L’étude de ces réformes a, jusqu’à présent, constitué l’objet privilégié de la sociologie militaire, aussi bien en France qu’aux États-Unis [1]. Les travaux initiés par Morris Janowitz à partir des années 1950 [2] ont été prolongés dans le cadre du débat sur la « banalisation » des armées engagé par Charles Moskos au cours des années 1970 [3]. La thèse de ces auteurs est que, dans le cadre de l’après-guerre, les armées occidentales ont été soumises à des transformations profondes imputables à une technicisation et à une évolution de leurs missions, mais aussi à la diffusion de valeurs inédites au sein de la société. Dans cette perspective, les réformes des années 1980-1990 sont perçues comme une étape supplémentaire dans un processus de redéfinition de l’institution militaire et de la place qu’elle occupe au sein de la société et de l’État [4]. Mobilisant des variables lourdes, concernant l’évolution des sociétés occidentales, les redéfinitions des missions ou des conditions d’emploi des forces, ou les transformations de leur recrutement, ces recherches tendent à remettre en cause l’intérêt d’une analyse comparée des politiques de réforme des armées des années 1980-1990. D’abord, parce qu’elles en atténuent la portée en n’y voyant que la manifestation de transformations plus profondes et plus anciennes affectant l’institution militaire et ses rapports avec son environnement institutionnel et social. Ensuite, parce qu’elles considèrent que ces transformations affectent de manière universelle et univoque [5] l’organisation et la place des armées dans les différents pays occidentaux.

Dans cette perspective, une analyse de ces réformes et des significations qui y sont attachées, accordant davantage d’attention à l’évolution des dispositifs d’encadrement des conditions de vie et de travail des personnels militaires au cours des années 1990, apparaît comme un moyen d’en apprécier plus justement la portée. L’approche par le référentiel a mis l’accent sur les productions de « visions du monde » qui sont indissociables de tout processus de fabrication d’une politique publique [6]. En soulignant qu’une politique ne se limite pas à la seule mise en place de mesures d’intervention, mais renvoie à la production d’une représentation ou d’une image de la réalité [7], ces auteurs incitent à s’intéresser à la manière dont une question est érigée en « problème public » par les différents protagonistes de l’action publique. Ce faisant, ils permettent de dépasser une analyse des réformes administratives focalisée sur la seule transformation des dispositifs concrets d’intervention, en prenant en compte l’évolution des significations qui y sont attachées. L’intérêt d’une telle démarche est double. Dans une perspective comparée, d’abord, elle donne à l’observateur un aperçu des usages distincts qui peuvent être faits, dans des contextes nationaux différents, de dispositifs d’intervention formellement proches. Dans une perspective diachronique, ensuite, elle permet une mise en perspective de ces mêmes dispositifs, en soulignant la portée des changements qu’impliquent ces réformes pour les acteurs concernés. Plus globalement, ce parti pris permet d’évaluer l’apparente convergence des modes de gestion de leur outil de défense par les États européens, que semblent traduire les réformes qu’ont connues les armées européennes au cours des années 1990.

C’est ce qui a été tenté dans le cadre d’une comparaison des réformes des politiques de gestion de la ressource humaine des armées mises en œuvre en Grande-Bretagne et en France au cours des années 1990 [8]. La prise en compte de la dimension cognitive de ces politiques permet d’abord de mesurer tout ce qui sépare les deux pays à l’orée de l’après-guerre froide et les conditions différentes dans lesquelles sont introduites les réformes. Elle conduit ensuite à découvrir les transformations à l’œuvre dans chacun des deux pays et leur portée sur le traitement réservé à l’enjeu constitué par la gestion des personnels militaires au cours de la décennie. Elle amène enfin à se poser de nouvelles questions sur les logiques de définition de ces politiques et la structuration du secteur de la défense.

Sur le plan des principes organisant la gestion de la ressource humaine, la France apparaît, en effet, fortement dominée par un référentiel de type idéologique. La place acquise par le service militaire dans la mythologie républicaine – qui expliquera, en partie, sa longévité malgré ses dysfonctions sur le plan financier et opérationnel – en est une première preuve. Plus largement, la référence faite à la notion de « condition militaire », dès lors qu’est abordée la question de la gestion de la ressource humaine, en atteste. Catégorie d’action publique [12] qui émerge au cours des années 1960, cette notion renvoie aux droits et devoirs particuliers qui s’attachent à l’exercice du métier des armes, tels qu’ils sont énumérés par le statut des militaires de 1972. Outre des dispositions organisant la liberté d’expression et d’association des militaires, elle recouvre les contraintes de mobilité et de disponibilité imposées aux militaires et les compensations qui doivent y être apportées. Mais sa définition comme problème d’action publique, au cours des années qui suivent la fin de la guerre d’Algérie, répond très clairement à la volonté des autorités politiques de ne pas laisser les armées se replier sur elles-mêmes et d’accroître leur insertion au sein de la fonction publique de l’État et de la société française dans son ensemble.

