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Revue française de science politique

2006/3 (Vol. 56)


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Le 22 janvier 2003, les autorités françaises et allemandes célébraient de manière spectaculaire le quarantième anniversaire du traité de l’Élysée. Dans une tribune libre, le président Jacques Chirac proclamait que ce traité « a scellé la réconciliation entre nos deux nations et posé les fondements d’une paix durable sur le continent » [1][1] Tribune libre de Jacques Chirac, président de la République.... Tout le monde s’accorde aujourd’hui pour affirmer que le traité de l’Élysée et les quelques années qui ont précédé sa signature ont constitué une étape importante dans l’histoire des deux pays. Le grand tournant vers la coopération avait certes été pris une bonne décennie auparavant dans le cadre de la construction européenne. Mais le traité du 22 janvier 1963 présente plusieurs caractéristiques fondatrices. Il a tout d’abord institué le principe de rencontres régulières entre les responsables politiques et administratifs dans les domaines qu’il prétendait réguler : les affaires étrangères, la défense et la culture (éducation et la jeunesse). Il a ensuite jeté les bases de quelques programmes de coopération : si la seule institution immédiatement issue de ce texte est l’Office franco-allemand pour la jeunesse (OFAJ) [2][2] Organisme destiné à promouvoir les échanges de masse..., on s’est appuyé sur les mécanismes juridiques du traité pour relancer la coopération en matière de défense à la fin des années 1980. C’est enfin et surtout cet accord et sa genèse qui ont donné naissance à ce que Helen Wallace appelle le « partenariat privilégié franco-allemand », cette relation bilatérale originale entourée de symboles qui obligent à toujours aller de l’avant :

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« The symbols, structures and disciplines of the Treaty have provided a useful motor to generate cooperation, a shared sense of purpose and developing habits in both governments to keep the relationship productive » [« Les symboles, les structures et le protocole du Traité ont fourni un moteur utile pour produire de la coopération, un sens partagé de l’objectif et des habitudes croissantes, dans les deux gouvernements, à maintenir des relations productives »] [3][3] Helen Wallace, « The Conduct of Bilateral Relationships....

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C’est un lieu commun de dire que le « couple » franco-allemand est le moteur de l’Europe ; il est moins trivial d’affirmer que ce « couple » est né en 1963 [4][4] Henri Ménudier, Le couple franco-allemand en Europe,....

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A priori, la genèse de cette relation spéciale ne fait pas partie des objets où la prise de parole de l’analyse des politiques publiques est des plus évidentes. La littérature existante inspirée par la tradition de l’histoire diplomatique a en effet amplement mis en évidence l’intérêt d’une grille de lecture centrée sur la compréhension des enjeux stratégiques par les deux principaux acteurs de la diplomatie française et allemande : de Gaulle et Adenauer. De manière plutôt convaincante, nombre de publications ont pris à leur compte l’histoire de l’amitié personnelle entre les deux hommes tout en dressant une toile de fond d’inspiration réaliste particulièrement attentive à l’évolution contextuelle et aux enjeux de puissance. Le choix de ce cas d’étude présente donc à la fois une difficulté – que peut-on dire de plus que nos collègues internationalistes ? – et une vertu pédagogique – exposer l’apport de l’analyse des politiques publiques sur un sujet a priori très éloigné de ses terrains traditionnels. La thèse n’est évidemment pas que l’analyse des politiques publiques peut révolutionner l’historiographie très documentée de cet épisode. Le chercheur est en effet limité dans ses ambitions par le fait que les sources disponibles, les archives essentiellement, ne diffèrent pas de celles des historiens. Mais l’argumentation entend aussi mettre en évidence qu’une telle lecture ne se contenterait pas d’apporter son lot de concepts à une histoire écrite depuis des années. La démarche sociologique, analytique et déconstructive qui caractérise l’analyse des politiques publiques peut être menée dans deux directions. Horizontale tout d’abord : la tradition de l’analyse de la politique étrangère inspirée notamment des travaux de Graham Allison [5][5] Graham Tillett Allison, Essence of Decision : Explaining... invite à ouvrir la boîte noire de l’État et à étudier en détail les interactions stratégiques entre les acteurs qui construisent la politique étrangère. Verticale ensuite : la prise en compte de la longue durée, en amont comme en aval du moment de la décision, replace cette dernière dans un récit plus englobant [6][6] L’argumentation s’inspire d’une recherche de thèse....

Le récit de l’histoire diplomatique

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Les travaux sur la genèse de la coopération franco-allemande se sont jusqu’à présent essentiellement intéressés au rôle personnel de C. de Gaulle et K. Adenauer et à leur adaptation stratégique à un contexte mouvant. Nous discuterons plus loin le réductionnisme de cette approche ; force est de constater dans un premier temps qu’elle offre un récit convaincant du rapprochement franco-allemand.

La focale sur le rôle personnel du général de Gaulle et du chancelier Adenauer

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De Gaulle, Adenauer et la genèse du traité de l’Élysée du 22 janvier 1963[7][7] Jacques Bariéty, « De Gaulle, Adenauer et la genèse..., Adenauer, de Gaulle et le traité de l’Élysée selon Alain Peyrefitte[8][8] Henri Ménudier, « Adenauer, de Gaulle et le traité..., Adenauer et la coopération stratégique franco-allemande (1956-1963)[9][9] Georges Henri Soutou, « Adenauer et la coopération..., Adenauer et la France, les relations franco-allemandes 1958-1969[10][10] Hans Peter Schwarz, Adenauer und Frankreich : die deutsch-französischen... : l’intitulé de ces quelques contributions illustre l’intérêt de toute une génération de chercheurs pour le rôle personnel joué par de Gaulle et Adenauer dans la genèse de la coopération franco-allemande au début des années 1960. Cette focale, quasi exclusive dans un premier temps, s’est ensuite élargie à l’entourage des deux chefs d’États, en particulier du côté allemand. Les interactions entre le chancelier et ses opposants en matière de politique étrangère ont, par exemple, récemment fait l’objet d’une attention éclairante [11][11] On trouvera une synthèse magistrale de l’histoire des....

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Cette insistance sur les motivations des deux hommes a permis de mettre en évidence leur implication dans le dossier franco-allemand. L’intérêt du général pour la politique allemande de la France apparaît pour commencer incontestable : la multiplication des rencontres au sommet à partir de septembre 1958 (invitation d’Adenauer à Colombey-les-Deux-Églises) coïncide indéniablement avec son retour au pouvoir. De même, le soin apporté à la préparation de son voyage triomphal en Allemagne en septembre 1962 témoigne sans équivoque de l’investissement du général dans cette histoire [12][12] Gilbert Ziebura, Die deutsch-französischen Beziehungen.... Dans ses Mémoires, le vieux chancelier présente lui aussi la réconciliation franco-allemande comme l’œuvre politique dont il est le plus fier [13][13] Konrad Adenauer, Erinnerungen 1959-1963. Fragmente,....

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Cette focale sur les deux chefs d’État et de gouvernement se fonde également sur quelques considérations historiques objectives. Elle est tout d’abord pertinente au regard de la présidentialisation de la politique étrangère française [14][14] Samy Cohen, La monarchie nucléaire…, op. cit. : la constitution de la Cinquième République a considérablement modifié l’équilibre entre les lieux d’impulsion de cette politique. Le début des années 1960 est ainsi marqué par la marginalisation forcée de Matignon et du Quai d’Orsay sur l’arène diplomatique. Or, la politique de coopération avec l’Allemagne allait offrir un terrain privilégié pour la concrétisation de ces dynamiques. Le diagnostic est sans doute plus nuancé du côté allemand : Adenauer ne disposait pas des mêmes ressources constitutionnelles que l’hôte de l’Élysée ; il était par ailleurs affaibli par l’âge et son départ annoncé de la scène politique. Il a toutefois incontestablement bénéficié du leadership de la diplomatie allemande au cours de l’épisode historique en question : à l’exception du chancelier et de son entourage, peu d’acteurs de la politique étrangère allemande étaient favorables à un rapprochement aussi volontariste avec la France. Le ministre des Affaires étrangères Gerhard Schröder [15][15] Le Gerhard Schröder (1910-1989) dont il est question... ne dissimulait pas qu’il se trouvait à l’étroit dans cette coopération bilatérale. Le débat de ratification au Parlement en avril 1963 allait d’ailleurs prouver de manière éclatante que la majorité des députés se retrouvaient dans ses thèses : le traité ne fut ratifié qu’au prix de l’adjonction d’un préambule qui énonçait la primauté de la construction européenne et de l’alliance avec les États-Unis. De Gaulle et Adenauer ont donc bien joué un rôle considérable dans la genèse du traité de l’Élysée.

Une grille d’analyse d’inspiration réaliste

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En ce qui concerne les facteurs explicatifs du rapprochement franco-allemand, une même toile de fond réaliste, au sens de la théorie réaliste des relations internationales [16][16] Pour un premier aperçu de la théorie réaliste, cf...., structure la plupart des études. Ce soubassement théorique est rarement explicité, mais une revue de la littérature révèle que les enjeux mis en intrigue renvoient aux concepts westphaliens de sécurité et de puissance.

