Vous consultezComprendre le changement comme un processus de discussion

AuteurPatrice Lamothe du même auteur

La construction de l’espace de discussion

11 La construction de l’espace de discussion sur les retraites est l’effet d’une lente agglomération de réseaux et d’organisations éparses. De nouveaux arguments engendrèrent de nouveaux groupes, qui, à leur tour, développèrent, diffusèrent et transformèrent ces arguments. Ils arrimèrent progressivement l’ensemble des institutions concernées par la question des retraites au sein d’un champ autonome, pourvu d’un langage et d’une régulation, se soutenant et se développant réciproquement, c’est-à-dire précisément ce que nous nommons espace de discussion.

Les trois foyers d’arguments du système des retraites français : progressisme, néo-libéralisme et réformisme

12 De 1945 au début des années 1980, les arguments employés dans les politiques françaises de retraites étaient généralement tirés du programme originel de la Sécurité sociale[16] [16] Bruno Palier, Gouverner la Sécurité sociale, Paris, PUF,...
suite. Largement inspirés par la logique du droit administratif, ils encourageaient l’extension universelle des prestations, l’utilisation des retraites à des fins redistributives et le développement de multiples niveaux de solidarités. L’accroissement continuel des dépenses y démontrait les progrès réalisés. Pour assurer l’équilibre et le développement du système, ces arguments soutenaient des modes de négociation résolument corporatistes. Des progrès négociés dans une partie du système entraînaient de nouvelles négociations dans d’autres parties, qui étaient à leur tour la source de nouveaux progrès, donnant à l’ensemble cette logique « progressiste » qui faisait son unité.

13 C’est dans la foulée du « tournant néo-libéral »[17] [17] Bruno Jobert, Le tournant néo-libéral en Europe, Paris,...
suite, au cours de la décennie 1980, que de nouveaux arguments firent leur apparition dans les débats français. Relayés initialement par les « économistes d’État » proches de l’ENSAE, de la Direction de la prévision et de l’INSEE, ils provenaient largement des travaux des économistes néoclassiques et des « think tanks » conservateurs américains et britanniques. Les nouvelles idées ne partageaient ni la logique ni les objectifs des idées progressistes. Elles s’appuyaient sur des valeurs individualistes et sur des critères économiques pour interpréter et résoudre les questions sociales, et donc les questions liées aux retraites[18] [18] Parmi les travaux influencés par le nouveau courant :...
suite. De nombreux thèmes se déployaient à partir de ce fond commun, insistant sur la quantification des problèmes d’équité, sur la valeur intrinsèque des choix individuels, sur la plus grande rationalité des mécanismes de marché ou sur l’importance de prévoir et d’anticiper toute contrainte externe au système.

14 Ces arguments étaient cependant trop éloignés des représentations des principaux acteurs des retraites en France pour susciter des changements directs. D’un côté, ils bénéficiaient de la dynamique d’ensemble du mouvement néo-libéral ; de l’autre, leur radicalité les confinait dans des institutions qui ne disposaient pas d’une légitimité suffisante pour redéfinir les principes fondamentaux des politiques de retraites (fédération professionnelle des sociétés d’assurance, groupes d’économistes néo-libéraux, etc.). La contradiction entre le pouvoir rhétorique des nouveaux arguments et leur incapacité à atteindre les principaux décideurs fut à l’origine de nombreux efforts de synthèse. En 1991, le Livre blanc sur les retraites[19] [19] Livre blanc sur les retraites, op.  cit. ...
suite, fruit de violents débats entre le Commissariat au Plan, la Direction de la prévision et à la Direction de la Sécurité sociale, marqua l’aboutissement de ces discussions. Réarticulant la question des retraites et apportant quelques innovations d’importance, l’ouvrage posa les fondations d’un nouvel ensemble d’arguments : le programme « réformiste ».

15 La synthèse s’opposait simultanément aux deux groupes d’arguments qui l’avaient fait naître. Affirmant que « les systèmes de retraite [avaient] réussi »[20] [20] Pour cette citation et les suivantes, cf. Livre blanc sur...
suite, elle défendait à la fois le succès passé et l’illégitimité future des arguments progressistes. Le premier mouvement limitait strictement la portée des arguments néo-libéraux ; le deuxième ouvrait la voix d’une intégration progressive et sélective des nouvelles idées. Les arguments réformistes ne revendiquaient pas l’ambition de transformer les retraites pour atteindre de nouveaux objectifs, mais le souci de les adapter pour en assurer la pérennité. C’est la raison pour laquelle ils placèrent le système sous la menace mortelle d’un « choc démographique ». À l’horizon de 30 à 50 ans, les hausses de dépenses liées aux évolutions de la population française allaient devenir insupportables, enraillant certainement « le dynamisme économique », provoquant peut-être « une guerre entre les générations »[21] [21] L’argument de « l’équité intergénérationnelle »...
suite. Au-delà de l’efficacité émotionnelle de ce récit, il s’agissait d’un authentique renversement de valeurs. L’augmentation des prélèvements, qui avait accompagné l’évolution des retraites pendant plus de quarante ans, était désormais considérée comme un obstacle à sa survie.

16 Il serait erroné de ne voir là qu’une simple adaptation à des « réalités extérieures ». Si les réformistes suggérèrent que l’évolution démographique constituait une « nouvelle situation » à laquelle devait répondre une « nouvelle politique », il découle de leurs propres travaux que, d’une part, l’impact du baby boom sur les systèmes de retraite était relativement faible et, d’autre part, l’allongement de l’espérance de vie était un phénomène continu depuis 1945. Les évolutions démographiques n’étaient pas une nouveauté pour les systèmes de retraite, c’était seulement une fois accepté l’argument néo-libéral selon lequel les prélèvements obligatoires ne devaient plus augmenter que les évolutions démographiques pouvaient devenir un sujet d’intérêt. D’après les estimations réformistes elles-mêmes, une hausse des prélèvements plus faible que celle déjà réalisée entre 1960 et 2000 aurait suffit pour atteindre l’équilibre financier : + 70 % prévisibles entre 2000 et 2040 contre + 130 % effectués entre 1960 et 2000[22] [22] Didier Blanchet, « Évolutions démographiques et retraites :...
suite. Le « choc démographique » sur lequel s’appuie l’ensemble des arguments réformistes ne correspond pas à une transformation autonome de l’environnement, il n’est qu’une transformation du regard porté sur l’environnement.

17 Si les arguments sur les retraites produisirent effectivement du changement, ils n’en furent donc pas eux-mêmes la conséquence. Les rapports officiels publiés avant 1980 montrent que les arguments progressistes attachaient des conséquences bien différentes de celles des réformistes à des observations pourtant similaires. Le rapport préparatoire du VIIIe plan[23] [23]Vieillir solidaire, préparation...
suite traitait l’accroissement des dépenses de retraites parmi d’autres sujets liés au « vieillissement », sans y voir de raison de réorienter l’ensemble du système. Il évaluait un scénario central identique à celui des futurs réformistes selon lequel ces dépenses atteindraient « à l’horizon 2020, 17 % du PIB », notait qu’une « croissance soutenue dégagerait un surplus important sur lequel une politique de vieillesse pourrait être financée » et concluait que le défi majeur des prochaines années serait plus que tout autre « l’établissement de solidarités concrètes » entre jeunes gens et personnes âgées[24] [24] Le centrage de la problématique des retraites sur la question...
suite.

18 Au-delà des cercles académiques, les arguments réformistes ne s’attardèrent pas à mieux justifier le retournement de perspective[25] [25] D’autres arguments permettent de poursuivre la controverse,...
suite. Posant implicitement la limitation des dépenses comme objectif, ils entraînaient la controverse dans une autre direction : l’étude détaillée des évolutions à venir, puis l’évaluation des mesures capables de stabiliser les prélèvements sur le long terme[26] [26] Sans être des conséquences du réel, les arguments contribuent...
suite. Un programme de recherche prospectif y justifiait ainsi le programme de politique publique. L’efficacité économique en devenait le critère principal, mais sans mettre fin au principe de solidarité progressiste. Parallèlement, en justifiant des points de vue plus individualisés, l’argument du « risque à surmonter » introduisait quelques influences néo-libérales : des mesures plus individualistes que corporatistes, des conceptions plus économiques que juridiques de l’égalité (ou de l’équité), enfin, de manière plus légère encore, certains mécanismes de marché. L’ensemble des arguments s’organisait autour d’un appel au débat, à l’étude et surtout à la mise en œuvre de la « réforme ».

Des arguments implantés au hasard de réseaux dispersés

19 Si les nouveaux arguments transformèrent le champ des retraites en profondeur, ils le firent d’abord plus en soutenant l’intervention de nouveaux acteurs qu’en convertissant les acteurs déjà présents. Pendant la première moitié des années 1990, plusieurs groupes d’institutions furent mobilisés par les différents programmes sur les retraites, mais en raison des oppositions irréductibles entre points de vue, ils ne purent pas engager de discussion véritable. Les arguments divergeaient trop pour qu’un groupe puisse s’appuyer sur les avancées des autres groupes, ou même les prendre en compte dans ses propres débats.

20 Les administrations centrales étaient les premières divisées. Une partie des institutions économiques et financières, la Direction de la prévision, l’INSEE, l’INED et la Direction du budget étaient les fondatrices historiques du programme réformiste. Elles le mettaient d’autant mieux en œuvre que les arguments sur la nécessité de recherches prospectives leur correspondaient tout particulièrement : leurs travaux de chiffrage, de proposition et d’étude des mesures « d’équilibre financier » assurèrent le dynamisme du programme réformiste. La Direction du trésor, de son coté, penchait toujours pour les arguments néo-libéraux. Elle continuait à exploiter son expertise sur les marchés financiers pour défendre les formules de capitalisation, revoyant continuellement l’habillage et la présentation de cette même idée.

21 Les administrations sociales, DSS, DGAFP et CNAV, se trouvaient déchirées par l’opposition entre arguments progressistes et réformistes. Si leurs principaux directeurs penchaient nettement pour les nouvelles idées, la conversion de leurs équipes passait par le développement d’une véritable expertise économique et statistique. Ces administrations y travaillaient, mais la difficulté de rivaliser avec le ministère des Finances les poussait régulièrement à revenir aux argumentaires progressistes, et donc à travailler l’ancien programme, quoiqu’avec des moyens trop faibles pour pouvoir le renouveler.