Les principes qui inspirent la gestion de la ressource humaine au sein des armées britanniques apparaissent sensiblement différents à l’aube des années 1990. Les considérations idéologiques qui émaillent le traitement de la question en France y sont quasiment absentes. Le régime de la conscription n’y a toujours été considéré que comme un moyen de faire face à un brusque besoin en effectifs et les répercussions sociales ou politiques de sa suppression n’ont guère fait l’objet de débats au début des années 1960 [13]. Les dispositifs institutionnels encadrant le statut juridique des personnels y apparaissent nettement moins développés et ne sont guère traités comme un enjeu majeur : alors qu’en France, le statut de 1972 aborde la question avec toute la solennité possible, on ne trouve, en Grande-Bretagne, qu’une succession de textes distincts. L’adoption du statut de 1972 et le traitement public de la notion de condition militaire visaient à éviter une marginalisation idéologique et culturelle des armées françaises [14], la fonction militaire a été définie en Grande-Bretagne sur des valeurs exaltant un ethos communautaire et hiérarchique très fort, justifié par les finalités particulières des missions affectées aux personnels [15]. Dans cette perspective, la gestion des ressources humaines y apparaît plutôt dominée, jusqu’au début des années 1990, par un référentiel stratégique, considérant l’adaptation aux missions comme l’enjeu central de toute mesure.

Ces disparités se manifestent à l’occasion des premières controverses autour de l’introduction de mesures de rationalisation et de réduction des effectifs. Dans les deux pays, les restrictions budgétaires, réductions d’effectifs et autres mesures visant à rationaliser les modes de gestion mis en œuvre par les armées suscitent un débat sur les spécificités de l’institution militaire, de ses missions et de ses modes d’organisation. Mais les registres mobilisés par les acteurs pour étayer la démonstration de ces spécificités vont être distincts. En France, on assiste, dès le début des années 1990, à l’intensification d’une réflexion consacrée aux effets de ces mesures sur les dispositifs constitutifs de la « condition militaire ». L’état-major de l’Armée de terre, la plus touchée par les réductions d’effectifs qui sont alors programmées, met en place, à partir de 1990, de nouvelles structures chargées de jouer un rôle de veille et de prospective sur ces questions, tandis que le ministère de la Défense élargit les instances de concertation interne traditionnellement en charge de ces questions. En Grande-Bretagne, ce sont davantage les effets de la réforme sur les capacités opérationnelles des armées qui sont soulignés. Les opposants aux principes de la New Management Strategy, voulue par le gouvernement à partir de 1991, soulignent que la recherche de l’efficience économique qui la sous-tend est incompatible avec la particularité des tâches confiées aux armées. Celles-ci sont présentées comme des organisations à part, qui ne peuvent être justiciables des mêmes principes de fonctionnement et de gestion que ceux qui sont appliqués, au même moment, à d’autres services étatiques ou dans des entreprises privées [16].

Jusqu’aux années 1980, la gestion des ressources humaines fait donc l’objet d’un traitement nettement différent dans les deux pays. Ces disparités vont conditionner la manière dont les réformes de rationalisation vont être introduites dans chacun des pays.