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Les recherches sur cette période ont, pour commencer, largement mis en évidence l’importance de l’enjeu de sécurité dans la compréhension par Adenauer de l’intérêt national. Le chancelier voyait dans cet accord avec la France une alliance stratégique contre la menace soviétique. Le contexte de la guerre froide, matérialisé par la crise de Berlin (construction du mur le 13 août 1961) et celle des fusées de Cuba (octobre 1962), ne pouvait qu’inciter Bonn à placer la question de la sécurité nationale au sommet de l’agenda politique. Si un consensus existait quant à la nature du problème, le gouvernement était en revanche divisé entre une option atlantiste, qui privilégiait l’alliance traditionnelle avec les États-Unis, et l’hypothèse d’un renforcement de la coopération militaire avec la France. Le choix de cette deuxième option est clairement imputable au volontarisme du chancelier. Deux éléments ont semble-t-il joué un rôle dans la maturation de sa position : le soutien répété du général de Gaulle dans la crise de Berlin (énoncé pour la première fois le 4 mars 1959) [17][17] Gilbert Ziebura, op. cit. et les hésitations de l’administration américaine dans le domaine de la stratégie militaire [18][18] Georges Henri Soutou, cité.. Sur ce dernier point, la crise de Cuba avait tout d’abord fait craindre à Adenauer que Berlin puisse servir de monnaie d’échange au retrait des fusées soviétiques. S’il n’en a rien été, la mise en place d’une ligne de communication directe entre Washington et Moscou au lendemain de la crise n’a pas rassuré le chancelier. Enfin, l’annonce de l’adoption de la doctrine nucléaire de la riposte graduée [19][19] Annonce faite par le Secrétaire américain à la Défense,... et l’inclination de Washington pour un armement conventionnel de la RFA laissaient craindre que les États-Unis pourraient se résoudre à sacrifier le territoire allemand en cas de conflit avec l’Union soviétique. On a donc de bonnes raisons de penser que, pour la chancellerie, le rapprochement avec Paris devait permettre de maintenir la pression sur Washington dans un contexte de turbulences et d’incertitudes.

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La pertinence de cette grille de lecture réaliste se vérifie également pour la France. La diplomatie du début des années 1960 s’inspirait très largement du projet gaullien d’hégémonie de la France en Europe. Cette ambition était servie par une conjoncture favorable : la France venait presque simultanément de se libérer du fardeau de la question algérienne et d’entrer dans le club fermé des puissances nucléaires. Cette politique de la puissance explique effectivement de nombreuses prises de position du général à l’époque, comme par exemple son refus, réitéré le 14 mai 1963, de l’entrée du Royaume-Uni dans la Communauté européenne ou encore sa proposition d’un directoire à trois à la tête de l’OTAN. Jacques Bariéty a bien montré combien cette analyse centrée sur les ambitions hégémoniques de la France explique la marche vers le traité de l’Élysée [20][20] Jacques Bariéty, « Du plan Fouchet au traité franco-allemand... : de Gaulle entendait prioritairement construire une Europe à six sous domination française. Après le rejet du plan Fouchet, il est apparu qu’il serait possible de concrétiser avec l’Allemagne le projet que l’Italie et le Bénélux venaient de décliner [21][21] Georges Henri Soutou, « Le général de Gaulle et le.... Les protocoles diplomatiques témoignent d’ailleurs du fait que ce plan B d’une union politique à deux avait été évoqué par de Gaulle et Adenauer à Rhöndorf le 20 mai 1961.

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Cette focale sur la compréhension par de Gaulle et Adenauer des enjeux de puissance offre donc un récit cohérent de la marche vers le traité de l’Élysée. Elle a permis d’établir plusieurs thèses fondamentales, comme par exemple celle du malentendu initial qui énonce que les motivations fondamentales des deux hommes étaient « diamétralement opposées » [22][22] Gilbert Ziebura, op. cit., p. 154. : Adenauer entendait sceller une alliance militaire avec la France pour parer à la menace soviétique ; de Gaulle projetait pour sa part de réaliser le plan Fouchet à deux, c’est-à-dire de prendre appui sur la RFA pour assurer le leadership de la France en Europe. Le regard décentré de l’analyse des politiques publiques permet toutefois de pointer quelques impensés de ce paradigme. Nous commencerons la déconstruction de l’objet d’étude par l’examen des interactions à l’intérieur de chaque sous-système lors de la prise de décision.

L’ouverture de la boîte noire de l’État

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Un constat préalable incite à mettre en doute la pertinence de cette focale quasi exclusive sur les deux dirigeants : la faible distance entre le récit de l’histoire diplomatique et celui des acteurs. Avant l’ouverture récente des archives [23][23] Ulrich Lappenküper, « Neue Quellen und Forschungen..., la parole sur la genèse de la coopération franco-allemande au début des années 1960 fut en effet partiellement monopolisée par ces derniers, qu’ils fussent dirigeants ou diplomates. Un grand nombre de travaux se sont ainsi très largement inspirés de la lecture des Mémoires des deux hommes d’État [24][24] Charles de Gaulle, Mémoires d’espoir, tome I : Le Renouveau... et de celle des témoignages de personnes de leur entourage [25][25] Pierre Maillard, « La politique du général de Gaulle.... Nombre d’auteurs ont ainsi intégré à leurs thèses le récit mythifié sur l’amitié présumée entre de Gaulle et Adenauer [26][26] Jacques Bariéty, « Les entretiens de Gaulle-Adenauer... ; d’autres ont pris leurs distances par rapport à ces images [27][27] Gilbert Ziebura, op. cit., mais, d’une manière générale, la question de savoir si d’autres individus ou d’autres groupes ont participé aux interactions n’a guère été posée. L’analyse des politiques publiques est a priori bien armée pour mettre en évidence la complexité des jeux d’acteurs à l’origine des décisions politiques. Le paradigme de la Foreign Policy Analysis dynamisé par l’ouvrage fondateur de Graham Allison [28][28] Graham Tillett Allison, Essence of Decision : Explaining... fournit un premier éclairage. Cette grille de lecture centrée sur les entités bureaucratiques et les structures de jeu dans lesquelles elles sont insérées a été implicitement mobilisée par divers travaux portant sur la genèse des chapitres culturels du traité de l’Élysée. On ne dispose pas d’études aussi détaillées en ce qui concerne les questions de défense et de sécurité ; une piste de recherche peut toutefois être esquissée.

Le rôle des entités bureaucratiques dans la genèse des chapitres culturels du traité de l’Élysée

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La genèse des chapitres culturels du traité de l’Élysée a fait l’objet de nouvelles recherches ces dernières années. L’intérêt croissant pour ce domaine de la coopération franco-allemande se justifie au regard de la place de ces chapitres dans l’économie générale du texte : contrairement à la plupart des conventions internationales, le traité du 22 janvier 1963 place en effet protocolairement au même rang les questions sur l’éducation et la jeunesse (titre c/) et celles relatives aux Affaires étrangères (titre a/) ou à la Défense (titre b/). On sait par ailleurs que le seul programme concret immédiatement issu du traité, l’Office franco-allemand pour la Jeunesse (OFAJ), émane de ces paragraphes. Les travaux en question s’inspirent explicitement [29][29] Mathias Delori, « L’Office franco-allemand pour la... ou implicitement [30][30] Jacqueline Plum, « Jugend und deutsch-französische... du cadre conceptuel allisonien (au sens de Graham Allison) de l’analyse des politiques étrangères. Ils partent du principe que le sous-système des acteurs domestiques constitue une unité d’analyse aussi légitime que le système international. Ce décentrement leur permet d’apporter un éclairage complémentaire à celui de l’historiographie traditionnelle. Pour le reste, ils ne rompent pas véritablement avec le modèle de l’acteur rationnel implicitement valorisé par les historiens : les agents sont dotés de préférences fixes et ils tentent de maximiser leur utilité dans un cadre institutionnel contraignant [31][31] On notera sur ce point l’influence du néo-institutionnalisme....

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Cette grille de lecture permet notamment de comprendre le poids du système institutionnel allemand dans la reconfiguration de la stratégie d’un acteur français : la direction générale des Affaires culturelles et techniques du ministère des Affaires étrangères. Cette dernière avait pour objectif numéro un de promouvoir l’enseignement du français en Allemagne. Elle s’est efforcée pendant des décennies d’obtenir un accord contraignant dans ce domaine avec le gouvernement fédéral, tout en se heurtant constamment à un verrou institutionnel et politique : l’éducation est en République fédérale de la compétence des Länder, or ces derniers n’entendaient pas faire du français la première langue enseignée en RFA. Cette direction générale du Quai d’Orsay s’est ainsi ralliée au projet d’Office franco-allemand, car elle a vu dans cet instrument un levier pour promouvoir sa politique.

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Cette approche éclaire le comportement d’autres acteurs intéressés par la création de l’OFAJ. Dans le contexte de la guerre froide, la politique allemande de jeunesse avait notamment pour objectif de contrôler l’idéologie des mouvements de jeunes [32][32] Laurence Eberhard Harribey, L’Europe et la jeunesse..... La volonté du gouvernement allemand d’intervenir dans ce champ d’action publique se heurtait cependant à la résistance d’associations marquées par le souvenir de l’instrumentalisation de la jeunesse par le régime nazi. Dans ce contexte, les structures supranationales d’échanges de jeunes pilotées par les gouvernements présentaient l’avantage de ne pas éveiller les soupons d’instrumentalisation. Au début des années 1960, le gouvernement de la RDA lança une campagne de séduction en direction de la jeunesse occidentale. Cette offensive se matérialisa en France par la création en 1961 de l’association « Échanges franco-allemands », une structure qui allait organiser la venue de nombreux groupes de jeunes Français en territoire est-allemand. Le ministère fédéral de la jeunesse et le ministère chargé des questions panallemandes semblent alors avoir vu dans le projet d’Office franco-allemand un moyen d’anéantir les velléités du régime de Pankow : les quelques milliers de visas délivrés pour les rencontres de jeunes en RDA pèseraient bien peu face aux échanges de masse subventionnés par l’Office franco-(ouest-)allemand.

