D’où une série de jolis problèmes pour l’analyste à chaud de la vie politique : si l’événement est structurellement prédictible, est-il encore un événement ? Qu’est-ce qui peut faire qu’un événement annoncé apparaisse quand même comme un événement ? Faut-il chercher dans son intensité le secret de ce paradoxe ?

Pour tenter de les résoudre, il va donc falloir d’abord repréciser le modèle même des élections intermédiaires, ses composantes, ses combinatoires, ses zones d’incertitude, montrer ensuite en quoi les deux élections de mars constituent une illustration exemplaire du cas le plus symbolique des élections intermédiaires, celui des élections de mi-mandat à impopularité gouvernementale, remonter dès lors en arrière pour mettre en évidence les étapes et les causes de cette impopularité, démontrer cependant comment le second tour a, en quelque sorte, surmultiplié le premier et contribué à faire l’événement, utiliser enfin la répétition européenne comme un instrument de vérification des logiques précédentes.

Ce sont toujours ces questions qu’essaie d’aborder, dans toutes leurs dimensions, ce numéro spécial de la Revue française de science politique, en multipliant les angles d’attaque, en traquant le local, le cantonal et le régional [1] sous le national plus écrasant que jamais, en retrouvant partout le poids du changement des règles du jeu et jusque dans le profil de ces nouveaux présidentiables ou présidents de région [2], bref, en renouant les jeux de la structure et de la conjoncture.

Le modèle se construit d’abord autour d’une classification et d’une hiérarchisation des élections. Qu’on les baptise « intermédiaires » ou de « second rang » – il n’y a pas de différence –, il s’agit bien d’opposer à des élections qui attribuent le pouvoir national, d’autres qui interviennent dans les plages de temps entre deux élections décisives et se focalisent sur des territoires limités (ou encore sont perçues comme secondaires, comme les européennes). Les différences de participation entre « intermédiaires » et décisives sont aussi classiquement une des mesures de cette différenciation, et d’autant plus que, dans un second temps, le modèle suppose, dans certaines conditions, un abstentionnisme différentiel. Cette classification peut varier dans l’espace et le temps ; ainsi, les législatives américaines de seconde année de mandat présidentiel sont souvent considérées comme relevant de cette logique, mais non les élections parlementaires continentales ; de même, les européennes, considérées comme de « second ordre », pourraient devenir un jour des élections de premier rang [3]. En définitive, l’important, c’est le rapport à l’élection qui décide de l’attribution du pouvoir central : la classification est structurante, mais son contenu peut changer. Pour l’essentiel, il s’agit cependant presque toujours d’élections locales.

Dans ces élections locales, trois variables au moins déterminent, on le sait, l’autonomie par rapport au national, autrement dit, leur degré de « localisme » [4]. D’abord, bien sûr, l’identité ou la différence du système de force local avec le national ; plus le système de partis sera différent localement de celui qui domine sur le plan national, plus le « localisme » sera fort [5]. C’est ici, par exemple, qu’interviennent, quand ils existent, les partis régionalistes. Ensuite, le caractère perceptible ou diffus des enjeux proprement locaux, perceptibilité qui dépend de la saillance de ces problèmes (et naturellement, de la taille du territoire). Enfin, ce que l’on pourrait appeler la personnalisation locale de la compétition qui, si le degré de connaissance et de popularité (ou d’impopularité) des personnalités locales est élevé, joue également en faveur des spécificités locales [6]. Ces trois variables peuvent s’équilibrer ou se cumuler, le « localisme » étant maximal quand l’élection oppose des notables connus, dans une configuration politique différente du système de partis national, sur des enjeux locaux clairs. Il sera, au contraire, minimal si elles jouent toutes en sens inverse.