Quelle que soit la similarité des valeurs ou des normes qui les inspirent, les réformes de gestion de la ressource humaine donnent lieu à des dispositifs différents dans les deux pays. En l’occurrence, les agencements institutionnels existants pèsent d’un poids particulier sur l’identification des enjeux et des solutions possibles. En France, le maintien quasiment à l’identique du statut des militaires de 1972 en est un premier exemple. Mais le traitement réservé à la question de la « civilianisation » en est un autre. Ce procédé vise à recruter des civils, moins onéreux en termes de coûts sociaux, pour occuper des emplois qui n’exigent pas d’être tenus par des militaires. La « civilianisation » constitue une des solutions privilégiées pour réduire les dépenses en personnel dans les deux pays. À ce titre, son principe figure en bonne place dans les textes directeurs qui impulsent cette rationalisation en France et en Grande-Bretagne, mais son impact varie fortement d’un cas à l’autre. C’est le fait, d’abord, de l’ampleur accordée au phénomène. Alors même qu’elle est perçue, par les responsables français, comme un des axes de la réforme de 1996, cette substitution entre civils et militaires y reste beaucoup plus limitée qu’en Grande-Bretagne, pays cité en exemple : tandis que plus du tiers des personnels du MOD britannique était des civils en 1999 [17], la loi de programmation militaire de 1997 ne prévoyait de porter leur proportion que de 12,9 à 18,9 % des effectifs du ministère français de la Défense [18]. Mais c’est surtout le sens attribué à cette « civilianisation » qui diffère dans les deux pays. En Grande-Bretagne, la démilitarisation de certains emplois passe de manière privilégiée par le recours à la sous-traitance. De 1992 à 1999, par exemple, la main-d’œuvre mobilisée par la RAF a vu la part de ces personnels sous-traitants passer de 2,2 à 13 % des effectifs, tandis que la proportion de civils de la défense passait de 16,8 à 20,5 %. Ce recours à l’initiative privée se fondait sur une volonté de recherche d’une plus grande efficacité de gestion, pas toujours possible en « interne », d’après le Secretary of State for Defense, George Robertson [19]. Elle participe donc de la réduction du nombre de fonctionnaires, et notamment des fonctionnaires civils de la défense, recherchée par le MOD et les gouvernements conservateurs tout au long des années 1980. En France, en revanche, les déclarations des représentants des directions du personnel montrent que la « civilianisation » est très largement conçue comme un accroissement du recours à des fonctionnaires [20]. Dans certains cas, il est même préférable de recourir à des militaires sous contrat plutôt que de se voir imposé le recrutement d’un civil fonctionnaire moins compatible avec la flexibilité de gestion qui est recherchée [21].

L’interprétation du contenu de la réforme influe également sur les lectures qui sont faites de son déroulement et de sa logique. Pour les acteurs concernés, la définition de la chronologie de la réforme, de son moment fondateur et de ses étapes principales sont des enjeux majeurs. On retrouve ici une « mise en récit » des politiques, qui a déjà été étudiée [22]. En l’occurrence, cependant, la légitimation des solutions retenues qui accompagne ce récit ne repose pas tant sur l’anticipation de leurs résultats attendus que sur la reconstruction de sa genèse. En témoigne, dans le cas de la France, la lecture faite a posteriori du lancement de la professionnalisation des armées. Celle-ci est ainsi replacée dans le prolongement de mesures qui, dès les années 1980, tendaient à réduire la part des appelés dans certaines unités. La création de la Force d’action rapide, en 1984, autour d’un certain nombre de régiments professionnels, est ainsi présentée comme un premier pas vers l’abandon de la conscription [23]. De même, est soulignée la continuité entre le traitement réservé aux personnels engagés dans le cadre de l’armée mixte et celui qui doit leur être appliqué dans le cadre de la professionnalisation [24]. L’enjeu que représente cette qualification de la réforme apparaît dans les débats qui opposent ces mêmes acteurs à ceux qui, par exemple, au sein de l’Armée de terre, s’inquiètent des répercussions de la décision de 1996 sur les conditions de vie et de travail des personnels [25]. En présentant une continuité entre le modèle de l’armée mixte et la nouvelle armée professionnalisée, il s’agit principalement de légitimer le choix de maintenir inchangés les textes organisant la gestion de la ressource humaine et, tout particulièrement, le statut général des militaires de 1972. Alors même que la portée de la réforme de 1996 et ses effets sur les principes directeurs de la gestion de la ressource humaine sont soulignés par ailleurs, ils sont remis en cause dès lors que se pose la question de leur mise en œuvre concrète.

Les représentations qui s’attachent à l’agencement institutionnel qui caractérise les dispositifs d’intervention dans les deux pays infléchissent donc fortement les conditions dans lesquelles les réformes y sont engagées. Ces représentations pèsent certes sur la sélection des solutions retenues pour mener à bien la réforme, mais également sur la portée que les acteurs sont prêts à lui reconnaître. Ce constat ne doit pas pour autant faire ignorer les changements à l’œuvre dans chaque pays au cours des années 1990. Même si elles suivent des voies différentes, les réformes des politiques de la ressource humaine dans les deux armées renvoient à une redéfinition réelle de celles-ci.

