Les quatrièmes élections régionales, qui se sont déroulées en mars 2004, fournissent une nouvelle occasion de s’interroger sur la place de ces élections relativement récentes dans le système politique français : peut-on parler en France d’une régionalisation des élections régionales ? Le basculement au profit de la gauche de 13 des 14 régions détenues par la droite depuis les premières élections au suffrage universel en 1986 et la confirmation de sa position majoritaire dans les 8 régions conquises « à l’arraché » en 1998 ont donné à ces élections une image nationale plus que régionale de test de l’impopularité record des gouvernants. Au total, 21 des 22 régions métropolitaines sont désormais gouvernées par le Parti socialiste, à la tête de plus ou moins larges coalitions de forces de gauche. La formule du « 21 avril à l’envers » [1], qui a été immédiatement évoquée par un des ministres atteints par le verdict des urnes [2], relève de l’interprétation des résultats de ces élections régionales comme « élections intermédiaires » [3], ou comme « élections de second ordre » [4], fournissant l’occasion aux électeurs d’envoyer un message de mécontentement, parfois vigoureux, aux gouvernants, sans égard pour les débats territoriaux sur lesquels s’affrontent les partis politiques. Ces modèles sont ceux évoqués dès lors que la question de recherche est l’examen de la capacité du système politique national à conserver (voire à produire) de l’intégration politique à l’occasion de chaque scrutin, quel que soit son enjeu institutionnel, qu’il mette ou non directement en jeu la légitimité des gouvernants. Sous-jacente à cette interrogation, on retrouve celle du rôle joué par les partis politiques de masse dans la modernisation des gouvernements représentatifs [5]. Dans cette perspective, l’identification de différences électorales entre les territoires non réductibles au jeu des clivages sociaux, idéologiques et culturels pris en charge par des partis d’envergure nationale amène parfois à les interpréter comme une régression du processus de modernisation politique entamé au début du 20^e siècle. La persistance ou la résurgence de clivages territoriaux renverraient à des formes pré-modernes des gouvernements représentatifs et les « non statewild parties » [6], qui déclarent les prendre en charge, font figure de « raiders » tentant de perturber le libre jeu de la concurrence sur des marchés politiques nationaux contrôlés par des partis qui s’affrontent sur des « visions du monde » partagées par l’ensemble des citoyens, quels que soient leurs territoires de vie. C’est probablement en France que ce modèle de l’unification du marché politique et de sa régulation par des clivages fonctionnels a été le plus nuancé. L’installation réussie de la démocratie représentative est certes considérée comme intimement liée aux efforts du modèle républicain pour intégrer socialement et politiquement ses périphéries territoriales [7] sur la base d’un modèle tendant à contrôler ou au moins réguler les particularismes territoriaux. Mais les travaux d’André Siegfried sur les « tempéraments politiques » de micro-territoires menés sur les années charnières des 19^e et 20^e siècles, puis les travaux de François Goguel et, enfin, ceux de l’école française de géographie électorale ont montré que l’installation réussie de la démocratie des partis et l’apprentissage du suffrage universel [8] ne commandaient pas inéluctablement une éradication des comportements territorialisés dans l’espace national. Le modèle siegfriedien suggérait que le succès de la démocratie des partis en France tenait plutôt à leur capacité d’adaptation et de négociation de leur offre aux particularités des territoires qu’à leur capacité à pénétrer uniformément et nationalement le territoire. Selon Siegfried, l’audience nationale d’un parti politique évaluée à l’occasion d’une consultation électorale relèverait de mécanismes de compensation entre tempéraments politiquement et territorialement tranchés qui, agrégés, produiraient une moyenne nationale qui n’a rien à voir avec un résultat moyen. Selon cette perspective, il devient possible de se pencher sur l’analyse des élections régio-nales sur la base d’une question de recherche qui examine le territoire en tant que principe d’organisation, parmi d’autres, de l’offre électorale et des comportements qui y répondent. C’est le sens de l’interrogation présente sur le processus de régionalisation des élections régionales en France.