22 Les travaux des organisations syndicales étaient plus maigres et plus dispersés encore. Historiquement, leur principale source d’intervention dans le domaine des retraites avait été la gestion paritaire des caisses ARCO et AGIRC. C’est pour cette seule tâche que quelques permanents s’y transmettaient une expertise sur la question des retraites. Parties prenantes de l’un des mécanismes vitaux du programme progressiste, ces permanents apprenaient, utilisaient et diffusaient ses arguments depuis 1945. Importants pour les appareils, leurs travaux restaient peu mobilisateurs auprès des militants. Les arguments progressistes faisaient tellement corps avec les positions syndicales qu’ils étaient à la fois unanimement partagés et peu travaillés. Les retraites des fonctionnaires et des employés du service public échappaient d’ailleurs à ce schéma. Elles étaient défendues par les mêmes groupes et selon les mêmes principes que les salaires.

23 Les organisations patronales balançaient entre leur rôle dans le système paritaire, pour lequel le cadre réformiste offrait de remarquables outils, et le point de vue des compagnies d’assurance, structuré par les arguments néo-libéraux. Un petit nombre d’experts et de personnalités médiatiques consacrèrent des ressources importantes à la promotion des deux programmes à partir de deux institutions principales : le Medef et la FFSA. Ces activités mobilisèrent à la fois le débat public et les forums de recherche, au niveau français et européen[27] [27] Bruno Jobert, « Europe and the Recomposition of National...
suite. Cependant, le nombre limité d’individus sur lesquels elles reposaient et les oppositions entre les deux programmes ne leur permirent pas de maintenir un dialogue approfondi avec les autres institutions.

24 Si les forums d’économistes, organisés pour mener des controverses, portaient et discutaient la majorité des programmes, ils se trouvaient eux-mêmes aussi divisés et isolés que le reste du champ des retraites. Il faut ainsi distinguer deux forums presque indépendants : d’une part, les « économistes académiques », souvent macro-économistes, liés aux forums internationaux et qui travaillaient essentiellement les arguments néo-libéraux, à charge ou à décharge, et d’autre part, les « économistes d’État » du réseau INSEE-ENSAE-DP, placés au cœur des problématiques gouvernementales, concepteurs et principaux soutiens du programme réformiste, et qui se tenaient largement à l’écart des débats du premier groupe.

25 L’éclatement des arguments et la dispersion des réseaux empêchaient les acteurs de se faire une image exhaustive du champ des retraites, des influences et des rapports de force qui le traversaient. Les différents programmes soutenaient des points de vue inconciliables sur les enjeux, les ressources et les positions de chaque institution. Même la liste des acteurs du champ n’était pas partagée. Les directions du ministère des Finances comprenaient rarement la légitimité des organisations syndicales sur les questions de retraite. Ces dernières ne percevaient pas l’individualité fondamentale de chacune des administrations des finances, se voyaient au mieux faire face à un ministère soudé, au pire à un bloc gouvernemental totalement cohérent.

26 Ce défaut d’intercompréhension explique les nombreux points communs entre les deux tentatives de réforme qui furent menées en 1993 et 1995[28] [28] Pour une description détaillée des réformes, cf. Giuliano...
suite. Dans les deux cas, les projets gouvernementaux furent conçus par un petit nombre d’acteurs poussés par les arguments réformistes. Si, à titre individuel, leur connaissance du monde des retraites et les relais dont ils disposaient dépassaient parfois le seul programme réformiste, leur réflexion collective y resta irrémédiablement attachée. Extérieurs aux autres programmes, ils ne les comprenaient que de façon rudimentaire, étaient peu à même de saisir leurs enjeux, moins encore d’évaluer leurs forces. Lors de leurs deux tentatives, les groupes réformistes évitèrent donc les institutions progressistes sans véritablement s’appuyer sur les groupes néo-libéraux.

27 La stratégie de contournement du gouvernement d’Édouard Balladur fut la réforme à la dérobée : il limita son projet de loi aux points de moindres désaccords et le vota sans débat, en plein cœur du mois d’août[29] [29] Cette stratégie fut menée avec l’accord tacite des syndicats :...
suite. La stratégie d’Alain Juppé fut l’ignorance volontaire : ne voyant dans les autres programmes que « l’addition des corporatismes et des égoïsmes »[30] [30] Conclusion du discours du 15 novembre 1995, dans lequel...
suite, il conçut son projet avec l’aide exclusive d’une dizaine d’acteurs, tous strictement réformistes, évita toute forme de débat, y compris au sein du parlement, et, bientôt contraint de reconnaître son erreur par l’ampleur de la mobilisation progressiste[31] [31] En décembre 1995, les manifestations rassemblèrent jusqu’à...
suite, il retira son projet sans avoir rencontré un seul représentant des programmes opposés[32] [32] Pour une analyse du style d’Alain Juppé, cf. Philippe...
suite.

28 Votées ou abandonnées sans échange approfondi, les deux tentatives de réforme ne modifièrent ni l’implantation des arguments ni les débats entre institutions. Du point de vue des acteurs, leur impact se limita à la promotion de réseaux qui restaient encore, selon l’un de leurs bons connaisseurs, « de petits mondes, qui pour la plupart, ne se rencontraient pas »[33] [33] Entretien avec un membre du réseau ENSAE-INSEE-DP. ...
suite.

L’unification de l’espace de discussion

29 C’est le développement des arguments réformistes, très indépendamment de l’activité du système politique, qui entraîna à la fois le renforcement du champ des retraites et l’unification de ses réseaux. Dès leurs débuts, les réformistes avaient identifié les problèmes posés par l’éclatement du champ des retraites. Leur programme ne contenait donc pas seulement des arguments sur la question des retraites en tant que telle, mais aussi un vaste ensemble de réflexions sur la manière de transformer l’organisation du champ. Depuis le Livre blanc, tous les travaux réformistes insistaient ainsi sur la nécessité de « l’approfondissement de la réflexion », du « travail d’analyse et de quantification », sur la pédagogie et le dialogue avec « le plus grand nombre d’associations représentatives et les plus vastes pans de la société ». Soutenus par l’injonction de « sauver les systèmes de retraite », les arguments réformistes révélaient leur grande réflexivité dans la description des étapes et des moyens pour parvenir à cette fin.

30 Un premier groupe d’arguments assura l’extension des travaux réformistes au sein des institutions qui les abritaient. Comme la décision politique devait anticiper dès aujourd’hui sur des événements qui n’adviendraient pas avant plusieurs dizaines d’années, elle demandait une analyse prévisionnelle détaillée des retraites et de leur environnement. Volontairement écartés par le programme progressiste depuis son origine[34] [34] Marqués par la faillite des systèmes de capitalisation...
suite, ces arguments justifiaient des travaux de recherche presque infinis. Grâce à eux, économistes, financiers, démographes, spécialistes du droit social même disposèrent de solides moyens de maintenir et d’étendre leur activité, d’en montrer les progrès et l’intérêt, d’en expliquer l’influence immédiate sur la définition des politiques publiques. L’approfondissement des connaissances, s’il formait le cœur du programme, n’était pas – de loin – le seul moyen de participer aux activités réformistes. Les arguments réformistes favorisaient aussi les travaux de synthèse, de vulgarisation, voire de simple répétition, vis-à-vis à la fois du public et des décideurs. L’image de « l’inévitable choc à venir », les récits basés sur « l’urgence » et les « décisions qui ont déjà bien trop tardé » composaient des discours, des articles ou des notes internes qui, sans effort ni originalité, se chargeaient d’une remarquable efficacité cognitive. Chacun pouvait prendre place au sein du projet collectif, contribuant à la fois à l’avancement des travaux et à la prise des « décisions politiques urgentes » que le programme appelait de ses vœux.

31 Les arguments réformistes guidèrent aussi l’unification des réseaux des différents programmes. « L’énorme besoin en terme de chiffrage du diagnostic » fut peut-être l’argument qui y contribua le plus. Parées d’une apparente neutralité, les connaissances acquises lors des travaux de quantification pouvaient être utilisées dans toutes les institutions, et cela pour défendre la plupart des thèses, quelles soient progressistes, réformistes ou néo-libérales. Tous les réseaux de travail sur les retraites y trouvaient une ressource inestimable, qui alimentait leurs débats internes et accroissait d’autant leur légitimité vis-à-vis des institutions qui les abritaient. Une institution fondamentalement progressiste telle que la fédération des fonctionnaires de Force ouvrière ne participa pas moins que les autres à la dynamique. Comme le remarque son secrétaire général : « On n’a pas trop les moyens de faire nos propres données, et puis je pense qu’on passerait notre vie à devoir les défendre. Ce n’est pas un problème. On prend les données des autres, l’INSEE, les rapports, qui vous voudrez… On leur prouve que nos revendications sont valables avec leurs propres données »[35] [35] Entretien avec l’un des dirigeants de FO-Fonctionnaires,...
suite. À la fin des années 1990, les « éléments de diagnostic chiffrés » devinrent une véritable monnaie, produite essentiellement par les institutions réformistes, mais diffusée, échangée et reconnue par tous. Le développement d’un média partagé entraînait et facilitait la confrontation des expériences, des points de vues et des positions de tous les acteurs, indifféremment de leurs programmes et institutions. L’un de ses principaux contributeurs note qu’alors, « toute une industrie de colloques s’empara du sujet »[36] [36] Entretien avec l’un des dirigeants du Département des...
suite : elle matérialisait l’unification du champ des retraites.

32 L’un des plus anciens arguments réformistes couronna ces évolutions. Pour réaliser le travail de pédagogie qu’il jugeait nécessaire, le Livre blanc suggérait déjà la « mise en place d’une commission réunissant tous les partenaires sociaux, associations, centres de recherche et administrations centrales concernées ». Dans l’état de dispersion du début des années 1990, la seule réunion des acteurs, sans même parler de leur capacité à travailler ensemble, aurait certainement représenté un problème en soi. Grâce au travail réflexif des arguments réformistes, il fut bientôt possible d’identifier les institutions légitimes et leurs représentants adéquats, puis de les convaincre de participer. En 1999, la commission Charpin leur assigna pour la première fois un statut d’interlocuteur officiel. En prolongeant cette commission, en déterminant légalement la liste de ses membres et en se donnant des ressources indépendantes, le Conseil d’orientation des retraites (COR) acheva de formaliser les règles d’un unique système de débat et de négociation, c’est-à-dire simplement d’un espace de discussion.

Les règles de l’espace de discussion

33 Système établi par les arguments dont il régulait l’échange, l’espace de discussion a structuré l’ensemble du champ des retraites. Initialement composé du seul noyau des spécialistes, il s’étendit à l’ensemble des institutions qui les abritaient. Dès les années 2000-2001, il comprenait les administrations centrales compétentes sur la question, de multiples pans des organisations syndicales, de la recherche appliquée, des scènes politiques et médiatiques.