Au cours des années 1980, les politiques de défense britanniques font déjà l’objet de restrictions sévères. Tandis que la part du budget de la défense ne fait que décroître, les gouvernements conservateurs prolongent dans le secteur de la défense la politique de privatisation menée par ailleurs. Les arsenaux (Royal Dockyards) et établissements publics de production d’armement (Royal Ordnance Factories) font l’objet d’une revente au secteur privé en 1985-1987, participant ainsi à la suppression de plus de 100 000 agents civils du ministère de la Défense [28]. Dans cette perspective, la fin de la guerre froide vient relancer cette politique de restriction budgétaire. Dès 1991, une New Management Strategy est lancée, visant à modifier les principes de gestion des politiques de défense à tous les niveaux du commandement. De plus, un livre blanc (Options for Change) vient préciser, en 1992, de nouvelles orientations pour la gestion des personnels : outre des réductions drastiques d’effectifs, l’intensification du recours à la sous-traitance est ainsi annoncée. Loin de se limiter à des coupes budgétaires, les politiques de rationalisation mises en œuvre concernent donc aussi les modes d’organisation et de gestion privilégiés au sein des armées.

Dans le cas de la France, les répercussions du néo-libéralisme sur la politique de défense restent plus limitées au cours des années 1980. Certes, les budgets de la défense connaissent une baisse régulière, d’autant plus forte qu’elle est répercutée de manière différente selon les différents chapitres du budget de la défense. La réaffirmation de la doctrine nucléaire par François Mitterrand implique, en effet, que les forces conventionnelles deviennent les principales victimes des réductions budgétaires. Des représentants de la hiérarchie militaire dénoncent la « stratégie du vampire », qui, au cours des années 1980, conduit les responsables politiques à ponctionner, « par des prélèvements légers et indolores », les moyens qui sont mis à leur disposition. L’armée de Terre paie le plus lourd tribut à une politique de restriction qui, de redéploiement en réorganisation, se traduit notamment par une baisse des effectifs [29]. Mais, pour l’essentiel, le ministère de la Défense tend à s’ériger en bastion vis-à-vis des incitations à la rigueur venues principalement du ministère des Finances. Au cours de ces années, le fait que ces incitations n’aient pas entamé le consensus dont bénéficie le système de la conscription illustre, à lui seul, le maintien d’une relative autonomie du ministère de la Défense vis-à-vis de celui des Finances. Le maintien de ces équilibres va contribuer à minorer la portée affectée à la chute du mur de Berlin. Certes, ce nouveau contexte n’est pas sous-estimé : la confection du plan Armée 2000 en 1989, prévoyant une réorganisation des armées et de leur personnel, et la publication d’un livre blanc de la défense en 1994 – alors que le précédent avait été publié en 1972 seulement – témoignent de l’intensification de la réflexion sur la question. Mais si la portée de l’événement est reconnue, ce n’est que pour mieux justifier le maintien des dispositifs en place [30]. À la différence de la Grande-Bretagne, on va davantage mettre l’accent sur l’incertitude qui s’attache à la situation, qui va justifier que le nouveau livre blanc privilégie des stratégies d’attente concernant les mesures à prendre [31]. Après des années de stabilité, le nouveau contexte géopolitique est considéré comme trop inédit et instable pour permettre « un raisonnement stratégique rigoureux » [32]. Même si des mesures d’aménagement à la conscription sont adoptées – réduction de la durée du service militaire, augmentation des possibilités d’alternatives civiles –, son principe est reconduit dans le cadre d’un modèle d’armée mixte.

