justes est une condition incontournable de la démocratie représentative [1]. Ceux qui croient à la démocratie pensent donc qu’il doit y avoir des élections et s’ils pensent ainsi, c’est qu’ils estiment que cela fait une différence, qu’il y ait des élections ou non. La principale « chose » que les élections changent, dans l’esprit de ceux qui prônent la démocratie représentative, c’est qu’elles forcent les dirigeants à être plus attentifs aux « besoins » et « volontés » de la population.

La tenue d’élections change-t-elle vraiment ce que les gouvernements font ? C’est la question à la fois simple et fondamentale à laquelle je m’attaque dans ce texte. Je m’intéresse à deux conséquences possibles des élections sur l’orientation des politiques gouvernementales. La première touche au résultat de l’élection, plus spécifiquement à la composition partisane du gouvernement qui est formé à la suite de l’élection. Je vais tenter de déterminer si cela change quelque chose, au niveau des politiques publiques, que ce soit un parti plutôt qu’un autre (ou telle coalition de partis plutôt que telle autre) qui forme le gouvernement.

La deuxième conséquence concerne l’imminence d’une élection. L’idée est que les gouvernements se comportent différemment selon que l’élection est proche ou lointaine et qu’il y a donc un cycle électoral, les gouvernements devenant de plus en plus attentifs aux souhaits de la population à mesure qu’une élection se fait imminente.

Je vais faire le point sur les travaux quantitatifs qui ont été faits sur ces deux questions. Ces travaux portent essentiellement sur l’ampleur des dépenses gouvernementales. On tente d’expliquer pourquoi les dépenses gouvernementales, dans leur ensemble ou dans certains secteurs particuliers, sont plus élevées dans certains pays (ou provinces, ou municipalités) que dans d’autres et à certains moments qu’à d’autres.

Si les élections changent quelque chose, le type de parti(s) qui forme le gouvernement devrait affecter le niveau des dépenses et ce niveau devrait varier en fonction de l’imminence ou non d’une élection.

Les partis de gauche dépensent-ils plus ?

La première question concerne l’impact des partis sur les budgets gouvernementaux. Cela change-t-il quelque chose que ce soit un parti plutôt qu’un autre (ou telle coalition plutôt que telle autre) qui soit au pouvoir ? La littérature sur cette question a porté prioritairement sur le clivage classique droite/gauche. La question est donc de savoir si les partis (ou coalitions) de gauche dépensent plus que les partis (ou coalitions) de droite.

Devrait-on s’attendre à ce que les partis de gauche dépensent plus que ceux de droite ? Tout dépend des objectifs qu’on impute aux élus et aux dirigeants des partis. Si l’on suppose, à la suite de Downs [2], que ceux-ci se préoccupent avant tout de leur réélection (ce sont des « office-seekers »), les partis ont intérêt à converger vers la position de l’électeur médian. Dès lors, les partis devraient promettre et faire à peu près tous la même chose et les partis de gauche ne devraient dépenser ni plus ni moins, en général, que les partis de droite.

Comme Downs lui-même le note [3], la tendance à la convergence ne devrait jouer pleinement que lorsqu’il n’y a que deux partis. Lorsqu’il y a plusieurs partis, ce que chaque parti doit faire pour maximiser ses votes n’est pas clair, puisque tout dépend de la position qu’adoptent et qu’adopteront les autres partis [4]. Ce point est d’autant plus pertinent qu’il y a empiriquement très peu de systèmes bipartites purs, la principale exception étant évidemment les États-Unis.

Mais encore plus fondamentalement, les partis ne devraient pas converger si les élus et dirigeants de partis ne se soucient pas uniquement de leur réélection, s’ils ont des préférences idéologiques (s’ils sont des « policy-seekers »). Toute une littérature suggère, en effet, que les dirigeants politiques ont, tout comme les électeurs, des préférences à propos de ce que le gouvernement devrait faire et ne pas faire, et que ces préférences influencent leurs décisions [5].

Cette hypothèse que les partis ont des objectifs variés, qui débordent la seule préoccupation de gagner l’élection, est d’autant plus plausible si l’on considère que les partis ne sont pas des acteurs univoques, qu’à l’intérieur des partis, il y des acteurs distincts avec des objectifs distincts, que, pour les militants en particulier, les considérations idéologiques sont cruciales, et si l’on suppose que les dirigeants des partis et les élus n’ont pas un pouvoir absolu, qu’ils doivent faire des concessions aux militants.

Les différences entre partis risquent également d’être d’autant plus grandes qu’il leur est difficile d’ajuster leurs positions aux fluctuations de l’opinion publique. Dans le modèle initial de Downs, les partis sont libres de modifier leurs positions aussi souvent et rapidement qu’ils le désirent, mais Downs lui-même reconnaît que ce postulat est douteux. Un parti qui change trop souvent ou trop rapidement sa position peut, en effet, voir sa crédibilité diminuer, les électeurs pouvant se demander si le parti a vraiment des idées.

