L’œuvre « imparfaite mais inespérée », selon le président Giscard d’Estaing, à laquelle celle-ci est parvenue en juillet 2003, a démontré la faisabilité de ce travail. Mais la légitimité démocratique de la convention, du fait de sa composition, n’a pas suffi à pallier son inexistence juridique au regard des traités. Aussi, conformément à l’article 48 du traité sur l’Union européenne, a-t-il fallu que le document soit soumis à l’examen et à l’accord éventuel d’une conférence intergouvernementale, et il devra faire l’objet de la ratification incontournable des États.

Par conséquent, par rapport aux précédents historiques – notamment aux travaux de la convention de Philadelphie souvent évoqués –, l’obligation de réunir une conférence de nature diplomatique s’intercalant entre l’œuvre de la convention et sa ratification éventuelle soulève un problème singulier que nous résumerons ainsi : l’Union européenne est-elle l’acteur de sa propre constitution ou est-elle seulement l’objet de la négociation des États ? Ce qui évoque le temps où, aux origines du constitutionnalisme, les États occidentaux eux-mêmes recevaient leur charte des mains de leur monarque, l’Europe relevant toujours ainsi, selon une terminologie empruntée à Stanley Hoffman, de « la seigneurie des États ».

Le débat ne date pas d’aujourd’hui puisque déjà, en 1984, le Parlement européen nouvellement élu au suffrage universel avait élaboré, à l’initiative d’Altiero Spinelli, un projet de traité constitutionnel qu’il avait adressé directement aux parlements nationaux, afin de court-circuiter l’étape de la conférence intergouvernementale. Mais, malgré l’adhésion de François Mitterrand à l’esprit de ce texte, seul le Parlement italien l’a alors examiné. L’Acte unique européen, signé en 1986, suivit la procédure diplomatique ordinaire d’élaboration des traités. Et l’idée de réunir une assemblée constituante est demeurée théorique.

L’Europe se trouve donc aujourd’hui dans la situation intermédiaire où une constitution peut résulter d’un processus complexe, de nature à la fois démocratique et diplomatique. Par rapport aux procédures antérieures, elle marque incontestablement un progrès : d’abord à l’égard des traités qui furent improvisés dans le cadre de conférences intergouvernementales insuffisamment préparées, tels les deuxième et troisième piliers de Maastricht, le traité d’Amsterdam et le malencontreux traité de Nice ; mais même vis-à-vis de ceux dont la cohérence fut le fruit d’un travail de préparation mené par des experts ou des comités de sages, tels le traité de Paris, inspiré par le comité Monnet, les traités de Rome rédigés par le comité Spaak, l’Acte unique préparé par la Commission et l’Union économique et monétaire proposée au Conseil européen par le comité Delors.

Pour la première fois, la déclaration de Läeken a substitué à ces instances « tech-nocratiques » une convention démocratique, en majorité composée de parlementaires européens et nationaux issus du suffrage universel, mais complétée – ce qui en fait l’originalité – de représentants des gouvernements et de la Commission [2]. Le succès de la première « enceinte », qui s’était auto-proclamée convention, en produisant une Charte des droits fondamentaux, a servi de précédent favorable [3]. Encore que cette Charte, qui porte bien son nom, se trouve toujours en attente, en tant que deuxième partie du projet de traité constitutionnel, de connaître sa nature juridique, qu’elle devra au sort qui sera dévolu à l’ensemble du texte.

Reste donc ouverte la question de savoir si, du fait du caractère hybride du document constitutionnel en instance, à supposer qu’il soit adopté et qu’il entre un jour en vigueur, celui-ci demeurera un traité international ou deviendra une constitution. Abandonnons la querelle aux juristes. Et admettons qu’une constitution n’est pas nécessairement consubstantielle à un État, même si, généralement, elle en fixe le statut ou en crée l’existence [4]. Le mot s’est quelquefois appliqué au statut d’une organisation internationale et il a été employé naguère à l’égard de certains ordres religieux [5].

En l’absence de « démos » européen évident, à l’heure actuelle, seuls les États membres ont, en vertu de leur légitimité diplomatique, la capacité de doter l’Union européenne d’une constitution. Et c’est déjà un incontestable progrès qu’ils aient associé, en 2003-2004, une instance démocratique à son élaboration. Mais, de nature politique, la question subsiste de savoir si l’œuvre réalisée demeurera, à la faveur d’un mode de révision ultérieur, à la discrétion des États ou si elle s’en émancipera partiellement en donnant toujours plus de poids au système de la convention, ou à une autre forme de participation des citoyens, pour devenir progressivement l’œuvre de l’Union européenne et non plus seulement de ses États membres. C’est à ce stade que l’on s’apercevra si un traité devient une constitution.