Au-delà de la réaction à la fin de la guerre froide, les logiques différentes de diffusion du tournant néo-libéral vont également influer sur la nature du débat qui se développe autour de ces réformes. Bruno Jobert a montré que, dans le cas de la Grande-Bretagne, la diffusion d’un libéralisme doctrinaire était principalement le fait des membres des gouvernements conservateurs. Dans cette perspective, l’introduction de mesures de rationalisation des politiques de gestion des personnels est indissociable d’une volonté de reprise en main de celles-ci par le pouvoir politique. Dès le milieu des années 1980, Michael Heseltine, ministre de la Défense de Margaret Thatcher, soulignait le paradoxe d’une politique très largement définie par les armées, alors que le gouvernement devait en répondre devant le parlement. En 1990, la volonté de réformer cette politique va donc se traduire par la constitution, au sein du MOD, d’une nouvelle structure, spécifiquement chargée de la gestion des personnels, aux dépens des armées. Par ailleurs, diverses mesures sont adoptées, visant à « politiser » le traitement réservé à cette question. C’est d’abord le cas avec la rédaction régulière de rapports ou de textes programmatiques concernant la politique de défense (Option for change en 1992, Frontline First en 1994, Strategic Defense Review en 1998). Mais la commande d’un rapport sur la gestion des personnels des armées à une personnalité totalement extérieure à l’institution militaire, Sir Michael Bett, en est un autre exemple, tout comme l’augmentation du nombre des rapports fournis au parlement par le MOD, tenu de publier un Performance report annuel sur ses activités à partir de 1995 [33].

En France, au contraire, l’introduction de ces réformes va se faire selon une voie gestionnaire. Certes, le livre blanc de 1994 est un moment fort de la réflexion, mais il ne fait que confirmer le modèle de l’armée mixte. La décision de professionnaliser les armées elles-mêmes s’accompagne d’un débat politique et parlementaire qui porte davantage sur les modalités de substitution au service militaire [34] que sur le profil de la future armée professionnelle. Alors même que le statut de 1972 est sujet à discussion, les représentants du ministère de la Défense soulignent leur intention de ne pas remettre en cause un texte qui, selon eux, reste adapté aux nouvelles exigences d’une armée professionnelle [35]. Les autorités gouvernementales vont donc dépolitiser les réformes en cours et en limiter la portée à de simples mesures de gestion [36]. Dès lors, ce sont les états-majors qui sont investis de la mise en œuvre de la professionnalisation, la politique de gestion de la ressource humaine apparaissant comme un marchandage entre l’expression des besoins opérationnels et les crédits affectés par le ministère des Finances [37].

La dépendance des réformes des armées à l’égard des logiques qui affectent l’ensemble des politiques publiques de l’État incite à relativiser le statut particulier fréquemment accordé aux politiques de défense. Ces dernières, volontiers assimilées à la politique extérieure de l’État, sont souvent présentées comme des politiques différentes par nature, tributaires d’un double jeu entre logiques internes et logiques internationales [38]. Les développements précédents montrent que leur degré de soumission à des facteurs endogènes est, avant tout, conditionné par la manière dont s’agencent les rapports entre les différents protagonistes politico-administratifs de la fabrication des politiques publiques dans chaque pays. Mais, quelles que soient les disparités constatées dans les modes de diffusion des principes de la réforme, on constate cependant qu’ils concourent à une convergence des politiques de la ressource humaine des armées autour d’un référentiel inédit.

Sur le plan du contenu concret des politiques de la ressource humaine des armées, les deux pays présentent des situations très différentes. Les réformes des années 1990 ne renvoient que partiellement à la mise en place de dispositifs inédits d’encadrement des conditions de vie et de travail des militaires. C’est notamment vrai pour la France : la professionnalisation des armées a surtout suscité un débat sur le service national et les moyens de pallier une éventuelle rupture du « lien armée-nation » [40]. Le refus de réformer le statut général des militaires dans un premier temps [41] a limité l’ampleur des modifications introduites dans les dispositifs d’encadrement des conditions de vie et de travail des militaires : à l’exception de l’inscription dans le statut général d’un droit à des congés de reconversion de 12 mois, ces derniers n’ont pas connu de modifications majeures. En ce qui concerne la Grande-Bretagne, les répercussions ont été plus marquées : outre la mise en place d’un Tri-Service Discipline Act, visant à actualiser les droits civils et politiques reconnus aux militaires, la Strategic Defense Review de 1998, livre blanc définissant les grandes orientations de la politique de défense britannique, a initié une profonde révision du système des rémunérations des militaires et le développement des prestations de soutien aux militaires dans le cadre de leur activité professionnelle ou de leur vie familiale [42]. Pour autant, la mise en œuvre d’un certain nombre de ces dispositions reste encore sujette à caution. Le seul examen de ces dispositifs ne rend donc pas compte, à lui seul, de la portée des transformations à l’œuvre au cours de ces années.

