L’analyse de situations critiques met en évidence certaines caractéristiques générales de l’action publique qui apparaissent de façon beaucoup plus visible dans ce type de contextes. Elle permet ainsi d’aborder une série de problèmes qui touchent à la sociologie de l’action publique. Tout d’abord, loin de désigner une série cohérente d’actions et d’interventions, ce qui est perçu comme la réponse politique et administrative à un problème n’est bien souvent que l’amalgame d’actions hétérogènes qui entretiennent une relation spécifique et particulière avec tel ou tel aspect de ce qui, à un moment donné, s’impose comme un problème [2]. Ces actions s’inscrivent dans des séries ou des enchaînements qui répondent à des logiques distinctes liées à des exigences professionnelles spécifiques, aux modalités de fonctionnement et d’organisation de tel secteur administratif ou aux relations entretenues avec des acteurs extérieurs à l’administration (relations régulières avec les acteurs mobilisés, pression plus ou moins forte exercée par les journalistes, etc.). Elles mobilisent donc des savoirs et des instruments spécifiques et s’inscrivent dans des temporalités variées, sans pour autant renvoyer à un fonctionnement dépourvu de toute logique, comme celui décrit dans le modèle du « garbage can » [3].

La publicisation d’un problème, loin d’unifier ce processus de l’action publique et de le soumettre entièrement à des logiques exogènes, a, au contraire, des effets différenciés sur chacun de ces enchaînements. Comme nous le montrerons au cours de cet article, elle conduit, de façon plus ou moins directe, à accélérer certains processus décisionnels ou à transformer profondément les pratiques routinisées de certains secteurs administratifs. Dans tous les cas, elle contraint le personnel politique à intervenir vigoureusement en transformant en décision « annonçable » ce qui est déjà largement instruit par l’administration, ce qui peut être facilement arbitré ou ce qui peut permettre une communication spectaculaire. Bien qu’elle aboutisse à la redéfinition et à la reconnaissance d’un problème, la publicisation ne fait donc pas pour autant disparaître la diversité des approches et des logiques existantes. Elle a cependant un certain nombre d’effets observables dans le rapprochement d’acteurs distincts, par des jeux d’anticipation, de mise en alerte, d’imposition de représentations de l’acceptable et de l’inacceptable, dans l’unification de temporalités propres à certains secteurs de l’action publique ou dans la modification de rapports de force entre acteurs intervenant à un titre ou à un autre dans les processus de décision.

L’influence de la publicité sur les processus politico-administratifs de gestion d’un problème sera analysée à partir de la crise induite par les conséquences sanitaires d’expositions à l’amiante. Sans exposer dans le détail l’ensemble des caractéristiques de ce problème, il est nécessaire de rappeler que ce minéral est le cancérogène professionnel le plus meurtrier, tuant plusieurs milliers de personnes par an, essentiellement parmi celles qui travaillent à son contact [4]. Cet aspect professionnel du problème est connu depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale par un certain nombre d’acteurs touchés directement par une maladie, travaillant dans le domaine du risque professionnel ou intervenant dans le processus de décision publique à son propos. Il n’a, en revanche, pas suscité l’attention d’acteurs susceptibles de donner une diffusion sociale plus large à ce problème, comme les journalistes généralistes. Hormis un épisode de forte publicisation au milieu des années 1970, la question de l’amiante est quasiment absente des discours publics jusqu’en 1994 [5]. Elle n’acquiert une dimension publique qu’à partir des années 1994-1995, quand le problème est publiquement redéfini à partir de ses prolongements environnementaux, en particulier autour de la présence d’amiante dans de nombreux bâtiments. Les aspects professionnels du risque amiante sont alors quasiment occultés des discours publics, bien qu’ils constituent l’essentiel du problème en termes de santé publique [6]. Ainsi, durant la période 1994-1996, l’amiante est publiquement présenté comme un toxique menaçant l’ensemble de la population, dont l’État n’a pas été capable ou n’a pas voulu interdire l’utilisation. Ces discours dénonçant une nouvelle « affaire de santé publique » à la suite de celle du sang contaminé sont renforcés par le développement de procédures judiciaires et la mobilisation d’un certain nombre de structures associatives et, en particulier, d’associations de victimes. Une forte pression pèse alors sur le personnel politique, sommé d’intervenir et de prendre position.

Voici quelques points de repère chronologiques du développement de cette crise : à partir de mai 1995, ce problème s’impose comme médiatiquement central, avec une information régulièrement diffusée sur ce thème par l’ensemble des médias écrits et audiovisuels ; un processus de traitement administratif s’engage alors, qui aboutit à de premières décisions en février 1996 [7] ; en juin 1996, une plainte est déposée par l’Association nationale de défense des victimes de l’amiante (ANDEVA) ; le 3 juillet 1996, les premiers résultats de l’expertise collective menée par l’INSERM sont annoncés : elle évalue à plus de 2 000 par an le nombre de décès imputables à l’amiante. Un certain nombre de décisions politiques sont alors annoncées (interdiction de l’amiante et annonce de la fermeture du campus de Jussieu), qui contribuent à une normalisation progressive du problème public.

Si les mobilisations suscitées par l’amiante et son intense couverture médiatique influencent le processus de sa gestion politico-administrative, celui-ci ne peut être simplement ramené à la solution trouvée au problème public qui s’est imposé en quelques mois. Analyser sa prise en charge par les acteurs politiques et administratifs comme le résultat direct d’une action héroïque de la part de quelques acteurs longtemps isolés, soutenus par une intense campagne médiatique, ne rend qu’imparfaitement compte de la réalité. De nombreuses autres logiques sont à prendre en considération, dont certaines restent assez indépendantes du processus de publicisation et de médiatisation. L’irruption du thème de l’amiante sur la scène publique modifie certainement les modalités de sa gestion, elle n’est pourtant qu’un élément parmi d’autres et seule l’analyse de la pluralité des facteurs qui entrent en ligne de compte peut permettre d’évaluer le poids réel de la publicité sur la prise en charge d’un problème.