En attendant, confrontés aux dénominations proposées par Valéry Giscard d’Estaing – Communauté européenne, Europe unie, États-Unis d’Europe, Union européenne – les conventionnels n’ont pas vraiment choisi à travers son appellation la nature de l’Union. Ils se sont contentés de fusionner la Communauté et l’Union européenne en conférant à celle-ci la personnalité juridique et, en diversifiant les procédures de décision, ils ont supprimé les « piliers ». Mais, sous la pression britannique, leur président a dû concéder à l’article 1^er de la première partie du document l’abandon du terme « fédéral » au profit de l’adjectif « communautaire » pour désigner l’un des modes d’exercice du « pouvoir européen », l’autre étant la coordination des politiques des États. Par conséquent, seule la doctrine pourra dire si le texte adopté institue ou non, selon l’expression mise à la mode par Jacques Delors, une « fédération d’États nations » [6].

Des voix autorisées ayant déjà fait l’analyse du texte élaboré par la convention, l’on ne fera pas ici double emploi avec elles [7]. Muni principalement des outils de la science politique, l’on tentera plutôt, en cheminant à travers les méandres du processus d’intégration européen, de dégager le sens d’une politique à long terme qui a subi en cinquante ans plusieurs mutations. Certes, une fois l’échec de la Communauté européenne de défense surmonté, la construction européenne a réussi à inventer un régime spécifique fondé sur la combinaison du « triangle institutionnel » et de la « méthode communautaire » ; elle a ainsi opéré une première synthèse de la supranationalité et de l’intergouvernabilité [8]. Mais Jean Monnet lui-même dans ses Mémoires avait pressenti que la Communauté « avait un objet limité aux solidarités inscrites dans les traités ; et, si nous avions toujours pensé [ajoutait-il] que ces solidarités en appelleraient d’autres et que, de proche en proche, elles entraîneraient l’intégration la plus large des activités humaines, je savais que leur progrès s’arrêterait aux limites du pouvoir politique. Et là, il faudrait inventer » [9].

Or, ni le traité de Maastricht, ni ceux d’Amsterdam et de Nice n’y ont réussi en introduisant la dimension politique dans l’Union européenne. Ils ont laissé coexister la méthode communautaire, appelée à réguler le grand marché, avec la coopération intergouvernementale, destinée à prospecter les exigences de la sécurité intérieure et de la justice et à promouvoir une politique étrangère et de sécurité commune [10]. Et les compromis successifs, générateurs parfois d’une contamination des deux modes de décision, n’ont pas dégagé de nouvelle synthèse. D’où, malgré la création du Conseil européen et la montée en puissance du Parlement de Strasbourg [11], le dysfonctionnement du système, accentué par ses élargissements successifs ; et la nécessité de recourir à sa refondation en vue de l’unification du continent.

C’est à déceler la trace de cette nouvelle synthèse dans l’œuvre de la convention que s’attache cet article, afin d’élucider, si possible, la question de savoir si le processus engagé à Läeken, demeuré encore inachevé au moment où ces lignes sont écrites, engendre un traité de plus, certes plus démocratique, ou institue, au sens matériel du terme, de par sa cohérence même, une véritable constitution. Ce qui, dans ce cas, transformerait, même par étapes, l’intégration européenne entendue comme objet de politique institutionnelle en une Union politique promue acteur ou co-acteur de son statut constitutionnel, et par là même de son gouvernement.

Même limitée à la formulation d’hypothèses, une telle démarche implique des préalables ; elle obligera donc à scruter en cinq étapes successives les enjeux stratégiques d’un processus qui est encore loin d’avoir livré son secret. Et elle conduira à inventorier les principaux problèmes demeurés en suspens aujourd’hui.

L’on conçoit donc qu’à l’opposé des juristes « communautaristes », la première approche de l’intégration européenne par la science politique ait été tributaire de la théorie des relations et des organisations internationales. Inspirée des travaux américains [13], elle replaçait l’objet en terrain balisé. Et elle a longtemps opposé une conception héritée du néo-réalisme, fidèle à l’interétatisme, à une vision néo-fonctionnaliste, mieux adaptée à la « méthode Monnet ». Ainsi, dans un contexte dominé par le clivage Est-Ouest, a-t-on pu distinguer une « Europe sans rivages », selon l’expression forgée par François Perroux, incarnée par l’Organisation européenne de coopération économique (l’OECE, qui deviendra l’OCDE) et par le Conseil de l’Europe, d’une « “petite Europe” carolingienne », circonscrite aux six États membres de la Communauté européenne du charbon-acier, complétée à partir de 1957 par la Communauté économique européenne et l’Euratom [14].