Ce sont surtout les nouvelles finalités affectées aux dispositifs existants qui attestent les changements intervenus en la matière. Dans les deux pays, la gestion des ressources humaines se voit attribuer comme objectif principal la satisfaction des besoins en personnel des armées sur le plan qualitatif et quantitatif. Ces nouveaux objectifs ne font pas pour autant disparaître radicalement les significations qui lui étaient reconnues jusque-là : l’adaptation aux missions et la préservation des droits et devoirs unissant les armées à leurs personnels restent des principes fondamentaux auxquels sont attachés certains des acteurs politico-administratifs ou militaires associés à la définition de ces politiques. Cependant, l’enjeu que représente, pour des armées professionnalisées, la nécessité de recruter la main-d’œuvre dont elles ont besoin, va peser sur les orientations données aux politiques. Quelles que soient leur ancienneté ou les conditions dans lesquelles ils ont été mis en place, les différents dispositifs d’intervention tendent de plus en plus à être évalués au seul regard de la contribution qu’ils apportent à la maîtrise, par les armées, des rythmes de recrutement et de renouvellement des engagés. Dans les deux pays, les responsables de la gestion de la ressource humaine mettent l’accent sur la nécessité de lier trois enjeux : le recrutement, la fidélisation des personnels et l’aide à la reconversion, réputée conditionner l’attractivité d’un engagement dans les armées. Résumés en Grande-Bretagne par la loi des trois « R » (« recruitment, retention, resettlement »), ces nouveaux principes ont également été repris en France [43] dans le cadre du passage à l’armée professionnelle.

Certains dispositifs d’intervention voient ainsi leur finalité radicalement redéfinie par la reconnaissance de ces nouveaux enjeux. C’est notamment le cas des aides à la reconversion en France et en Grande-Bretagne. Jusqu’aux années 1990, ces dispositifs étaient tantôt conçus comme l’expression d’un devoir des armées vis-à-vis de leurs anciens serviteurs ou comme un outil de déflation des effectifs de certaines catégories de personnels [44], officiers et sous-officiers notamment. De manière symptomatique, les premières expériences en la matière interviennent dans les deux pays aux lendemains de conflits – Seconde Guerre mondiale, fin de la guerre d’Algérie – ayant suscité un accroissement des effectifs. Au cours des années 1970, l’essor de la crise économique et le constat que la faible attractivité du marché de l’emploi civil dissuade souvent les personnels de quitter volontairement le service conduisent, en outre, à un effort d’institutionnalisation de ces mesures en France. Dans le cadre du référentiel technocratique qui s’impose avec les réformes, les politiques d’aide à la reconversion se voient attribuer de nouveaux objectifs : au travers de ces aides, il ne s’agit plus simplement d’inciter les gens au départ, mais plutôt d’encourager le recrutement au sein des armées. L’attention particulière accordée à la reconversion en France, dès 1996, en atteste. De leur côté, les représentants des services du personnel du MOD britannique soulignent qu’il s’agit là d’un changement majeur [45]. Dans les deux cas, ces nouvelles finalités impliquent une redéfinition des critères d’évaluation de ces actions, ne portant plus simplement sur les taux de reclassement des personnels militaires, mais concernant aussi leur impact sur le recrutement et le maintien dans les armées de ces personnels.

Même si elles sont inspirées par des principes communs, les réformes des politiques de la ressource humaine dans les armées suivent donc des voies différentes dans les deux pays. Ces disparités, perceptibles y compris au niveau des transformations subies par les dispositifs concrets d’intervention, n’excluent cependant pas une relative homogénéisation de ces politiques autour de significations communes. Ce double constat incite d’abord à relativiser toute description trop univoque et mécanique de l’impact des idées sur les politiques publiques. Au-delà de similitudes apparentes, cet impact est fortement dépendant de variables nationales qui en conditionnent la portée. Par ailleurs, la prise en compte de la dimension cognitive des réformes amène également à interroger la question du changement des politiques de la ressource humaine des armées. L’analyse classique des politiques publiques a abondamment souligné le caractère marginal et incrémental du changement dans l’action publique [46]. Nos développements montrent que, indépendamment des transformations qui affectent les dispositifs concrets d’intervention, le processus de réforme suscite une redéfinition des significations affectées à ces politiques, vécue comme une rupture majeure par certains acteurs.

