Accueil Revues Revue Numéro Article

Revue française de science politique

2013/3 (Vol.63)


ALERTES EMAIL - REVUE Revue française de science politique

Votre alerte a bien été prise en compte.

Vous recevrez un email à chaque nouvelle parution d'un numéro de cette revue.

Fermer

Article précédent Pages 647 - 661 Article suivant

Fischer (Frank), Miller (Gerald J.), Sidney (Mara S.), eds – Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics, and Methods. – Boca Raton, CRC Press/Taylor and Francis, 2007 (Public Administration and Public Policy. 125). xxvi + 646 p. Index

1

À la différence de manuels écrits par un ou deux auteurs, livrant leur analyse en se démarquant d’approches antérieures ou concurrentes, le format « handbook » se construit de plus en plus comme un parcours discontinu parmi les innombrables voies d’analyse qui balisent un champ de recherche et rédigé par une foule d’auteurs. Ce Handbook of Public Policy Analysis ne déroge pas à la règle. Chaque partie peut être considérée comme quasiment autonome, sorte de livre dans le livre. Si les spécialistes trouveront des approfondissements tout à fait passionnants, l’accès semble nettement plus compliqué pour des étudiants, même d’un niveau avancé. Nous proposons de revenir sur quelques traits saillants de cet ouvrage très abondant, dont l’ambition manifeste d’exhaustivité est à la fois le plus grand défaut (surabondance d’informations, peu de liens entre les parties) et la plus grande qualité (un support précieux pour des enseignements ciblés sur de nombreux points de l’analyse des politiques publiques).

2

L’ouvrage est encadré (première et dernière partie) par une série d’articles retraçant la genèse des policy analysis et leur parcours à travers le monde. Assumant la double ambition de compréhension et d’amélioration des politiques publiques portée par la discipline héritée d’Harold Laswell, la plupart des articles offre une analyse croisée de l’évolution des policy analysis et de l’État moderne (voir notamment le chapitre de Peter Wagner qui place l’analyse des politiques publiques dans une tradition longue de l’intervention « scientifique » dans la politique). La dernière partie présente ainsi le tableau d’une « science » des politiques publiques dont le développement demeure irrémédiablement lié au volontarisme étatique à travers le monde. Si les cas de l’Angleterre, de la Hollande, ou de la Suède sont (sans surprise) présentés comme autant de déclinaisons d’une connexion entre analyse des politiques publiques et développement des capacités de l’État, il est plus inhabituel de trouver ce schéma dans des pays tels que l’Inde ou la Corée du Sud. Sur ce cas précis, l’article de Changwan Mo montre comment le passage d’un régime autoritaire à un régime démocratique a coïncidé avec la mutation de l’analyse des politiques publiques, troquant les outils d’analyse économique pour une vision plus processuelle de l’action publique, attentive à la contestation publique et la participation citoyenne.

3

Concernant le contenu des « approches » abordées, l’ouvrage fait preuve d’un certain classicisme. À la différence de nombreux autres manuels, l’ouvrage accorde une place de choix (deuxième partie) à l’approche séquentielle. Signalant que cette grille est autant dénoncée qu’utilisée par de nombreux chercheurs, les auteurs lui consacrent une série d’articles approfondissant ses aspects les plus stimulants (mise à l’agenda, construction des problèmes). Hubert Heinelt livre à ce propos un texte intéressant, abordant l’hypothèse soulevée par Théodore Lowi de « politiques publiques déterminant le politique » (policies determine politics), le type de politiques adoptées (distributives, re-distributives, procédurales) pouvant modifier le policy-making. Les travaux ciblés sur le rôle des coalitions se regroupent dans la troisième partie. Suite à un chapitre de Paul Sabatier sur les coalitions de cause, qui viendra s’ajouter aux déjà nombreux textes du même type disséminés dans la littérature, les articles de cette partie présentent des analyses focalisées sur l’influence de divers groupes tels que les policy communities ou les think tanks. Les quatrième et sixième parties, respectivement consacrées aux analyses rationalistes et comparatives, rassemblent des articles beaucoup plus hétérogènes, aux liens parfois ténus. L’approche « rationnelle » des politiques publiques est décrite et critiquée (notamment par Steven Griggs) pour être progressivement rapporté aux approches plus intéressées à l’apprentissage croisé et aux réseaux d’acteurs, présentées comme autant d’alternatives à la théorie des jeux. Le comparatisme est, de son côté, abordé de façon décousue : de l’approche d’inspiration culturaliste de Robert Hope aux considérations de Larason Scheinder et Helen Ingram sur les régimes de citoyenneté produits par les politiques publiques, ce sont différentes « entrées » comparatistes qui sont successivement présentées.