Il faudra attendre les premiers élargissements de ces communautés pour qu’une approche plus introvertie s’attache à l’analyse des politiques communes, dopées ultérieurement par l’objectif 1992 et par l’Acte unique. Transposant au plan européen l’étude des politiques publiques [15] et notamment des réseaux d’acteurs [16], cette démarche fournira de multiples travaux dont la qualité illustre aujourd’hui le tropisme des jeunes générations de politistes [17]. Et elle mettra heureusement la science politique française en contact avec ses homologues américains et européens. Aujourd’hui encore, elle aide à démêler la pratique de la méthode communautaire de la coopération intergouvernementale, sans compter la reconnaissance mutuelle des législations initiée par la Cour de justice et la méthode de coordination ouverte des politiques nationales amorcée par le Conseil européen de Lisbonne.

Ainsi, en extrapolant, la Communauté européenne a-t-elle été perçue sous les traits d’un « État régulateur » [18] ouvrant la voie à une « puissance civile ». Ce que l’adhésion des principaux États membres de l’Association européenne de libre-échange est venue conforter en promouvant, sans le concours de la confédération helvétique, une « Europe à la Suisse » !

Inspiré par le renouveau outre-Atlantique du néo-institutionnalisme, un troisième angle d’approche a permis plus récemment d’exploiter les virtualités du concept de gouvernance. À la recherche d’un équilibre entre l’effet d’engrenage (le « spillover ») et le principe de subsidiarité, il a fourni à l’analyse politique les outils du « management public ». Et il a caractérisé la gouvernance européenne par les trois traits dégagés par Jean Leca : la multiplicité des acteurs publics et privés (notamment les groupes d’intérêt) ; la superposition des niveaux de décision (la « multi-level governance ») ; et la quête de la performance, fondée sur la capacité d’expertise [19]. Le thème a d’ailleurs inspiré un Livre blanc, publié par la Commission européenne en 2001.

Mais, les événements s’accélérant, le traité de Maastricht a, dès 1992, introduit dans la nouvelle Union le « cheval de Troie » des politiques régaliennes. L’interrogation s’est alors déplacée de la gouvernance en direction du gouvernement, même si le mot lui-même est demeuré tabou. Et l’opposition a surgi entre deux conceptions de l’Europe-espace et de l’Europe-puissance [20], qu’il est revenu à la convention d’essayer de surmonter. Or, malgré les tentatives des traités d’Amsterdam et de Nice pour faire coexister la promotion d’un espace intérieur de liberté, de sécurité et de justice et d’une politique étrangère et de défense commune avec l’acquis communautaire, les compromis qui se sont succédé ne sont pas arrivés à produire une synthèse cohérente. Aussi, inspirée des travaux de Jürgen Habermas et de l’œuvre plus loin-taine d’Emmanuel Kant, la philosophie politique n’a pas réussi davantage à élucider la « question de l’État européen » [21]. Les notions abstraites d’espace public et de patriotisme constitutionnel, malgré l’élection du Parlement au suffrage universel, n’ont pas su répondre aux préoccupations des citoyens européens. Bref, l’architecture traditionnelle de la construction européenne s’est trouvée dépassée par son niveau d’exigence. D’où le recours à la convention et la nécessité d’une constitution, la confiance mutuelle des États, y compris du couple franco-allemand, ne suffisant plus, comme l’avait cru J.H. Weiler [22], à servir de « charte constitutionnelle » informelle.

Ainsi, à partir du moment où il devenait exclu d’écarter les parlements européen et nationaux du processus, un compromis s’est imposé. Et, sous présidence belge, celui-ci a été inclus dans la déclaration de Läeken, qui associait la légitimité démocratique de la convention à la validité diplomatique de la conférence intergouvernementale, à terme chaque État devant naturellement se prononcer en dernier ressort à l’issue d’un processus de ratification.

En fait, l’émergence de cette solution aura été le corollaire d’un consensus politique qui s’est progressivement imposé aux gouvernements comme aux parlementaires et qui semble désormais évident aux yeux des opinions publiques, à savoir la nécessité de faire reposer l’Union européenne sur une double source de légitimité démocratique [23].

La première émane des États nations, dont les gouvernements, explique l’article I-45 du projet de traité constitutionnel, « sont eux-mêmes responsables devant les parlements nationaux, élus par les citoyens » [24]. Contrairement, en effet, à la mise en cause des États accusés par Denis de Rougemont, au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale, d’avoir par leur nationalisme déclenché cette guerre [25], l’on considère aujourd’hui que l’État nation garde vocation en Europe à la pérennité et qu’il constitue, selon Habermas, l’espace public au sein duquel continue à s’exprimer, avec le plus haut degré d’intensité, la citoyenneté.