Il convient également de distinguer ce que disent ou promettent les partis en campagne électorale et ce qu’ils font concrètement lorsqu’ils sont au pouvoir. Downs soutient que les partis ont intérêt à mettre en application ce qu’ils ont promis puisque, autrement, les électeurs les puniront pour leur « manque de fidélité » à l’élection subséquente. L’argument est juste, mais il suppose que les électeurs se rappellent les promesses faites par le(s) parti(s) gouvernemental(-aux) lors de l’élection précédente, trois ou quatre ans plus tôt, et qu’ils sont prêts à punir les partis qui ne tiennent pas leurs promesses.

Certains facteurs peuvent donc inciter les partis à converger vers une position similaire et d’autres facteurs peuvent également les inciter à prendre des positions différenciées. Certains de ces facteurs sont de nature contextuelle (le nombre de partis, par exemple), d’autres relèvent de la structure du parti (l’importance relative des militants) et d’autres, enfin, de la réaction des électeurs (l’importance qu’ils accordent à la « fidélité » des partis). L’équilibre entre ces facteurs peut varier selon les situations et les partis. Mais une hypothèse « réaliste » serait de prédire que, au total, les partis tendent à adopter des positions modérément différenciées et qu’en conséquence, cela change modérément les choses que ce soit un parti plutôt qu’un autre qui forme le gouvernement.

Une hypothèse plus spécifique, que je vais discuter, est celle selon laquelle les partis de gauche dépensent plus que ceux de droite. Je choisis le clivage droite/gauche parce que ce clivage idéologique, qui porte essentiellement sur la place à accorder à l’intervention de l’État, d’une part, et à l’entreprise privée, d’autre part, est le clivage qui structure le plus profondément les positions des partis [6] et parce qu’il a un lien direct avec les orientations budgétaires des gouvernements. Ce qui différencie fondamentalement la gauche par rapport à la droite, c’est son plus grand scepticisme à l’égard des vertus du libre marché et sa plus grande confiance vis-à-vis des bienfaits de l’intervention de l’État. On devrait donc s’attendre à ce que les gouvernements de gauche soient plus portés à intervenir pour remédier aux lacunes du marché, ce qui devrait généralement donner lieu à des dépenses publiques plus élevées [7].

La démarche que mes collègues et moi avons suivie est simple [8]. Nos données portent sur 18 pays de l’OCDE pour la période 1962-1991. La variable dépendante est la hausse relative des dépenses domestiques du gouvernement central, proportionnellement au PIB [9]. Nous avons exclu les dépenses militaires, parce que ces dépenses relèvent d’une autre logique, qui a peu à voir avec le clivage droite/gauche.

La variable indépendante clé est la composition partisane du gouvernement. Lorsque le gouvernement est composé d’un seul parti, cette variable prend la valeur de + 1 si le parti au pouvoir est de gauche, de – 1 s’il est de droite et de 0 s’il est au centre, la classification des partis étant fondée sur les jugements des experts [10]. Lorsqu’il y a une coalition gouvernementale, nous utilisons la moyenne pondérée des partis qui forment la coalition, la pondération se faisant en fonction du pourcentage des postes de cabinet occupés par les différents partis. Dans le cas, par exemple, d’une coalition tripartite dans laquelle six postes de cabinet reviennent à un parti de gauche, trois à un parti de centre et un à un parti de droite, le score partisan du gouvernement est de + 0,5 (+ 0,6 – 0,1). On pondère en fonction des postes de cabinet, parce qu’on suppose que c’est le cabinet, et non le Parlement, qui détient l’essentiel du pouvoir politique.

Notre analyse comprend également un certain nombre de variables socio-économiques susceptibles d’affecter l’évolution des dépenses gouvernementales, en particulier l’évolution du taux de chômage et du produit intérieur brut, l’importance des personnes âgées dans la population et le niveau de la dette publique. On observe, sans surprise, que les dépenses publiques ont tendance à augmenter lorsque le chômage augmente et que le PIB décline, et qu’elles ont tendance à diminuer lorsque le niveau de la dette publique augmente.

C’est évidemment le résultat concernant la composition partisane du gouvernement qui nous intéresse le plus. Les données indiquent que, toute chose étant égale par ailleurs, c’est-à-dire une fois pris en compte les autres facteurs décrits au paragraphe précédent, la proportion des dépenses publiques domestiques dans le PIB est de 0,2 point plus élevé lorsque le gouvernement est (entièrement) de gauche que lorsqu’il est entièrement de centre et de 0,4 point plus élevé que lorsqu’il est (entièrement) de droite. Cet effet est statistiquement significatif.