Le panorama des situations dans les pays appartenant à l’Union européenne permet d’évaluer la pluralité des situations qui résultent d’un processus plus ou moins ancien de régionalisation politique [10]. On distingue communément trois moments dans le processus de décentralisation et régionalisation qui affecte les États de l’Union. Il y a d’abord l’immédiat lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Les alliés font de la rupture radicale avec l’hypertrophie des États totalitaires l’élément central du retour à la démocratie dans les pays vaincus. La République fédérale d’Allemagne et l’Autriche seront constitutionnellement des États fédéraux partageant leurs pouvoirs avec des entités fédérées, les Länder, et l’Italie demeurera un État unitaire, mais de forme régionalisée, même si la mise en œuvre de la régionalisation politique sera tardive [11]. Un second mouvement, d’ampleur européenne, prend place dans les décennies 1970 et 1980. Le retour à la démocratie des pays de la péninsule ibérique passe par l’engagement de réformes de décentralisation et régionalisation politique. Le Portugal inscrit la réforme dans sa constitution et donne immédiatement un statut autonome à ses deux territoires insulaires [12]. L’Espagne reconnaît constitutionnellement « le droit à l’autonomie des nationalités et des régions qui composent la nation espagnole, patrie commune et indivisible de tous les Espagnols ». En Belgique, la loi de 1980 inaugure le processus qui, en douze ans, transforme la Belgique en royaume fédéral formé de trois régions et trois communautés. La France donne, en 1982, le coup d’envoi de sa réforme de décentralisation qui transforme les régions administratives en collectivités territoriales à part entière, dotées d’assemblées élues au suffrage universel au même titre que les départements et les communes. On peut enfin considérer que la dévolution progressive du Royaume-Uni dans laquelle s’est engagé le gouvernement travailliste de Tony Blair procède de ce mouvement de « convergences européennes » [13], encouragé, voire suscité, par la Commission de Bruxelles et le Fonds européen de développement économique régional (FEDER), créé en 1975 par les États européens pour structurer leurs politiques d’aides aux territoires en retard de développement. Une troisième étape de régionalisation politique, pour le moment timide, commence au tournant du siècle à l’Est parmi les pays émergeant de la dispersion du bloc soviétique et se préparant, pour la plupart, à une candidature à l’entrée dans l’Union européenne.

Dans les 11 pays où existent, aujourd’hui, des assemblées régionales élues au suffrage universel, les élections se déroulent selon des modalités variables, parfois même entre régions d’un même pays (tableau 2). On note une tendance générale à l’utilisation de scrutins proportionnels qui favorisent la représentation de la diversité des opinions – et encouragent, en conséquence, une ouverture de l’offre électorale –, tandis que l’utilisation de circonscriptions de vote infrarégionales valorise la représentation de la diversité des territoires infrarégionaux par des élites de proximité. Dans un assez grand nombre de pays, la pratique du vote préférentiel desserre la contrainte de scrutin de listes pré-ordonnées par les partis politiques. Un dernier facteur à l’origine de la diversité des modèles de régionalisation de ces élections est leur plus ou moins grande ancienneté, qui correspond à l’histoire de leur mise en place relatée plus haut. Ainsi, en 2004, les électeurs belges en sont à leur troisième expérience de vote régional quand, en 2003, les électeurs catalans élisaient leur parlement catalan pour la septième fois [15].

La forme unitaire ou fédérale des États conditionne, dans une large mesure, l’importance et le contenu des domaines de compétences qui sont consentis aux unités régionales [24]. Dans les États fédéraux, les liens sont forts et institutionnalisés. En Autriche, en Allemagne ou en Belgique, où les régions interviennent directement dans la définition de l’action politique au niveau fédéral, l’enjeu des élections régionales est fort, car il peut remettre en cause l’équilibre politique de la coalition gouvernementale, ainsi que la définition des politiques auxquelles les entités fédérées sont associées de plein droit. En Belgique, le processus de fédéralisation progressive de l’État a produit rapidement la régionalisation des partis, mais, plus tardivement, celle des comportements des électeurs. Lors des premières élections des parlements régionaux au suffrage universel direct en 1995, les enjeux régionaux des consultations, qui se déroulaient le même jour que les élections des représentants au parlement belge, ont été occultés : les enjeux belges ont dominé les clivages organisant les votes pour les deux consultations. Mais lors du second cycle électoral de 1999, les élections régionales ont organisé les votes non seulement pour élire les représentants aux parlements régionaux, mais aussi au niveau fédéral. Ainsi, en deux « rounds », les élections régionales se seraient imposées comme clef de voûte de l’ensemble du système politique [25].