Un tel postulat rompt avec la perspective d’un « Super État » européen. Et, dans les domaines de la culture, de l’éducation et de la protection sociale en particulier, Jacques Delors lui-même maintient dans ses Mémoires [26] la nécessité de préserver le principe de subsidiarité. À moyen terme, certains domaines d’intervention de l’Union devront donc continuer à relever du niveau national ou infra-national, comme en témoigne d’ailleurs la pratique du fédéralisme coopératif en différents pays.

La seconde source de légitimité démocratique résulte de façon plus novatrice de l’accès direct des citoyens européens aux instances de l’Union. Il en est ainsi à la faveur de l’élection au suffrage universel du Parlement de Strasbourg. Et, à travers sa composition et son renouvellement, le projet de traité constitutionnel prévoit que l’élection du président de la Commission devra refléter le choix politique des citoyens. C’est sur cette base, et non plus seulement sur la capacité d’expertise de la Commission, que devrait se développer un mode de gouvernement appelé progressivement à statuer dans un champ limité par le partage des compétences, à la majorité qualifiée. En outre, le Titre VI de la première partie du projet de la convention sur la vie démocratique de l’Union associe à la démocratie représentative certaines formes de démocratie participative, dont le droit d’initiative d’un million de citoyens issus d’un nombre significatif d’États membres.

La conjonction de ces deux sources de légitimité démocratique n’a pas pour ambition de promouvoir la création d’un État fédéral. Le rejet opéré en 1954 à l’occasion de l’échec de la CED de la formule des États-Unis d’Europe, née du mimétisme provoqué par le prestige qui entourait à l’époque les États-Unis d’Amérique, en a durablement témoigné. L’article premier de la Première partie du projet constitutionnel précise en effet que ce sont les États qui confèrent à l’Union européenne des compétences pour atteindre des objectifs communs. Et, contrairement à la solution retenue dans un État fédéral – qui fut d’ailleurs fatale aux États-Unis lors de la guerre de sécession –, le Titre IX relatif à l’appartenance à l’Union institue au profit des États membres un droit de retrait sous condition, tandis que sa Quatrième partie, ce qui est contestable, exige l’unanimité des États pour procéder à la révision du traité [27]. D’où l’incertitude qui continue à peser sur la nature politique de l’Union !

Quel parti peut en tirer la science politique aujourd’hui ? Certes, Valéry Giscard d’Estaing a fait observer que tous les États membres de l’Union européenne ne sont pas des nations. Et l’on ne saurait faire abstraction aujourd’hui des régions [29]. En outre, la référence aux modèles classiques de la confédération d’États et de l’État fédéral s’est toujours brisée sur la singularité des réalités européennes. Ce n’est cependant pas une raison pour écarter l’approche fédérale du terroir européen. Non seulement l’Union recèle en son sein trois États fédéraux (l’Allemagne, l’Autriche et la Belgique), ainsi que des États fortement régionalisés (l’Espagne, l’Italie et la France outre-mer), mais le droit communautaire en vigueur depuis les traités de Rome comporte un fort degré de fédéralisation. Il en est de même du système européen de Banques centrales applicable à douze États membres de l’Union.

Par conséquent, la science politique française ne saurait ignorer l’effort d’innovation entrepris par une partie des juristes en vue de dégager, entre le modèle de la confédération d’États et celui de l’État fédéral, un stade intermédiaire sous le nom de fédération d’États. L’on doit saluer, dans cette direction, les travaux menés depuis déjà un certain temps par Olivier Beaud, qu’un colloque franco-allemand tenu à Berlin en novembre 2003 a largement validés. Déjà, avec Maurice Croisat, nous avions pressenti, à travers une formule ambiguë (le « fédéralisme intergouvenemental » [30]), le profit qui pourrait être tiré de l’interaction entre des processus de fédéralisation et de coopération par référence aux réflexions menées naguère par Carl Friedrich et par Daniel J. Elazar en matière de fédéralisme coopératif, ainsi que par Karl Deutsch autour des « communautés de sécurité » [31]. Mais l’entreprise engagée par Olivier Beaud va plus loin [32]. Et elle tend à fonder épistémologiquement le concept autonome de fédération d’États, dont l’Union européenne pourrait devenir la meilleure illustration, à condition d’y associer la référence aux citoyens.

Ainsi, sur la base de la double source de légitimité démocratique analysée plus haut, nous retiendrons l’idée de « fédération d’États et de citoyens ». Car elle exprime à la fois, au niveau des principes, la participation au pouvoir fédératif de collectivités étatiques intangibles et de citoyens à part entière et, au plan des institutions, la recherche d’une synthèse cohérente, déjà esquissée par la méthode communautaire, entre l’intergouvernementalité et la supranationalité.