Cette incertitude se traduit d’abord dans de possibles contradictions entre les principes et règles reconnus par les acteurs. La politique d’aide à la reconversion et les redéfinitions dont elle a fait l’objet dans les deux pays considérés ici en fournissent un premier exemple. Certes, des contradictions apparaissent entre les acteurs directement impliqués dans la conception de ces politiques et ceux qui doivent en assurer l’application sur le terrain. En France comme en Grande-Bretagne, les responsables de la politique d’aide à la reconversion soulignent les résistances à leurs efforts de sensibilisation aux enjeux nouveaux de cette politique et à l’atout qu’elle représente pour l’avenir de l’armée professionnelle. Mais le changement de signification et de finalités affectées à cette politique ne signifie pas non plus une rupture radicale des acteurs avec les principes et valeurs antérieurs. En témoignent les déclarations publiques de représentants des instances en charge de la gestion de la ressource humaine, n’hésitant pas à mobiliser différents registres contradictoires pour valoriser la politique de reconversion [49].

Dans d’autres cas, ces contradictions peuvent résulter d’un décalage entre les principes autour desquels s’articulent la politique de gestion de la ressource humaine et les « recettes » disponibles pour la mettre en œuvre. La question de la définition des contrats d’engagement à proposer aux futurs militaires professionnels en France en est une illustration : comme on l’a vu, la professionnalisation s’est accompagnée d’une réaffirmation de la place du statut général de 1972 et de ses dispositions. Pour les responsables de la politique de gestion de la ressource humaine au sein du ministère de la Défense, il reste un outil juridique adapté. La distinction qu’il opère entre militaires de carrière et militaires sous contrat leur apparaît à même d’assurer l’accueil du nombre important de personnels engagés que suppose la professionnalisation. Pour autant, les mêmes acteurs qui se revendiquent de cette intangibilité du statut confessent des difficultés pour qualifier la multiplicité des contrats d’engagement offerts, qui ne sont justiciables ni des catégories de la fonction publique ou de la carrière militaire, ni des « contrats à durée déterminée » du droit social [50]. Ces contradictions ne sont certes pas vécues comme telles par les acteurs. Elles témoignent cependant des incertitudes particulières qui résultent de la diffusion d’un nouveau référentiel de politique publique.

On peut, certes, voir dans ces contradictions les manifestations de conflits entre des représentations concurrentes des politiques de la ressource humaine défendues par des acteurs aux intérêts distincts. Mais on peut aussi penser qu’elles trahissent la cohabitation, parmi les acteurs, de représentations hétérogènes des politiques de la ressource humaine, que la mise en œuvre des réformes a contribué à accentuer. Dans cette perspective, la diffusion du nouveau référentiel technocratique ne met certainement pas un terme aux processus de réforme, mais ouvre, au contraire, la voie à des usages inédits de la part des acteurs intéressés et à l’émergence de nouveaux enjeux.

En effet, la rationalisation des politiques de la ressource humaine va donner lieu à une revalorisation commune aux deux pays, qui apparaît irréductible aux seuls effets des thèses et principes défendus par les promoteurs des réformes. Les personnels ont, bien entendu, toujours fait l’objet d’une attention particulière de la part des acteurs politiques et administratifs de la défense. L’exaltation des contraintes et des risques du métier des armes, des devoirs réciproques, qui, traditionnellement, unissent les armées à leurs personnels, et l’importance du facteur humain constituent autant d’éléments traditionnels de la rhétorique qu’ils mobilisent. Au cours des années 1990 cependant, le traitement public réservé à l’enjeu que représente cette gestion de la ressource humaine évolue significativement.

Cette évolution s’exprime dans des prises de position publiques de la part des acteurs chargés de la définition de la politique de défense. On l’a vu, en Grande-Bretagne, le milieu des années 1990 est marqué par la production d’un certain nombre de textes rendus publics, qui mettent l’accent sur l’enjeu que représente la gestion de la ressource humaine. Dans un premier temps, les orientations données aux réformes visent à réduire, de manière drastique, les coûts occasionnés par la gestion du personnel, principalement en réduisant les effectifs. De 1990 à 1994, le nombre de militaires passe ainsi d’un peu moins de 314 000 à 261 700 [52]. Cette volonté de réduction des effectifs a été poursuivie jusqu’à la fin de la décennie, mais d’autres enjeux plus qualitatifs, liés à la gestion des personnels, ont été mis en avant. La publication du rapport Bett [53] marque une modification dans la manière d’aborder la question. Avant de faire un certain nombre de propositions concrètes, sir Michael Bett, ancien P-DG de British Telecom, insiste sur le caractère dépassé (« out of date ») des modes de gestion du personnel des armées. Il met notamment l’accent sur le manque de coordination et de réflexion à long terme qui caractérise la manière dont cette gestion a été abordée jusqu’à présent et insiste sur la nécessité pour les armées de s’inspirer des méthodes de management utilisées dans les entreprises privées. Ce souci de rénover les modes de gestion du personnel est repris dans la Strategic Defense Review : dans un chapitre entièrement consacré à la question, celle-ci appelle notamment à la mise en place d’une Overarching Personnel Strategy rationalisant les initiatives prises jusque-là. Mais, surtout, elle insiste sur la nécessité de renouveler le statut réservé à la gestion de la ressource humaine dans la politique de défense [54]. Pour les représentants du MOD, la SDR est ainsi retenue comme le moment où la prise en charge des personnels a été déclarée aussi importante que les politiques développées en matière d’organisation ou d’équipement [55].