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Ce regard porté sur les acteurs collectifs composant les sous-systèmes nationaux a aussi permis de mettre en évidence le poids des concurrences entre les organisations bureaucratiques dans la formulation des chapitres culturels du traité de l’Élysée. On peut citer à ce propos une étude de Corine Defrance dans laquelle l’auteur se demande pourquoi le traité franco-allemand parle de jeunesse et d’éducation plutôt que de « coopération culturelle » comme la plupart des autres conventions internationales [33][33] Corine Defrance, « Pourquoi la culture n’est-elle pas.... La question a son importance, car la formulation choisie excluait de fait divers projets de coopération universitaire ou artistique élaborés lors de la préparation des plans Fouchet. La réponse de l’auteur est que l’éviction de ces questions « culturelles », au sens traditionnel, a pour origine la volonté du Quai d’Orsay de ne pas voir le ministère de la Culture récemment créé s’immiscer dans les questions internationales.

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On pourrait ainsi multiplier les exemples qui prouvent que diverses entités bureaucratiques ont participé à l’élaboration des chapitres culturels du traité de l’Élysée. Une limite de ces travaux réside incontestablement dans le fait qu’ils se sont essentiellement intéressés aux acteurs de ce domaine de coopération bien précis. Il s’agit certainement d’un tropisme lié au fait que ce type de politique se rapproche fortement des objets traditionnels de l’analyse des politiques publiques. Ceci étant, rien n’interdit de penser que de futures études mettront en évidence le poids de ces jeux concurrentiels domestiques dans les domaines dits de « high politics » ou « hard security ». Les paragraphes qui suivent dessinent une piste de recherche.

Le « Two Level Game » et la réévaluation des ressources de la partie allemande

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À la suite de Graham Allison, Robert Putman [34][34] L’essentiel du Two Level Game était inscrit en germes... a élaboré un modèle, le « Two Level Game » [35][35] Robert D. Putman, « Diplomacy and Domestic Politics :..., dont les principales hypothèses incitent à réévaluer les ressources de la partie allemande dans le déroulement de la négociation.

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Le « Two Level Game » part de l’idée que tout acteur d’une négociation internationale est engagé dans une structure de jeu à deux niveaux : celui de la négociation internationale à proprement parler, d’une part, et le niveau domestique (national), d’autre part : l’acteur de la négociation doit certes s’efforcer d’obtenir sur la scène internationale un accord (un traité, par exemple) conforme à sa représentation de l’intérêt national, mais il doit aussi tenir compte de la nécessité de faire accepter cette convention au niveau domestique (le traité doit être ratifié). L’auteur propose d’appeler win-set l’ensemble des accords acceptables par une majorité au niveau national. Une condition nécessaire pour qu’il y ait accord est que les win-sets des deux négociateurs se chevauchent de telle sorte que l’étendue de ces panels d’accords contribue très largement à façonner l’issue des négociations. Putnam souligne toutefois de manière intéressante que l’amplitude de ces panels comporte à la fois une dimension objective et une dimension stratégique : objective car elle dépend des institutions domestiques et de la conjoncture politique – la constitution prévoit-elle une ratification à la majorité absolue ou renforcée ? Le négociateur dispose-t-il d’une majorité solide ? – et stratégique car on peut jouer sur son win-set apparent et sur celui de l’autre : on a ainsi typiquement intérêt à restreindre ses marges de manœuvre supposées et à tenter d’agrandir celles de l’autre [36][36] Cette réflexion amène Putman à une conclusion contre-intuitive :....

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On percevra facilement en quoi ce schéma apporte un éclairage complémentaire sur les négociations qui ont abouti au traité de l’Élysée. Il existait une asymétrie profonde entre le win-set du général de Gaulle et celui du chancelier Adenauer en 1963. Les institutions n’ont, semble-t-il, pas joué un rôle décisif dans cette affaire : la décision d’opter pour un traité appelant ratification fut en effet prise au dernier moment, de telle sorte que les négociateurs n’ont pas eu à s’interroger, comme c’est le cas dans la plupart des applications du schéma de Putnam, sur les rapports de force au Parlement. Sur le plan politique, en revanche, les situations personnelles des deux hommes se trouvaient absolument aux antipodes : alors que le général de Gaulle était tout juste libéré du fardeau diplomatique algérien et auréolé d’un nouveau succès politique lors du référendum sur l’élection au suffrage universel direct du président de la république (28 octobre 1962), le chancelier Adenauer devait, pour sa part, faire face à une opposition croissante qui allait le conduire à annoncer son départ pour la fin de l’année 1963. Sur la question de la politique à l’égard du pays voisin, de Gaulle n’avait pas à craindre de véritable opposition : les socialistes et les centristes ne pouvaient pas s’opposer fondamentalement à un projet de coopération qui s’inscrivait dans la continuité des politiques qu’ils avaient menées sous la Quatrième République. Après le ralliement des gaullistes au principe du rapprochement franco-allemand, il ne restait finalement guère que les communistes pour faire entendre des voix discordantes. Du côté allemand en revanche, l’adoption par le Parlement du fameux préambule interprétatif a montré que le camp atlantiste n’avait pas désarmé et qu’il était même majoritaire dans les deux chambres. En d’autres termes, le président français avait les coudées franches, alors que le chancelier allemand se devait de rendre très précisément des comptes sur l’arène domestique.

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Le schéma de Putnam incite à contredire, ou du moins à nuancer très fortement une interprétation assez courante d’après laquelle le vieux chancelier, affaibli politiquement, se serait pour ainsi dire laissé entraîner au détriment des intérêts nationaux allemands dans le projet gaullien d’Europe française. Pour Gilbert Ziebura en particulier, Adenauer aurait fait preuve de naïveté face au stratège français : « Er nahm seine Wünsche für Realitäten » [« Il a pris ses espoirs pour des réalités »] [37][37] Gilbert Ziebura, op. cit., p. 147.. Si l’on applique le schéma de Putnam, on aboutit plutôt à la conclusion qu’Adenauer disposait d’une ressource essentielle par rapport à de Gaulle : la faible extension de son panel d’accords acceptables. Du fait de ses faiblesses au niveau domestique, il avait plus de chances de parvenir à un accord conforme à ses préférences que son homologue français.

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A-t-il su jouer cette carte comme il le fallait ? Si le vote par le Bundestag du préambule interprétatif a prouvé qu’Adenauer a mal évalué sa capacité à imposer ses engagements internationaux sur la scène domestique, le contenu du traité apparaît cependant très proche des préférences du chancelier. Premièrement, ce texte comportait une dimension symbolique importante, comme en témoigne la déclaration commune qui lui fut annexée. Cette dimension spectaculaire correspondait au style grandiloquent du général de Gaulle et peut-être à son désir sincère de marquer dans le marbre et dans les consciences le renouveau des relations entre les deux pays. Mais la symbolique de la réconciliation satisfaisait surtout les options fondamentales du chancelier : elle permettait de médiatiser l’affirmation du renouveau démocratique de l’Allemagne (fédérale), ainsi que son ancrage à l’Ouest. Cette remarque vaut également pour le volet programmatique du traité : de Gaulle entendait lier la RFA à sa politique étrangère ; Adenauer espérait pour sa part bâtir une alliance stratégique avec la France en cas de désengagement américain. L’absence de dispositif de caractère contraignant dans le traité nous laisse entendre que celui-ci penchait, une fois encore, plutôt du côté de l’intérêt national allemand tel que le chancelier se le représentait. Il ne s’agit là que d’une piste de réflexion, mais cette approche de type stratégique attentive aux déterminants domestiques des politiques internationales conduit à réévaluer la touche allemande dans l’issue des négociations.

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La tradition allisonienne de la Foreign Policy Analysis[38][38] À laquelle nous rattachons Putmam, cf. note 1, p. ... contribue donc à élargir notre représentation de la genèse de la coopération franco-allemande au début des années 1960. Elle incite à ouvrir la boîte noire de l’État pour découvrir le rôle discret de quelques entités bureaucratiques. Elle invite également à rechercher et à découvrir les jeux politiques concurrentiels qui façonnent les comportements stratégiques. Cet éclairage n’est pas le seul apport de l’analyse des politiques publiques.

De la formulation de la politique à sa mise en œuvre : le poids des idées et des institutions

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L’approche allisonienne a permis de déplacer le regard vers les déterminants domestiques des politiques étrangères. L’analyse des politiques publiques modernes conserve cette unité d’analyse et élargit la réflexion en amont et en aval de la décision politique. En se posant la question de la construction sociale du problème et celle de sa mise en œuvre, elle introduit des facteurs explicatifs relativement négligés par les autres modèles : les idées, d’une part, les processus d’institutionnalisation, d’autre part.