Reste à savoir si un tel pouvoir fédératif devrait se limiter à des fonctions de gouvernance ou exercer un véritable gouvernement. L’on admettra, sans risque, que le « triangle institutionnel » créé par le traité de Rome a maîtrisé, avant la lettre, ce que les politistes appelleront plus tard – en s’inspirant du vocabulaire de la Banque mondiale – un processus de gouvernance. Dans l’édification du grand marché, à l’échéance de 1992, l’application de l’Acte unique européen en aura même marqué l’apogée. En revanche, malgré l’effort de transparence entrepris par la convention sur l’avenir de l’Europe, le mot « gouvernement » est encore, à ce jour, demeuré tabou. Et si le projet de traité constitutionnel a le mérite de doter l’Union européenne d’un pouvoir législatif bicaméral cohérent, il n’a pas apporté de solution évidente à la question du gouvernement européen [33]. En son absence, la mise en œuvre d’un espace de liberté, de sécurité et de justice, à l’intérieur des frontières de l’Union, et l’avènement d’une politique étrangère et de défense commune, à l’extérieur, risquent de demeurer hypothéqués ; sans compter avec le problème que soulève la coopération macro-économique et budgétaire au sein de la zone Euro, dont les vicissitudes du pacte de stabilité montrent l’absolue nécessité et dont la solution relève moins de l’adoption de nouvelles normes que d’un « management » quotidien.

Mais n’anticipons pas davantage. Car l’obstacle principal sur lequel bute la démocratisation de l’Union tient, comme l’échec du sommet de Bruxelles du 13 décembre 2003 l’a montré [34], à la difficulté de promouvoir au sein de l’Union européenne la prise de décision à la majorité qualifiée. Ce qu’il convient maintenant d’analyser.

Or, déjà malaisée à s’imposer à l’intérieur des États, où surgit souvent la contestation prolongée par l’exercice du droit de manifestation, la prise de décision majoritaire s’est difficilement appliquée dans le cadre des communautés européennes, puis de l’Union. Il n’est que de se rappeler la « crise de la chaise vide » de 1965, provoquée par les réserves de la France à l’égard des propositions de la Commission Hallstein, laquelle a débouché sur le « compromis de Luxembourg ». Il aura fallu beaucoup de patience, et l’adoption en 1986 de l’Acte unique, pour que le vote au Conseil à la majorité qualifiée obtienne droit de cité. Et si, de traité en traité, la procédure s’est étendue à de nouveaux domaines, aujourd’hui encore le projet de traité constitutionnel lui assigne des limites. Celles-ci concernent principalement la politique étrangère et la défense, la politique fiscale et sociale et diverses matières où se manifeste davantage la sensibilité politique des États.

D’ailleurs, la convention n’aurait pu progresser en ce sens que si le consentement des gouvernements avait répondu à une pression forte des opinions publiques. Or, les études menées avec succès par la science politique à partir des sondages d’Eurobaromètre et d’autres instruments d’analyse de plus en plus perfectionnés [37] témoignent de l’ambiguïté dans laquelle demeurent les citoyens à ce sujet. En l’absence de véritable « peuple » et d’authentiques partis politiques européens [38], il sera difficile d’avancer sur ce terrain sans précaution, sauf à réveiller un souverainisme latent qui ne demande qu’à se manifester – du fait de la difficulté qu’éprouve tout citoyen à vivre sa « double appartenance » à la nation et à l’Europe. Et il est sans doute dommage que le rejet par la convention du projet visant à créer un Congrès interparlementaire contribue à éloigner la perspective d’un véritable espace public européen.

Cette limite constitue incontestablement la part de vérité du souverainisme. Et il faut saluer les analyses qui convergent pour en déceler les causes, notamment en France et en Grande-Bretagne [39]. Le danger n’est pas tant qu’elles révèlent le besoin des citoyens de voir les décisions prises à proximité ; de ce point de vue, la sanction du principe de subsidiarité inventée par la convention en recourant à un système d’alerte rapide au profit des parlements nationaux est bienvenue. Il réside davantage dans le risque de voir sacraliser les « sanctuaires nationaux » à la faveur des courants populistes qui traversent aujourd’hui l’Europe et le monde [40] et d’empêcher l’Union européenne de jouer sur la scène internationale le rôle que les États nations ne sont plus capables d’assumer au rythme de la mondialisation et face à la puissance américaine. Or, comme l’avait déjà noté Robert Schuman, « la loi démocratique de la majorité, librement acceptée, dans des conditions et des modalités préalablement fixées, limitée aux problèmes essentiels de l’intérêt commun, sera en définitive moins humiliante à subir que les décisions imposées par le plus fort » [41].