La notion de cycle électoral à son tour, faut-il le rappeler, doit être considérée comme un type-idéal, aidant à penser les complexités de la réalité. Pour qu’il y ait cycle électoral comportant une dégradation régulière de la cote de l’exécutif depuis l’état de grâce des premiers mois, les difficultés des années centrales et la possible remontée de la dernière année (qui tend à relativiser le jugement porté sur le pouvoir par confrontation avec son opposition alternative), encore faut-il qu’il y ait, d’une part, un cycle régulier, d’autre part, un problème dominant qui porte à la désillusion, et enfin un mécontentement croissant mesuré par la popularité. Or, la France n’a pas toujours eu un cycle régulier clairement identifiable, jusqu’à l’introduction du quinquennat avec législatives quasi-concomitantes [7]. La désillusion implique, le plus souvent, une priorité des problèmes économiques et sociaux, mais des préoccupations autres, et d’abord la guerre, peuvent produire des cycles différents. Enfin, tous les gouvernements ne présentent pas la courbe idéale-typique, à commencer par le gouvernement de cohabitation de Lionel Jospin de 1997 à 2002. L’important est donc ici au moins autant le degré de mécontentement que la place dans le cycle, mais les deux choses marchent le plus souvent ensemble.

Dans ces conditions, l’ajustement du local au national peut connaître des phases de dépendance limitées. Ainsi en va-t-il souvent des élections intermédiaires à exécutif populaire, dont la caractéristique est la moindre relations avec le jugement porté sur l’action gouvernementale, l’absence de mobilisation antigouvernementale laissant libre jeu aux facteurs locaux, ces élections pouvant alors se caractériser par un nombre élevé d’évolutions de sens contraires.

En simplifiant, on peut regrouper l’ensemble des éléments recensés pour mieux délimiter les logiques au pluriel des élections intermédiaires en les situant sur un axe allant de la déconnexion la plus totale à l’ajustement le plus fort avec le national.

Ainsi la configuration des relations entre les élections locales et nationales présente-t-elle, en fonction des variables identifiées, une grande variation de ces possibilités dont on retiendra pour simplifier que les trois plus significatives. À une extrémité de l’axe d’ajustement la déconnexion maximale quand les configurations partisanes, les figures des leaders locaux et les enjeux localisés autonomisent presque totalement le jeu politique local. Au milieu de l’axe, le cas d’un « localisme minimal » en ce qui concerne les partis, les personnes et les problèmes, mais en situation de satisfaction majoritaire à l’égard du gouvernement souvent en début de cycle, qui tend à fabriquer des élections intermédiaires « dégouvernementalisées ». À l’autre extrémité, toujours avec un localisme minimal, mais en situation d’impopularité gouvernementale (surtout en milieu de cycle), la connexion maximale caractérisée par ce qu’on a appelé la logique des élections intermédiaires, avec recul du parti au pouvoir, abstentionnisme différentiel (plus fort chez ses électeurs) et progression des oppositions. Cette défaite des partis qui soutiennent le gouvernement, alors d’autant plus forte que son impopularité était élevée, est toujours un événement, et par les ressources qu’elle procure aux vainqueurs, et par la marque qu’elle laisse sur les électeurs. Mais cette marque dépend ensuite de la durée du temps qui subsiste avant les prochaines élections décisives et donc des événements qui peuvent venir en troubler les traces.

Le temps politique d’abord. Le hasard des calendriers électoraux, présidentiel et législatif, avait rarement permis à la France de la Cinquième République d’offrir l’exemple de ces beaux cycles électoraux à l’américaine ou à l’européenne parlementaire (quand n’existe qu’une seule consultation décisive pour l’attribution du pouvoir national, l’élection parlementaire). Seules les séquences de 1958-1963 (raccourcie en 1962 par la dissolution), de 1981-1986 et 1988-1993 (à cause des présidentielles et législatives presque concomitantes de 1981 et 1988), enfin de 1977-2002 avaient présenté une durée quinquennale sans élection nationale [9]. Avec l’instauration du quinquennat et la quasi-concomitance de l’élection présidentielle et des élections législatives en 2002, les élections locales de mars 2004 venaient prendre place dans la deuxième année du mandat exécutif 2002-2007, réputée la plus difficile avec la troisième du cycle électoral. Deux éléments allaient encore venir renforcer leur importance. Alors que la France d’avant la réforme quinquennale et le début d’ajustement des élections locales n’avait connu que très exceptionnellement d’année sans élections, les deux élections de mars 2004 (et les européennes de juin) étaient les premières depuis le grand choc de 2002 et l’année sans élection de 2003. Plus encore, la concentration, sur la même année (et même sur trois mois), des régionales, cantonales et européennes avait pour effet de laisser à nouveau sans élection au suffrage universel les années 2005 et 2006, grossissant encore leur importance. Ces élections intermédiaires étaient donc vraiment des élections de mi-mandat.