On retrouve dans le cas de la France une situation similaire. Tout comme en Grande-Bretagne, le début des années 1990 est marqué par une réduction régulière des effectifs visant à répercuter les réductions des dépenses militaires. Ce contexte pèse fortement sur les débats autour de l’éventuel passage à une armée professionnelle. Ces années sont, en effet, marquées par une forte incertitude quant à la faisabilité et aux coûts d’un tel passage [56]. Même si la plupart des acteurs sont alors convaincus que la professionnalisation coûtera plus cher que le maintien de l’armée mixte, les estimations fournies sont alors très variables. Par ailleurs, le nombre de candidats potentiels à l’engagement suscite également des inquiétudes. Dans ces conditions, c’est au sein de l’Armée de terre – la plus exposée dans le cadre de la professionnalisation, du fait de la proportion d’appelés qu’elle comptait dans ses rangs – que se manifeste une attention plus soutenue aux problèmes posés par la gestion de la ressource humaine. La constitution, en 1998, d’un Bureau « condition du personnel » au sein de son état-major, explicitement chargé d’un rôle de veille et de prospective sur ces questions, atteste cet intérêt particulier. Mais il s’agit d’un processus qui touche, à des degrés divers, l’ensemble des structures du ministère de la Défense. Au niveau interarmé, l’annonce de la professionnalisation des armées, en 1996, s’est accompagnée d’une relance de la réflexion en matière de concertation interne, qui prolonge les mesures d’élargissement de ces procédures initiées dès la fin des années 1980. Est ainsi constitué un groupe de travail, aux sessions fortement médiatisées, consacré à « l’amé-lioration des procédures de concertation ». Par ailleurs, au sein de chaque armée, l’accent est mis sur l’enjeu que représente la gestion de la ressource humaine pour l’avenir de la professionnalisation, ce dont la presse se fait l’écho [57]. L’annonce par le ministre de la Défense, en février 2002, d’un plan de développement de la condition militaire, puis le lancement, un an plus tard, d’une révision du statut de 1972 atteste la place prise par ces préoccupations.

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En conclusion, plusieurs remarques peuvent être faites quant à l’intérêt d’un détour par la dimension cognitive des réformes des politiques de la ressource humaine des armées. La première concerne la portée de ces réformes sur les politiques mises en œuvre : si, comme on l’a vu, les dispositifs d’intervention en tant que tels ne connaissent pas forcément de transformations radicales, les significations qui leur sont attribuées évoluent fortement aux yeux des acteurs. Dans cette perspective, les années 1990 semblent renvoyer à un changement net de ces politiques qui mérite d’être retenu. Une seconde remarque concerne l’incertitude qui entoure ce processus de réforme : même s’il est partiellement inspiré par la diffusion des thèses néo-libérales dans les deux États, ces origines ne rendent pas compte, à elles seules, de la transformation des principes et finalités attribués aux politiques de la ressource humaine au cours des années 1990. De même, elles ne permettent pas d’expliquer, à elles seules, la revalorisation dont fait l’objet l’enjeu constitué par la gestion des ressources humaines. Dès lors, l’approche cognitive permet une mise en intrigue incitant l’observateur à s’intéresser aux jeux d’acteurs qui décident de l’introduction des réformes, mais aussi des usages qui vont être faits de celles-ci. Dès lors, cette approche apparaît comme une première étape vers l’identification de variables et de facteurs permettant de rendre compte des transformations du secteur de la défense que semble traduire l’introduction de ces réformes.