34 D’abord produit des arguments réflexifs qui décrivaient le monde des retraites, il en devint le producteur unique et autonome. Il se maintint et se développa en les reproduisant et en les transformant. À partir de 2000, comprendre l’évolution des arguments et des règles du système des retraites revient donc à suivre le fonctionnement de l’espace de discussion : d’abord, à en cerner le périmètre, l’organisation et l’activité ; ensuite, une fois connus ces éléments, à en articuler la dynamique et en saisir le mouvement.

Le périmètre de l’espace

35 L’espace de discussion fut en premier lieu une assemblée consciente de sa propre nature, c’est-à-dire consciente de réunir les institutions ayant un avis légitime et représentatif sur la question des retraites. Cette reconnaissance s’appuya sur un double processus : la sélection des institutions membres et la définition de leurs contours. Dix ans de débat sur les retraites façonnèrent une liste à la fois précise – pour les premiers rôles incontestables – et susceptible d’évoluer – pour les autres.

36 On y trouvait des organismes d’État très nettement individualisés – directions de la prévision, du budget, du trésor, de la Sécurité sociale, de la Fonction publique, CNAV, INSEE, Commissariat au Plan –, des organisations syndicales – CGT, CFDT, FO, FO-Fonctionnaires[37] [37] Comme la FFSA, elle était souvent considérée indépendamment...
suite, CFTC, CGC, éventuellement FSU et UNSA – et des organisations patronales – Medef et FFSA. On y trouvait aussi des groupes aux contours moins clairement définis : les parlementaires étaient parfois réunis d’après leur institution d’origine, souvent répartis entre majorité et opposition ; les chercheurs étaient soit identifiés en tant que tels, soit assimilés aux programmes qu’ils défendaient[38] [38] Cette distinction correspondait fortement à la division...
suite ; enfin, recoupant bien d’autres institutions, se trouvaient deux partis politiques et leurs réseaux d’influence, le RPR – puis l’UMP – et le PS. Même si la liste fut relativement stable, elle n’en demeura pas moins un enjeu de la discussion. Ainsi, de l’avis général, aucune construction formelle, pas même le COR[39] [39] On a pu y remarquer l’absence du MEDEF (qui refusa d’abord...
suite, n’a encore été basée sur la liste exhaustive des membres de l’espace.

Une organisation en étoile

37 Le rattachement des institutions au centre de l’espace était assuré par un ou plusieurs représentants. Dans les syndicats, un secrétaire confédéral était chargé du dossier, souvent doublé du secrétaire général d’une fédération importante (cas de FO) ou d’un spécialiste historique (cas de la CGT). Dans les administrations centrales et les organismes publics, la structure hiérarchique et l’importance du sujet faisaient des directeurs les représentants naturels de leur organisation. Dans des institutions moins pyramidales, comme par exemple les forums de recherche, c’est l’espace de discussion qui, en fonction de l’importance ou de l’intérêt qu’il attribuait à chacun, plaçait des personnalités en situation de représenter leur groupe d’origine.

38 Une fois acquise, la double appartenance des représentants formait leur principale légitimité. Face aux autres représentants, ils incarnaient presque totalement leur institution d’origine. Face aux membres de leur institution, ils s’appropriaient l’unité du sujet et, avec lui, l’accès à l’espace de discussion. L’assemblée des représentants se matérialisa lors des commissions préparatoires des grands rapports, lors des cessions de négociation organisées par les gouvernements et, de manière permanente, aux réunions plénières du COR. Pour les représentants des organisations syndicales et patronales, ces rencontres se superposaient à l’ancien travail de gestion paritaire des caisses ARCO et AGIRC. La stabilité des rôles des représentants et la fréquence de leurs inter-actions développèrent de véritables liens personnels, qui ne tardèrent pas à se traduire en reconnaissance mutuelle. Moins de cinquante individus formèrent ainsi le cœur de l’espace de discussion, un cœur irrigué par tous les enjeux, les oppositions internes et les projets communs du champ des retraites.

39 Les représentants disposaient tous de réseaux capables de bâtir et de diffuser de nouveaux arguments. Dans les administrations centrales, un ou plusieurs bureaux, un ou plusieurs « hommes de base », parfois un membre de cabinet, travaillaient avec le directeur et le sous-directeur pour former l’avis de leurs institutions. De leur coté, les représentants syndicaux établissaient des organisations dédiées à la question des retraites. Selon les institutions, de tels groupes comptèrent jusqu’à trois niveaux hiérarchiques distincts. Par exemple, à la CGT, un groupe de travail se réunissait mensuellement autour de Jean-Christophe Le Duigou, secrétaire confédéral, et de Vladi Ferrier, expert historique, tous deux officiellement chargés du dossier. Parmi la trentaine de membres du groupe se trouvaient des experts et des représentants des fédérations et des unions départementales. Ces représentants internes bâtissaient à leur tour des réseaux locaux, profitant de l’actualité pour les étendre et les mobiliser. Du cœur de l’organisation, de cycles de réunions en cycles de réunions, ils étendaient l’espace de discussion jusqu’aux confins de la CGT, dans les secteurs et les entreprises les plus éloignés des centres de l’organisation.

40 Si les administrations centrales et les organisations syndicales abritaient certainement les branches de l’espace de discussion les mieux structurées, il ne faut pas sous-estimer l’importance des systèmes bâtis dans les autres types d’institutions. Souvent très étendus, ils prenaient des formes relativement variées : de la création de cycles de conférences et de colloques[40] [40] Il faut noter le rôle joué par l’Observatoire des retraites,...
suite à l’utilisation des réseaux locaux des partis politiques. À partir de l’assemblée des représentants, l’espace de discussion plongeait ses branches dans les profondeurs des institutions qu’il unissait.

L’activité de l’espace : circulation, invention et cristallisation des arguments

41 La discussion des arguments sur la question des retraites était la principale activité des membres de l’espace. Elle prit des formes variées et se coula dans les multiples travaux qu’amenait le développement des échanges : de la négociation sur les conclusions d’un rapport au débat public sur ses conclusions, de la préparation des réunions d’une commission à la rédaction d’un texte commun, de la négociation d’une loi de réforme à la prise de position sur le fruit de la négociation. Cette activité n’était ni parfaitement consciente, ni véritablement formalisée, ni toujours d’une grande intensité. Néanmoins, en soutenant la légitimité des membres de l’espace, elle constituait bien l’enjeu principal du système.

42 La double appartenance des représentants en faisait les principaux moteurs de l’échange. Face à leurs pairs ou au public, lors de contacts directs ou dans les médias, ils exprimaient les premiers les positions de leur institution. En retour, ils recevaient les arguments des autres institutions, jugeaient leur influence sur le débat d’ensemble et estimaient l’opportunité d’adapter leurs thèses. Ils orchestraient ainsi une circulation permanente entre le débat central et les discussions internes. À travers eux, les évolutions d’une branche entraînaient des repositionnements des autres branches et, dans un mouvement ininterrompu, assuraient la dynamique de l’ensemble.

43 Chacune des branches travailla la totalité des arguments du débat. Hauts fonctionnaires, syndicalistes ou chercheurs, les acteurs les recevaient, les interprétaient pour ensuite élaborer leur réponse. La logique de la discussion les poussait insensiblement à approfondir les questions, à préciser les hypothèses, à remettre en cause les approches. Quelques exemples tirés de nos entretiens pourront donner une idée de cette activité. Un membre d’administration centrale réformiste raconte ainsi comment il répondit à des arguments progressistes : « On était très présent au COR, qui était une grande source d’information. On voyait les mesures… On savait que ça risquait de passer… C’est à partir de là qu’on a eu l’idée de mettre au point un modèle très opérationnel. Il permettait de dire dans la journée ce que telle ou telle mesure allait changer… Vous comprenez… Quand on est seul à avoir le modèle, cela devient décisif »[41] [41] Entretien avec un membre de la Direction du budget, juillet 2004. ...
suite ; un membre d’organisation syndicale progressiste face à des arguments réformistes : « Il y avait des données objectives sur lesquelles il fallait s’appuyer. Il y a des réalités qu’il faut regarder en face. On s’est battu avec les fédés pour ça. Sur les dossiers, on se base sur l’INSEE et la DARES. […] Ce sont des données qui sont des points d’appui pour décider »[42] [42] Entretien avec un responsable confédéral de la CGT, août 2004. ...
suite ; enfin, un membre réformiste du forum des chercheurs, confronté à des idées néo-libérales : « La capitalisation était bien sûr un faux débat, lancé par plusieurs personnes… pour divers intérêts… les syndicats pouvaient crier au loup. Il n’a pas fallu beaucoup d’efforts pour la démonter. Quelques articles… Voyez XY, qui a tout bien résumé »[43] [43] Entretien avec l’un des principaux économistes du champ...
suite.

44 En participant au débat, les membres de l’espace générèrent un flux permanent de nouveaux arguments. L’invention d’une nouvelle approche ou d’une nouvelle formule entraînait de nouvelles réactions, et bien souvent de nouvelles inventions. Les arguments ne restaient cependant pas tous dans la discussion : seuls ceux qui furent repris par une au moins des institutions membres de l’espace parvinrent à se maintenir. Pour ainsi cristalliser, un argument devait s’intégrer à l’activité des organisations. Il ne suffisait pas et n’était souvent pas nécessaire qu’il s’accordât aux doctrines officielles. Comme lors de la construction de l’espace, les arguments qui s’implantèrent le mieux furent ceux qui, réflexivement, mobilisèrent des groupes ou des réseaux, le plus souvent au bénéfice de leurs utilisateurs. Les thèses sur « l’urgence de traiter le problème », « la nécessité d’établir un diagnostic » et « les besoins de chiffrage » justifièrent ainsi les travaux de la totalité des branches. Progressistes ou réformistes, les représentants et leurs délégués les employaient pour maintenir leurs réseaux et pour étendre leur influence. Un membre d’une fédération syndicale raconte ainsi comment, en dépit du programme initial de son organisation, ces arguments lui permirent de lancer les groupes de travail dont il devint le représentant :

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46 La tension permanente entre les arguments spécifiquement issus de l’espace et les arguments propres à chaque institution explique la réalisation de synthèses allant bien au-delà des compromis tactiques et qui, à la différence de ces derniers, furent véritablement capables de se maintenir dans la discussion. Elle explique aussi l’échec des logiques de « diffusion » par lesquelles on pense parfois assurer le succès d’une idée. Même répétés à satiété, les arguments peu réflexifs, c’est-à-dire les arguments n’ayant pas une influence immédiate sur la régulation de leurs utilisateurs, furent systématiquement balayés par les arguments qui, perlocutoirement, structuraient l’activité collective des institutions dans lesquelles ils étaient employés.