Et des élections de mi-mandat à spectaculaire impopularité gouvernementale. À la veille des deux scrutins de mars, la popularité du Premier ministre, Jean-Pierre Raffarin, n’était que de 36 % de satisfaits et 61 % de mécontents au baromètre IFOP, soit un indice de – 25. À titre de comparaison, la popularité de Laurent Fabius, occupant les mêmes fonctions à la veille des régionales de 1986 couplées avec les législatives, était de 36 % de satisfaits et 39 % de mécontents (indice de – 3), celle d’Édith Cresson, avant les régionales de 1992, était de 19 % de satisfaits et 59 % de mécontents (indice de – 40) et celle de Lionel Jospin, en 1998, Premier ministre de la cohabitation depuis un an, était de 50 % de satisfaits et 38 % de mécontents (indice de + 12). L’indice de popularité gouvernementale à la veille des élections régionales était donc, en 2004, le plus bas après celui, record, d’Édith Cresson en 1992.

Certes, le mécontentement majoritaire de l’opinion se focalisait sur le Premier ministre, puisque, au même moment, le Président conservait une cote presque majoritaire au baromètre IFOP-JDD, 48 % de satisfaits et 49 % de mécontents (indice – 1), essentiellement due au soutien apporté à sa politique étrangère en matière de refus de la guerre irakienne [10]. Mais il était naturellement difficile dans une campagne électorale, où, déjà, s’opposaient les enjeux locaux privilégiés classiquement par la majorité en place et les enjeux nationaux mis en scène par les oppositions, de tenter de réintroduire les succès internationaux du président. C’était donc bien sur l’action intérieure de l’exécutif et le jugement négatif qu’elle suscitait dans presque toutes les familles politiques, que devait se jouer le premier tour du 21 mars 2004.

Car cet indice IFOP (– 25) de satisfaction gouvernementale était loin de recouvrir seulement le clivage gauche-droite. On retrouvait ce mécontentement majoritaire chez les sympathisants d’extrême droite (indice – 37) comme chez ceux du PC (– 75), du PS (– 71) et des verts (– 52), et même chez les personnes sans sympathie partisane affirmée. Même chez les sympathisants UDF (indice + 10), le trouble était certain – 44 % de mécontents – et un quart de ceux du parti majoritaire l’était aussi : 25 % (indice + 49). Cet indice global de mécontentement était le plus fort jamais enregistré depuis trente ans par un gouvernement de droite à la veille d’élections locales, le gouvernement de Jacques Chirac en 1976 étant à + 4 à la veille des cantonales, celui de Barre en 1977 de 0 avant les municipales, celui de Balladur de – 2 en mars 1994 avant les cantonales et + 3 en mai avant les européennes trois mois plus tard, enfin celui de Juppé de + 44 en mai-juin 1995, avant les municipales.

Encore fallait-il que soit mise en scène et en mots cette insatisfaction d’opinion et parfois de mobilisation. Ici se rencontrent, comme parfois, l’analyse politologique et le discours professionnel de l’acteur politique. Si l’on avait déjà vu dans le passé, aux régionales de 1992 par exemple, des campagnes de forte stigmatisation du pouvoir par l’opposition, la campagne électorale de 2004 a probablement atteint son maximum avec le thème fortement utilisé par les médias du « vote sanction ». Il faudrait en faire l’histoire, voir comment ces deux mots [11] ont été repris, résumant dans une formule commode à répéter pour l’opposition, difficile à traiter pour la majorité, la thématique même de la théorie des élections intermédiaires à handicap gouvernemental. La plus grande partie de la construction des élections de mars s’est bien jouée sur ces deux mots.