Ces résultats confirment notre hypothèse de départ. Les gouvernements de gauche dépensent effectivement plus que les gouvernements de droite. Mais il convient également d’apprécier l’ampleur de la différence. Celle-ci n’est pas très grande, mais elle n’est pas non plus négligeable. La composition partisane du gouvernement semble jouer à peu près aussi fortement (ou faiblement, selon le point de vue) que l’évolution du taux de chômage. Selon nos résultats, une augmentation de un point du taux de chômage mène habituellement à une hausse de 0,3 point des dépenses publiques.

Ceci signifie qu’un gouvernement de droite qui fait face à une augmentation du taux de chômage aura tendance à dépenser autant, sinon plus, qu’un gouvernement de gauche dans un contexte de diminution du chômage (ou de dette élevée). La composition partisane n’est qu’un facteur parmi d’autres qui influencent l’évolution des dépenses gouvernementales. Et parce que ce n’est qu’un facteur parmi d’autres, on peut citer des exemples de gouvernements de droite qui ont augmenté les dépenses publiques et de gouvernement de gauche qui les ont réduites. Mais il reste qu’un gouvernement de gauche dépense généralement un peu plus qu’un gouvernement de droite, lorsque les deux se retrouvent dans des contextes économiques et budgétaires similaires.

La différence, même si elle est faible à court terme, peut devenir importante à moyen ou à long terme. Selon nos estimations, l’écart entre l’évolution des dépenses publiques de deux gouvernements, l’un entièrement de gauche et l’autre entièrement de droite, après 10 ans, est de l’ordre de cinq points de pourcentage. Au bout d’une décennie, cela change pas mal les choses que le gouvernement ait été systématiquement de droite ou de gauche.

Notre étude est une analyse comparative des dépenses des gouvernements centraux. Mais des tendances similaires se dégagent lorsqu’on examine les gouvernements sub-nationaux. La recherche de Alt et Lowry [11] porte sur les dépenses et revenus des États américains (excluant ceux du Sud) entre 1952 et 1995. Ces auteurs trouvent que, même une fois prise en considération toute une série d’autres facteurs, les dépenses et revenus sont plus élevés dans les États où la législature et le gouverneur sont démocrates que dans ceux contrôlés par les républicains (les États où le pouvoir est divisé se retrouvant entre ces deux pôles). De façon remarquable, l’effet mesuré par Alt et Lowry – une différence à moyen terme de 4 à 5 points de pourcentage entre les gouvernements démocrates et républicains – est de même amplitude que celle que nous avions estimée dans notre étude des gouvernements centraux. Un effet à la fois modeste et non négligeable.

Ce ne sont là, évidemment, que deux études spécifiques. Comme sur d’autres sujets, les recherches ne convergent pas toutes vers la même conclusion. Deux revues récentes de la littérature permettent de dégager des tendances plus générales.

La première est la méta-analyse proposée par Imbeau, Pétry et Lamari [12]. Ces trois auteurs ont recensé 43 études quantitatives portant toutes sur la présence ou l’absence d’un lien entre l’orientation partisane (droite/gauche) du gouvernement et des indicateurs de politiques gouvernementales (« policy outputs »).

Imbeau, Pétry et Lamari observent que seulement 14 des 43 études trouvent un lien statistiquement significatif entre l’orientation partisane du gouvernement et les politiques gouvernementales. Ce résultat est, cependant, trompeur. La corrélation moyenne est de + 0,28, ce qui est, à peu près, ce à quoi on devrait s’attendre si l’on croit que c’est là un facteur parmi d’autres. Mais de façon encore plus intéressante, les auteurs indiquent que la très grande majorité des recherches portant sur la politique extérieure et la défense, ainsi que sur la politique économique (la plupart, sur le déficit ou la dette) infirment l’hypothèse d’un effet partisan. Cela n’est pas surprenant, puisque ce sont des domaines pour lesquels il n’y a pas de raison théorique de supposer que les gouvernements de gauche devraient se comporter différemment de ceux de droite.

Il ressort, en effet, que l’hypothèse est davantage confirmée lorsqu’on examine les dépenses de sécurité sociale et, encore plus, lorsque l’étude porte sur l’ensemble des dépenses et revenus de l’État. Il me semble que le total des dépenses publiques domestiques est le meilleur indicateur du degré d’intervention étatique et il m’apparaît rassurant de constater que l’hypothèse de l’effet partisan se porte beaucoup mieux lorsqu’on utilise cet indicateur.

Imbeau, Pétry et Lamari trouvent également que les études ayant recours à des analyses multivariées et, donc, plus sophistiquées sur le plan méthodologique sont plus susceptibles de trouver un effet partisan que celles de nature bi-variée. Ce résultat aussi est rassurant.