4

Au-delà de ces éléments, l’originalité majeure de l’ouvrage est d’être conduit par une « école » explicitement revendiquée : celle de l’analyse argumentative des politiques publiques. Les chercheurs se revendiquant de ce courant ont donc, par le présent ouvrage, leur manuel de référence. Dès l’introduction, il est fait mention de cette école, présentée comme une réaction au manque d’influence des policy science sur l’action publique et aux analyses « néopositivistes » dominantes. La cinquième partie de l’ouvrage est presque exclusivement consacrée à cette approche (elle en réunit les auteurs canoniques) pour en expliciter le rôle (ouverture d’un débat de valeur au cœur des politiques publiques) et les objets (l’argumentation, les émotions, le discours). La neuvième partie prolonge implicitement son ambition, en proposant des outils concrets d’aide à la décision : évaluation (environnementale et coût-bénéfice), mini-publics délibératifs et médiation des conflits sont ainsi présentés comme autant de solutions mises à la disposition des décideurs par des analystes très inspirés par l’approche argumentative.

5

Enfin, d’un point de vue méthodologique, si l’ouvrage reprend la division usuelle du quantitatif et du qualitatif (septième et huitième partie), les orientations proposées sont indéniablement marquées par les tendances « délibératives » de l’ouvrage. Si l’usage irraisonnée des données et méthodes quantitatives est l’objet d’une critique ouverte par Jerry Mitchell, la présentation des méthodes qualitatives valorise les techniques avancées d’analyse du discours, des cadres narratifs et de l’interprétation. À l’image de l’ensemble de l’ouvrage, les deux parties méthodologiques abordent divers points de vue (de l’expérimentation sociale à l’ethnologie), tout en accordant une place de choix aux courants défendus par les coordinateurs de cette édition.

6

Guillaume Gourgues – Université de Franche-Comté, CRIJFC/PACTE

Bevir (Mark), Rhodes (R. A. W.) – The State as Cultural Practice. – Oxford, Oxford University Press, 2010. xii + 246 p. Bibliogr. Index

7

Promouvoir une approche profondément nouvelle. Voilà comment Mark Bevir et R. A. W. Rhodes tendent à présenter la motivation et l’esprit de leur ouvrage. Et celui-ci est en effet loin d’être modeste dans ses prétentions. Son but est de proposer une nouvelle théorie de l’État, en l’occurrence comme « sens en action », et d’articuler l’approche qui devra permettre d’éviter tout essentialisme, à rebours donc de ce qui est présenté comme une tendance encore trop souvent présente.

8

Les deux auteurs collaborent depuis le milieu des années 1990 pour profiter de leurs complémentarités et de leurs centres d’intérêt respectifs. Le registre de M. Bevir est plus souvent celui des élaborations théoriques et l’effort de R. A. W. Rhodes paraît davantage orienté vers l’apport des développements empiriques. Le premier est en effet aussi connu comme philosophe et historien des idées et le second comme spécialiste de l’administration publique. On retrouve cette espèce de répartition du travail avec les deux parties qui organisent l’ouvrage. Les auteurs appartiennent à un courant peu exploré et peu utilisé en France [1][1] Pour une remise en perspective, voir aussi Yannick.... Ils défendent une approche « interprétative » et une théorie « décentrée ». Leur approche interprétative vise à présenter une alternative à la fois à la théorie du choix rationnel et à ce qu’ils appellent l’« empiricisme moderniste » (un mode de connaissance accumulant les faits de manière atomisée et a-historique). C’est cette approche interprétative qui amène M. Bevir et R. A. W. Rhodes à considérer l’État, et même toute la vie politique d’ailleurs, comme de la production signifiante en action. L’État relève ainsi de la pratique, parce qu’il se déploie à travers les activités contingentes qui le constituent ; mais cette pratique est intrinsèquement culturelle parce que ces activités sont aussi porteuses de sens. Le cadre théorique qu’ils privilégient est aussi « décentré » parce qu’ils se concentrent non seulement sur la construction sociale de pratiques reliées aux croyances des acteurs, mais qu’ils considèrent aussi important de mettre l’accent sur les récits et les traditions qui organisent le soubassement contextuel et l’arrière-plan historique des croyances déterminantes aussi bien que des actions engagées.