Nous analyserons ainsi, dans un premier temps, les influences différentes de la publicité sur deux secteurs administratifs : nous montrerons tout d’abord comment la Direction générale de la santé (DGS) est amenée à prendre en compte le risque de constitution d’une crise dans sa gestion du problème, puis comment la Direction des relations du travail (DRT) n’est influencée que de façon médiatisée par ces processus. Nous étudierons enfin le positionnement spécifique du personnel politique face à un problème fortement publicisé et, en particulier, l’adéquation de son intervention à la problématisation publique, qui permet le retour à une certaine normalisation [8].

Les risques associés aux expositions à l’amiante confrontent les administrations centrales à deux problèmes de nature assez différente. L’un, le risque professionnel, est strictement une question de prévention. Il s’agit de gérer l’exposition des personnels concernés à un risque connu et scientifiquement bien documenté. Le second, le risque environnemental, principalement lié à l’amiante en place dans les bâtiments en direction des occupants, pose le problème du positionnement de l’administration face à des risques impossibles à mesurer et faibles. Si ces deux problèmes ne sont pas totalement séparables – la présence d’amiante dans les bâtiments pose aussi directement problème aux professionnels du bâtiment amenés à y intervenir –, ils permettent tout de même de distinguer deux types d’évolution dans le traitement des questions de santé, l’une liée à la généralisation du principe de précaution, la seconde touchant à un changement dans les modalités de gestion du risque professionnel au sein de l’administration du travail. Ces deux évolutions, aux conséquences directes sur la gestion des problèmes posés par l’utilisation de l’amiante, restent liées puisqu’elles sont, en partie, les conséquences directes de la succession de confrontations de l’administration à des problèmes nouveaux, la gestion des problèmes de santé publique dans un contexte de forte publicité, ce qu’il est convenu d’appeler les « crises de santé publique ». Celles-ci posent d’une façon nouvelle la question des liens entre sciences, expertise et décision publique [10]. L’émergence de l’amiante sur l’agenda politico-administratif doit donc s’analyser dans le cadre d’une évolution à long terme de l’approche des questions de santé publique par plusieurs secteurs administratifs.

Les crises de santé publique peuvent ainsi être analysées comme les signes de deux bouleversements majeurs. Le premier est la plus grande publicité accordée à ces problèmes. Elle s’observe bien sûr dans la part croissante, parfois prédominante, accordée par les médias d’information aux questions de santé [12] et dans les nouvelles formes à travers lesquelles elles sont présentées par les journalistes [13]. Le second est la traduction judiciaire de plus en plus régulière de ces problèmes. Celle-ci est liée à une plus grande facilité de mobilisation des victimes, particulièrement évidente dans l’épidémie de sida, mais observable également dans le cadre d’autres types de maladies ou d’accidents [14]. Les associations de victimes hésitent de moins en moins à faire appel à la justice pour obtenir réparation des erreurs ou des dysfonctionnements qu’elles estiment être à l’origine de leurs souffrances. L’ensemble des personnels administratifs et politiques intériorise donc le risque d’être mis en cause par l’institution judiciaire pour la façon dont ils ont traité ou traitent une question de santé publique. Les questions de santé deviennent ainsi prioritaires et sont l’objet d’une attention et d’une vigilance extrêmes, tant de la part du personnel politique qu’administratif.

Les effets de la forte médiatisation d’un problème ne peuvent donc pas être mesurés en eux-mêmes, ils doivent être analysés en lien avec les autres effets attendus d’une forte mobilisation autour d’un problème et, en particulier, ses éventuelles conséquences judiciaires. Il est difficile d’évaluer par quels vecteurs passe cette pression ressentie par les acteurs, mais on peut émettre l’hypothèse que le fort investissement d’un problème par les médias d’information est aussi perçu comme une mobilisation forte des acteurs concernés, mobilisation dont les chances d’avoir des développements judiciaires sont de plus en plus importantes. La surface médiatique occupée par un problème, les mobilisations de victimes ou d’acteurs concernés, le risque d’une procédure judiciaire sont donc autant de facteurs qui contraignent les acteurs politiques et administratifs à redoubler de vigilance sur ces questions. Ces différentes dimensions des « crises de santé publique » sont indissociables dans leurs effets puisqu’elles se cumulent et se renforcent les unes les autres.

Cette nouvelle attitude doit aussi s’analyser en lien avec une évolution plus générale qui marque une rupture dans les attitudes sociales et politiques face aux risques, et qui peut être résumée par le recours de plus en plus régulier au « principe de précaution ». Pourtant, loin de séparer strictement deux périodes, le passage de la prévention à la précaution révèle plutôt un chevauchement entre deux approches différentes du risque, de la science, de l’expertise et de la décision publique. Le domaine du risque professionnel est, par exemple, plus tardivement touché par cette évolution, qui concerne, en premier lieu, les domaines de l’environnement et de la santé publique pour les populations générales. De plus, si certaines définitions jurisprudentielles du principe de précaution sont assez explicites [17], elles n’aboutissent pas pour autant à constituer un principe qui serait sans équivoque dans sa formulation et sans ambivalence dans son application [18]. Ce principe peut tout d’abord être spontanément appréhendé sous la forme d’un simple « précepte de bon sens » du type : « dans le doute, abstiens-toi » [19], devenant ainsi disponible pour des usages dans des acceptions différentes au sein d’espaces sociaux très divers. Mais, même en se restreignant à ses usages au sein des administrations publiques, il est difficile de trouver une modalité de son application qui serait une traduction pure et simple de ce principe. La raison principale tient à la nature de l’action publique, qui, en tant qu’action collective organisée, ne peut pas être analysée simplement comme la mise en œuvre univoque de principes juridiques [20]. L’introduction du principe de précaution doit donc plus justement s’analyser comme la mise en place de nouvelles procédures et de nouvelles modalités de négociation entre les différentes catégories d’acteurs parties prenantes dans les processus qui mènent aux décisions publiques [21].