À cette élection de mi-mandat à sévère impopularité gouvernementale si bien construite par l’opposition autour de son interprétation la plus sanctionnante allait s’ajouter un élément nouveau, la fin de « l’accordéon électoral ». On sait que depuis la décision d’organiser conjointement en 1986 les élections législatives et régionales et le choix tactique de François Mitterrand d’atténuer sa défaite indirecte annoncée en introduisant la proportionnelle pour les premières et donc pour les secondes concomitantes, la vie politique française a connu un rythme politique syncopé où les élections présidentielles et législatives (à l’exception de 1986) se jouaient sur un mode majoritaire à choix contraignant et limité, et les élections régionales (et naturellement les européennes depuis 1979) sur le mode proportionnel à ouverture de choix maximale. Claude Patriat et Élisabeth Dupoirier insistent très justement dans leurs contributions sur le degré même limité d’autonomie locale que permettait cette règle de jeu. Le premier souligne finement le surcroît de latitude que permettait la départementalisation de cette proportionnalité. Or, le rétablissement du principe majoritaire avec la prime accordée à la liste arrivée en tête au second tour [12], et corrélativement par anticipation l’effet d’alliance du premier tour, allait mettre fin à cette dyslexie des logiques électorales et contribuer à rebinariser les systèmes politiques régionaux à l’image du système national.

Que la modification du mode de scrutin, et d’abord l’ajout d’un second tour pour le passage des voix aux sièges, ait joué un rôle décisif, rien ne le montre mieux que la simulation des résultats régionaux du 21 mars que propose Sylvain Brouard [13], si s’était appliquée la même loi électorale qu’aux trois élections régionales précédentes : un progrès réel, mais limité de la gauche en nombre d’élus et de régions conquises, une Île-de-France qui revient à droite (si on admet du moins une négociation entièrement réussie entre UMP et UDF, ce qui est probable), bref, une élection qui n’eût pas été un événement, mais aurait porté les traces à la fois fortes et limitées du mécontentement accumulé depuis un an.

Pour ce faire, les enquêtes de popularité, devenues certes des événements de la vie politique attendus et redoutés par les gouvernants, sont aussi des instruments irremplaçables, précieux pour leur mesure des événements, l’explication de leur importance, et leur scansion du cycle électoral [14]. De ce point de vue, l’évolution de la cote des deux têtes de l’exécutif depuis la réélection de Jacques Chirac et la nomination de Jean-Pierre Raffarin à Matignon est éloquente. On en rappellera seulement les grandes étapes, les principales raisons de décrochement évoquées par les personnes interrogées et les conséquences générales.

On peut pour l’essentiel distinguer trois périodes. La première couvre environ les dix premiers mois du quinquennat : Jean-Pierre Raffarin crédité auprès de l’opinion de sa nouveauté et de ses différences, tire vers le haut un Jacques Chirac sans état de grâce. Durant toute cette seconde moitié de l’année 2002, le Président et le Premier ministre, obnubilés par le souvenir de 1995, s’évertuent à déminer les menaces d’explosion annoncées. Avec succès : en décembre 2002, le Premier ministre est à 60 % de satisfaits et Jacques Chirac à 57 %. Mais déjà s’esquissent les premiers traits des évolutions : tendance à la hausse du président en raison de ses positions internationales (janvier), tendance à la baisse du Premier ministre à la suite de la remontée des inquiétudes sociales (février). À la période du déminage prudent succède alors celle de la déconnexion internationale. Au printemps 2003, les perceptions dominantes du président et du Premier ministre divergent et, corrélativement, leurs cotes évoluent en sens contraire. Au président, les bénéfices d’un refus de guerre plébiscité par l’opinion, au Premier ministre, les coûts des réformes sociales ou économiques. C’est en février 2003 que la cote de Raffarin (en moyenne de 4 points supérieure à celle de Chirac tout au long de l’année 2002) régresse définitivement au dessous de celle de son président : 3 points de moins, et l’écart saute à 15 points en mars et avril. Troisième période, celle qui, de mai aux régionales de mars 2004, enregistre la baisse presque parallèle des deux têtes de l’exécutif avec stabilisation au plus bas avant les élections.