De l’espace de discussion à l’espace des arguments : convergence et distinction des représentations

47 Une part croissante des arguments en débat fut acceptée, puis reprise par tous. L’argument « des trois leviers » suscita l’une des plus importantes de ces convergences. Apparu lors des discussions de l’année 2000, il fut utilisé pour la première fois dans le rapport du COR. Il fut cité spontanément dans près de 80 % des entretiens réalisés pour cette étude et, indépendamment de l’institution à laquelle l’interlocuteur appartenait, structurait son plan et sa réflexion dans plus de la moitié des cas. Formulé par un administrateur du Budget, l’argument s’énonçait ainsi :

48

49 En dépit de son apparente évidence, ou peut-être grâce à elle, l’argument constituait une avancée décisive dans la discussion. Contre les arguments progressistes, il présentait le problème des retraites selon l’angle économico-financier. Contre les arguments néo-libéraux, il affirmait en creux que les formules de capitalisation ne résolvaient pas le véritable problème[46] [46] Voir l’un des rapports de référence du programme néo-libéral :...
suite. Dépassant la première génération des arguments réformistes, il présentait la hausse des cotisations comme un moyen légitime de faire face au « choc démographique » et suggérait la recherche d’un point d’équilibre entre les trois moyens de parvenir à l’équilibre financier. La reprise de l’argument par la quasi-totalité des représentants entraîna l’espace de discussion vers un programme réformiste renouvelé, mieux capable d’appuyer le principe progressiste de solidarité. Deux ans après l’unification de l’espace, il assura la première unification des représentations du problème des retraites.

50 Si certains arguments devinrent ainsi des représentations partagées, d’autres, liés à des points de vue plus spécifiques, ne se montrèrent réflexifs que dans certaines institutions. Souvent présentés comme des « revendications syndicales », des « positions d’administrations » ou des « éléments de langage des politiques », ces arguments distinctifs formaient les positions particulières des membres de l’espace, qui, en tant que telles, étaient reconnues, identifiées et légitimées par tous. Chaque institution possédait une palette d’arguments plus ou moins partagés, qui marquaient des gradations de soutien et de distinction par rapport au débat. Par exemple, la CFDT était presque seule à revendiquer des mesures sur les « carrières longues » et un « minimum de pension pour les plus défavorisés », elle partageait avec bien d’autres syndicats des demandes liées à « la solidarité active », au « haut niveau des retraites », à « des retraites choisies et des progressives » et à « l’action sur le marché du travail », enfin, elle reprenait à son compte, mais sur un mode moins revendicatif, la plupart des arguments réformistes déjà mentionnés.

La dynamique de l’espace de discussion

51 L’ensemble des arguments légitimes, qu’ils aient été partagés ou distinctifs, formait un canevas connu de tous les représentants, qui assurait l’autonomisation de leur champ. Conscients de parcourir une même gamme, les représentants savaient reconstituer le discours des institutions rivales, identifier les plus légères évolutions dans les déclarations de chacun, voire en deviner l’origine. Réciproquement, soucieux de communiquer toutes les nuances de leur position, ils limitaient leur propre partition aux notes que les autres représentants comprendraient sans ambiguïté. Ainsi les discours des membres de l’espace se retrouvaient-ils presque en totalité dans une poignée de documents de référence, véritable mémoire de leur vocabulaire[47] [47] Essentiellement le Livre blanc (op.  cit. ), le rapport Charpin...
suite. On se fera une idée du niveau d’intercompréhension atteint par deux institutions telles que la CGT et la CFDT en notant qu’en plus de leurs activités au sein de l’espace de discussion, les deux principaux représentants de ces syndicats, Jean-Christophe Le Duiguou et Jean-Marie Toulisse, écrirent un livre en commun sur les retraites pendant plus de trois mois[48] [48] Jean-Christophe Le Duiguou, Jean-Marie Toulisse, L’avenir...
suite.

52 Les arguments qui se maintenaient dans la discussion passaient ainsi du statut d’idée controversée à celui de thèses distinctives ou alternativement à celui de thèses partagées, puis, dans ce dernier cas, à celui d’unique manière légitime de poser ou de résoudre un problème. Le rapport du COR[49] [49] Conseil d’orientation des retraites, Renouveler le contrat...
suite fut unanimement considéré comme un « diagnostic », non tant parce que les arguments exposés, dont celui des « trois leviers », ne contenaient pas de choix politiques, que parce qu’après avoir été reconnus par tous, ces choix devenait des points d’appui pour la suite du débat. Plus qu’une série d’hypothèses au sens mathématique, ils constituaient alors un langage commun, un ensemble de symboles et de principes unis non seulement par des règles d’usage formelles, mais encore par le sens qu’ils avaient acquis pour tous.

53 Une fois assimilés, les arguments s’intégraient aux représentations des acteurs, scellant d’autant mieux l’état du consensus qu’avec le temps, leur origine controversée s’effaçait des mémoires. En se solidifiant perlocutoirement, les parties réflexives de ces arguments se changeaient en nouvelles règles pour l’espace de discussion. Elles en remodelaient les contours et en commandaient l’évolution. Dans un cadre composé de nouveaux canaux d’échange, de nouvelles références légitimes ou de nouveaux critères de choix communs, les participants de la discussion faisaient naturellement évoluer leurs arguments. Ils identifiaient de nouveaux obstacles ou de nouveaux moyens d’arriver à leur fin. Leurs objectifs eux-mêmes se déplaçaient insensiblement. La dynamique de l’espace de discussion reposait donc sur un cycle par lequel de nouveaux arguments engendraient des règles de plus en plus autonomes, capable simultanément de susciter, de matérialiser et d’encadrer l’échange d’arguments, échange qui, bouclant la boucle, allait transformer à son tour les règles qui lui avaient donné naissance. Le retour sur soi-même de la règle et de l’argument, cette propriété que nous avons nommé réflexivité, expliquait donc à la fois la dynamique et la pérennité de l’espace de discussion.

54 L’analyse de cette propriété permet aussi de préciser la nature de ce que nous appelons espace de discussion. Si celui-ci a pu être défini jusqu’ici à la fois comme un ensemble cohérent de règles et comme un ensemble cohérent d’arguments, c’est précisément grâce au lien dynamique unissant ces règles et ces arguments. La cohérence au sein des règles et au sein des arguments est donc également, sous l’effet de la réflexivité, une cohérence entre règles et arguments. L’espace de discussion est simultanément une organisation, un langage commun et un cycle dynamique par lequel l’un et l’autre se soutiennent et se transforment réciproquement.

La réforme des retraites 2003 comme produit et comme prolongement de la discussion

55 Le développement de l’espace de discussion ne s’est pas superposé aux activités du champ des retraites, il s’est coulé en elles, les a étendues, puis dominées. Puisque toutes les institutions légitimes vis-à-vis de la question des retraites appartenaient à l’espace de discussion, elles partageaient un ensemble cohérent d’arguments, ensemble qui devenait objectivement « le problème des retraites ». Réciproquement, puisque ces arguments encadraient la liste et le rôle des participants de l’espace de discussion, ils autonomisaient une régulation qui sut s’imposer aux autres systèmes politiques. L’espace de discussion établit successivement le calendrier de la réforme, ses règles de négociation et le résultat même, traduit dans la loi, de cette négociation. Tout le contraire d’une rupture vis-à-vis des mouvements lancés dans les années 1990, la réforme 2003 n’en fut qu’un moment et la loi, qu’une traduction.

L’impulsion de la réforme ou la construction sociale d’une urgence

56 Dans la crainte que les décideurs politiques ne repoussent indéfiniment des choix jugés peu populaires, les réformistes avaient toujours cherché à établir l’urgence de la réforme. C’était une faiblesse majeure de leurs arguments que de ne pouvoir s’appuyer sur une évolution immédiatement « tangible » qui entraînât véritablement le sens de la « nécessité » d’agir. Avec les règles existantes, la hausse effective des dépenses de retraite aurait provoqué une hausse correspondante des prélèvements obligatoires, par conséquent le succès pratique et la relégitimation des arguments progressistes. Pour réaliser le programme réformiste, il fallait à la fois s’appuyer sur la hausse des dépenses et intervenir avant qu’elle ne se réalise. Le rapport Charpin[50] [50] Jean-Michel Charpin, L’avenir de nos retraites, Paris,...
suite, s’il reconnaissait que « la question du choc démographique […] ne se [posait] pour l’essentiel qu’à l’horizon 2010 », ajoutait dans la foulée « qu’il [fallait] engager dès à présent la réforme du système », essentiellement pour « pouvoir le faire progressivement ».

57 Pendant près de dix ans, les institutions les plus nettement progressistes n’avaient cessé d’insister sur la faiblesse de cet argument[51] [51] Cf. l’un des principaux contre-rapports progressistes :...
suite. Les réformistes, mis en difficulté sur le fond, répondaient alors par le thème de « l’impossibilité de réformer ». Faute de surmonter l’objection même, ils délégitimaient ainsi ses utilisateurs, en en faisant de simples « résistances à des changements nécessaires et inévitables », accusés de défendre des « intérêts corporatistes archaïques ». La conséquence réflexive en aurait été la rupture des négociations entre réformistes et progressistes, le rapprochement entre réformistes et néo-libéraux – pour qui l’argument « d’impossibilité de réformer » était programmatique – et la menace d’imposer des choix unilatéraux par la loi[52] [52] Argument qui inspira, on l’a vu, la tentative de réforme...
suite.

58 À partir de 2000, la plus grande richesse des règles de discussion remplaça le jeu des menaces sur la poursuite des négociations par des formes de négociation plus nuancées. Un nouvel argument émergea, qui, en relation avec celui des « trois leviers », l’emporta dans la totalité des branches de l’espace : l’urgence de réformer devenait celle de rassurer l’opinion sur la solidité du système de répartition. Fin 2001, comme l’exprimait le rapport du COR, l’espace de discussion établit que « le moment [était] venu de réaffirmer les principes classiques du contrat entre les générations et d’en inclure d’autres qui répondent à des aspirations nouvelles largement présentes aujourd’hui ». Il exposait ainsi la nécessité de prendre des mesures financières rapides pour « donner une meilleure visibilité aux salariés sur le niveau futur des pensions » et, loin de fixer pour autant les mesures à prendre, concluait que « ce choix [… était] nécessairement politique ». Le nouvel argument se substituait à la fois aux doutes sur « l’urgence des réformes » et aux contre-attaques sur « la résistance au changement ». Réflexivement, il liait la décision d’engager la réforme à l’exclusion des arguments néo-libéraux les plus radicaux.