Le cas de l’amiante permet d’observer plusieurs types d’appropriation du principe de précaution par différents secteurs administratifs. Si ces variations tiennent à la nature différente des risques qu’ils ont à gérer, elles sont aussi induites par des fonctionnements spécifiques à la DGS et à la DRT, qui ont des formes d’organisation et d’appréhension des problèmes très différenciées.

Le risque pour la population générale réapparaît sur l’agenda administratif à travers la question du recensement des locaux contenant de l’amiante. Elle fait l’objet d’un traitement à long terme, le dossier étant expertisé par un organisme consultatif placé auprès de la DGS, le Conseil supérieur d’hygiène public de France (CSHPF). La reprise du dossier en 1994 par la DGS ne signifie donc pas que l’amiante n’était pas traité dans ce service avant cette date, mais simplement qu’il y était appréhendé comme un problème mineur à travers des routines administratives traditionnelles. Dans ce contexte, le décret annoncé par la ministre de la Santé en mai 1995 et finalement publié le 7 février 1996 [23] est le résultat d’un processus d’élaboration réglementaire dont la logique est essentiellement issue d’un fonctionnement autonome de l’administration. Il marque toutefois un certain infléchissement, dans le sens où il engage vers des mesures contraignantes face à un risque faible.

S’il peut être analysé comme une application du principe de précaution, il faut toutefois souligner que les décisions prises apparaissent assez corrélées avec la dimension publique prise par le problème. En effet, face à un risque perçu comme extrêmement faible, c’est dans ses éventuels prolongements publics qu’il faut chercher les raisons qui poussent les acteurs administratifs à intervenir. Sans conclure à un lien direct entre médiatisation et prise en charge publique, le risque d’une forte publicité du dossier, parce qu’il révèle une forte mobilisation des publics concernés, suscite une attention supplémentaire. Plusieurs indices concordent pour valider cette hypothèse. Tout d’abord, le premier acteur proche des instances de décisions publiques à se soucier du problème est le Comité permanent amiante (CPA), une instance organisée par les industriels du secteur et rassemblant les principaux intervenants sur cette question, dont une des préoccupations majeures est la peur que se reproduisent de fortes mobilisations proches de celles de 1975 ou une crise dans l’opinion [24].

Ensuite, il faut noter que l’attention du personnel politique se concentre particulièrement sur les risques encourus par la population générale et, plus précisément, par les populations perçues comme les plus vulnérables – dans le cas de l’amiante, les enfants dans les écoles [25]. Non seulement ces aspects du problème doivent être traités avec une attention spécifique, mais les décisions prises à ce sujet doivent faire l’objet d’un affichage politique fort à l’attention de l’opinion. Ainsi, dans le décret de février 1996, la priorité est donnée aux établissements d’enseignement, crèches et établissements hébergeant des mineurs. Dans ces bâtiments, le recensement de l’amiante doit être effectué dans des délais beaucoup plus courts.

Une décision est particulièrement révélatrice de la difficulté à dissocier décision de santé publique et décision de santé à destination de l’opinion publique. Il s’agit du décret du 26 juillet 1996 [26]. Alors que les restrictions d’utilisation de l’amiante étaient, jusqu’à ce décret, exclusivement la transposition de directives européennes, la première décision qui trouve son origine dans les services politico-administratifs français concerne les produits de consommation courante, dont la mise en cause a été la plus forte dans les discours publics sur l’amiante. Sur la liste des produits contenant de l’amiante, interdits par ce nouveau décret, vient en première position le grille-pain, suivi de près par les housses de tables à repasser et les repose-fer – objets qui ont abondamment servi d’illustration au problème de l’amiante dans les discours médiatiques. L’importance accordée à ce texte dans le rapport de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques et le regret quant à sa confidentialité montre que son objectif est double. S’il répond à la volonté d’éliminer tout risque, il est aussi un signal de l’importance accordée aux problèmes qui ont le plus attiré l’attention du public au cours de cette crise, du fait de leur importance dans les discours médiatiques d’information [27].

On trouve enfin un troisième indice de la corrélation entre la dimension publique acquise par une question et l’accélération de sa prise en charge effective en comparant l’amiante à des toxiques posant des problèmes similaires pour ce service administratif. On observe alors de nettes distorsions dans la façon dont sont gérés les dossiers, selon la surface publique et médiatique qu’ils occupent ou sont susceptibles d’occuper.

Les effets de la publicité passent ainsi principalement par des demandes de plus en plus régulières de la part des cabinets ministériels auprès des services administratifs. Ils aboutissent à privilégier des décisions qui permettent un affichage fort et restaurent une image positive de l’action politique. La prise en charge du risque amiante à destination de la population générale reste donc assez corrélée à la dimension publique réelle et potentielle de ce problème. La surface publique et médiatique que ce risque est susceptible d’occuper compte donc parmi les facteurs qui expliquent le processus de son traitement administratif.

Les conséquences de la publicisation apparaissent toutefois beaucoup moins directement sur la DRT que sur la DGS. Deux caractéristiques rendent en effet la DRT moins perméable que la DGS aux changements de définition publique du problème. La première tient à la forte intégration européenne de la réglementation du risque professionnel qui contraint les agents du ministère sur le plan du rythme et du contenu des différentes réformes réglementaires. Ainsi, lorsque l’amiante réapparaît sur l’agenda administratif, le problème de l’usage d’un cancérogène professionnel ne peut plus être traité de la même manière qu’auparavant depuis l’entrée en vigueur d’une nouvelle directive européenne [30]. La deuxième caractéristique tient au fait que l’élaboration de la réglementation sur la santé au travail fait l’objet d’un processus de concertation sociale dans lequel interviennent les représentants d’organisations syndicales de salariés et d’employeurs, en particulier avec la consultation sur tous les textes du Conseil supérieur de prévention des risques professionnels (CSPRP), organisme consultatif dans lequel siègent toutes les organisations représentatives [31].