Mais il y a plus. Les trois auteurs notent que les recherches portant sur la période post-1973 confirment nettement plus l’hypothèse que celles portant sur la période antérieure. C’est là un résultat extrêmement intéressant, car il contredit la thèse souvent avancée selon laquelle le clivage droite/gauche a perdu sa pertinence avec la montée de la mondialisation, que les gouvernements de gauche se comportent maintenant de la même manière que les gouvernements de droite. Les recherches suggèrent exactement le contraire. L’écart, entre les orientations budgétaires des gouvernements de gauche et de droite, semble se creuser plutôt que de se résorber [13].

La deuxième revue de la littérature est réalisée dans le texte extrêmement fouillé de Franzese [14]. Celui-ci couvre un champ beaucoup plus vaste que la question examinée ici. Il s’intéresse davantage à la présence de cycles et j’aurai donc l’occasion d’y revenir dans la section subséquente. De plus, son attention porte tout autant, sinon plus, sur les indicateurs économiques, comme l’inflation et le chômage, que sur les interventions gouvernementales proprement dites.

Franzese consacre, cependant, toute une section de son texte à une recension de la recherche sur l’effet partisan sur les politiques économiques. Son bilan est le suivant :

« In general, the US and comparative evidence most strongly supports partisan effects on the size of government, in terms of public employment, revenue, or spending. It also moderately supports partisan distinctions in some specific policy areas, namely social and welfare, tax-structure, and monetary policy. The evidence offers considerably less support for naïve views of the left (right) as unconditional deficit (surplus) producers. In all cases, and perhaps especially in monetary and fiscal-deficit policies, the evidence seems to suggest that partisan governments’ recourse to these policies depends heavily on their international and domestic political-institutional, structural, and strategic context [En général, les données américaines et comparatives confirment avec force l’effet partisan sur la taille du gouvernement, en termes d’emplois publics, de revenus et de dépenses. Elles attestent aussi, plus modérément, des distinctions partisanes dans certains secteurs politiques spécifiques, tels que l’État providence, la structure de l’impôt et les politiques monétaires. Les données valident considérablement moins l’assertion naïve d’une gauche (droite) générant immanquablement un déficit (surplus). Dans tous les cas, et plus spécialement dans les politiques monétaires et fiscales déficitaires, les données semblent suggérer que le recours des gouvernements partisans à ces politiques dépend largement des contextes politiques institutionnels international et intérieur, structural et stratégique]. » [15]

On peut conclure que, effectivement, les gouvernements de gauche dépensent généralement plus que les gouvernements de droite, mais seulement un peu plus, et pas toujours plus, puisque les orientations budgétaires dépendent également de plusieurs autres facteurs, comme la conjoncture économique. Néanmoins, cela change les choses que ce soit un parti (coalition) de gauche, plutôt que de droite, qui soit élu(e). Tout étant égal par ailleurs, un gouvernement de gauche intervient un peu plus qu’un gouvernement de droite. Et rien n’indique que les différences entre les partis de gauche et les partis de droite se sont estompées avec le temps. Dans la mesure où c’est l’élection qui décide quel(s) parti(s) forme(nt) le gouvernement, on peut donc dire que les élections affectent partiellement et indirectement les politiques publiques.

Les gouvernements dépensent-ils plus juste avant une élection ?

Les élections déterminent qui fait partie du gouvernement, mais elles peuvent également influer sur ce que va faire ce gouvernement une fois qu’il est formé. Plus spécifiquement, les élections peuvent engendrer un cycle, le gouvernement se comportant différemment selon que la prochaine élection est proche ou lointaine. D’où l’hypothèse souvent avancée selon laquelle les gouvernements, juste avant une élection, dépensent plus.

Mais, pourquoi au juste les gouvernements dépenseraient-ils davantage dans les mois qui précèdent l’élection ? On peut supposer qu’ils le font parce qu’ils estiment que cela va les aider à se faire réélire. Mais, pourquoi un gouvernement devrait-il voir sa popularité augmenter en dépensant plus ?

La raison est évidemment que la hausse de dépenses permet au gouvernement d’offrir aux électeurs davantage de biens et services, qui améliorent leur qualité de vie et qui les amènent à évaluer plus positivement le gouvernement sortant. Ce raisonnement soulève d’autres questions. La première concerne le financement de ces nouvelles dépenses. On peut supposer que les électeurs n’aiment guère les hausses d’impôt et qu’en conséquence, les gouvernements devront augmenter leur déficit juste avant l’élection. Mais, on doit alors postuler que les électeurs ne sont pas réfractaires aux hausses du déficit ou de la dette (ou encore qu’ils n’en sont pas vraiment conscients).

De façon générale d’ailleurs, les gouvernements ne vont chercher à manipuler le cycle électoral que s’ils croient que les électeurs sont amnésiques, c’est-à-dire qu’au moment de voter, ils se rappellent beaucoup mieux les décisions récentes du gouvernement que celles prises au début du mandat. Si les électeurs ne souffraient pas d’une telle amnésie, les gouvernements n’auraient pas intérêt à augmenter les dépenses juste avant l’élection [16].