La prudence dont a fait preuve la convention dans l’extension du processus de décision majoritaire est donc sujette à critique. Appliquée notamment au mode de révision à l’unanimité de la III^e Partie du projet relative aux politiques communes, elle risque de les scléroser. Par rapport à cette situation, le projet Pénélope, établi par des experts de la Commission européenne à la demande du président Prodi, était plus novateur [42]. Mais il s’inscrivait davantage dans le mouvement de généralisation de la méthode communautaire que les gouvernements de certains États tels que le Royaume-Uni, soucieux de sauvegarder les apparences de la souveraineté du Parlement de Westminster, regardent avec circonspection.

L’analyse la plus pertinente des réserves opposées dans l’Union européenne au développement du principe majoritaire a sans doute été menée par Paul Magnette dans son livre récent sur le régime politique de l’Union, quand il écrit qu’elle « présente à cet égard une configuration proche des petites “démocraties consociatives” étudiées par Arendt Lijphart il y a trente ans » [43], ce qui rend inadéquate toute comparaison avec les régimes bipartisans. Déjà, Christian Lequesne, dans son ouvrage classique sur les relations Paris-Bruxelles [44], avait excellemment montré l’enchevêtrement existant entre les instances nationales de tendances politiques différentes, qui confère au « dédoublement fonctionnel », dont jouissent les ministres et les administrations nationales, une rente de situation. Or, l’abandonner au profit d’un éventuel « gouvernement européen » exigerait d’eux de lourds sacrifices. Ici, d’ailleurs, l’on est au cœur de notre problématique : dans quelle mesure, en matière gouvernementale comme en matière constituante, l’Union européenne deviendra-t-elle un acteur ou demeurera-t-elle un objet ? Tous les États ne sont pas disposés, surtout depuis l’élargissement de l’Union, à franchir de nouveaux pas en vue d’exercer en commun leurs souverainetés. D’où la tentation de recourir à la différenciation.

Se trouvent donc reconduites les mesures visant à concilier l’unité avec la différenciation, inaugurées à Maastricht avec l’« opting-out » accordé au Royaume-Uni et au Danemark en matière d’Union économique et monétaire et confirmées à Amsterdam pour permettre au même Royaume-Uni et à l’Irlande de rester à l’écart du rapatriement des accords de Schengen dans le traité. Récemment, l’on a tenté aussi de concilier par des exemptions du même type la neutralité de certains pays membres avec les progrès réalisés en matière de défense européenne.

L’institutionnalisation de cette démarche sous une forme positive a trouvé son expression juridique dans l’autorisation accordée par les traités d’Amsterdam et de Nice à une minorité d’États de conclure entre eux des « coopérations renforcées ». Or, même si celles-ci peuvent relever de la « fausse bonne idée » [45], il n’est pas interdit de penser qu’elles soient un jour mises en œuvre dans une Europe étendue à une trentaine d’États. Il pourrait en être ainsi dans l’Euroland si une gouvernance effective de cette zone était organisée afin d’équilibrer le pilier monétaire par un pilier économique et budgétaire géré par un « gouvernement économique européen ». Encore qu’il soit malaisé de distinguer en la matière ce qui ressort du politique et de l’économique, d’où l’idée de recourir à un gouvernement « tout court » [46].

Enfin, le projet de traité constitutionnel établi par la convention a imaginé, en matière de défense et de sécurité extérieure, la création d’une « coopération structurée » destinée à associer les États ayant la capacité et la volonté d’exercer en ce domaine des responsabilités singulières et à établir entre eux une solidarité effective. Mais, s’il en est déjà résulté l’institution d’une Agence européenne des armements, le reste du dispositif reste tributaire de la mise en œuvre du projet de constitution.

De façon plus ambitieuse, le débat européen a permis d’imaginer un processus de diversification plus global qui affecterait la structure même de l’Union. L’idée, avancée sous la forme d’un « noyau dur » par deux parlementaires allemands de la CDU, avait été devancée, sous une forme plus avenante, par la formule d’« avant-garde » suggérée par Jacques Delors. Depuis, différentes versions ont été présentées, qu’il s’agisse du centre de gravité préconisé par Joshka Fischer ou du groupe pionnier proposé par Jacques Chirac. Mais personne n’a vraiment dit si cette structure interne à l’Union européenne serait gérée sous forme intergouvernementale ou sur une base fédérale. D’ailleurs, elle suscite la crainte des petits et des nouveaux États membres qui croient voir en elle l’émergence redoutée d’un directoire des grands États !