La place laissée à la connaissance scientifique des dangers d’un toxique dans les modalités d’arbitrage propres à la DRT est longtemps restée assez faible : jusqu’en 1994, les processus décisionnels mêlent inextricablement connaissance scientifique du danger et arbitrages socio-économiques, tout en se déroulant dans une relative opacité. L’« usage contrôlé de l’amiante » correspond à un choix opéré en fonction de certains déterminants économiques, sans avoir nécessité le développement d’une expertise ou d’une connaissance scientifique approfondie de ses conséquences [33]. L’absence de connaissances scientifiques stabilisées ne pose alors pas de problème puisque l’expertise sert essentiellement à légitimer et justifier le choix politique, d’ores et déjà effectué, d’usage d’un toxique [34]. Ce choix a d’ailleurs peu de chance d’être remis en cause sans une modification durable du rapport de force entre acteurs. Incluses dans le processus de négociation entre les différents partenaires, les connaissances scientifiques servent essentiellement d’armes dans les différentes discussions, sans permettre d’aboutir à un accord minimal sur les bases à partir desquelles il convient de prendre les décisions [35]. Le principal effet de la diffusion du principe de précaution face à un risque connu est de remettre en cause les procédures par lesquelles ces choix sont effectués, en imposant plus de transparence et de clarté dans ces arbitrages [36]. Ceci est particulièrement vrai dans le cas des cancérogènes pour lesquels il est scientifiquement impossible de définir un seuil en deçà duquel tout risque pourrait être éliminé [37]. Un nouveau statut doit être donné à la connaissance scientifique du problème dans le processus de prise de décision.

Les difficultés à organiser une expertise indépendante des différents acteurs en présence montrent que la mise en place d’un processus de décision fondé sur une connaissance scientifique unanimement acceptée est une véritable nouveauté à la DRT et ne va pas sans poser de problème. La première étape de ce processus est l’organisation, en décembre 1994, d’une réunion rassemblant l’ensemble des « experts » travaillant, plus ou moins directement, sur le problème de l’amiante. Si elle a lieu en même temps que les premières apparitions publiques du problème, elle apparaît plutôt motivée par un ensemble de facteurs ou d’indices convergents qui entrent en contradiction avec l’approche antérieure du problème, centrée sur les seuls salariés d’usines utilisatrices ou transformatrices d’amiante. La publication à venir d’une étude épidémiologique anglaise qui souligne les risques encourus par les professionnels intervenant simplement sur des matériaux contenant de l’amiante – au premier rang desquels les ouvriers du bâtiment – provoque un débat dans certains secteurs de la santé au travail [39]. Plusieurs associations se mobilisent alors pour demander aux fonctionnaires du ministère du Travail, avec lesquels ils sont en relation régulière, une refonte de la réglementation, dans le but de protéger cette population.

La recherche d’un accord sur une connaissance des méfaits de l’amiante fait entrer la contradiction dans un domaine où, jusqu’alors, le processus d’établissement des rapports de forces s’opérait sans débat sur l’expertise, c’est-à-dire à travers le choix implicite des experts écoutés par le ministère du Travail et intervenant au nom de l’une ou l’autre des délégations entendues au cours des consultations préalables à toute décision. Le processus de constitution d’une expertise autonome aboutit à la demande officielle d’une expertise collective à l’INSERM, qui rompt définitivement avec l’approche antérieure du problème au sein de la DRT. Les principales conclusions du rapport d’expertise collective sont rendues publiques le 3 juillet 1996. Au-delà d’une estimation de la mortalité imputable à l’amiante à 2 000 morts par an, le rapport souligne l’absence de seuil d’innocuité et le danger de toutes les sortes d’amiante [40]. Malgré les discussions auxquelles donne lieu la distinction entre établissement et gestion du risque [41] et en acceptant que toute procédure d’évaluation d’un risque engage plus ou moins explicitement des valeurs sociales [42], on peut tout de même affirmer, à la suite de Ulrich Beck, que « la science devient de plus en plus nécessaire, mais de moins en moins suffisante à l’élaboration d’une définition socialement établie de la vérité » [43]. Évoquer l’introduction d’une procédure d’expertise dans le processus décisionnel de l’administration n’implique pas que l’on évacue les interrogations sur le statut des opinions d’expert ou sur leur caractère socialement et historiquement situé [44]. Toutefois, ces questionnements supposent un préalable selon lequel les décisions politiques et administratives s’appuient sur une expertise scientifique. Or, c’est justement ce retournement que l’on observe au niveau de la DRT durant cette période.

Sans aboutir à constituer une connaissance scientifique totalement objective ou socialement neutre, la procédure d’expertise collective enclenche une dynamique d’accroissement et de diffusion de savoirs et de connaissances qui étaient longtemps restés confinés dans des arènes de discussion restreintes. La décision de faire appel à une expertise autonome permet donc aux acteurs du ministère de s’appuyer sur une définition scientifique du problème qui s’impose à l’ensemble des acteurs intervenant dans les négociations. À travers cette crise de l’amiante se mettent en place des procédures nouvelles qui s’appliquent dorénavant à un ensemble de toxiques professionnels [45].

Le ministère du Travail se donne ainsi les moyens de sortir de la dépendance qui le liait aux expertises majoritairement produites en liaison avec les employeurs. Ce nouveau positionnement des acteurs politico-administratifs est grandement facilité par l’abandon du terrain par les industriels du secteur, qui savent la partie perdue [46]. Leur ligne de défense, centrée autour de la moindre nocivité du chrysotile, une des catégories d’amiante, et d’une dénégation du risque aux faibles doses, s’effondre littéralement avec la publicité donnée aux travaux de l’INSERM.

De la part des représentants patronaux, ce durcissement de la position de l’administration tranche radicalement avec l’attitude plus consensuelle qui prévalait antérieurement, elle est surtout interprétée comme un effet direct de la forte publicité faite au problème.