59 Toutes les branches de l’espace surent immédiatement que l’accord sur cet argument lançait la mobilisation pour la réforme. Elles savaient aussi que le gouvernement en assumerait officiellement l’impulsion car, comme l’établissait le rapport du COR, « ce choix [… était] nécessairement politique ». Le gouvernement ne fixerait cependant pas le calendrier selon ses propres souhaits. Les arguments partagés sur les « fenêtres d’opportunité »[53] [53] Devenue un argument réflexif, la théorie de Kingdon se...
suite et le nécessaire « travail de concertation dans la préparation de la loi »[54] [54] Dix des vingt représentants rencontrés lors des entretiens...
suite délimitaient strictement ses marges de manœuvre. Tous les membres de l’espace de discussion savaient donc que rien ne serait fait avant les élections de 2002, pas plus que dans les mois qui les suivraient immédiatement, et que, dans une large mesure, les étapes tiendraient compte des contraintes de chacun.

60 Les branches de l’espace se lancèrent d’elles-mêmes dans une préparation simultanée et coordonnée, où la mobilisation des unes émettait des signaux qui rythmaient la mobilisation des autres. Au cours de l’année 2002, les administrations centrales accrurent leurs effectifs dédiés ; les organisations syndicales fixèrent leur corps de doctrine et commencèrent à mobiliser les adhérents ; les partis politiques diffusèrent leur position ; les journaux affectèrent des ressources pour assurer la couverture de l’événement à venir ; enfin, exploitant plus de dix ans de travaux, les forums de chercheurs et les organisations patronales multiplièrent livres, articles et contributions au débat public.

61 En mai 2002, le nouveau gouvernement formé par Jean-Pierre Raffarin ne pouvait pas légitimement douter de la marche à suivre. Des arguments identiques sur le besoin, l’imminence et le calendrier de la réforme provenaient à la fois de ses administrations centrales, de ses conseillers politiques, de ses experts officieux, de toute personne enfin qui « connaissait le sujet ». Quel qu’ait été leur statut juridique, des individus extérieurs à l’espace auraient perdu toute légitimité sur les retraites s’ils avaient refusé « de prendre connaissance du dossier » en prétendant imposer d’autres opinions « sur un sujet aussi sensible et aussi complexe »[55] [55] Entretiens avec des membres de cabinet, 2004-2005. ...
suite. Après avoir été un enjeu de négociation, l’imminence de la réforme devenait un simple fait. Dans son discours de politique générale, le Premier ministre promit « d’organiser les conditions de la préservation » d’un système de retraite conçu comme « un bien commun » et, achevant de formaliser le consensus de l’espace de discussion, conclut en annonçant la réforme pour « la fin du premier semestre 2003 »[56] [56] Discours de politique générale de Jean-Pierre Raffarin,...
suite.

La régulation du processus de réforme

62 En réarticulant les relations entre les administrations centrales, les règles de la discussion leur donnèrent les moyens de s’imposer au gouvernement. Elles s’accordaient désormais sur le périmètre de leur légitimité, sur leur registre d’expertise et sur les forces et les faiblesses de leurs arguments respectifs. Face aux ministères et à leurs cabinets, elles présentèrent un mode de fonctionnement cohérent, qui s’imposa lui aussi comme un fait. Deux directions du ministère des Finances, le Budget et la DP, se soutenaient réciproquement pour porter les arguments principaux, qu’elles appuyaient sur des modèles et des bases de données développées pour l’occasion[57] [57] La maquette du Budget (ARIANNE) était une compilation de...
suite. Autour d’elles, dans une nette relation de subordination, venaient s’articuler et se coordonner les expertises plus spécifiques de la DSS, de la DARES, de la DGAFP, de l’INSEE, de la CNAV et, dans une moindre mesure, du Trésor.

63 De juillet à décembre 2002, le Premier ministre, les ministres[58] [58] François Fillon, ministre des Affaires sociales, Francis...
suite et leurs cabinets prirent place au sein de cette organisation et y apprirent les arguments légitimes de la réforme. Un cycle de réunions interministérielles hebdomadaires permit aux administrations d’irriguer les cabinets, aux cabinets de former les ministres et aux ministres de prendre conscience des sujets. Une conséquence directe des années de discussion sur les retraites, il était maintenant possible d’évaluer les supports et les oppositions à chaque argument et donc de traduire les enjeux techniques en équilibres politiques. À partir de l’automne 2002, les ministres furent capables d’identifier leurs propres objectifs au sein de l’espace des arguments. Ils s’y positionnaient, en évaluaient les contraintes et les rapportaient à leur propre statut dans le champ politique. Ayant appris à utiliser leur légitimité institutionnelle sans enfreindre le consensus de l’espace de discussion, le renforçant même par leurs efforts d’apprentissage, ils s’intégrèrent enfin au débat[59] [59] Par ce travail, les ministres reconstruisaient le lien entre...
suite.

64 En janvier 2003, le gouvernement lança le processus de réforme et le conduisit selon les règles établies par l’espace de discussion. Il accepta le principe du « choix […] nécessairement politique »[60] [60] Conseil d’orientation des retraites, op.  cit. ...
suite de la loi. Il reconnut toutes les branches de l’espace comme des interlocuteurs valides dans la négociation de fait qu’il reprenait à son compte. Enfin, croyant appliquer sa propre « méthode de la réforme », il utilisa systématiquement les règles qui structuraient déjà la discussion. Les branches de l’espace participèrent naturellement à un processus qu’elles connaissaient bien et confirmèrent donc en permanence l’utilité de « la méthode du gouvernement ».

Les conséquences d’une médiatisation accrue : de l’accélération partielle à la stabilisation du débat

65 Avec le « lancement de la réforme des retraites », la discussion gagna en intensité sans changer de nature. Les échanges entre branches de l’espace avaient toujours été composés de discussions directes entre représentants et de déclarations par médias interposés : un surcroît de publicité n’en modifia donc pas le fonctionnement. Placées au centre du débat public, les branches de l’espace purent néanmoins mobiliser bien au-delà de leur réseau d’interlocuteurs habituel. Elles accrurent considérablement la vitesse de circulation et de cristallisation des arguments. Le temps nécessaire pour construire des réponses institutionnelles et repositionner les membres de l’espace selon les évolutions du débat fut raccourci d’autant.

66 Il n’en alla cependant pas ainsi de l’invention de nouveaux arguments. La communication entre les producteurs usuels était déjà suffisamment intense pour n’être pas améliorée par la nouvelle situation et la faible durée de la réforme limitait l’émergence de nouveaux points de vue. Les seuls arguments qui apparurent alors n’étaient pas spécifiquement liés aux retraites : ils furent utilisés de façon très superficielle par les parties.

67 De janvier à mai 2003, les branches de l’espace affinèrent leur position vis-à-vis de chacun des arguments. Puisque, selon le consensus de l’espace, les arbitrages finaux devaient être « nécessairement politique », le gouvernement prit l’entière responsabilité de la construction du texte, tout en sélectionnant les arguments les mieux capables de maximiser ses soutiens.

68 L’espace ne s’accorda jamais sur la manière de qualifier les négociations de fait qu’il entreprenait. La CFDT avait intégré l’argument réflexif selon lequel « il [fallait] de véritables négociations » : elle entendait non seulement conclure un accord avec le gouvernement, mais encore le rendre suffisamment visible pour qu’on ne puisse douter de son influence sur la réforme. Comme le gouvernement ne pouvait se passer de son soutien sans contredire à la fois « sa méthode » et son propre positionnement au sein de l’espace, il souhaitait tout autant cet accord et, pour l’obtenir, était prêt à reprendre les revendications de la CFDT sur les « carrières longues » ou les « minimum de pension pour les plus défavorisés »[61] [61] Documents internes de la CFDT 2002-2003. ...
suite. La CGT se dirigeait au contraire vers le positionnement « d’opposant résolu, mais constructif »[62] [62] Entretien avec un des dirigeants de la CGT, juin 2004. ...
suite qui correspondait à ses équilibres politiques internes : elle s’opposait au gouvernement sans rejeter ni le principe de la réforme, ni les bases sur lesquelles elle était engagée. Cette position était résumée par l’argument distinctif selon lequel « on pourra affirmer que l’on a sauvé la répartition lorsque l’on aura répondu aux nouveaux besoins des jeunes, des femmes, des ouvriers et dégagé des moyens de financement complémentaires »[63] [63] Jean-Christophe Le Duigou, Le Monde, 25 mai 2003. ...
suite. La confédération entendait peser sur la loi sans risquer de se rapprocher d’un accord officiel. Par un choix précis d’arguments et de mots d’ordres, elle mobilisa largement ses troupes, dégrada fortement la popularité du gouvernement[64] [64] Ainsi, en mai, 80 % des Français considéraient que les...
suite, mais évita qu’un mouvement de grève de trop grande ampleur ne paralyse véritablement la réforme[65] [65] Le choix de « retenir » les grèves apparaît très...
suite. Comme la CFDT et la CGT, toutes les branches de l’espace mobilisèrent leur force selon leurs propres arguments. Le gouvernement enregistrait leur choix et leur capacité de mobilisation, puis les traduisait en rapports de force politiques, respectant scrupuleusement les règles de l’espace.

69 Simple canevas jusqu’en décembre 2002, le futur texte de loi prit forme lorsque les administrations commencèrent à rédiger des mesures précises, au cours du premier trimestre 2003. De mars à avril, différents textes se combinèrent pour n’en former qu’un, de plus en plus en complet, aux paramètres de plus en plus précisément établis. À chaque nouvelle clarification sur le contenu de la loi, les membres de l’espace précisaient leur position, ce qui accélérait en retour le processus d’établissement du texte.

70 La convergence du projet vers sa forme définitive et la convergence des institutions vers leur jugement officiel sur la loi s’entraînaient réciproquement. Les deux processus se stabilisèrent le 15 mai, quand, lors de la même journée, la CFDT, la CGC et le gouvernement officialisèrent leur accord. Pour sceller le texte définitif, le Premier ministre se comporta simultanément en représentant des administrations centrales et de la majorité parlementaire : il s’engagea à ce que le texte établi avec la CFDT et la CGC ne soit pas modifié lors des débats d’assemblée[66] [66] Le transfert de la responsabilité de la réforme du ministre...
suite. La CFTC soutint le contenu du projet, mais se différencia par un refus obstiné des formes de la négociation. La CGT afficha définitivement son opposition sans obstruction. FO confirma son refus – rhétorique – de toute participation.

71 L’équilibre des positions et celui du texte assuraient leur commune stabilité. Le 10 juin, le projet fut transmis au parlement, où, en dépit de longues batailles de procédure, il fut voté sans modification d’importance. Bien avant la fin des débats parlementaires, l’attention publique se porta sur les questions de méthode, puis sur la popularité du gouvernement, enfin sur des sujets de plus en plus indépendants des retraites. L’espace de discussion s’était déjà éloigné de l’avant-scène.