L’approche cognitive de l’analyse des politiques publiques ou les idées comme source de pouvoir

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Prendre en compte la longue durée conduit tout d’abord à analyser la phase de construction sociale du problème. En analyse des politiques publiques, ce programme de recherche a été pris en charge par l’approche dite « cognitive » [39][39] Nous nous référons en particulier aux cadres conceptuels.... Sa valeur ajoutée par rapport à une étude constructiviste de type « relations internationales » n’est a priori pas évidente étant donné la richesse de cette tradition-ci [40][40] Ce courant de recherche est en effet extrêmement riche,.... Les problématiques lourdes de ces deux écoles sont d’ailleurs relativement voisines ; elles ont toutes deux fait leurs preuves sur l’étude des processus de définition des problèmes et de constitution des intérêts. Relativement proches du point de vue théorique et épistémologique, ces deux traditions n’opèrent cependant pas exactement au même niveau. Les constructivistes internationalistes se sont très largement intéressés au poids des déterminants structurels (normes et identités) sur les comportements. Ce faisant, ils ont quelque peu délaissé aux partisans du choix rationnel un terrain, le niveau micro, où se joue pourtant une part essentielle des dynamiques de construction sociale des problèmes [41][41] Sur ce point aveugle du courant constructiviste en.... On ne saurait affirmer que l’approche constructiviste (cognitive) en analyse des politiques publiques s’est exclusivement intéressée au niveau micro. Elle est cependant incontestablement plus attentive que sa cousine à l’articulation entre les agents et la structure [42][42] Pierre Muller, « Esquisse d’une théorie du changement.... Il suffit, pour s’en convaincre, de prendre en considération la finesse des analyses menées par ce courant de recherche sur le rôle des « médiateurs » [43][43] Bruno Jobert, Pierre Muller, L’État en action…, op... ou de leurs cousins anglo-saxons les « policy brokers » [44][44] Paul Sabatier, Hank C. Jenkins-Smith, op. cit.. Ces acteurs-clefs de la formulation des politiques publiques décodent les évolutions des normes sociétales, pointent les anomalies paradigmatiques et brisent les oppositions idéologiques.

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L’approche cognitive pose que les programmes concrets sont portés par des « systèmes cohérents d’éléments normatifs et cognitifs qui définissent dans un champ donné des “visions du monde”, des mécanismes identitaires, des principes d’action, ainsi que des prescriptions méthodologiques et pratiques pour les acteurs partageant une même matrice » [45][45] Yves Surel, « Idées, intérêts, institutions dans l’analyse.... Cette approche interroge donc l’interprétation matérialiste de la genèse de la coopération franco-allemande qui met l’accent sur les enjeux de puissance et les considérations sécuritaires. Nous avons vu que la thèse d’après laquelle la diplomatie française recherchait avant tout à prendre appui sur l’Allemagne afin d’assurer son hégémonie sur l’Europe continentale est difficilement contestable. On sait par ailleurs que la préoccupation majeure du gouvernement de Bonn à cette époque était, elle aussi, très réaliste, puisqu’il s’agissait d’assurer la sécurité de la RFA face à la menace soviétique. Quelle place peut-on faire dans ce contexte aux valeurs, aux normes et aux représentations si l’on excepte celles, déjà largement analysées, des deux agents principaux ?

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Cette question a été soulevée par les partisans d’une histoire « socio-culturelle » du rapprochement franco-allemand : ces travaux ont mis en évidence que des acteurs de la société civile se sont engagés de manière précoce, pour des raisons morales ou idéalistes, dans la coopération entre les deux pays. D’après Hans-Manfred Bock, « ce sont les organisations privées de rapprochement et d’échanges en RFA et en France qui contribuèrent au “changement de climat” dans les deux sociétés entre 1945 et 1963 » [46][46] Hans Manfred Bock, Ulrich Pfeil, « Les acteurs culturels.... Cet auteur fait ainsi référence à ces organismes privés animés par des militants de la cause franco-allemande qui lancèrent quelques initiatives constructives au lendemain de la guerre. Il s’agissait généralement d’associations s’appliquant à promouvoir, à contre-courant de l’opinion publique, une image positive du pays voisin. Certaines de ces organisations privées sont relativement connues. C’est le cas notamment du Bureau international de liaison et de documentation, fondé par le père Jean du Rivau, ou du Comité français d’échanges avec l’Allemagne nouvelle d’Emmanuel Mounier et Alfred Grosser. D’autres le sont moins ; cette histoire socio-culturelle a ainsi permis de porter un coup de projecteur sur une association comme le AKIIBB [47][47] Arbeitskreis der privaten Institutionen für internationale..., qui fédéra dans les années 1950 de nombreuses structures d’échanges. Ce paradigme pose une question intéressante : en quoi les entreprises de rapprochement nées au lendemain de la guerre ont-elles contribué au rapprochement spectaculaire du début des années 1960 ? Dans quelle mesure ces hommes et ces femmes qui se définissent eux-mêmes comme des « pionniers du rapprochement franco-allemand » [48][48] Joseph Rovan, « Les relations franco-allemandes dans... ont-ils contribué à la construction d’un sens nouveau pour les relations franco-allemandes ?

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Cette question se pose avec d’autant plus d’acuité que ces organisations étaient en contact étroit avec les pouvoirs publics. De nombreux historiens [49][49] L’historiographie française est cependant moins riche... ont insisté, à juste titre, sur l’extrême fermeté de la politique française à l’égard de l’Allemagne de l’année zéro. La politique de rattachement territorial, de démembrement économique et de déforestation ne doit cependant pas faire perdre de vue le fait qu’une politique de coopération fut esquissée à cette époque, en coopération avec les organismes privés susmentionnés, dans le cadre de la politique culturelle française d’occupation [50][50] Rainer Hudemann, « Frankreichs Besatzung in Deutschland :.... La question de savoir si cette politique possédait son propre « référentiel » [51][51] Le terme « référentiel » est ici utilisé en tant que... ou si elle fut conçue de manière cynique comme un instrument pour légitimer une occupation impopulaire n’a pas été tranchée par les historiens. Quelles que fussent les motivations sous-jacentes, cette politique a ouvert la voie à une action constructive – rencontres de jeunes, conférences, etc. – qui convergeait en pratique avec les initiatives des militants privés du rapprochement franco-allemand. Ce rappel historique permet de formuler de manière différente la question posée plus haut : existe-t-il une continuité entre les initiatives de coopération publiques ou privées qui ont vu le jour en Allemagne au lendemain de la guerre et le rapprochement des années 1960 ?

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Une analyse sociologique de la genèse de la politique de rapprochement franco-allemand de 1945 à 1963 conduit à poser l’hypothèse de la constitution d’un réseau de politique publique transnational ayant contribué à façonner le principe de la coopération entre les deux pays. Pour Richardson et Jordan, les réseaux ou communautés de politiques publiques englobent des acteurs publics et privés qui partagent des valeurs communes et qui ont conscience de former une communauté [52][52] A. G. Jordan, Jeremy John Richardson, Governing under.... Helen Wallace a bien vu qu’une des spécificités des relations franco-allemandes réside dans l’existence de telles relations informelles entre les élites politiques des deux pays : « Recognizable policy networks exist and the reflex to consult informally (including telephoning by ministers, even with simultaneous interpretation) is deeply ingrained » [« Des réseaux identifiables de politique publique existent et le réflexe de se consulter officieusement (y compris les appels téléphoniques par des ministres, même avec une traduction simultanée) est profondément enraciné »] [53][53] Helen Wallace, Partners and Rivals in Western Europe…,.... Elle ne s’est cependant pas appliquée à identifier les membres de ces réseaux, ni leurs origines.

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Les prises de paroles des auteurs de cette petite histoire du rapprochement franco-allemand nous mettent sur la voie. Joseph Rovan, qui a travaillé au sein de l’administration culturelle française au rapprochement dans le domaine de la jeunesse et de l’éducation populaire, s’est par exemple exprimé sur les liens tissés à cette époque entre membres d’une même communauté de pensée :

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« Alors que la politique française, et notamment la politique extérieure, a connu [de 1945 à nos jours] des discontinuités, des ruptures, des retournements éclatants, nous trouvons dans le domaine des relations franco-allemandes appliquées aux problèmes de jeunesse et d’éducation populaire une permanence des innovations et des efforts qui ne s’explique que par l’existence d’un support idéologique et personnel, par l’existence d’un groupe de pensée, d’action et de pression certes informel, mais d’une cohérence et d’une efficacité qui paraissent tout à fait exceptionnelles et d’autant plus remarquables que le groupe en question a pu se passer de toute structure institutionnelle unifiée. » [54][54] Joseph Rovan, « Les relations franco-allemandes dans...

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Ce témoignage de Joseph Rovan n’évoque qu’un « groupe de pensée » centré sur les questions de « jeunesse et d’éducation populaire ». Il est toutefois permis de penser que la base de ce réseau a débordé sur la grande politique (au sens de « high politics ») [55][55] Emmanuelle Picard, « Des usages de l’Allemagne : politique.... Le parcours personnel de Joseph Rovan le suggère (voir infra). L’examen des archives des rencontres de jeunes de l’après-guerre révèle par ailleurs que de nombreuses futures élites politiques françaises et allemandes sont passées, en tant que participants ou comme formateurs, par ces écoles de socialisation des années 1945-1955 : Michel Rocard, Jean-Marie Soutou, Winfried Böll ou Hans Globke [56][56] Ces quatre responsables politiques ont participé, comme..., pour ne citer que quelques noms. L’hypothèse d’un réseau de politique publique issu des entreprises de rapprochement de l’immédiat après-guerre apparaît donc comme vraisemblable.