Si, comme on l’a vu, le nouveau positionnement des responsables de la DRT face à leurs partenaires joue un rôle central, comment peut-on analyser l’influence de la publicité sur la prise en charge du problème ? Pour les personnels politiques et administratifs, la santé au travail ne représente pas le même risque de provoquer une crise publique importante, ce domaine d’intervention n’étant suivi que d’assez loin par les médias d’information généralistes. Si leur action est corrélée à la forte publicisation de l’amiante, c’est plutôt par un risque de contagion des autres aspects du risque amiante sur le risque strictement professionnel. Au niveau de l’entrée du problème sur l’agenda des problèmes à traiter par l’administration, les effets de la publicité passent par deux vecteurs principaux : l’attention nouvelle portée à ces questions par le personnel politique et les effets de mobilisations d’acteurs militant pour une meilleure prise en compte du risque professionnel.

L’attention du personnel politique aux questions liées à l’amiante s’exprime, on l’a vu, par un plus grand intérêt porté, en général, aux questions de santé. Toutefois, des effets extrêmement directs d’une forte médiatisation peuvent aussi être observés. C’est le cas, par exemple, avec un reportage diffusé dans l’émission « Envoyé spécial » sur France 2, le 28 septembre 1995, qui montre le caractère particulièrement exposé de certains postes de travail dans les usines transformatrices [50]. La présence de la ministre de la Santé sur le plateau montre un circuit extrêmement court entre publicisation et prise en charge politique, comme le révèle le dialogue entre la ministre et le journaliste responsable de l’émission :

Dans les jours qui suivent cette émission, pas moins de sept visites de l’inspection du travail ont lieu dans l’usine incriminée [52]. Bien que cet effet doive être replacé dans son contexte, ce reportage joue un rôle non négligeable dans le processus qui fait accéder la question des conditions de travail dans les entreprises utilisatrices d’amiante au statut de problème nécessitant une intervention politique et administrative.

L’importance acquise par ce reportage ne doit pas être analysée simplement comme la révélation d’une situation problématique aux acteurs directement chargés de sa gestion. Elle est plutôt symptomatique de la méconnaissance des questions de santé au travail de la part d’une majorité d’acteurs politiques – et de journalistes. Cette méconnaissance les conduit à aborder ces problèmes sur le même mode que les questions de santé publique à destination de la population générale, qu’ils maîtrisent mieux. Pourtant, la gestion du risque professionnel encadre l’exposition d’une population ciblée à un risque connu, alors que le traitement des questions de santé publique touchant la population générale s’effectue plutôt en termes d’éradication de tout risque. Appliquer les cadres d’analyse propres aux questions de santé publique à destination de la population générale sur des questions de santé au travail aboutit à une situation où l’on met en évidence un risque dans une approche où, justement, tout risque doit disparaître. Les épisodes de forte publicisation des choix en matière de risque professionnel fragilisent donc leur acceptation sociale, qui repose précisément sur leur méconnaissance. Par l’intermédiaire de certains produits ou procédés utilisés à la fois professionnellement et dans la vie courante, comme l’amiante, certaines dimensions de ces arbitrages se trouvent de fait abordées dans le débat public, alors que les acteurs, qui encadrent ce débat ou qui doivent y répondre, méconnaissent les enjeux qui structurent ces problèmes. La discussion s’en trouve tronquée puisque cette contradiction des cadres d’approche rend immédiatement inacceptables les conséquences de ces choix. Celles-ci ne peuvent ainsi être abordées que sur le mode de la dénonciation, par certains journalistes véritablement surpris et logiquement indignés de ce qu’ils découvrent, ou par les acteurs associatifs et syndicaux qui cherchent ainsi à modifier en leur faveur un rapport de force [54]. Symétriquement, ils obtiennent une réponse de la part du personnel politique, en termes d’interdiction ou de traitement d’un scandale, donnant ainsi un statut d’exception à l’amiante, aux éthers de glycol et aux quelques toxiques professionnels ayant eu accès à l’espace public, alors que les types d’arbitrages desquels leur usage professionnel est issu n’ont rien d’exceptionnel et constituent plutôt une norme dans les secteurs sociaux qui traitent quotidiennement de ces questions. Pour le dire autrement, si l’amiante constitue un scandale de santé publique, alors c’est l’ensemble des toxiques professionnels qui pourrait être redéfini de cette manière. La nouvelle attention du personnel politique tranche pourtant radicalement avec le désintérêt antérieur porté à ces problèmes assez techniques et peu susceptibles de recevoir de forts échos publics. Elle est un facteur important de la priorité donnée à ce problème au sein de l’administration et de la vitesse avec laquelle il est traité.

Sur un plan interne à l’administration, l’apparition de l’amiante dans les discours médiatiques a surtout des effets indirects. Elle offre une fenêtre d’opportunité tant pour les acteurs associatifs et syndicaux que pour les fonctionnaires du ministère [56]. La possibilité de s’appuyer sur la problématisation en termes de scandale promue par les discours médiatiques permet une modification du rapport de force entre les différents acteurs participant aux négociations, en donnant un poids supplémentaire aux acteurs associatifs et syndicaux. Toutefois, si l’intérêt des acteurs directement mobilisés est assez évident, il faut souligner que l’existence de cette fenêtre est aussi importante pour les acteurs de l’administration. Elle leur permet de faire avancer le dossier de façon plus rapide et prioritaire qu’ils n’auraient pu le faire autrement [57]. En modifiant l’équilibre des rapports entre acteurs, elle rend plus difficile une levée d’opposition franche aux décisions en préparation.

La publicité donnée au problème modifie aussi considérablement l’équilibre des rapports de force en faisant directement peser une menace sur les acteurs nettement mis en cause dans la définition publique du problème. Si, dans le cadre de négociations relativement confidentielles entre patronat et syndicats, tenir une position ferme d’opposition à toute avancée de la réglementation en matière de pathologie professionnelle peut avoir une certaine légitimité sociale (elle fait partie des règles du jeu entre partenaires sociaux), il n’en va pas du tout de même lorsque ce type de prise de position peut acquérir une dimension publique et, a fortiori, dans un contexte où l’usage de l’amiante est publiquement défini comme un scandale de santé publique. La publicité ou le risque qu’une publicité soit donnée aux débats et aux négociations contribue à invalider certaines prises de position, en particulier pour des scientifiques qui veulent garder une certaine crédibilité vis-à-vis de leurs pairs [59].