9

Dans le livre, les auteurs reprennent ainsi cet ensemble de notions qu’ils avaient déjà articulées dans leurs travaux précédents : croyances, traditions, dilemmes. Cet assemblage conceptuel leur permet de prétendre avoir à la fois une théorie au niveau micro, axée sur les croyances et les désirs, une analyse dont les éléments d’historicisation permettent de construire des explications, et une théorie du changement, celui-ci étant conçu comme une réponse aux dilemmes perçus à certains moments. Ainsi, si l’on suit les auteurs, lorsque des formes de gouvernance se développent, c’est de manière contingente parce les croyances des acteurs ont évolué en faisant appel à des traditions historiques pour répondre à des dilemmes, de nouvelles croyances les amenant à modifier leurs actions et ces nouvelles actions finissant par s’agencer en nouvelles pratiques et en nouvelles règles de fonctionnement.

10

Pour expliquer et opérationnaliser cette construction théorique, l’ouvrage adopte une structure argumentative classique, que les auteurs pourraient volontiers reconnaître comme construisant également une forme de récit : le champ des réflexions disponibles a pu offrir des pistes intéressantes, mais pas complètement pertinentes. Par conséquent, il faut une approche nouvelle, que le livre va donc apporter. On pourrait leur objecter qu’ils ont tendance à forcer le trait sur la science politique existante, qui, selon eux, serait largement dominée par des tenants d’un « empiricisme moderniste » (il faut dire qu’ils finissent presque par y mettre tout ce qui n’est pas interprétativiste). La prétention des auteurs est en tout cas d’apporter du nouveau sur un terrain qui pouvait pourtant paraître déjà encombré. Trois motivations sont d’emblée mises en avant : élaborer une théorie « anti-fondationnelle » de l’État ; proposer un nouvel agenda de recherche ; explorer les déplacements empiriques vers lesquels pousse l’approche qu’ils promeuvent.

11

M. Bevir et R. A. W. Rhodes cherchent d’abord à se distinguer de l’« empiricisme moderniste » et du behaviorisme. Selon eux, l’« empiricisme moderniste » a trop tendance à ramener l’État à un ensemble d’institutions à comparer, mesurer, ou classifier. Leur souci de restaurer le sens de l’action humaine dans une compréhension historique les amène ainsi à revenir aux conceptions du philosophe allemand Wilhelm Dilthey (pour ce qui concerne le processus de compréhension) et à celles de l’historien-philosophe britannique R. G. Collingwood (concernant le travail des historiens pour se remettre dans les pensées du passé). On retrouve alors les inspirations et approches de M. Bevir en histoire des idées. Dans ce sillage et dans le souci de donner une alternative au positivisme, les auteurs préfèrent promouvoir une approche davantage inspirée par l’herméneutique et l’historicisme.