L’hypothèse a été reprise au lendemain de l’échec du Conseil européen du 13 décembre 2003 à Bruxelles par le gouvernement français et, avec moins de conviction, par le gouvernement allemand. Mais elle est restée, jusqu’à présent, sans lendemain puisque, de toute façon, elle n’apporterait pas de solution au problème en suspens de l’adoption par les vingt-cinq États membres d’un traité constitutionnel appelé à remédier au traité de Nice. En outre, à supposer que se forme une Europe politique à deux vitesses, il demeurerait à déterminer si son avant-scène se réduit au couple franco-allemand, concerne les seuls États fondateurs ou associe certains d’entre eux avec des États ayant adhéré plus récemment, mais porteurs d’une réelle volonté politique. L’un des obstacles sur cette voie tient au fait que l’on imagine mal une défense européenne crédible qui ne comprendrait pas le Royaume-Uni.

En vérité, hormis quelques cas spécifiques de différenciation générateurs de fédéralisme asymétrique, aucun véritable précédent incluant l’équivalent d’un État fédéral au centre d’une fédération d’États nationaux ne saurait éclairer une architecture de ce type. Peut-être eût-il fallu conserver en son temps la structure intégrée de la Communauté au sein d’une vaste confédération européenne, telle qu’aurait pu le devenir le projet esquissé par François Mitterrand au lendemain du renversement du « rideau de fer », s’il avait été suffisamment préparé [47]. Mais il est trop tard aujourd’hui.

Par conséquent, si des relations de partenariat renforcé devaient s’établir un jour entre l’Union européenne et sa périphérie, au-delà d’une Europe à trente, l’on pourrait plutôt s’inspirer de la formule imaginée dans les années 1980 pour promouvoir des rapports privilégiés entre la Communauté économique européenne et les États issus de l’Association européenne de libre échange sous la forme d’un Espace économique européen (EEE). Car, au-delà des limites géographiques du continent, il deviendrait impossible de conférer à l’Union européenne une identité politique génératrice d’une véritable citoyenneté. Déjà difficile à cerner aujourd’hui, cette identité a besoin de signes sensibles pour s’affirmer. Aussi, outre la Chartre des droits fondamentaux, l’éventuel traité constitutionnel a-t-il pris la précaution de solenniser les symboles existants, à savoir le drapeau, l’hymne et la devise de l’Union, sans compter la monnaie unique, qui ne s’appliquera au-delà du 1^er mai 2004 qu’à une minorité d’États membres. Reste la célébration du 9 mai, qui paraît déjà mal en point au moment où la France supprime des jours fériés !…

La première a trait à la procédure d’élaboration du traité constitutionnel. Sauf à en stopper le cours sine die, l’on peut escompter que les présidences irlandaise ou néerlandaise s’efforceront de franchir le cap de la conférence intergouvernementale. Sera-ce alors au prix de la cohérence du projet ? Rien n’est encore acquis. Et un échec pourra toujours intervenir au stade des ratifications. Or, contrairement au document Pénélope, le texte en discussion n’a rien prévu pour surmonter les aléas de l’unanimité si ce n’est la saisine politique du Conseil européen si, deux ans après avoir été signé, le traité n’est toujours pas ratifié.

Il n’est donc pas assuré que le processus imaginé à Laëcken parvienne à son terme. L’on peut supposer qu’échaudé par le résultat de Nice, le couple franco-allemand rejette les compromis qui aideraient l’Espagne et la Pologne à sauver la face, en hypothéquant la cohérence du projet.

Des solutions de rechange ont été suggérées – les unes respecteraient le cadre de l’article 48 TUE en établissant, par exemple, une navette entre la CIG et la convention ou en faisant appel à la vieille recette consistant à mobiliser un groupe de sages. D’autres, plus ambitieuses, supposeraient la révision préalable de cet article, soit pour procéder à l’élection d’une assemblée constituante, soit plus concrètement pour circonscrire la conférence intergouvernementale dans le cadre d’une « composante » de la convention. Mais il n’existe pas de recette capable de faire l’économie des ratifications par les États !

La seconde interrogation concerne la question fort complexe du passage éventuel de la gouvernance au gouvernement européen [50]. S’il apparaît impossible – en dernière analyse – d’anticiper, conformément au projet Pénélope, la généralisation de la méthode communautaire au champ de compétence attribué à l’Union européenne, quelle nouvelle invention pourrait permettre de faire le saut qualitatif au-delà des compromis ? Et quel mode de gouvernement pourrait en résulter ?

La réponse apportée par les travaux du Commissariat général au Plan [51] visait à renforcer la synergie entre le Conseil des ministres et la Commission. Et l’un des corollaires aurait pu être l’exercice de la présidence du Conseil « Affaires générales », statuant en matière exécutive, par le président de la Commission, à condition que soit érigé parallèlement un conseil législatif distinct ; mais l’idée n’a pas été retenue.