Le processus de publicisation affecte donc différemment la DRT et la DGS dans l’élaboration de la réglementation concernant l’amiante. Si, à la DGS, c’est l’anticipation d’un risque de crise publique qui pousse à chercher des solutions au problème, dans le cas de la DRT, la publicité agit d’une triple manière. Elle invalide tout d’abord certaines prises de position, en particulier celles de certains experts qui ne peuvent plus légitimement siéger aux côtés des représentants patronaux, dans un contexte où existe un risque que leur prise de position soit rendue publique et où le problème est défini comme un « scandale de santé publique ». Ensuite, la publicité donnée aux connaissances scientifiques à partir desquelles les décisions sont prises modifie considérablement l’état des rapports de forces entre les différents intervenants. Les acteurs associatifs et syndicaux peuvent dorénavant appuyer leurs demandes sur une expertise qui fait l’objet d’un consensus et ne risque donc plus d’être invalidée par une rafale de contre-études toujours mobilisables sur une question controversée ; les représentants patronaux ont perdu la capacité de réfuter certaines données, une fois celles-ci publiquement admises, énoncées et diffusées. Enfin, les acteurs administratifs, soutenus par une volonté politique affichée, ont la capacité de jouer un rôle plus actif et plus clair vis-à-vis des représentants patronaux, dans les arbitrages effectués.

L’impact public et médiatique d’une décision politique, s’il n’est pas totalement prévisible, est tout de même l’objet d’anticipations de la part du personnel politique et la facilité avec laquelle celui-ci se laisse imposer une définition du problème en termes environnementaux conduit à supposer que cette problématisation n’est pas totalement antinomique avec les intérêts qu’il cherche à privilégier. En laissant l’attention du public se focaliser sur la dimension la plus périphérique du risque, à laquelle il est relativement aisé de trouver une solution satisfaisante, les acteurs politiques rendent possible une résolution de la crise autour de quelques décisions spectaculaires pouvant être facilement reconnues et comprises. À l’inverse, si les questions liées au risque professionnel étaient apparues comme le cœur du problème, il aurait sans doute été beaucoup plus complexe d’aboutir au même effet d’affichage, étant donné la technicité des réponses apportées dans ce domaine.

Contrairement aux lectures journalistiques qui en sont faites, cette prise de position ne peut pas être analysée comme la réponse donnée de l’extérieur à un problème public en pleine émergence. Tout d’abord, à l’inverse, cette forte intervention politique est un des facteurs qui contribuent à situer ce problème à la une des médias d’information et, ce faisant, à le constituer en crise. Ensuite, les décrets annoncés sont un bon exemple d’une solution administrative en cours d’élaboration qui trouve un problème public à sa mesure pour permettre l’affichage d’une volonté politique forte [63] : ils ont fait, comme on l’a vu, l’objet d’un lent processus administratif d’élaboration et sont en voie de finalisation lorsque la ministre prend la parole sur le dossier. Un autre regard, interne à l’administration, montre bien cet aspect du processus.

Même si les deux séries d’événements – élaboration du décret sur le recensement des bâtiments contenant de l’amiante et montée en puissance du problème public – sont indépendantes l’une de l’autre, leur convergence est immédiate. Les journalistes, confrontés à ce qu’ils définissent comme un problème relevant du ministère de la Santé, s’adressent logiquement à Élisabeth Hubert pour avoir des réponses aux questions qu’ils se posent, liées au risque concernant l’ensemble de la population. Ils sont ainsi consacrés et renforcés dans leur rôle social puisque leur dénonciation du problème est couronnée de succès. Dans le même temps, la ministre de la Santé, en présentant sa solution qui cherchait justement le problème public auquel s’appliquer, trouve dans la définition médiatique un moyen d’affirmer une capacité à agir qui rejaillit sur l’ensemble du gouvernement. L’adéquation entre l’interrogation des journalistes et la solution existant au ministère de la Santé présente, en outre, l’avantage de ne pas immédiatement aborder l’essentiel des problèmes posés par l’amiante, liés à son utilisation professionnelle, vis-à-vis desquels le ministère du Travail se trouve dans une position moins facile, le processus d’élaboration des décrets relevant de sa compétence n’étant pas encore enclenché. En acceptant de se laisser imposer une définition en termes de scandale de santé publique, les acteurs politiques se mettent évidemment en situation de risque, mais ils se placent aussi face à un problème auquel ils peuvent immédiatement répondre. Ils montrent qu’ils savent prendre leurs « responsabilités » à un moment où c’est justement l’absence de décision qui leur est directement reprochée.

L’annonce de l’interdiction de l’amiante se situe dans la même logique. Elle est « faite sur mesure » par le personnel politique pour répondre aux principales préoccupations relayées par les médias d’information ; elle apparaît d’emblée à l’ensemble des journalistes comme la mesure indispensable, voire suffisante, pour résoudre le problème : ils la relaient alors amplement.

L’interdiction de l’amiante se ramène en pratique essentiellement à l’interdiction de l’amiante-ciment, qui représente en 1996 le débouché de 95 % des 35 000 tonnes d’amiante importées en France ; les autres utilisations de l’amiante ont quasiment toutes été abandonnées avec les restrictions de mise sur le marché successives imposées par la réglementation européenne. L’interdiction a pour principal effet de faire passer d’une situation de mise sur le marché extrêmement réglementée à celle d’une interdiction avec des exceptions et ne constitue donc pas un changement majeur sur le plan des politiques publiques en vigueur. Seules les modalités de mise en œuvre sont modifiées : le choix de l’interdiction avec exceptions fait passer d’une situation de contrôle a posteriori des matériaux produits à un dispositif de vérification préalable des dérogations par l’administration.