La loi de réforme comme traduction d’un moment de la discussion

72 La loi se situait dans cet espace des arguments légitimes qu’établissaient et délimitaient les représentations partagées sur les retraites. Son premier article « [réaffirmait] solennellement le choix de la retraite par répartition au cœur du pacte social qui [unissait] les générations »[67] [67] Comme pour les citations suivantes : cf. Loi n° 2003-775...
suite. Les articles suivant développaient les thèmes de « l’action sur le marché du travail » et des « retraites choisies et des progressives ». La loi structurait enfin le problème principal selon la logique des « trois leviers ». Le choix entre les trois paramètres ne représentait cependant pas un compromis entre toutes les branches, mais un équilibre entre les positions des seules institutions qui soutenaient le texte[68] [68] Planches présentées lors des réunions interministérielles...
suite. Dans la mesure où ces positions mêmes étaient le produit d’années de négociation et où chaque branche avait eu le temps d’influencer ses rivales en profondeur, les arbitrages formalisaient néanmoins un moment de la discussion de l’ensemble de l’espace.

73 Le choix des arguments distinctifs reflétait, lui aussi, une image à la fois légitime et particulière du débat. En signant l’accord, la CFDT étaient parvenue à inscrire la totalité de ses arguments dans la loi. Ils structuraient des mesures de grande ampleur, auxquelles furent consacrés d’importants moyens financiers[69] [69] Les membres de la Direction du budget et de la DP interrogés...
suite. Opposante au texte, la CGT y fit aussi apparaître l’une de ses revendications, la différenciation des départs à la retraite selon « la pénibilité des travaux ». La mesure qui en était issue n’engageait cependant pas de ressources comparables à celles des « mesures CFDT »[70] [70] Selon le nom que leur donnaient les administrations centrales,...
suite, ce qui traduisait à la fois la reconnaissance mutuelle et l’opposition entre le gouvernement et la CGT. La totalité des branches marquèrent la loi de leur empreinte, quoique avec des nuances et des degrés, selon leur soutien au processus, leur poids dans la discussion et l’originalité de leurs arguments.

74 Prise dans son ensemble, la loi établissait une nouvelle synthèse entre les arguments progressistes, qui régulaient jusque-là le système des retraites[71] [71] À l’exception des mesures introduites par la réforme...
suite, les arguments réformistes, qui formaient l’armature du texte, et des arguments relativement indépendants des grands programmes, produits autonomes et conséquences de la discussion. Réinterprété selon l’argument des « trois leviers », le principe « d’efficacité économique » était devenu la pierre d’achoppement du système. Les arguments liés à la « solidarité » étaient maintenus, voire accentués, en particulier grâce aux « mesures CFDT ». Les idées « corporatistes » avaient laissé place à des logiques « d’individualisation »[72] [72] C’était notamment le cas des arguments sur les « retraites...
suite intégrées sous des modalités très variées. Enfin, l’effacement de tout paramètre synthétique sur les retraites marquait la fin des formes traditionnelles de négociation collective et leur remplacement par d’autres modes d’évolution, appuyés sur les nouvelles règles de l’espace de discussion[73] [73] Ainsi la loi installait-elle le COR dans la durée en lui...
suite.

75 * *

76 L’observation du système français des retraites comme transformation de règles et d’arguments amène trois niveaux successifs de conclusion : des enseignements sur l’exemple précis des retraites, un redéploiement de la problématique du changement et, à partir de cette problématique renouvelée, la proposition de généraliser le concept de discussion en fondant une approche des groupes et institutions centrée sur le changement.

77 Dans l’exemple de la réforme des retraites, l’étude des arguments comme produits et comme producteurs de règles laisse apparaître un processus bien différent des récits fondés sur la « résistance au changement » ou l’« inéluctable évolution libérale ». Dans la mesure où la discussion génère de nouvelles valeurs et de nouveaux objectifs, elle redéfinit continuellement la forme des conflits qui la traversent. Assez éloignée de « la dépendance à un sentier » identifiable a priori, elle établit donc ses propres directions. Pour être le produit de la discussion, les règles n’en guident pas moins les acteurs, empêchant aussi bien les « courants d’idées » que les « changements de paradigme » de s’imposer avec la brutalité que décrivent les analyses des seules conséquences pratiques du changement. Travail collectif de construction de règles et d’arguments, la discussion a accru le niveau d’intercompréhension de vastes pans de la société, avant d’établir un texte de loi formalisant les représentations qu’elle avait elle-même engendrées.

78 Le simple exemple de cette réforme montre que, pour saisir un changement, on ne peut présupposer de système de règles s’imposant a priori aux acteurs. Tout modèle reposant sur une telle description ignore les nombreuses règles qui ont toutes les chances d’y contrevenir[74] [74] Jean-Daniel, Reynaud, Les règles du jeu, op.  cit. ...
suite, mais de manière autrement plus grave, il présuppose la conclusion même de la discussion. Quand l’enjeu du changement est précisément la redéfinition d’un modèle de règles, peut-on croire aux vertus descriptives d’un seul de ces modèles ? Peut-on supposer qu’un modèle déjà connu, déjà publié, déjà utilisé, traverse la discussion sans que ceux qui sont appelés à suivre ses règles ne les infléchissent par avance ? On n’échappe pas à ce problème en justifiant un modèle ou un programme par des faits extérieurs : dans un domaine où les faits ont bien plus de légitimité qu’en politique, Latour[75] [75] Bruno Latour, La science en action, op.  cit. ...
suite a bien montré la difficulté d’en extraire des fondements indépendants des enjeux des acteurs.

79 Les modèles politiques ou économiques classiques, qui s’appuient presque tous sur des concepts aussi fortement régulateurs que ceux de sentier de dépendance, de séquencement de la décision ou même de conflit d’intérêts, ne doivent pas être rejetés en tant que tels. Simplement, ce ne sont pas des approches portant sur le changement. C’est la limite commune aux modèles de Jones[76] [76] Charles Jones, An Introduction to the Study of Public Policy,...
suite, de Cohen, March et Olsen[77] [77] Michael Cohen, James March, Johan Olsen, « A Garbage Can...
suite, de Crozier et Friedberg[78] [78] Michel Crozier, Erhart Friedberg, L’acteur et le système,...
suite ou de Kingdon[79] [79] John Kingdon, op.  cit. Voir aussi la note 3, p.  609. ...
suite, mais aussi la limite de modèles d’inspiration économique plus récents, tels que ceux de North[80] [80] Douglas North, Institutions, Institutional Change and Economic...
suite ou de Greiff et Laitin[81] [81] Avner Greif, David Laitin, « A Theory of Endogenous Institutionnal...
suite. Lors du débat sur les retraites, en dépit de l’apparente contingence des sujets abordés, les principes politiques les plus généraux – souvent des hypothèses fondatrices pour les modèles que nous venons de citer – furent discutés, amendés, repris, parfois remis en cause et renversés.

80 Il y a lieu de croire que les changements sont bien rares qui ne mobilisent pas d’oppositions profondes entre différents modèles et puissent donc être compris grâce à un seul d’entre eux. La juxtaposition ne constitue probablement pas un moyen de surmonter cette difficulté. Si elle enrichit l’analyse, elle n’articule pas la confrontation des modèles et n’éclaire donc pas plus précisément le changement. On pourrait d’ailleurs redouter qu’elle ne dissimule les phénomènes les plus intéressants derrière des jointures un peu lâches, accordant mal des grilles de lecture discordantes.

81 L’analyse du changement comme processus de discussion doit reposer sur l’observation des interactions entre modèles de règles, c’est-à-dire sur les interactions entre les arguments portés par les acteurs. En définissant le concept de communication, Habermas a montré que le langage constituait le point focal de cette relation[82] [82] Jürgen Habermas, op.  cit.  : tome I, p.  118-157 et p.  283-345 ;...
suite. L’analyse détaillée des arguments et, à travers eux, des règles permet d’observer les systèmes d’acteurs sans présupposer du succès d’un modèle ou d’un autre. En étudiant les interactions langagières, on se concentre sur le lieu même du changement.

82 Pour véritablement saisir la dynamique du changement, il faut néanmoins abolir la distinction habermassienne entre les règles dues à l’interaction langagière et les intercompréhensions qu’elles suscitent, autrement dit, revoir le postulat de séparation absolue des niveaux perlocutoires et illocutoires[83] [83] Pour justifier cette hypothèse, Habermas prétendit dépasser...
suite. Faisant de la communication un acte proprement extra-mondain[84] [84] Jürgen Habermas, ibid. , tome I, p.  303. ...
suite, cette hypothèse masque les liens entre règles et arguments. À cause d’elle, l’analyse de l’activité langagière a dû soit renoncer à l’observation des permanences empiriques du changement, obéissant alors à une logique strictement historique[85] [85] Renaud Payre, Gilles Pollet, « Analyse des politiques...
suite, soit se contraindre dans des cadres issus d’autres modèles, et donc, comme les modèles classiques, demeurer fondamentalement statique.

83 C’est la limite paradoxale des analyses du changement fondées sur les paradigmes, les coalitions de causes, les idées et les discours. Les éléments langagiers ne leur ayant pas paru rendre compte de l’ensemble des observations disponibles, leurs utilisateurs réintroduisirent des structures externes contraignant a priori la forme et la direction des changements. Les tentatives successives de Steinmo et Thelen[86] [86] Steven Steinmo, Kathlen Thelen, Structuring Politics :...
suite, Hall[87] [87] Peter A.  Hall, « Policy Paradigms, Social Learning and...
suite, Sabatier[88] [88] Paul Sabatier, Theories of The Policy Process, New York,...
suite, Radaelli et Schmidt[89] [89] Claudio Radaelli, Vivien Schmidt, « Policy Changes and...
suite ou Palier et Surel[90] [90] Bruno Palier, Yves Surel, « Les “trois I” et l’analyse...
suite ne parvinrent pas à surmonter cette difficulté.

84 Obéissant au même postulat de séparation du perlocutoire et de l’illocutoire, les approches cognitivistes ne purent faire mieux que de déplacer le problème. Elles crurent voir les structures de leurs modèles a priori dans les systèmes mentaux. Loin de résoudre la controverse, elles l’exportaient simplement dans un autre champ d’étude. La dichotomie dominant/dominé masque ainsi le postulat fondamentalement statique du système cognitiviste établi par Bourdieu[91] [91] Pierre Bourdieu, La noblesse d’État, Paris, Minuit, 1989 ;...
suite : l’indépendance des pratiques et de la structure des champs. Plus souple, mais toujours limité par la même distinction, le concept de référentiel proposé par Jobert et Muller[92] [92] Bruno Jobert, Pierre Muller, L’État en action, Paris,...
suite s’appuie sur une structure a priori fonctionnaliste des perceptions sociales des individus.