Laissons le président et sa popularité record de mars à avril, cet état de grâce que les conditions surprenantes de son élection ne lui avaient pas permis d’atteindre en 2002 et que la situation internationale et le choix effectué au nom de la France lui accordent à retardement en 2003. Il suffit de souligner que cet acte lourd, qui entraîne une différenciation plus accentuée que jamais des rôles institutionnels du président et du Premier ministre et la construction d’une sorte de cocon protecteur de 10 à 15 % d’électeurs plus satisfaits, ou au moins plus indulgents à l’égard du premier, plus sévères à l’égard du second, ne mettra pas l’exécutif à l’abri de la sanction électorale de sa politique intérieure incarnée par Jean-Pierre Raffarin.

La baisse continue de celui-ci (60 % de satisfaits en janvier, 33 % en novembre, 36 % à la veille du scrutin), qui atteint d’abord les sympathisants de gauche, jusqu’alors indulgents, est directement liée aux actions politiques du gouvernement. En février, sa présence à l’assemblée générale du MEDEF et les projets de réforme de l’impôt sur les grandes fortunes « redroitisent » son image. Au printemps, le passage en force de la réforme des retraites, les mobilisations scolaires qui font planer une menace sur le bac et la crise des intermittents du spectacle sur fond d’angoisse sociale font entrer le gouvernement dans le rouge. La canicule en août et, plus encore, en septembre, le semi-ratage de la baisse des impôts et la controverse sur la suppression du lundi de Pentecôte, considérée par beaucoup comme aussi injuste qu’incongrue, achèvent de le tirer vers le bas à la fin de 2003. Après une légère reprise d’optimisme en décembre et janvier, l’insatisfaction reprend, s’alimentant aussi bien des problèmes sociaux (crise de la recherche, chômeurs en fin de droits) que sociétaux (retour des scandales avec les réactions à la condamnation d’Alain Juppé).

Tableau 1
Cote IFOP du Premier ministre

Cette condamnation répétée et toujours croissante de l’action gouvernementale aura eu au moins trois conséquences. Tout d’abord, la reconstruction de l’axe gauche-droite, dont les vertus clivantes avaient été quelque peu mises à mal par les cinq ans de cohabitation : la droite, parce qu’elle est redevenue la droite, au moins aux yeux des électeurs de gauche, les remobilise contre elle, et va favoriser la diversité contrôlée de l’ancienne gauche plurielle et, sauf exception, la relative facilité des fusions de ses listes autour du PS, seule force d’alternance crédible. C’est aussi ce retour du dualisme gauche-droite qui va contribuer à l’échec spectaculaire de l’extrême gauche, dont la stratégie annoncée de division de la gauche au second tour va à l’encontre de quatre décennies d’union de la gauche et de sentiment unitaire. C’est enfin cette insatisfaction constante qui va pousser le deuxième parti de la droite, l’UDF [15], à son attitude de plus en plus critique, puis une part non négligeable de ses électeurs à faire faux bond au second tour. C’est donc bien l’ampleur de ce rejet qui va permettre l’événement du second tour.

La hausse de participation du second tour, passant de 62 % (38 % d’abstention) à 66 % (34 % d’abstention), constitue, en effet, une nouveauté absolue que viennent confirmer les scores cantonaux, comme le soulignent Sylvain Brouard et Pierre Martin [16]. Autant le niveau du premier tour était le plus mauvais, élection d’apaisement de 1998 exceptée, de l’histoire des régionales, autant celui du second tour est spectaculaire. Il est trop tôt pour en mesurer exactement les composantes et les effets, d’autant que, comme toujours, l’évolution des chiffres globaux dissimule des mouvements cachés de sens contraires de grande ampleur. Mais leur solde permet à la gauche de dépasser la borne symbolique de 50 %, agglomérant, sans grande difficulté, abstentionnistes du premier tour, électeurs les plus critiques de l’UDF ou des listes non partisanes, et même, en proportion plus forte que d’habitude, mécontents d’extrême droite.