Les gouvernements chercheraient donc à augmenter les dépenses publiques juste avant l’élection, parce qu’ils estiment que les électeurs sont plus sensibles à ce qu’ils font dans les derniers mois de leur mandat [17] qu’à ce qu’ils ont fait auparavant et qu’ils se préoccupent peu du déficit et de la dette.

Même si les gouvernements veulent manipuler les dépenses de telle sorte, il n’est pas sûr qu’ils aient la capacité de le faire. Il peut, en effet, être compliqué de faire en sorte que les dépenses croissent juste au bon moment. Le processus de décision peut être long et rigide, de sorte que les changements de politique doivent être arrêtés parfois plusieurs mois à l’avance.

Il n’est d’ailleurs pas toujours clair de savoir comment le gouvernement peut ou doit synchroniser les choses pour maximiser ses chances de réélection. Prenons un cas type : la réfection d’une autoroute. Le gouvernement a-t-il intérêt à ce que l’élection ait lieu immédiatement après l’annonce qu’on va procéder à la réfection (avant que les fonds publics aient été engagés, mais aussi avant que les électeurs puissent « voir » la réfection), au moment où les travaux sont en cours (au moment où les électeurs peuvent voir que le gouvernement s’occupe de l’autoroute, mais où ils ont à subir également les ralentissements qui accompagnent les travaux de réfection) ou seulement quand les travaux sont terminés (au moment où les électeurs peuvent profiter à plein d’une autoroute en bon état, mais avant qu’ils oublient ce bon geste) ? Cet exemple montre bien qu’il n’est pas toujours évident que le gouvernement ait intérêt à ce que les dépenses augmentent juste avant l’élection.

La planification d’un cycle électoral est une opération d’autant plus délicate que le gouvernement lui-même ne sait pas toujours quand aura lieu la prochaine élection (dans les pays où les élections ne sont pas à date fixe). D’autres considérations (comme la conjoncture économique, des scandales ou des facteurs organisationnels) entrent également en ligne de compte et peuvent faire en sorte que l’élection a lieu plus tôt ou plus tard que prévu.

On peut donc penser que les gouvernements veulent que les électeurs soient les plus satisfaits possible au moment de l’élection et qu’ils vont chercher à adopter les politiques les plus populaires, juste avant l’élection (et les plus impopulaires au tout début du mandat), stratégie qui est susceptible de produire une hausse des dépenses à ce moment. Mais, cette stratégie peut buter sur plusieurs obstacles. Le résultat prévisible est une petite hausse des dépenses, surtout dans les secteurs où les biens et services sont particulièrement visibles et où les décisions sont de nature discrétionnaire (et où il est plus facile de changer les choses rapidement) : une hausse des dépenses qui n’est pas accompagnée d’une hausse des impôts et qui produit donc une augmentation du déficit.

Qu’en est-il dans les faits ? Y a-t-il vraiment un cycle électoral dans l’évolution des dépenses publiques ? Nous avons tenté de répondre à cette question en examinant l’évolution des dépenses des gouvernements provinciaux au Canada de 1951 à 1984 [18]. Nous avons choisi de porter notre attention sur les gouvernements provinciaux plutôt que sur le gouvernement central parce que c’est à ce niveau qu’on retrouve les secteurs d’intervention (sécurité sociale, voirie, agriculture) qui se prêtent le plus facilement à la manipulation électorale.

Nous avons examiné les dépenses totales (per capita, en dollars constants) des gouvernements, de même que celles pour les services sociaux, la voirie et l’agriculture, et le niveau de surplus/déficit. Nous avons contrôlé les dépenses effectuées au cours des années précédentes, de sorte que, implicitement, l’analyse porte sur les augmentations ou diminutions de dépenses.

La présence d’un cycle électoral est mesurée par trois variables dichotomiques représentant chacune les trois années suivant habituellement la tenue d’une élection (l’année électorale est la catégorie de référence). Le modèle inclut également la composition partisane du gouvernement, une variable de tendance (les dépenses ayant tendance à augmenter tout au long de la période étudiée) et des variables spécifiques pour capter des changements soudains à certaines périodes.

Les données suggèrent que les dépenses totales augmentent d’environ 1 % lors d’une année électorale. L’effet est statistiquement significatif, mais il est très faible. Comme point de comparaison, nous avons trouvé que, tout étant égal par ailleurs, les gouvernements de droite dépensaient au total et en moyenne 3 % de moins que les autres gouvernements. Nous constatons donc la présence d’un cycle électoral, mais ce cycle est d’une amplitude fort limitée.

La portée du cycle électoral est cependant plus importante dans certains domaines d’intervention. Selon nos résultats, les dépenses en voirie augmenteraient en moyenne de 3 % à l’approche d’une élection et celles en services sociaux de 2 % [19]. Tout se passe comme si le gouvernement en profitait pour hausser légèrement ses dépenses dans quelques secteurs cibles, qui sont particulièrement visibles et qui se prêtent plus aisément à des décisions discrétionnaires.