85 Pourtant, dans l’exemple des retraites comme certainement dans d’autres, les arguments et les règles sont en petit nombre, ils révèlent de fortes dépendances réciproques, des manières assez stables de se reproduire ou de s’opposer. Puisqu’ils sont limités, il est possible de les comprendre par et pour eux-mêmes, sans avoir recours à des modèles définis a priori. Puisqu’ils sont entrelacés, il est possible de suivre le changement, aller et retour permanent entre l’ordre des règles et celui des arguments. C’est donc en renonçant à la distinction entre activité communicationnelle et activité régulatrice qu’on se donne les moyens d’observer les directions et les permanences du changement. Abandonnant le concept encore absolu de communication, il faut nous tourner vers celui, résolument constructiviste, de discussion[93] [93] Le prix en est un renoncement au concept de rationalisation...
suite.

86 L’étude du changement devient alors l’observation des limites internes et externes des activités langagières : les règles qui les soutiennent, les arguments qui les canalisent et les cycles par lesquels règles et arguments se reproduisent et se transforment réciproquement. D’abord présentée comme propriété par laquelle certains arguments fondent des règles et certaines règles des arguments, la réflexivité devient le critère selon lequel les règles et les arguments participent au changement. Dans la masse des arguments inventés, seuls subsistent ceux qui, réflexivement, transforment les régulations existantes pour assurer leur propre développement. Symétriquement, seules se maintiennent les règles assez réflexives pour générer des arguments qui soutiennent leur légitimité. Étudier les réflexivités, c’est donc observer les directions élémentaires du changement.

87 L’espace de discussion peut être finalement défini comme l’ensemble dans lequel s’échangent et s’entretiennent des règles et des arguments réflexifs cohérents. Il constitue l’équivalent dynamique de ce que les analyses statiques nomment organisation, système d’action ou institution. Il est à la fois autonome et dépendant vis-à-vis des autres espaces de discussion, qui le soutiennent, le délimitent, ou alternativement le traversent. Dès lors, chaque institution peut être analysée comme partie ou comme totalité d’un espace de discussion. Cette propriété explique pourquoi se maintiennent les règles, les normes et les valeurs : elles sont nécessaires à la construction de la discussion et donc véritablement consubstantielles à l’espace qui les génère. Exprimées par les arguments, elles représentent les directions et les contraintes qui s’attachent aux acteurs, c’est-à-dire, à travers eux, l’essence d’une collectivité.

88 Unissant règles et arguments, l’approche que nous proposons ne sépare plus les organisations de leur culture, ni les institutions de leur évolution. Ne voyant rien subsister de soi-même, ni structure, ni discours, qui ne soit l’effet entrelacé d’un précédent discours ou d’une précédente structure, elle conçoit la permanence comme une forme particulière du mouvement de construction du réel. Ce renversement effectué, il lui est enfin possible d’articuler, de comparer et donc d’isoler les constantes observables du changement.

Notes

[ 1] Livre blanc sur les retraites, Paris, La Documentation française, Rapports officiels, mai 1991.

[ 2] Bruno Palier, « France : de la crise aux réformes de la sécurité sociale », Revue française de sociologie, 43 (2), avril-juin 2002, p. 243-275.

[ 3] Didier Renard, « Dire, faire, faire croire. Changement de vocabulaire et changements de politiques : la réforme des retraites en France », Lien social et politique, 41, 1999, p. 71-85.

[ 4] Paul Pierson, « Irresistible Forces, Immovable Objects : Post-Industrial Welfare States Confront Permanent Austerity », Journal of European Public Politic, 5 (4), décembre 1998, p. 539-560.

[ 5] Jean-Baptiste de Foucauld, « Réflexions sur la réforme des retraites », Droit social, 4, avril 2004, p. 396-407.

[ 6] Sur la problématique du changement, cf. Yves Meny, Jean-Claude Thoenig, Politiques publiques, Paris, PUF, 1989 ; Kathleen Thelen, How Institutions Evolve, Cambridge, Cambridge University Press, 2004 ; et Pierre Muller, « Esquisse d’une théorie du changement dans l’action publique », Revue française de science politique, 55 (1), février 2005, p. 155-187.

[ 7] Au sens de Peter A. Hall, « Policy Paradigms, Social Learning and the State : The Case of Economic Policy-Making in Britain », Comparative Politics, 25, 1993, p. 275-296.

[ 8] Les choix de vocabulaire sont les suivants : un argument est un élément de langage cohérent ; l’ensemble des arguments porté par un individu sur un sujet donné est son cadre de représentation ; porté par une collectivité, il forme un paradigme ; il constitue un programme ou un modèle lorsqu’il suscite un ensemble de travaux cohérents. Pour une revue des équivalences entre vocabulaires cognitifs, cf. Yves Surel, « The Role of Cognitive and Normative Frame in Policy-Making », Journal of European Public Policy, 7 (4), 2000, p. 499-512.

[ 9] Sur la nature des règles, cf. Jean-Daniel Reynaud, Les règles du jeu, Paris, Armand Colin, 1997.

[ 10] Sur l’usage et les limites de l’identification entre acteurs et institutions, James March, Johan Olsen, Rediscovering Institutions : The Organizational Basis of Politics, New York, The Free Press, 1989.

[ 11] Nils Brunson et Johan Olsen décrivent ce mouvement dans un cas particulier : la re-production d’une institution. Cf. Nils Brunson, Johan Olsen, The Reforming Organization, New York, Routledge, 1993.

[ 12] Si l’on retrouve ici quelques uns des résultats de Pierre Bourdieu, on s’en écarte en revanche sur un point essentiel. Organisateurs des relations sociales et des relations de pouvoir, les arguments que nous étudions ne sont pas a priori homologues les uns aux autres et leur perception, même statistique, n’est donc pas réductible au seul travail de l’habitus. Les arguments réflexifs décrits par la suite sont précisément ceux qui restructurent le champ auxquels ils appartiennent. Cf. Pierre Bourdieu, La distinction, Paris, Minuit, 1979.

[ 13] Jürgen Habermas, Théorie de l’agir communicationnel, Paris, Fayard, 1987, 2 vol.

[ 14] Cf. aussi Bruno Latour, « Et si on parlait de politique ? », Politix, 15 (58), 2002, p. 143-165.

[ 15] La partie empirique de ce travail s’appuie sur plus de cinquante entretiens avec des acteurs de la réforme, tous menés entre 2004 et 2005, ainsi que sur l’analyse des documents internes et externes des institutions les plus impliquées dans la réforme. L’échantillon d’entretiens est composé d’un groupe de vingt individus ayant joué un rôle personnel dans la réforme – ministres, directeurs de cabinet, dirigeants syndicaux… – et d’un groupe de vingt individus représentant d’autres niveaux hiérarchiques des institutions les plus impliquées – Budget, DP, DSS, INSEE, CGT, CFDT, FO –, s’y ajoutent des entretiens complémentaires avec des journalistes, des chercheurs et des personnalités indépendantes.

[ 16] Bruno Palier, Gouverner la Sécurité sociale, Paris, PUF, 2002.

[ 17] Bruno Jobert, Le tournant néo-libéral en Europe, Paris, L’Harmattan, 1994.

[ 18] Parmi les travaux influencés par le nouveau courant : Vieillir solidaire, rapport du commissariat général au plan, Paris, La Documentation française, 1986 ; Rapport de la commission de la sociale du Xe plan, La Documentation française, 1989 ; et L’avenir des retraites, Paris, INSEE, 1990.

[ 19] Livre blanc sur les retraites, op. cit.

[ 20] Pour cette citation et les suivantes, cf. Livre blanc sur les retraites, ibid.

[ 21] L’argument de « l’équité intergénérationnelle » était le principal point d’appui du Livre blanc.

[ 22] Didier Blanchet, « Évolutions démographiques et retraites : quinze ans de débat », Population et Sociétés, 383, octobre 2002.

[ 23] Vieillir solidaire, préparation du VIIIe plan, Paris, La Documentation française, 1980.

[ 24] Le centrage de la problématique des retraites sur la question démographique n’est pas l’effet d’une nécessité interne. Après avoir utilisé de nombreux arguments sans succès pendant près de dix ans, néo-libéraux et réformistes constatèrent simplement que cette approche était la mieux capable de susciter des débats.

[ 25] D’autres arguments permettent de poursuivre la controverse, tel les « effets de seuil » ou « le meilleur moyen de répartir la croissance ». Comme les arguments des autres programmes, ils restent néanmoins parcellaires : le lecteur intéressé n’aura pas de mal à poursuivre l’exercice et à le montrer lui-même.

[ 26] Sans être des conséquences du réel, les arguments contribuent ainsi à l’exploration du réel. Cf. Bruno Latour, La science en action, Paris, La Découverte, 1991.

[ 27] Bruno Jobert, « Europe and the Recomposition of National Forum : The French Case », Journal of European Public Policy, 10 (3), juin 2003, p. 463-477.

[ 28] Pour une description détaillée des réformes, cf. Giuliano Bonoli, « Pension Politics in France : Patterns of Co-operation and Conflict in Two Recent Reforms », West European Politics, 20 (4), 1997, p. 160-180.

[ 29] Cette stratégie fut menée avec l’accord tacite des syndicats : ces derniers rencontraient les mêmes difficultés que le gouvernement pour prévoir l’ensemble des conséquences politiques de la réforme.

[ 30] Conclusion du discours du 15 novembre 1995, dans lequel Alain Juppé lança sa tentative de réforme.

[ 31] En décembre 1995, les manifestations rassemblèrent jusqu’à deux millions de personnes et elles bénéficièrent d’un soutien de près de 60 % dans les sondages (62 % selon un sondage CSA du 3 décembre). Il faut imaginer leur effet sur un Premier ministre ayant présenté sa réforme comme « une cause nationale ».

[ 32] Pour une analyse du style d’Alain Juppé, cf. Philippe Bezes, « Defensive Versus Offensive Approaches to Administrative Reform in France (1988-1997) », Governance, 14 (1), janvier 2001, p. 99-132.

[ 33] Entretien avec un membre du réseau ENSAE-INSEE-DP.

[ 34] Marqués par la faillite des systèmes de capitalisation de l’entre-deux-guerres, les progressistes se méfiaient des prévisions à long terme. Pour eux, l’incertitude n’était jamais complètement mesurable.

[ 35] Entretien avec l’un des dirigeants de FO-Fonctionnaires, août 2004.

[ 36] Entretien avec l’un des dirigeants du Département des études économiques de l’INSEE, juillet 2004.

[ 37] Comme la FFSA, elle était souvent considérée indépendamment de sa confédération.