Ainsi, ce qui est présenté par les discours d’information médiatiques comme la décision politique majeure vis-à-vis de l’amiante, parce qu’elle répond exactement à une exigence explicitement exprimée à plusieurs reprises par les journalistes, peut être analysé au sein de l’administration comme une simple volonté d’affichage de la part du personnel politique.

L’interdiction est immédiatement présentée comme une solution définitive par l’ensemble des médias. Le Monde titre le 4 juillet 1996 : « La France sera le huitième pays européen à interdire l’amiante » ; l’article débute ainsi : « Le ministre du Travail et des Affaires sociales, Jacques Barrot, a annoncé, mercredi 3 juillet, l’interdiction définitive de l’amiante sur le territoire français. La France devient ainsi le huitième pays d’Europe, avec l’Allemagne, l’Italie, le Danemark, la Suède, les Pays-Bas, la Norvège et la Suisse, à bannir cette fibre minérale dont le caractère cancérogène a été mis en évidence depuis au moins trente ans. » Si le retard de la France est nettement critiqué, la décision prise est analysée comme un élément essentiel du règlement du problème. Face à ce qui apparaît dans les discours d’information comme un risque immédiat, accrédité par les témoignages douloureux de victimes, l’interdiction est la seule solution capable de rendre supportable l’exhibition de leur souffrance, puisque censée pouvoir y mettre fin. C’est essentiellement autour de l’annonce de cette décision que peut se construire une normalisation du problème public. Le 3 juillet 1996, le premier titre du journal de 20 heures de France 2 reprend cette information (« L’amiante déclaré hors-la-loi à partir du 1^er janvier prochain. La France est le huitième pays à prendre cette décision » [67]), alors que le présentateur de celui de TF1 indique : « Jacques Barrot a décidé d’interdire la production et la mise en vente de l’amiante dès le 1^er janvier prochain. L’association de défense des victimes de l’amiante se félicite de cette mesure. »

À propos de la comparaison européenne qui, dans les discours médiatiques, désigne le retard de la France comme particulièrement marqué, il faut souligner que la plupart des décisions d’interdiction totale avec dérogations dataient du courant des années 1990 et que la distance peut être très mince entre utilisation réglementée et interdiction avec dérogations. En situant l’analyse à un niveau plus fin que l’alternative interdiction/autorisation, on se trouve face à une situation beaucoup plus contrastée. Pour l’amiante-ciment, principal mode d’utilisation de l’amiante, si les pays scandinaves l’ont interdit dès les premières années de la décennie 1990, voire quelques années avant [68], les dérogations qui le concernaient sont arrivées à échéance en 1994 et 1995 pour l’Allemagne, l’Italie et l’Autriche [69]. En interdisant l’amiante au premier janvier 1997, la France quitte bien sa logique antérieure de défense de l’utilisation de l’amiante, mais le contraste avec les autres pays européens est moins net que ce que laissent penser les discours médiatiques d’information. Ces discours, qui opposent en Europe les pays « abolitionnistes » et les pays « permissifs », insistent donc sur le caractère symbolique ou emblématique [70] d’une politique publique, en méconnaissant largement son application effective.

Pour comprendre comment l’interdiction s’impose comme une solution possible auprès du personnel politique, il faut souligner que le poids économique de la filière industrielle amiante a considérablement diminué depuis vingt ans. Les deux principaux groupes industriels produisant des matériaux à base d’amiante, Saint-Gobain (au sein de ses filiales Everite et Pont-à-Mousson) et Eternit n’emploient plus que deux mille salariés en 1995, contre quinze mille dans les années 1970. L’ensemble du secteur industriel des produits contenant de l’amiante ne représente que quatorze entreprises et emploie trois mille cinq cents personnes [71]. Comme le constatent les auteurs du rapport parlementaire sur l’amiante : « Il saute aux yeux que, d’un point de vue macro-économique, l’effet de la décision d’interdiction est des plus limité » [72]. L’interdiction est donc une décision que le pouvoir politique peut prendre relativement facilement. Elle entre pleinement dans ses attributions et ne constitue pas véritablement un enjeu puisque aucune opposition forte ou structurée ne s’est vraiment manifestée, les industriels se situant dans une optique de reconversion à long terme, déjà effectuée dans les pays aux réglementations plus strictes. L’analyse de la décision d’interdiction proposée par les parlementaires est assez lucide sur ses impacts réels. Elle en souligne néanmoins l’enjeu principal : envoyer un signal fort à l’opinion publique. La nécessité de décider politiquement de l’interdiction de l’amiante leur apparaît explicitement comme une réponse au problème public, « une décision qui concerne l’opinion publique et qui a pour effet de la rassurer » :

L’interdiction de l’amiante, malgré son impact immédiat limité, est ainsi parée de tous les attributs d’une décision « définitive ». Du point de vue des acteurs politiques, le choix de privilégier l’interdiction constitue pourtant principalement un choix par défaut : elle est la seule réponse disponible à la seule partie du problème sur laquelle il est possible d’agir de façon spectaculaire. Elle constitue tout d’abord une réponse facile à mettre en œuvre dans le cadre de routines administratives éprouvées : décréter l’interdiction, définir les exceptions restent un travail d’élaboration de textes administratifs relativement classique. Le contrôle de sa mise en œuvre relève ensuite de la Direction générale de la concurrence et de la répression des fraudes, donc du ministère de l’Économie et des Finances, mieux doté que le ministère du Travail. Cette décision peut enfin s’expliquer simplement : il est beaucoup plus efficace de communiquer sur l’interdiction que sur les différentes modalités de protection des personnels exposés professionnellement aux poussières d’amiante.

La disproportion entre l’impact médiatique de cette décision et son impact réel est frappante. Avant et après cette annonce, les problèmes posés par l’amiante restent sensiblement les mêmes puisque les expositions des professionnels du bâtiment perdureront tant que ce matériau sera présent, soit pendant encore plusieurs décennies. Or, ces dimensions du problème, méconnues de nombreux acteurs sociaux, sont restées largement hors champ de sa définition médiatique et apparaissent donc avec moins d’acuité. Elles peuvent faire l’objet d’un traitement à plus long terme puisque leur moindre visibilité leur assure une plus grande acceptation sociale.