Les données indiquent, finalement, que le déficit se creuse habituellement en année électorale. Les gouvernements dépensent un peu plus et ne touchent pas aux impôts, ce qui, automatiquement, augmente le déficit.

Cette étude accrédite l’idée, souvent avancée, selon laquelle les gouvernements augmentent leurs dépenses en période électorale. Mais elle nous rappelle que les gouvernements peuvent difficilement modifier rapidement le budget et que l’effet du cycle électoral est, somme toute, mince, plus mince, en particulier, que l’effet partisan.

Notre étude ne porte que sur un cas particulier : les gouvernements provinciaux au Canada. Mais des tendances similaires émergent dans la recherche plus large menée par Franzese, qui porte sur les dépenses de transferts et la dette publique dans 21 pays de l’OCDE pendant la période 1948-1997 [20]. L’étude de Franzese est la plus systématique et rigoureuse qui ait été faite sur cette question. Elle comprend un nombre impressionnant de variables démographiques, économiques et politiques, et le modèle statistique retenu est fort sophistiqué.

Franzese trouve que, même une fois prise en compte toute une gamme d’autres facteurs, les dépenses de transfert des gouvernements sont significativement plus élevées les années électorales [21]. La même tendance émerge, et de façon encore plus nette, pour le niveau de la dette. Cette tendance a pour effet, entre autres choses, que les pays qui ont des élections plus fréquentes ont des déficits plus élevés que ceux où les élections sont moins fréquentes :

« As seen, democracies averaging one election every three years accumulate 5,8 % higher long-run debt than those averaging one every four years, which, in turn, accumulate 3,5 % higher debt than those averaging one every five years [Ainsi, les démocraties comptant une élection tous les trois ans accumulent 5,8 % de déficit supplémentaire que celles en comptant une tous les quatre ans, qui, elles-mêmes, accumulent 3,5 % de déficit supplémentaire que celles comptant une élection tous les cinq ans]. » [22]

Dans son bilan de la littérature sur le sujet, Franzese conclut que l’appui à la thèse d’un cycle électoral est pratiquement irréfutable (« almost unassailable ») pour ce qui est des dépenses de transfert et solide (« strong ») en ce qui concerne les autres politiques gouvernementales. Il ajoute que, « dans les démocraties avancées, les recherches découvrent presque uniformément des cycles électoraux dans de nombreux domaines politiques différents (in developing democracies, scholars almost uniformly discover electoral cycles in many different policies) » [23].

On peut conclure que les gouvernements dépensent davantage et font monter le déficit à l’approche d’une élection. L’effet est, cependant, confiné à certains types de dépenses de nature plus visible et discrétionnaire et il est très modeste. Ce résultat indique que les politiciens au pouvoir sont particulièrement sensibles aux désirs des électeurs lorsque l’élection est imminente, que ceux-là jugent que ceux-ci sont, au moins partiellement, amnésiques (ils se rappellent davantage les interventions les plus récentes), qu’ils apprécient certains types de dépenses et ne sont pas trop préoccupés par les déficits et la dette. Mais le cycle électoral est bien faible, ce qui suggère que les politiciens se préoccupent constamment de leur réélection et/ou qu’il leur est très difficile de modifier rapidement les orientations budgétaires.

Dans la discussion qui précède, j’ai traité séparément de l’effet partisan et de l’impact du cycle électoral. Mais il est évidemment possible d’intégrer ces deux éléments. Et, de façon encore plus spécifique, on peut supposer que ces deux éléments interagissent.

C’est là l’hypothèse clé qui sous-tend le modèle proposé par Frey et Schneider [24]. Dans leur modèle, les gouvernements ont des objectifs idéologiques, de sorte que les gouvernements de gauche veulent intervenir davantage et les gouvernements de droite veulent réduire le rôle de l’État, mais ils poursuivent cet objectif sous contrainte, puisqu’ils tiennent également à être réélus et savent qu’ils peuvent améliorer leurs chances de réélection en augmentant les dépenses tout juste avant l’élection.

Il découle de ce modèle que les gouvernements vont davantage poursuivre leurs objectifs idéologiques au début de leur mandat et qu’ils vont se comporter de façon similaire à l’approche d’une élection. Si tel est le cas, comme Pétry, Imbeau, Crête et Clavet [25] le soulignent, il devrait s’ensuivre que l’effet partisan soit plus prononcé au début du mandat d’un gouvernement et qu’il s’étiole à mesure que le moment de l’élection se rapproche [26].