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L’approche cognitive apporte une clef pour comprendre l’articulation entre l’action précoce de ces hommes et de ces femmes en faveur d’un rapprochement et la genèse de la coopération au début des années 1960. Une hypothèse forte de cette approche est que les idées opèrent comme un mécanisme d’allocation de pouvoir : la capacité à décoder les changements dans les valeurs, les représentations et les normes sociétales offre aux acteurs un accès privilégié au leadership politique. Appliquée à notre objet d’étude, cette hypothèse revient à dire que les militants idéalistes qui ont formulé les premiers le « référentiel de la réconciliation franco-allemande » [57][57] Le terme « référentiel » est encore une fois mobilisé... ont dû bénéficier d’un accès privilégié aux ressources de pouvoir. L’examen des « carrières militantes » [58][58] La notion de « carrière militante » connaît un regain..., explicité ici simplement par quelques exemples, confirme cette intuition. Nous avons déjà mentionné la figure de Joseph Rovan : celui-ci s’est fait connaître en 1945 après avoir publié une série d’articles visionnaires dans lesquels il appelait la France à faire preuve de responsabilité vis-à-vis de l’Allemagne vaincue [59][59] Joseph Rovan, « L’Allemagne de nos mérites », Esprit,.... Rovan n’était à l’époque qu’un modeste agent de l’administration culturelle d’occupation et un animateur de l’association Peuple et Culture. Après le tournant dans les relations entre les deux pays, on le retrouve au début des années 1960 au cabinet du ministre de la Justice Edmond Michelet et représentant de l’Éducation populaire dans les structures de cogestion du Haut Commissariat à la jeunesse. Le père jésuite Jean du Rivau a connu un destin similaire : ancien aumônier des Chantiers de jeunesse de Vichy, il a fondé en 1945 le BILD, une petite association militant pour une meilleure compréhension réciproque entre les deux sociétés ; au moment de la genèse du traité de l’Élysée, son crédit politique était tel qu’il fut directement consulté par les plus hauts dirigeants du gouvernement de Bonn. Un troisième personnage illustre cette idée : Jean Moreau, l’ancien responsable du service Jeunesse et Éducation populaire de l’administration culturelle française d’occupation, fut lui aussi un des animateurs de cette (petite) politique constructive à l’égard de l’Allemagne. Son passé de fonctionnaire du gouvernement de Vichy ne lui promettait pas une carrière professionnelle évidente (il fut en effet ennuyé à ce propos à la Libération) ; il termina pourtant celle-ci comme haut fonctionnaire à Bruxelles après un passage réussi par le Quai d’Orsay. Le propos mériterait une argumentation plus détaillée, mais ces quelques exemples illustrent malgré tout une articulation conforme aux attendus de l’approche cognitive entre logiques de sens et allocation de pouvoir.

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Nous remarquerons, pour conclure, que l’hypothèse empruntée à l’approche cognitive est relativement modeste du point de vue théorique, dans la mesure où elle ne conteste pas l’idée selon laquelle le changement politique fut induit par des considérations réalistes. Elle énonce simplement l’idée suivante : une fois acquis le principe d’une politique de coopération (pour des raisons d’adaptation stratégique aux enjeux de puissance et de sécurité), le fait d’avoir eu a posteriori une longueur cognitive et normative d’avance a procuré à ce groupe de militants un accès privilégié à l’agenda politique [60][60] Nous adoptons sur ce point un modèle d’analyse des.... Dans la mesure où ces pionniers du rapprochement étaient issus du secteur « Jeunesse et Éducation populaire » du gouvernement militaire, cet accès privilégié à l’agenda explique directement l’intégration surprenante d’un programme tel que l’OFAJ – autrement dit, un programme relatif aux échanges de jeunes – à ce traité binational soumis à ratification. De futures recherches pourraient mettre en évidence le poids de ce réseau sur d’autres dimensions de la coopération franco-allemande. On peine, par exemple, à l’heure actuelle, à expliquer l’absence de l’économie dans le traité de l’Élysée. D’après Andreas Wilkens, cette absence aurait pour origine le souci des négociateurs français et allemands de ne pas irriter davantage les dirigeants de la Communauté européenne [61][61] Andreas Wilkens, « Pourquoi l’économie n’est-elle pas.... Les paragraphes qui précèdent esquissent une autre explication : le réseau de politique publique né en Allemagne au lendemain de la guerre était proche des cercles personnalistes. Bien qu’ils ne fussent pas toujours hostiles à la construction européenne, de nombreux membres de ce réseau se sont davantage investis dans le rapprochement franco-allemand du début des années 1960, car ils voyaient dans cette ébauche d’Europe « carolingienne » le pendant anti-technocratique et anti-économiste de l’Europe communautaire. On ne dispose pas d’argument empirique pour affirmer que ce réseau a joué le rôle d’un point de veto sur la question de l’inclusion des questions économiques. On peut toutefois supposer, compte tenu des valeurs auxquelles il se référait, qu’il n’a pas milité pour son inscription à l’agenda. En résumé, l’approche cognitive de l’analyse des politiques publiques nous permet de comprendre un aspect essentiel du traité franco-allemand : sa dimension de « rapprochement authentique », portée notamment par l’OFAJ et la symbolique de la réconciliation [62][62] La dimension symbolique du rapprochement franco-allemand.... Celle-ci ne doit en effet pas être analysée comme un supplément d’âme destiné à réenchanter (au sens de Max Weber) un accord de coopération militaire : elle constitue encore aujourd’hui le moteur du « special partnership » franco-allemand.

Le néo-institutionnalisme historique et la dynamique institutionnelle produite par le traité

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L’élargissement du cadre chronologique incite à se demander, après l’étude de la construction du problème, ce que l’analyse des politiques publiques nous enseigne sur la mise en œuvre du programme. Nous avons mentionné en introduction que le volet militaire et stratégique du traité ne fut véritablement activé que dans les années 1980 lors du lancement, par la France et l’Allemagne, d’une ébauche de politique européenne de défense. Parmi les différents courants théoriques qui tentent d’expliquer les processus politiques sur de longues périodes, le néo-institutionnalisme historique [63][63] Peter A. Hall, Rosemary C. R. Taylor, « Political Science... fournit quelques explications stimulantes.

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Une des contributions théoriques majeures du néo-institutionnalisme historique est le concept de « path dependence » formalisé par Paul Pierson [64][64] Paul Pierson, « Increasing Returns, Path Dependence,.... Dans son acception la plus générale, la notion permet de rendre compte des phénomènes d’inertie et d’irréversibilité des choix politiques.

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« Path dependence has to mean, if it is to mean anything, that once a country or a region has started down a track, the costs of reversal are very high. […] Perhaps the better metaphor is a tree, rather than a path. From the same trunk, there are many different branches and smaller branches. Although it is possible to turn around or to clamber to one to the other – and essential if the chosen branch dies – the branch on which the climber begins is the one he tends to follow » [« La dépendance au sentier signifie, si cela doit signifier quelque chose, qu’une fois qu’un pays ou une région s’est engagée sur une voie, les coûts d’un retour en arrière sont très élevés. […] Peut-être que la meilleure métaphore est celle d’un arbre, plutôt que d’un chemin. Du même tronc partent de nombreuses branches différentes et d’autres rameaux. Bien qu’il soit possible de faire volte face ou de se hisser de l’une à l’autre – ce qui est essentiel si la branche choisie meurt – la branche sur laquelle le grimpeur commence est celle qu’il tend à suivre »] [65][65] Margaret Levi, Consent, Dissent and Patriotism, Cambridge,....

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Pierson a redéfini le concept à partir des travaux de l’économiste Brian Arthur [66][66] Arthur W. Brian, « Positive Feedbacks in the Economy »,.... L’idée centrale n’est plus simplement que les choix politiques, faits à l’instant t pour des raisons contingentes, engagent les générations suivantes car un retour en arrière serait particulièrement coûteux ; elle est aussi – et cette thèse est plus optimiste – que les institutions et les programmes politiques ont peu de chances d’être remis en cause car ils offrent des rendements croissants : potentiellement toujours plus rentables, les dispositifs d’action publique institutionnalisés sont investis par de nouveaux acteurs de telle sorte qu’ils produisent des effets selon un timing qui échappe à leurs concepteurs.

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D’après Pierson, un mécanisme de « path dependence » se matérialise par quatre conditions : l’existence d’équilibres multiples (un autre choix politique aurait pu être fait), le poids de la contingence (de petites causes produisent de grands effets), l’importance du timing (les événements à t0 sont décisifs) et des phénomènes d’inertie (le retour en arrière est coûteux ou la poursuite du chemin est de plus en plus rentable). On retrouve bien ces quatre dimensions dans la genèse et le développement du traité de l’Élysée.