Le problème plus circonscrit du site de Jussieu se présente différemment, car il est l’objet d’une attention prioritaire de la part des médias d’information. Dans un contexte de succession d’affaires de santé publique, la dénonciation d’un risque à Jussieu exerce une pression sur les acteurs politiques afin qu’ils interviennent et annoncent des décisions importantes. Ce n’est que dans cette perspective que l’intervention de Jacques Chirac annonçant la fermeture du campus dans l’année peut recevoir un début d’explication. Elle correspond à une modalité d’exercice du pouvoir qui pousse à l’extrême l’utilisation de l’efficace propre de la parole politique, presque indépendamment de la décision réelle annoncée, dans ce cas, totalement irréaliste [74]. Le fait que le premier personnage de l’État prenne position sur le problème et le consacre comme prioritaire apparaît plus fondamental que le contenu de ce qu’il annonce. Cette prise de parole est donc avant tout une réaffirmation de la capacité du politique à agir sur le cours des choses et à le modifier, qui le place en pleine conformité avec le rôle social qui lui est assigné [75].

Alors que l’essentiel des problèmes posés par l’amiante a déjà fait l’objet d’un règlement politico-administratif avec les décrets de février 1996, la résolution de la crise publique s’effectue autour d’une autre temporalité et avec d’autres acteurs. La normalisation des discours publics sur l’amiante n’a lieu qu’en juillet 1996, autour de quelques décisions emblématiques prises par le personnel politique. Si ces décisions répondent plus directement au problème tel qu’il est formulé publiquement qu’aux difficultés réelles que pose l’utilisation massive de l’amiante depuis un demi-siècle, elles ne doivent pas amener simplement à conclure sur la forte interdépendance entre personnel politique et médiatisation du problème ou à souligner les conséquences de cette interdépendance en termes de spectacularisation de la politique. Cette forme de réponse politique aux problèmes critiques doit plutôt être analysée comme une contrainte à « endosser » le pouvoir, selon le terme employé par Claude Gilbert dans l’analyse des situations de crise [76]. On retrouve, en effet, dans la résolution de cette crise par le politique, le même type de mécanismes que ceux analysés par cet auteur dans le cas des crises post-accidentelles. L’intervention apparaît comme la restauration d’une image classique du pouvoir politique, comme celui qui peut agir sur une situation et résoudre les problèmes posés par elle. Face à une crise ayant pris une telle envergure, ce n’est que le représentant du pouvoir politique à son plus haut niveau qui doit intervenir et il ne peut le faire que par des décisions spectaculaires et présentées comme définitives ; l’interdiction de toutes les formes d’amiante sur le territoire et l’annonce de la fermeture du campus de Jussieu sont des réponses de cet ordre [77].

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L’analyse du traitement politico-administratif de la crise de l’amiante dans un contexte de forte publicité ne peut donc pas se ramener à une relation causale univoque entre des mobilisations et une médiatisation, d’une part, et, d’autre part, l’intervention d’instances politiques et administratives contraintes à prendre en charge le problème. La diversité et la complexité des processus en jeu amènent à restituer un tableau beaucoup plus nuancé. La résolution politico-administrative de la question de l’amiante doit plutôt être analysée comme un ensemble de zones d’ombre et de lumière qui peuvent être dégagées selon une double perspective. La première met en évidence un continuum entre des logiques de mise sur agenda politico-administratif relativement autonomes et les conséquences directes d’une forte mobilisation ou d’une intense médiatisation [78]. La décision de recensement des bâtiments contenant de l’amiante, annoncée le 31 mai 1995 par la ministre de la santé, se rapproche de la première extrémité puisque, si le problème prend une dimension publique importante avec cette annonce, il était pris en charge dans le cadre de routines administratives depuis la fin des années 1980. Ainsi, les décrets de février 1996, qui officialisent cette décision, bien qu’ils fassent l’objet d’un fort affichage politique, sont avant tout le résultat d’une gestion routinière du problème de la part de l’administration de la santé. À l’inverse, la décision de l’interdiction de l’amiante peut être analysée comme un effet assez direct de la forte pression médiatique sur le personnel politique pour qu’il intervienne vigoureusement sur le dossier. Si la limite entre mise sur le marché réglementée et interdiction avec dérogation de l’amiante est ténue, l’annonce de la décision d’interdiction n’en apparaît pas moins comme la décision qu’il était nécessaire de prendre face à l’envergure publique prise par le problème. La répercussion médiatique de cette décision est d’ailleurs à la mesure de son adéquation à la formulation la plus publique de cette crise. Elle nous amène au deuxième critère de différenciation entre zones d’ombre et de lumière du processus de gestion politico-administrative. Au-delà de la différenciation entre les modalités de mise sur agenda, une deuxième distinction s’impose. Parmi les décisions prises sur la période, toutes n’ont pas la même éligibilité à la publicité. Ainsi, les deux décrets « santé » et « travail » qui paraissent le 7 février 1996 ne suscitent pas du tout le même suivi public. Le premier, attendu par les médias d’information, fait l’objet d’une couverture assez importante [79] et apparaît comme un élément important dans le règlement du problème. Le second, en revanche, reste publiquement marginalisé, alors que ses conséquences sont sans commune mesure du point de vue des effets sanitaires des expositions à l’amiante. Conformément à la problématisation centrée sur la dimension environnementale, c’est globalement la majeure partie de la réglementation de l’usage professionnel du matériau qui est ainsi occultée des discours publics et médiatiques. À l’inverse, toutes les décisions en adéquation avec la définition du risque amiante comme touchant toute la population sont largement couvertes, à l’instar de l’annonce de l’interdiction de l’amiante ou de celle du déménagement de Jussieu.