C’est précisément cette idée que Pétry et ses collègues ont voulu tester dans leur analyse des dépenses des gouvernements provinciaux au Canada, au cours de la période 1974-1995. Plus spécifiquement, ils argumentent que ce n’est qu’en période non-électorale que les différences entre les partis de gauche et de droite devraient émerger. Ils distinguent donc une période électorale (l’année électorale et celle qui la précède) et une période non-électorale (les autres années). Leur variable partisane est un indice qui prend en compte le poids relatif des partis de droite et de gauche à un moment donné, ainsi qu’au cours des dix années précédentes. Les résultats que présentent les auteurs confirment l’hypothèse. Il y a un effet d’interaction de sorte que ce n’est qu’en période non-électorale que les dépenses des gouvernements de gauche sont plus élevées que celles des gouvernements de droite ; en période électorale, il n’y a pas de différence significative. Ce résultat n’a pas été reproduit dans suffisamment d’études pour qu’on puisse le considérer comme bien établi, mais il apparaît intéressant et plausible.

Les recherches quantitatives soutiennent donc, dans l’ensemble, l’idée que les élections affectent l’orientation des politiques gouvernementales. Cela fait une certaine différence que le gouvernement qui est formé à la suite d’une élection soit de gauche ou de droite ; plus spécifiquement, les dépenses publiques sont plus susceptibles d’augmenter dans le premier cas et de diminuer dans le second. Et le gouvernement, quelle que soit sa composition partisane, se comporte différemment selon que la prochaine élection est lointaine ou rapprochée. Dans ce dernier cas, les dépenses sont susceptibles d’être majorées dans certains secteurs cibles, entraînant une augmentation du déficit.

Il convient de souligner que les élections ne constituent qu’un facteur parmi d’autres influençant les choix budgétaires des gouvernements et que ce facteur ne joue, comme les autres, qu’à la marge. Les gouvernements de gauche ne dépensent, en moyenne, qu’un peu plus que les gouvernements de droite et ils ne dépensent pas toujours plus.

Néanmoins, les études recensées ici donnent raison aux « optimistes modestes » qui pensent que cela change quelque chose qu’il y ait des élections ou non dans un pays. Certes, cela ne bouleverse pas les choses, tout au moins à court terme. Mais, lorsqu’une Thatcher, un Reagan ou un Mitterrand réussit à conserver le pouvoir pendant un certain laps de temps, l’orientation globale des politiques publiques peut être profondément modifiée.

NOTES

[1]

Cf. Robert A. Dahl, Democracy and its Critics, New Haven, Yale University Press, 1989, p. 233.

[2]

Anthony Downs, An Economic Theory of Democracy, New York, Harper, 1957.

[3]

« Parties in a two-party system deliberately change their platforms so that they resemble one another ; whereas parties in a multi-party system try to remain as ideologically distinct from each other as possible » (Anthony Downs, ibid., p. 115).

[4]

Gary Cox, « Electoral Equilibrium under Alternative Voting Institutions », American Journal of Political Science, 31, 1987, p. 82-109 ; Martin Osborne, « Candidate Positioning and Entry in a Political Competition », Games and Economic Behavior, 5, 1993, p. 133-151.

[5]

Henry W. Chappell, William R. Keech, « Policy Motivation and Party Differences in a Dynamic Spatial Model of Party Competition », American Political Science Review, 90, 1986, p. 881-899 ; Kaare Strøm, « A Behavioural Theory of Competitive Political Parties », American Journal of Political Science, 34, 1990, p. 565-598 ; Donald A. Wittman, « Spatial Strategies When Candidates Have Policy Preferences », dans James M. Enelow, Melvin J. Hinich (eds), Advances in the Spatial Theory of Voting, Cambridge, Cambridge University Press, 1990.

[6]

Ian Budge, David Robertson, « Do Parties Differ, and How ? Comparative Discriminant and Factor Analyses », dans Ian Budge, David Robertson, Derec Hearl (eds), Ideology, Strategy, and Party Change : Spatial Analyses of Post-War Election Programmes in 19 Democratic Countries, Cambridge, Cambridge University Press, 1987.

[7]

Les gouvernements peuvent intervenir par le biais de réglementations ou de nationalisations qui ne nécessitent pas obligatoirement des dépenses publiques, mais on peut supposer que la plus grande partie des interventions gouvernementales requiert des déboursés de fonds publics. Il est possible de comptabiliser le nombre de lois ou de règlements qu’un gouvernement adopte (Robert S. Erikson, Michael B. MacKuen, James A. Stimson, The Macro Polity, Cambridge, Cambridge University Press, 2002), mais il apparaît problématique de supposer que chaque loi ou règlement a le même poids. D’une certaine façon, la pression fiscale (la part relative des impôts dans le PIB) est probablement l’indicateur le plus intéressant, puisqu’il reflète la volonté ou la capacité de l’État d’extraire des revenus du secteur privé. La plupart des études s’intéressent davantage aux dépenses qu’aux impôts, probablement parce qu’elles sont plus facilement disponibles.