Enfin, le retentissement spectaculaire de la conquête par la gauche de douze régions (soit 20 régions contrôlées sur 22) et des onze conseils généraux et une perte (soit 47 sur 95) a entraîné un bouleversement du rapport de force national ; le montre, parmi d’autres indicateurs, le retournement du baromètre des souhaits de victoire binaire gauche-droite [17] : 44 % pour la gauche, 46 % pour la droite en moyenne pour les quatre mois qui précèdent le double scrutin de mars, 51 % pour la gauche, 41 % pour la droite pour les quatre mois qui suivent.

Écho assourdi d’abord par la double réaction du président de la République, qui, d’un côté, maintient à son poste le Premier ministre qui symbolise le plus le mécontentement à l’égard des politiques menées depuis un an par l’exécutif, mais entreprend de l’autre, une opération de déminage des principaux dossiers sur lesquels l’opposition avait le plus mobilisé (recherche, intermittents, chômeurs en fin de droit). Cette stratégie, qui entraîne d’abord une baisse de la cote présidentielle sur le thème du président « qui n’entend pas », contribue cependant à freiner la chute, stabilisant les cotes au plus bas.

Écho assourdi ensuite par la démobilisation record (57 % d’abstention, niveau le plus élevé de l’histoire des européennes) qu’entraîne classiquement la répétition dans un temps proche de scrutins à signification analogue sinon identique aux yeux des électeurs. Ce record résulte aussi du mouvement général de désillusion enregistrée presque partout en Europe.

Répétition encore par les résultats et la proximité des comportements électoraux : gauche en légère progression et à mi-chemin du premier et du second tour des régionales (46,2 %, dont 28,9 % pour le PS, 7,4 % pour les écologistes, 5,2 % pour le PC et 3,3 % pour l’extrême gauche encore en recul), droite toujours nettement minoritaire mais en progression également (38 % dont 16 % seulement pour l’UMP, 12 % pour l’UDF et 8,4 % pour le MPF et le RPF) grâce aux deux listes souverainistes, extrême droite en recul sensible mais supérieur à son niveau catastrophique des européennes de 1999. Un cumul d’enquête [18] analysant les évolutions du premier tour des régionales au tour unique des européennes révèle, outre un abstentionnisme légèrement plus fort à droite qu’à gauche, une forte reconduction du vote pour les grandes familles politiques.

Tableau 2
Vote aux européennes

Si l’on ne retient que les électeurs déclarant avoir voté aux deux scrutins, les chiffres sont encore plus nets.

Ces résultats banalisés à la fois par leur forte ressemblance avec ceux de mars, leur abstentionnisme record et la tendance européenne générale, n’ont pas fait sensation et ont été très vite passés par profits et pertes par les médias et les acteurs de la vie politique.

Cette confirmation des européennes, confirmation « en plein » du modèle des élections intermédiaires, est aussi une confirmation « en creux », par l’absence de second tour, qui évite donc à la droite la répétition de « l’événement » du 28 mars 2004.

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Les trois scrutins du printemps, régionales et cantonales de mars, européennes de juin, constituent ainsi une séquence électorale sans précédent dans l’histoire des élections « intermédiaires », à la fois par leur regroupement en trois mois et leur caractère médian après vingt-et-un mois sans élection, et avant trente-quatre mois jusqu’à la présidentielle de 2007. Favorisée par des politiques publiques qui n’avaient cessé de mécontenter pendant plus d’un an une part croissante des électeurs, cette séquence illustre spectaculairement les caractéristiques du modèle encore renforcées par un second tour qui fait plus que redoubler la sanction. Si elle ne provoque pas de changement de Premier ministre, elle entraîne un changement de gouvernement, un mea culpa présidentiel sur les points les plus controversés de la politique gouvernementale, une confirmation du Parti socialiste comme parti de l’alternance et une nouvelle mesure des équilibres internes de la droite.

Mais le paradoxe est que cette triple élection intermédiaire si conforme au modèle et encore surmultipliée par les seconds tours de mars et les mécontentements qui y trouvent l’occasion de s’y cumuler, risque, de par son caractère médian, de voir l’événement qu’elle a constitué et le retournement qui l’a accompagné se diluer au cours des trois années qui vont la suivre au fil des événements de la vie politique.