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1/ Si l’on considère l’existence d’équilibres multiples tout d’abord, il existait effectivement des options alternatives au rapprochement bilatéral : le Plan Fouchet prévoyait une poursuite de l’intégration à six ; les atlantistes de Bonn espéraient un renforcement de la place de la RFA dans l’Alliance atlantique. Le choix de cette coopération bilatérale, contesté à l’époque, n’était donc pas nécessaire.

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2/ La contingence a elle aussi joué un rôle important : le choix de donner à ce texte une forme conventionnelle (un traité appelant une ratification plutôt qu’un simple protocole) a été fait à la dernière minute. Plus précisément, Adenauer s’est rallié à cette option seulement après qu’une note du service juridique du Auswärtiges Amt eût signalé que les chapitres culturels, qui empiétaient sur les compétences des Länder, laissaient planer l’hypothèse d’un recours de ces derniers devant la cour constitutionnelle [67][67] Hans Peter Schwarz, « Le chemin allemand vers le traité.... Ce choix contingent a bien produit de grands effets : le préambule interprétatif du Parlement n’aurait pas été voté si on s’était contenté d’un protocole ; à l’inverse, le traité n’aurait alors pas acquis par la suite le poids institutionnel et symbolique qu’on lui accorde aujourd’hui.

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3/ L’importance du timing est également incontestable : pour ne donner qu’un exemple, le refus catégorique de l’entrée du Royaume-Uni dans la Communauté européenne, annoncé spectaculairement par de Gaulle à la veille de la venue du chancelier (le 14 janvier 1963), a considérablement affaibli la position de ce dernier sur l’arène domestique et a renforcé les convictions de ses adversaires politiques.

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4/ Quant aux phénomènes d’inertie, on a suffisamment rappelé que si l’on excepte l’Office franco-allemand pour la jeunesse, ce traité a attendu les années 1980 avant de produire ses premiers programmes concrets de coopération.

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C’est sur ce dernier point que l’apport de Pierson est décisif.

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Le traité de l’Élysée prévoyait un renforcement de la coopération franco-allemande en matière de politique étrangère et de défense au travers de rencontres institutionnalisées entre les responsables politiques et militaires des deux États. L’affirmation par le Parlement fédéral de la primauté du partenariat avec Washington avait semblé enterrer ce qui constituait, aux yeux du général de Gaulle, le noyau dur du traité. La coopération franco-allemande en matière de défense a cependant connu un nouvel essor quelques décennies plus tard : lancement d’un programme d’échange de fonctionnaires dans les années 1970, création d’un Conseil franco-allemand de défense et de sécurité en 1988, puis du Corps européen en 1992 (organisme destiné à devenir le bras armé de la PESC européenne).

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L’élément catalyseur de cette évolution fut incontestablement le contexte du tournant des années 1980-1990 marqué par l’effondrement de l’empire soviétique et la guerre en ex-Yougoslavie. L’unification allemande a notamment induit une convergence entre les intérêts des deux pays en matière de défense : la République de Berlin espérait prolonger sa souveraineté militaire recouvrée dans le cadre d’une diplomatie multilatérale ; la France entendait pour sa part arrimer cette nouvelle Allemagne à sa propre politique étrangère ou, à défaut, à une politique étrangère européenne commune.

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Si l’importance de ce contexte est indéniable, c’est le traité de l’Élysée qui a fourni le support juridique et politique au développement de cette coopération. Il a produit sur le long terme des rendements croissants, au sens où il offrait un cadre de coopération où seules les avancées pouvaient s’exprimer : le potentiel coopératif produit par l’institutionnalisation des rencontres au sommet s’est ainsi maintenu dans le contexte défavorable des années 1960. Il fut activé à chaque fois que la coopération semblait prendre la forme d’un jeu à somme positive, de manière chancelante au cours des années 1970, de façon éclatante à partir de la fin des années 1980. Cette grille d’analyse permet donc de souligner le rôle du facteur institutionnel sur la longue durée.

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* *

50

Nous avons commencé cette présentation par un tour d’horizon de la littérature sur la genèse de la coopération franco-allemande au début des années 1960. Ce parcours nous a conduit à diagnostiquer que les historiens et les politistes de cette période se sont surtout intéressés aux interactions entre les deux agents principaux et à leur compréhension de l’intérêt national. L’attention portée à de Gaulle et Adenauer est un point fort, car la configuration du jeu diplomatique conférait effectivement aux deux hommes un pouvoir déterminant. Le recours à une grille de lecture réaliste a également permis de bien rendre compte du contexte de tensions internationales dans lequel les événements se sont déroulés. L’apport de l’analyse des politiques publiques réside dans le fait qu’elle éclaire cet objet sous deux angles différents. Une analyse des politiques étrangères « classique » conduit, pour commencer, à interroger le postulat de l’acteur étatique unitaire. On constate alors que des individus et des groupes furent engagés au niveau domestique dans des jeux politiques concurrentiels qui expliquent certains segments de la décision politique. Cette focale fournit en particulier une représentation détaillée de la genèse des chapitres culturels du traité de l’Élysée. Si son apport en ce qui concerne la grande politique n’est pas encore avéré, elle invite toutefois à réévaluer le poids de la partie allemande dans l’issue des négociations. L’analyse des politiques publiques domestiques contemporaines offre, quant à elle, un changement de perspective plus radical. L’approche cognitive et le néo-institutionnalisme historique replacent le moment de la décision politique dans un cadre chronologique plus large englobant la construction du problème et la mise en œuvre du programme. On constate alors que tous les intérêts ne furent pas constitués matériellement et que la contingence a joué un rôle décisif dans la définition d’un sentier institutionnel. On conclura donc que la démarche analytique et déconstructive chère à l’analyse des politiques publiques peut être poussée relativement loin, même sur un terrain a priori très éloigné de ses problématiques traditionnelles [68][68] Merci à Anne-Cécile Douillet, Franck Petiteville, Andy....

Notes

[1]

Tribune libre de Jacques Chirac, président de la République française, parue le 22 janvier 2003 dans les quotidiens Berliner Zeitung et Libération.

[2]

Organisme destiné à promouvoir les échanges de masse entre les jeunes des deux pays, l’OFAJ fut formellement créé en juillet 1963.

[3]

Helen Wallace, « The Conduct of Bilateral Relationships by Governments », dans Partners and Rivals in Western Europe : Britain, France, Germany, Adlershot, Gower Publishing Company, 1986, p. 137-155.

[4]

Henri Ménudier, Le couple franco-allemand en Europe, Asnières, Institut d’allemand d’Asnières, 1993.

[5]

Graham Tillett Allison, Essence of Decision : Explaining the Cuban Missile Crisis, Boston, Little, Brown & Cie, 1971. Pour une synthèse récente sur ce paradigme, cf. Walter Carlsnaes, « Foreign Policy », dans Walter Carlsnaes, Thomas Risse, Beth A. Simmons, Handbook of International Relations, Londres, Sage Publications, 2002, p. 331-350. Pour une analyse de la politique étrangère américaine qui s’inscrit bien dans la filiation de la Foreign Policy Analysis, cf. Charles-Philippe David, Louis Balthazar, Justin Vaïsse, La politique étrangère des États-Unis. Fondements, acteurs, formulations, Paris, Presses de Sciences Po, 2003. Parmi les principaux auteurs français qui se sont intéressés à cette approche, on peut citer Samy Cohen, La monarchie nucléaire : les coulisses de la politique étrangère sous la Cinquième République, Paris, Hachette, 1986, et La défaite des généraux : le pouvoir politique et l’armée sous la Cinquième République, Paris, Fayard, 1994. Cf. aussi Marie-Christine Kessler, « La politique étrangère comme politique publique », dans Frédéric Charillon (dir.), Politique étrangère, nouveaux regards, Paris, Presses de Sciences Po, 2002, p. 167-192.

[6]

L’argumentation s’inspire d’une recherche de thèse de doctorat sur l’Office franco-allemand pour la jeunesse. La thèse a débuté en octobre 2002 sous la direction d’Yves Surel.

[7]

Jacques Bariéty, « De Gaulle, Adenauer et la genèse du traité de l’Élysée du 22 janvier 1963 », dans De Gaulle et son siècle. L’Europe (Bd. V), Paris, Institut Charles de Gaulle, 1992, p. 352-364.

[8]

Henri Ménudier, « Adenauer, de Gaulle et le traité de l’Élysée selon Alain Peyrefitte », dans Corine Defrance, Ulrich Pfeil, Le traité de l’Élysée et les relations franco-allemandes. 1945-1963-2003, Paris, CNRS éditions, 2005, p. 73-87.

[9]

Georges Henri Soutou, « Adenauer et la coopération stratégique franco-allemande (1956-1963) », dans La République fédérale d’Allemagne et la construction de l’Europe (1949-1963), Paris, Éd. du Temps, 1999, p. 245-274.

[10]

Hans Peter Schwarz, Adenauer und Frankreich : die deutsch-französischen Beziehungen 1958-1969, Bonn, Bouvier, 1985.

[11]

On trouvera une synthèse magistrale de l’histoire des relations franco-allemandes de 1945 à 1963 dans le récent ouvrage d’Ulrich Lappenküper, Die deutsch-französischen Beziehungen 1949-1963, München, Oldenbourg, 2001.

[12]

Gilbert Ziebura, Die deutsch-französischen Beziehungen seit 1945. Mythen und Realitäten, Pfullingen, G. Neske, 1970.