Paradoxalement, dans le domaine le plus sensible de l’exercice en commun des souverainetés nationales, malgré la crise suscitée par la guerre en Irak, la convention a préféré créer un ministre des Affaires étrangères de l’Union portant « double casquette ». La démarche est intéressante, en tant qu’elle cherche à conférer à ce personnage la double légitimité incarnée respectivement par le Conseil européen et la Commission. Mais le risque encouru est de le mettre en situation d’ambiguïté et, même s’il doit disposer d’un service diplomatique, de le placer en condition d’isolement, dans un contexte dominé par l’élargissement de l’Union [52].

D’où l’intérêt que présenterait l’extension de la formule à d’autres « ministres » à double commande, appelés, par exemple, à gérer l’espace de sécurité intérieure et de justice, l’embryon de défense européenne et la coopération macro-économique et budgétaire, au moins entre les États membres de l’Euroland. À Berlin, le 18 février 2004, le sommet anglo-franco-allemand n’a-t-il pas proposé la création d’un « super-commissaire » chargé de réformer l’économie ?

Un tel ensemble pourrait former un « présidium » à la tête de la Commission européenne [53] et contribuer, sous le double contrôle politique du Conseil européen et du Parlement, à incarner de façon nouvelle la synthèse nécessaire entre l’intergouvernabilité et la supranationalité. En même temps, cette formule aiderait à trouver un équilibre entre la revendication d’« un commissaire par État membre » et la nécessité de recentrer la collégialité de la Commission européenne. Il en résulterait ce que nous avons appelé, à la suite de Mario Télo, « un gouvernement mixte » [54]. Ce qui, par rapport à la méthode communautaire classique, ajouterait une plus-value politique. À terme, le système pourrait d’ailleurs trouver son couronnement dans le cumul des fonctions exercées par le président permanent du Conseil européen et le président de la Commission, comme l’autorise le projet de la convention [55].

L’on reste ici au cœur de notre problématique concernant le point de savoir si, un jour, l’Union européenne pourra ou non être l’acteur ou le co-acteur de sa constitution. Car l’on imagine mal qu’elle le devienne sans être en même temps acteur ou co-acteur de son gouvernement. Co-acteur plutôt, car l’association directe des gouvernements des États membres à la fonction exécutive exercée par la Commission ou par son présidium en synergie avec le Conseil « affaires générales » serait l’un des traits essentiels qui différencierait une fédération d’États et de citoyens d’un État fédéral, où les États ne sont représentés qu’au sein de la branche législative. D’autres différences naturellement s’y ajouteraient, ne serait-ce que la reconnaissance au profit des États du droit de retrait et la participation des parlements nationaux au contrôle du principe de subsidiarité.

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À moins de s’en tenir à une stricte Union d’États assortie d’une vaste zone de libre-échange, ce qui reste une hypothèse plausible, l’on observe donc qu’à chaque fois qu’il s’agit de démocratiser des institutions à tous les niveaux, quelles que soient les précautions que l’on prenne pour échapper au piège du mimétisme, l’exigence de la séparation des pouvoirs ressuscite. L’on ne saurait occulter, en effet, l’impératif inscrit à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 selon lequel « toute société [56], dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution » ! Ce dont avait d’ailleurs tenu compte Robert Badinter dans son projet de constitution européenne, en jugeant incontournable la séparation du législatif et de l’exécutif, l’autonomie du judiciaire ayant été reconnue dès les premiers traités communautaires [57].

Par rapport à ces considérations, le projet de traité constitutionnel de la convention recèle incontestablement des virtualités. Mais il n’a pas réussi pleinement à les explorer. En marche vers une constitution, il conserve encore les séquelles d’un traité. À part peut-être celle des États-Unis d’Amérique, l’histoire nous enseigne que les politiques institutionnelles [58] – et, a fortiori, les politiques constitutionnelles – n’atteignent pas d’emblée l’équilibre. Plus que les autres politiques publiques, elles s’inscrivent dans le long terme et doivent ménager les étapes. Dès le 9 mai 1950, la déclaration Schuman avait prédit que « l’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble ; elle se fera par des réalisations concrètes créant d’abord une solidarité de fait », même si, dans la pensée de son auteur, elle devrait conduire un jour vers une « fédération européenne indispensable à la préservation de la paix ».

Mais cinquante ans ont passé !… Aussi peut-on conclure, avec Jacques Delors, que « nous sommes entrés dans une nouvelle zone d’incertitudes, dont on se demande comment elles pourront être dissipées. Comment réagira l’opinion publique à la promesse d’une constitution qui lui a été faite ? Dans quel sens s’exercera – ou ne s’exercera pas – sa pression ? Quoi qu’il en soit, le temps apparaît révolu où, dans la vie de l’Union européenne, le politique pouvait se cacher derrière l’économique. On s’en doutait depuis un certain temps, mais, pour la première fois, la convention en a tiré les conséquences procédurales. En ce sens, rien ne sera plus jamais pareil en Europe ? » [59]