Compte tenu de la diversité des modalités d’organisation des élections régionales dans les pays européens et de la pluralité des modes de communication entre niveau central et régional qui se sont installés, on ne peut être surpris de la pluralité des modèles de régionalisation des votes qui sont évoqués pour rendre compte des résultats des élections régionales et de leur articulation avec les résultats des élections de rang national qui se déroulent dans les pays voisins de la France [27].

On a déjà beaucoup étudié le « baptême des urnes raté » des régions en 1986, au sens où leur déroulement, concomitant avec des élections législatives très disputées, les avait reléguées au rang de « non-événement » politique. On ne peut effectivement pas nier qu’en 1986, les régions françaises ont eu à affronter un ensemble de conditions fort peu propices à la visibilité de leur installation sur la scène électorale [41]. Organisées le même jour que des élections législatives polarisant l’intérêt des partis et des électeurs, les élections régionales n’ont pu se démarquer de l’enjeu national du scrutin. La construction de l’offre électorale fut dominée par des considérations plus nationales que régionales. À gauche, le Parti socialiste se servit des listes régionales comme « lots de consolation » pour des députés socialistes sortants ne pouvant espérer figurer en position éligible sur les listes concourant pour les élections législatives. À droite, l’UDF et le RPR choisirent une stratégie de listes d’union inspirée d’abord par des considérations d’efficacité législative [42]. Dans ces conditions, on pouvait s’attendre à ce que les comportements des électeurs aux deux élections soient suffisamment imbriqués pour que la question de la singularité des votes régionaux ne se pose même pas. On ne peut, d’ailleurs, nier que, examinée au niveau de la décision électorale, la tendance d’ensemble a bien été celle d’un alignement des votes législatifs et régionaux, conduisant à une nette victoire de la coalition UDF-RPR dans les régions comme à l’Assemblée nationale : à l’issue de cette première série d’élections régionales, la droite de gouvernement sera en position de diriger 20 des 22 régions métropolitaines à la tête de coalitions plus ou moins larges, comprenant parfois des partis écologistes ou, pour certaines, soutenues par le FN [43].

Dans la recherche des logiques explicatives de ces irrégularités, deux approches doivent être distinguées. La première, et la plus prolixe dans la littérature européenne, est celle qui s’intéresse aux modes d’articulation des comportements électoraux entre élections régionales et nationales. C’est une approche de type systémique centrée sur l’identification de la nature et de l’intensité des systèmes électoraux aux différents niveaux d’exercice des pouvoirs. D’où la dénomination de « multilevel electoral competition », qui repose sur l’hypothèse d’une interdépendance croissante des élections de différents niveaux pour qualifier la problématique de ce champ d’études [50]. Le phénomène de régionalisation est ainsi mesuré par rapport à la nature et l’intensité des relations qu’entretiennent les élections régionales avec les élections de rang national et plus généralement le système politique national. En France, les modèles des élections intermédiaires ou des élections secondes privilégient tous deux la thèse de la subordination du régional au national. Le modèle des élections intermédiaires met l’accent sur la démobilisation des électeurs des coalitions gouvernementales. Le modèle des élections secondes s’intéresse particulièrement à la plus ou moins forte ampleur de la « punition » que subissent les gou-vernants à l’occasion d’un scrutin régional et qui dépendrait du moment politique – popularité des gouvernants plus ou moins grande, fragilité du système partisan – où prennent place ces élections dans le cycle électoral. Mais quelle que soit l’ampleur du désaveu, ses conséquences sur les résultats des futures élections de rang national ne seraient ni prévisibles ni décisives.