[13]

Konrad Adenauer, Erinnerungen 1959-1963. Fragmente, Stuttgart, Dt. Verl.-Anst, 1983.

[14]

Samy Cohen, La monarchie nucléaire…, op. cit.

[15]

Le Gerhard Schröder (1910-1989) dont il est question ici fut ministre des Affaires étrangères CDU de 1961 à 1966. Il n’a aucun lien de parenté avec son homonyme social-démocrate et ancien chancelier de la République fédérale.

[16]

Pour un premier aperçu de la théorie réaliste, cf. Dario Battistella, Théories des relations internationales, Paris, Presses de Sciences Po, 2003, p. 111-142.

[17]

Gilbert Ziebura, op. cit.

[18]

Georges Henri Soutou, cité.

[19]

Annonce faite par le Secrétaire américain à la Défense, Robert S. McNamara, le 4 mai 1962.

[20]

Jacques Bariéty, « Du plan Fouchet au traité franco-allemand de janvier 1963 : Colloque organisé par le Centre d’études germaniques de Strasbourg les 26 et 27 septembre 1996 », Revue d’Allemagne et des pays de langue allemande, 29 (2), 1997, p. 159-362.

[21]

Georges Henri Soutou, « Le général de Gaulle et le plan Fouchet d’Union politique européenne : un projet stratégique », Revue d’Allemagne et des pays de langue allemande, 29 (2), 1997, p. 211-220.

[22]

Gilbert Ziebura, op. cit., p. 154.

[23]

Ulrich Lappenküper, « Neue Quellen und Forschungen zu den deutsch-französischen Beziehungen zwischen “Erbfeindschaft” und “Entente élémentaire” (1944-1963) und ihren internationalen Rahmenbedingungen », Francia. Forschungen zur Westeuropäischen Geschichte, 24 (3), 1998, p. 133-152.

[24]

Charles de Gaulle, Mémoires d’espoir, tome I : Le Renouveau 1958-1962, tome II : L’Effort, Paris, Plon, 1970 ; Konrad Adenauer, Erinnerungen 1959-1963. Fragmente, op. cit.

[25]

Pierre Maillard, « La politique du général de Gaulle à l’égard de l’Allemagne (1945-1969). Continuité et discontinuité », dans Joseph Jurt (Hrsg.), Von der Besatzungszeit zur deutsch-französischen Kooperation, Freiburg, Rombach Verlag, 1993, p. 50-60 ; Hermann Kusterer, Der Kanzler und der General, Stuttgart, Neske, 1995.

[26]

Jacques Bariéty, « Les entretiens de Gaulle-Adenauer de juillet 1960 à Rambouillet. Prélude au plan Fouchet et au traité de l’Élysée », Revue d’Allemagne et des pays de langue allemande, 29 (2), 1997, p. 167-175.

[27]

Gilbert Ziebura, op. cit.

[28]

Graham Tillett Allison, Essence of Decision : Explaining the Cuban Missile Crisis, op. cit.

[29]

Mathias Delori, « L’Office franco-allemand pour la Jeunesse. Une contribution au débat sur le poids des idées en politique », Politique européenne, 14, 2004, p. 193-202.

[30]

Jacqueline Plum, « Jugend und deutsch-französische Verständigung. Die Entstehung des deutsch-französischen Vertrages und die Gründung des deutsch-französischen Jugendwerkes », Francia. Forschungen zur Westeuropäischen Geschichte, 26 (3), 1999, p. 77-109 ; Ansbert Baumann, Begegnung der Völker. Der Élysée-Vertrag und die Bundesrepublik Deutschland. Deutsch-französische Kulturpolitik von 1963 bis 1969, Francfort-sur-le-Main, Peter Lang, 2003 ; Corine Defrance, « Pourquoi la culture n’est-elle pas l’objet du traité ? », dans Corine Defrance, Ulrich Pfeil, op. cit., p. 175-191.

[31]

On notera sur ce point l’influence du néo-institutionnalisme du choix rationnel, un courant théorique plus attentif qu’Allison au poids des contraintes institutionnelles, mais qui s’inspire des mêmes postulats sur la rationalité stratégique des acteurs et leur participation aux jeux politiques. Cf. Peter A. Hall, Rosemary C. R. Taylor, « Political Science and the Three New Institutionalisms » Political studies, 44, 1996, p. 936-957.

[32]

Laurence Eberhard Harribey, L’Europe et la jeunesse. Comprendre une politique européenne de jeunesse au regard de la dualité institutionnelle Conseil de l’Europe/Union européenne, Paris, L’Harmattan, 2002.

[33]

Corine Defrance, « Pourquoi la culture n’est-elle pas l’objet du traité ? », cité.

[34]

L’essentiel du Two Level Game était inscrit en germes dans le paradigme de Graham Allison. La citation suivante, tirée du livre d’Allison, résume par exemple très bien le modèle de Putnam : « The actions of one nation affect those of another to the degree that they result in advantages and disadvantages for players in the second nation. Thus players in one nation who aim to achieve some international objective must attempt to achieve outcomes in their intra-national game that add to the advantages of players in the second country who advocate an analogous objective » [« Les actions d’une nation affectent celles d’une autre en fonction des conséquences en termes d’avantages et de désavantages pour les acteurs d’une tierce nation. Ainsi, les acteurs d’une nation qui visent à atteindre un certain objectif international doivent essayer d’obtenir des résultats dans leur jeu national qui s’ajoutent aux avantages des acteurs du tiers pays qui visent un objectif analogue »], Graham Tillett Allison, op. cit., p. 178.

[35]

Robert D. Putman, « Diplomacy and Domestic Politics : The Logic of Two-Level Game », International Organisation, 42 (3), 1988, p. 427-460.

[36]

Cette réflexion amène Putman à une conclusion contre-intuitive : un acteur qui est difficilement en mesure de faire accepter ses choix dans l’arène domestique, c’est-à-dire disposant d’un win-set étroit, peut faire preuve de davantage de fermeté au niveau international et obtenir par conséquent plus de concessions.

[37]

Gilbert Ziebura, op. cit., p. 147.

[38]

À laquelle nous rattachons Putmam, cf. note 1, p. 417.

[39]

Nous nous référons en particulier aux cadres conceptuels de « l’Advocacy Coalition » de P. Sabatier et H. Jenkins-Smith, des « paradigmes » (P. Hall) et du « référentiel » (B. Jobert et P. Muller) : Bruno Jobert, Pierre Muller, L’État en action. Politiques publiques et corporatisme, Paris, PUF, 1987 ; Paul Sabatier, Hank C. Jenkins-Smith, Policy Change and Learning : An Advocacy Coalition Approach, Boulder, Westview, 1993 ; Peter Hall, « Policy Paradigme, Social Learnings, and the State : The Case of Economic Policy Making in Britain, Corporative Politics, avril 1997, p. 275-296.

[40]

Ce courant de recherche est en effet extrêmement riche, notamment dans les relations internationales anglo-saxonnes. Pour une synthèse récente sur le courant constructiviste en relations internationales, cf. Emmanuel Adler, « Constructivism and International Relations », dans Walter Carlsnaes, Thomas Risse, Beth A. Simmons, op. cit., p. 95-118. Pour une théorisation relativement mainstream (à l’intérieur de ce courant), cf. Alexander Wendt, Social Theory of International Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1999.

[41]

Sur ce point aveugle du courant constructiviste en relations internationales, voir notre revue de la littérature dans Mathias Delori, « Ideas, Persuasion and Foreign Policy Analysis », ECPR Granada Joint Session, 14-19 April 2005, <http:// www. essex. ac. uk/ ecpr/ events/ jointsessions/ paperarchive/ granada/ ws8/ Delori. pdf>.

[42]

Pierre Muller, « Esquisse d’une théorie du changement dans l’action publique. Structures, acteurs et cadres cognitifs », Revue française de science politique, 55 (1), février 2005, p. 155-187.

[43]

Bruno Jobert, Pierre Muller, L’État en action…, op. cit.

[44]

Paul Sabatier, Hank C. Jenkins-Smith, op. cit.

[45]

Yves Surel, « Idées, intérêts, institutions dans l’analyse des politiques publiques », Pouvoirs, 87, 1998, p. 161-178.

[46]

Hans Manfred Bock, Ulrich Pfeil, « Les acteurs culturels et la coopération franco-allemande : formes, objectifs, influences », dans Corine Defrance, Ulrich Pfeil, op. cit., p. 193-209.

[47]

Arbeitskreis der privaten Institutionen für internationale Begegnung und Bildungsarbeit. L’AKPIIBB est une confédération d’associations engagées dans le travail franco-allemand ou européen. Il fut créé en 1957 en réaction à l’accord culturel de 1954. Il comportait 9 associations et s’était donné pour but le lobbyisme auprès des services culturels. Il s’est peu à peu éteint au cours des années 1970. Cf. Hans Manfred Bock, Deutsch-französische Begegnung und europäischer Bürgersinn, Opladen, Leske/OFAJ, 2003.

[48]

Joseph Rovan, « Les relations franco-allemandes dans le domaine de la jeunesse et de la culture populaire (1945-1971) », Revue d’Allemagne et des pays de langue allemande, 4, 1972, p. 675-704.