[8]

André Blais, Donald Blake, Stéphane Dion, « Do Parties Make a Difference ? Parties and the Size of Government in Liberal Democracies », American Journal of Political Science, 37, 1993, p. 40-62 ; André Blais, Donald Blake, Stéphane Dion, « Do Parties Make a Difference ? A Reappraisal », American Journal of Political Science, 40, 1996, p. 514-520.

[9]

Dans certaines analyses, nous excluons les dépenses associées au remboursement de la dette puisque ces dépenses découlent de décisions prises par les gouvernements précédents.

[10]

Nous ne nous sommes intéressés qu’à la simple distinction entre partis de gauche, de droite et du centre. Mais il est bien entendu que, parmi les partis de gauche et de droite, certains sont plus extrêmes ou modérés que d’autres. D’où la possibilité de mesurer l’orientation idéologique de chaque parti de façon plus fine à partir d’une analyse de contenu de leur programme. C’est ce que fait Brauninger dans un texte récent : cf. Thomas Brauninger, « Do Preferences Make a Difference ? Parties and the Composition of Budgets in Nineteen OECD Countries », communication présentée au congrès annuel de l’Association américaine de science politique, Philadelphie, août 2003.

[11]

James Alt, Robert C. Lowry, « A Dynamic Model of State Budget Outcomes under Divided Partisan Government », Journal of Politics, 62, 2000, p. 1035-1069.

[12]

L. M. Imbeau, F. Pétry, M. Lamari, « Left-Right Party Ideology and Government Policies : A Meta-Analysis », European Journal of Political Research, 40, 2001, p. 1-29.

[13]

Notons, dans la même veine, la conclusion de Korpi et Palme, selon qui, « in a clear contrast to the new politics hypothesis of no or only a marginal role for partisan politics in the retrenchment phase, our analysis shows that the probability for major cuts in these insurance programs have to a significant extent been associated with partisan government composition » (Walter Korpi, Joakim Palme, « New Politics and Class Politics in the Context of Austerity and Globalization : Welfare State Regress in 18 Countries (1975-1995) », American Political Science Review, 97, 2003, p. 441).

[14]

Robert J. Franzese, Jr., « Electoral and Partisan Cycles in Economic Policies and Outcomes », Annual Reviews of Political Science, 5, 2002, p. 369-421. Cf. également l’article de Paul Burstein et April Linton (« The Impact of Political Parties, Interest Groups, and Social Movement Organizations on Public Policy : Some Recent Evidence and Theoretical Concerns », Social Forces, 81, 2002, p. 380-408) qui recense les études publiées dans six revues (de sociologie et de science politique).

[15]

Robert J. Franzese, Jr., art. cité, p. 398.

[16]

En toute logique, ce sont donc les électeurs et non les politiciens qu’il faut blâmer pour la présence d’un cycle électoral.

[17]

La littérature sur le vote économique va dans le même sens. On suppose habituellement que c’est l’évolution de la conjoncture économique dans les mois précédant l’élection qui est déterminante. Cf. Helmut Norporth, « The Economy », dans Lawrence LeDuc, Richard G. Niemi, Pippa Norris (eds), Comparing Democracies : Elections and Voting in Global Perspective, Thousand Oaks, Sage, 1996.

[18]

André Blais, Richard Nadeau, « The Electoral Budget Cycle », Public Choice, 74, 1992, p. 389-403.

[19]

Nous n’avons observé aucun effet dans le secteur de l’agriculture.

[20]

Robert J. Franzese, Jr., Macroeconomic Policies of Developed Democracies, Cambridge, Cambridge University Press, 2002.

[21]

Franzese observe également une augmentation des dépenses lors de l’année post-électorale, qui pourrait résulter de la mise en application des promesses faites pendant la campagne électorale, mais ce résultat n’est pas reproduit dans les autres recherches.

[22]

Robert J. Franzese, Jr., op. cit., p. 179-181.

[23]

Robert J. Franzese, Jr., art. cité, p. 387.

[24]

Bruno Frey, Friedrich Schneider, « An Empirical Study of Politico-Economic Interaction in the United States », Review of Economics and Statistics, 60, 1978, p. 174-195 ; Bruno Frey, Friedrich Schneider, « A Politico-Economic Model for the United States », Economic Journal, 88, 1978, p. 243-254.

[25]

François Pétry, Louis M. Imbeau, Jean Crête, Michel Clavet, « Electoral and Partisan Cycles in the Canadian Provinces », Revue canadienne de science politique, 32, 1999, p. 273-292.

[26]

Frey et Schneider avancent que l’effet partisan est d’autant plus prononcé que le gouvernement (sur la base des sondages disponibles) est à peu près certain d’être réélu. Les gouvernements qui sont loin d’être sûrs d’être réélus se soucient davantage des souhaits de la population et laissent de côté leurs propres convictions idéologiques.