[ 38] Cette distinction correspondait fortement à la division entre économistes académiques et d’État.

[ 39] On a pu y remarquer l’absence du MEDEF (qui refusa d’abord de siéger), de la Direction du trésor, de la Direction de la prévision et des partis politiques (non représentés en tant que tels).

[ 40] Il faut noter le rôle joué par l’Observatoire des retraites, « association de réflexion et d’échange » lancée en février 1991, qui préfigura largement les travaux du COR.

[ 41] Entretien avec un membre de la Direction du budget, juillet 2004.

[ 42] Entretien avec un responsable confédéral de la CGT, août 2004.

[ 43] Entretien avec l’un des principaux économistes du champ des retraites, avril 2005.

[ 44] Entretien avec un dirigeant de la CGT, mai 2005.

[ 45] Entretien, juin 2005. Au registre linguistique près, la citation pourrait être attribuée à des interlocuteurs provenant d’institutions aussi diverses que la DP, la DSS, la CFDT, la CGT et FO.

[ 46] Voir l’un des rapports de référence du programme néo-libéral : World Bank Policy Research Report, Averting the Age-Old Crisis, Banque Mondiale, 1994.

[ 47] Essentiellement le Livre blanc (op. cit.), le rapport Charpin (1999) et le rapport du Conseil d’orientation des retraites (2001).

[ 48] Jean-Christophe Le Duiguou, Jean-Marie Toulisse, L’avenir des retraites, Paris, L’Atelier, 1999.

[ 49] Conseil d’orientation des retraites, Renouveler le contrat social entre les générations, orientations et débats, Paris, La Documentation française, 2001.

[ 50] Jean-Michel Charpin, L’avenir de nos retraites, Paris, La Documentation française, 1999.

[ 51] Cf. l’un des principaux contre-rapports progressistes : Dominique Taddéi, Retraites choisies et progressives, Paris, La Documentation française, 2000.

[ 52] Argument qui inspira, on l’a vu, la tentative de réforme avortée de 1995.

[ 53] Devenue un argument réflexif, la théorie de Kingdon se réalisa en effet. Cf. John King-don, Agenda, Alternatives and Public Policies, Boston, Little Brown and Co, 1984.

[ 54] Dix des vingt représentants rencontrés lors des entretiens mentionnèrent spontanément ces arguments.

[ 55] Entretiens avec des membres de cabinet, 2004-2005.

[ 56] Discours de politique générale de Jean-Pierre Raffarin, 3 juillet 2002.

[ 57] La maquette du Budget (ARIANNE) était une compilation de cas particuliers centrés sur la fonction publique, celle de la DP (MARS) était une modélisation macro-économique centrée sur le régime général.

[ 58] François Fillon, ministre des Affaires sociales, Francis Mer, ministre des Finances, et Jean-Paul Delevoye, ministre de la Fonction publique.

[ 59] Par ce travail, les ministres reconstruisaient le lien entre le champ des retraites et l’espace politico-électoral. Cf. Pierre Bourdieu, Raisons pratiques, Paris, Seuil, 1991.

[ 60] Conseil d’orientation des retraites, op. cit.

[ 61] Documents internes de la CFDT 2002-2003.

[ 62] Entretien avec un des dirigeants de la CGT, juin 2004.

[ 63] Jean-Christophe Le Duigou, Le Monde, 25 mai 2003.

[ 64] Ainsi, en mai, 80 % des Français considéraient que les retraites constituaient « un problème grave à traiter d’urgence », 67 % que le gouvernement avait « le courage de traiter le problème », mais 50 % « qu’il ne communicait pas clairement » et 60 % « qu’il ne faisait pas preuve d’une bonne capacité d’écoute » (source : TNS Soffres, Baromètre mensuel sur les retraites, mai 2003). De manière générale, les sondages furent conformes à l’évolution des arguments employés par les principales institutions. Lorsque les arguments partagés par l’espace de discussion figuraient dans les questions, comme dans le cas du « problème grave à traiter d’urgence », ils recueillaient généralement plus de 70 % d’opinions favorables.

[ 65] Le choix de « retenir » les grèves apparaît très clairement dans l’option de dates de mobilisations « segmentées », qui empêchèrent le mouvement de prendre de l’ampleur.

[ 66] Le transfert de la responsabilité de la réforme du ministre des Affaires sociales au Premier ministre, qui fut très diversement commenté, est une simple conséquence de cet engagement multiple.

[ 67] Comme pour les citations suivantes : cf. Loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites.

[ 68] Planches présentées lors des réunions interministérielles d’août 2002 à mai 2003.

[ 69] Les membres de la Direction du budget et de la DP interrogés estiment le coût des « mesures CFDT » à plus de 10 % des gains financiers obtenus par ailleurs par la réforme (source : entretiens, 2004-2005).

[ 70] Selon le nom que leur donnaient les administrations centrales, qui prirent peu de part à leur rédaction.

[ 71] À l’exception des mesures introduites par la réforme de 1993 et les lois Jospin de 1999.

[ 72] C’était notamment le cas des arguments sur les « retraites choisies et progressives ».

[ 73] Ainsi la loi installait-elle le COR dans la durée en lui donnant de nouvelles responsabilités et mettait-elle en place des structures d’information individualisée pour les cotisants.

[ 74] Jean-Daniel, Reynaud, Les règles du jeu, op. cit.

[ 75] Bruno Latour, La science en action, op. cit.

[ 76] Charles Jones, An Introduction to the Study of Public Policy, Belmont, Duxbury Press, 1970.

[ 77] Michael Cohen, James March, Johan Olsen, « A Garbage Can Model of Organizational Choice », Administrative Science Quarterly, 17, 1972, p. 1-25.

[ 78] Michel Crozier, Erhart Friedberg, L’acteur et le système, Paris, Seuil, 1977 ; et Erhart Friedberg, Le pouvoir et la règle, Paris, Seuil, 1993.

[ 79] John Kingdon, op. cit. Voir aussi la note 3, p. 609.

[ 80] Douglas North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge, Cambridge University Press, 1990.

[ 81] Avner Greif, David Laitin, « A Theory of Endogenous Institutionnal Change », CDDRL Working Papers, Stanford IIS, 2004.

[ 82] Jürgen Habermas, op. cit. : tome I, p. 118-157 et p. 283-345 ; tome II, p. 125-167.

[ 83] Pour justifier cette hypothèse, Habermas prétendit dépasser Austin en remarquant que « le perlocutoire [supposait] toujours un illocutoire réussi ». On peut néanmoins reprendre la controverse et dépasser à son tour l’argument habermassien en ajoutant que tout illocutoire suppose aussi la contrainte de perlocutoires réussis, ou en d’autres termes, qu’une discussion ne peut être conduite sans être simultanément restreinte par les règles qu’elle établit elle-même. Cf. Jürgen Habermas, ibid., tome I, p. 296-305 ; et John Austin, How To Do Things With Words, Cambridge, Ma, Harvard University Press, 1975, p. 109-132.

[ 84] Jürgen Habermas, ibid., tome I, p. 303.

[ 85] Renaud Payre, Gilles Pollet, « Analyse des politiques publiques et sciences historiques : quel(s) tournant(s) socio-historique(s) ? » Revue française de science politique, 55 (1), février 2005, p. 133-154.

[ 86] Steven Steinmo, Kathlen Thelen, Structuring Politics : Historical Institutionalism in Comparative Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1992.

[ 87] Peter A. Hall, « Policy Paradigms, Social Learning and the State : The Case of Economic Policy-making in Britain », Comparative Politics, 25, 1993, p. 275-296.

[ 88] Paul Sabatier, Theories of The Policy Process, New York, Westview Press, 1999.

[ 89] Claudio Radaelli, Vivien Schmidt, « Policy Changes and Discourses in Europe », West European Politics, 27 (2), 2004, p. 183-379.

[ 90] Bruno Palier, Yves Surel, « Les “trois I” et l’analyse de l’État en action », Revue française de science politique, 55 (1), février 2005, p. 7-32.

[ 91] Pierre Bourdieu, La noblesse d’État, Paris, Minuit, 1989 ; La distinction, op. cit. ; Raisons pratiques, op. cit.

[ 92] Bruno Jobert, Pierre Muller, L’État en action, Paris, PUF, 1987 ; et Pierre Muller, art. cité.

[ 93] Le prix en est un renoncement au concept de rationalisation qui, comme les distinctions entre illocutoire et perlocutoire ou entre communication et régulation, repose au fond sur le « grand partage » décrit dans Bruno Latour, Nous n’avons jamais été modernes, Paris, La Découverte, 1997 ; et dans Philippe Descola, Par-delà la nature et la culture, Paris, Gallimard, 2005.

Résumé

L’analyse des transformations du système français des retraites survenues entre 1990 et 2005 ne peut être réduite à un simple modèle de causalité ou à une sélection a priori de tels modèles. Bien plutôt, c’est la confrontation entre grilles d’analyse qui constitue le changement. En se concentrant sur l’activité langagière, c’est-à-dire sur le lien entre les règles qui établissent la discussion et les arguments qui la composent, on veut s’approprier les différentes perspectives de la controverse, articuler leur confrontation et expliquer leur synthèse. L’introduction des concepts de discussion, d’espace de discussion, d’arguments et de règles réflexives donne corps à ce projet. Elle fournit l’armature d’un modèle de transformation des systèmes politiques qui ne sépare ni les organisations de leur culture, ni les institutions de leur dynamique. Sur cette base, rien ne parait plus empêcher que l’on identifie, compare, articule et donc que l’on saisisse les constantes observables du changement.

PLAN DE L'ARTICLE

• La construction de l’espace de discussion
  • Les trois foyers d’arguments du système des retraites français : progressisme, néo-libéralisme et réformisme
  • Des arguments implantés au hasard de réseaux dispersés
  • L’unification de l’espace de discussion
• Les règles de l’espace de discussion
  • Le périmètre de l’espace
  • Une organisation en étoile
  • L’activité de l’espace : circulation, invention et cristallisation des arguments
  • De l’espace de discussion à l’espace des arguments : convergence et distinction des représentations
  • La dynamique de l’espace de discussion
• La réforme des retraites 2003 comme produit et comme prolongement de la discussion
  • L’impulsion de la réforme ou la construction sociale d’une urgence
  • La régulation du processus de réforme
  • Les conséquences d’une médiatisation accrue : de l’accélération partielle à la stabilisation du débat
  • La loi de réforme comme traduction d’un moment de la discussion

Patrice Lamothe « Comprendre le changement comme un processus de discussion », Revue française de science politique 4/2006 (Vol. 56), p. 593-618.
URL : www.cairn.info/revue-francaise-de-science-politique-2006-4-page-593.htm.
DOI : 10.3917/rfsp.564.0593.