[49]

L’historiographie française est cependant moins riche que son homologue allemande sur ce point. Cf. Rainer Hudemann, « L’occupation française après 1945 et les relations franco-allemandes », Vingtième Siècle. Revue d’histoire, 55, juillet-septembre 1997, p. 58-68 ; Klaus Dietmar Henke, « Politik der Widersprüche », Vierteljahrshefte für Zeitgeschichte, 30, 1982, p. 500-537 ; Joel Carl Welty, Das Hungerjahr in der Französischen Zone des geteilten Deutschland : 1946-1947, Koblenz, Fuck Verlag, 1995.

[50]

Rainer Hudemann, « Frankreichs Besatzung in Deutschland : Hindernis oder Auftakt der deutsch-französischen Kooperation », dans Von der Besatzungszeit zur deutsch-französischen Kooperation, Freiburg, Rombach, 1993, p. 237-254 ; Corine Defrance, La politique culturelle française sur la rive gauche du Rhin : 1945-1955, Strasbourg, Presses universitaires de Strasbourg, 1994.

[51]

Le terme « référentiel » est ici utilisé en tant que notion synonyme de « matrices cognitives et normatives qui gouvernent un domaine d’action publique » et non pas en tant que concept. Un usage rigoureux du cadre conceptuel de L’État en action achoppe ici, notamment en raison du fait qu’il n’existait pas, à proprement parler, de « secteur d’action publique » dans le chaos institutionnel de l’Allemagne de l’année zéro.

[52]

A. G. Jordan, Jeremy John Richardson, Governing under Pressure : The Policy Process in a Post-Parliamentary Democracy, Oxford, Robertson, 1979.

[53]

Helen Wallace, Partners and Rivals in Western Europe…, op. cit.

[54]

Joseph Rovan, « Les relations franco-allemandes dans le domaine de la jeunesse et de la culture populaire (1945-1971) », art. cité.

[55]

Emmanuelle Picard, « Des usages de l’Allemagne : politique culturelle française en Allemagne et rapprochement franco-allemand, 1945-1963. Politique publique, trajectoires, discours », thèse de science politique, Paris, IEP Paris, 1999.

[56]

Ces quatre responsables politiques ont participé, comme beaucoup d’autres, aux rencontres de jeunesse de l’immédiat après-guerre. On ne présente pas Michel Rocard. Jean-Marie Soutou fut secrétaire de la rédaction de la revue Esprit, directeur-adjoint du cabinet de Pierre Mendès France en 1954, puis ambassadeur de France. Né en 1925, Winfried Böll est, quant à lui, universitaire et haut fonctionnaire ; il fut notamment directeur au ministère fédéral pour la coopération économique et le développement et à l’UNESCO. La figure de Hans Globke (1898-1973) est plus controversée ; expert juridique sous le Troisième Reich, il a notamment travaillé à l’élaboration des lois racistes de Nuremberg ; il a prétendu avoir eu simultanément des contacts avec la Résistance allemande ; après la guerre, Adenauer a fait de lui un secrétaire d’État à la chancellerie et un de ses plus proches conseillers.

[57]

Le terme « référentiel » est encore une fois mobilisé en tant que notion (voir note 2, p. 421).

[58]

La notion de « carrière militante » connaît un regain d’intérêt dans le champ académique de l’action collective. Elle permet notamment de comprendre les dynamiques personnelles et biographiques induites par l’acte et le moment de l’engagement. En analyse des politiques publiques, la notion pourrait éclairer le parcours de militants qui finissent par porter leur projet à l’agenda politique. Sur les usages de la notion dans le champ de l’action collective : Eric Agrikoliansky, « Carrières militantes et vocations à la morale : les militants de la Ligue des droits de l’homme dans les années 80 », Revue française de science politique, 51 (1-2), février-avril 2001, p. 27-46 ; Johanna Siméant, « Entrer, rester en humanitaire. Des fondateurs de Médecins sans frontières aux membres actuels des ONG médicales françaises », Revue française de science politique, ibid., p. 47-72.

[59]

Joseph Rovan, « L’Allemagne de nos mérites », Esprit, 11, 1945, p. 529-540.

[60]

Nous adoptons sur ce point un modèle d’analyse des déterminants idéels et matériels des décisions politiques explicité par Craig Parsons à propos de la construction européenne : les enjeux réalistes de puissance et de sécurité déterminent la nature de la relation entre les États (l’affrontement ou la coopération) ; les idées – plus précisément les valeurs et les représentations des élites politiques – interviennent dans un deuxième temps pour sélectionner la forme de la coopération. On admettra que le caractère dualiste de ce schéma pose problème du point de vue théorique : pourquoi un facteur interviendrait-il à un niveau et pas à un autre ? Il rend cependant bien compte de la réalité observée ici. Notons enfin que le modèle ne prétend proposer qu’une articulation possible des facteurs idéels et matériels. Il ne préjuge rien d’une possible construction sociale des intérêts dans d’autres cas. Cf. Craig Parsons, « Showing Ideas as Causes : The Origins of the EU », International Organisation, 56 (1), 2002, p. 47-84.

[61]

Andreas Wilkens, « Pourquoi l’économie n’est-elle pas l’objet du traité de l’Élysée ? », dans Corine Defrance, Ulrich Pfeil, op. cit., p. 150-161.

[62]

La dimension symbolique du rapprochement franco-allemand du début des années 1960 s’est exprimée au travers d’images : la messe réunissant de Gaulle et Adenauer dans la cathédrale de Reims en juillet 1962, l’accolade entre les deux hommes le jour de la signature du traité, etc. Elle fut également mise en récit par des déclarations communes. Dans celle du 22 janvier 1963, les deux chefs d’État et de gouvernement se déclarent, par exemple, « convaincus que la réconciliation du peuple allemand et du peuple français [met] fin à une rivalité séculaire [et] constitue un événement historique qui transforme profondément les relations entre les deux peuples ».

[63]

Peter A. Hall, Rosemary C. R. Taylor, « Political Science and the Three New Institutionalisms », art. cité ; Bruno Palier, « Gouverner le changement des politiques de protection sociale », dans Pierre Favre, Yves Schemeil, Être gouverné. Mélanges offerts en l’honneur de Jean Leca, Paris, Presses de Sciences Po, 2003, p. 163-179.

[64]

Paul Pierson, « Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics », American Political Review, 94 (2), 2000, p. 251-267.

[65]

Margaret Levi, Consent, Dissent and Patriotism, Cambridge, Cambridge University Press, 1997.

[66]

Arthur W. Brian, « Positive Feedbacks in the Economy », McKinsey Quarterly, 1994, p. 81-95.

[67]

Hans Peter Schwarz, « Le chemin allemand vers le traité de l’Élysée », dans Corine Defrance, Ulrich Pfeil, op. cit., p. 45-55.

[68]

Merci à Anne-Cécile Douillet, Franck Petiteville, Andy Smith, Yves Surel et Philippe Zittoun pour leur relecture d’une version antérieure de ce texte.

Résumé

Français

L’article cherche à mesurer l’apport de l’analyse des politiques publiques à la compréhension de la genèse de la coopération franco-allemande au début des années 1960. Une revue de la littérature révèle que la plupart des recherches se sont jusqu’à présent essentiellement appliquées à mettre en évidence l’importance de la compréhension, par de Gaulle et Adenauer, des enjeux stratégiques de puissance et de sécurité. Une lecture inspirée du paradigme de la Foreign Policy Analysis met en évidence l’importance des jeux stratégiques à l’intérieur de chaque sous-système gouvernemental. Mais l’apport de l’analyse des politiques publiques ne se résume pas à ce schéma désormais classique. En s’interrogeant sur la formulation et la mise en œuvre de la politique, elle conduit à intégrer deux facteurs explicatifs peu interrogés par les autres approches : les idées et les institutions.

English

The article aims at assessing the added value of policy analysis to the understanding of a case-study : the genesis of the Franco-German cooperation in the early 1960’s. A review of the literature reveals a strong focus on how de Gaulle and Adenauer conceived the strategic issues of the time, i.e. national power and security. Graham Allison’s paradigm helps to point out that domestic actors interacted at the sub-system (governmental) level in order to influence the policy. But modern policy analysis can go a step further than this classical model in Foreign Policy Analysis. The study of the policy formulation and implementation leads to bringing two factors back in the analysis : ideas and institutions.

Plan de l'article

  1. Le récit de l’histoire diplomatique
    1. La focale sur le rôle personnel du général de Gaulle et du chancelier Adenauer
    2. Une grille d’analyse d’inspiration réaliste
  2. L’ouverture de la boîte noire de l’État
    1. Le rôle des entités bureaucratiques dans la genèse des chapitres culturels du traité de l’Élysée
    2. Le « Two Level Game » et la réévaluation des ressources de la partie allemande
  3. De la formulation de la politique à sa mise en œuvre : le poids des idées et des institutions
    1. L’approche cognitive de l’analyse des politiques publiques ou les idées comme source de pouvoir
    2. Le néo-institutionnalisme historique et la dynamique institutionnelle produite par le traité

Pour citer cet article

Delori Mathias, « La genèse de la coopération franco-allemande au début des années 1960. L'apport de l'analyse des politiques publiques », Revue française de science politique, 3/2006 (Vol. 56), p. 409-428.

URL : http://www.cairn.info/revue-francaise-de-science-politique-2006-3-page-409.htm
DOI : 10.3917/rfsp.563.0409


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