12

Dans le chapitre 2 qui suit l’introduction, ils précisent leur positionnement en critiquant ce qu’ils considèrent comme l’approche dominante des vingt dernières années, à savoir le « nouvel institutionnalisme ». Celui-ci est relu dans une perspective généalogique. Les auteurs considèrent que ce « nouvel institutionnalisme » reste encore dans la lignée du positivisme et du « modernisme empiriciste », qu’il pâtit de son hétérogénéité (car il reste traversé de différents courants difficiles à réconcilier) et que sa référence à l’histoire n’est pas convaincante. Ils redisent à leur manière que le « nouvel institutionnalisme » relève de plusieurs traditions intellectuelles et peut donc difficilement être considéré comme un paradigme unifié. C’est ce qu’avaient déjà signalé Peter A. Hall et Rosemary C. R. Taylor avec leur typologie (devenue presque classique par sa distinction de trois formes de « néo-institutionnalisme » : historique, des choix rationnels, sociologique) [2][2] Voir Peter A. Hall, Rosemary C. R. Taylor, « La science..., mais pour M. Bevir et R. A. W. Rhodes, cette dernière n’est à prendre que comme une forme de narration (la version « autorisée ») et une reconstruction à un moment des débats. D’où le fait qu’ils choisissent d’avancer aussi leur propre reconstruction. Pour autant, et logiquement, ce sont les développements les plus constructivistes de l’institutionnalisme, ceux mettant également davantage l’accent sur les idées, qui leur paraissent offrir la voie la plus encourageante. Mais cette construction doit pour cela renforcer son approche théorique au niveau micro en intégrant davantage les croyances et les désirs des acteurs, et en veillant à redonner une profondeur historique aux logiques d’explication.

13

Le troisième chapitre confirme la préoccupation de M. Bevir pour les enjeux philosophiques, et en l’occurrence de philosophie de la connaissance. Il approfondit la réflexion dans sa dimension épistémologique et vise à préciser les assises de la position « anti-fondationaliste » qui est défendue (en gros, pas de connaissance qui puisse être considérée comme complètement certaine, puisque tout argument va s’inscrire dans un réseau de croyances).

14

Le chapitre 4 poursuit sur la recherche de bases philosophiques permettant de justifier l’approche interprétative des auteurs, en la démarquant notamment de l’institutionnalisme constructiviste et du post-structuralisme, soupçonnés dans les deux cas de glisser vers la réification et le formalisme. Avec la même présomption de renouvellement théorique, M. Bevir et R. A. W. Rhodes prétendent ainsi poser leur armature conceptuelle : action située (« situated agency »), pratique, pouvoir, récit, tradition et dilemme. L’étude de l’État doit alors pouvoir se faire dans une approche plus historique en faisant apparaître celui-ci comme un assemblage de pratiques culturelles différenciées, faites elles-mêmes de croyances et d’actions contingentes et changeantes.

15

À partir des bases précédentes, le chapitre 5 propose plus précisément de « repenser l’État », en revenant d’abord sur les différentes vagues qui, dans la littérature académique, se sont efforcées d’analyser les évolutions étatiques. Trois vagues sont ainsi repérées. La première était celle qui signalait un passage de logiques de gouvernement plutôt hiérarchiques vers une gouvernance en réseau, où le pouvoir étatique paraît plus dispersé (R. A. W. Rhodes étant d’ailleurs un des principaux inspirateurs de cette « anglo-governance school »). La deuxième vague relativisait cette dispersion et voyait plutôt émerger une métagouvernance, dans laquelle une forme de pilotage indirect restait présente. La troisième vague, que M. Bevir et R. A. W. Rhodes déclarent incarner, préférerait mettre l’accent sur la pluralité des traditions qui sous-tendent les politiques publiques et les pratiques contribuant à transformer l’État. Cette approche « décentrée » les conduit à envisager la mise en place de nouveaux récits sur ces pratiques, récits pour lesquels ils proposent trois angles conceptuels (règle, rationalités, résistance) qui vont servir à structurer la deuxième partie du livre.

16

Le chapitre 6 engage dans une forme plus ethnographique, en prenant le cas d’un ministère britannique et en s’intéressant par cette approche au travail ministériel dans sa dimension quotidienne. Sur le principe de la « description dense » prônée par Clifford Geertz, les interventions ministérielles sont vues à travers ce que disent et font les personnels (et perce même une pointe d’admiration pour le ministre dont l’activité a été suivie). La vie de l’élite politique et administrative apparaît ainsi faite de croyances et de pratiques prises entre la tradition du modèle de Westminster et les dilemmes posés par la montée des logiques managériales et marchandes, le tout encadré en quelque sorte par toute une série de protocoles, rituels et routines qui organisent aussi le quotidien de manière non négligeable.

17

Toujours à partir du cas britannique mais en se focalisant plus précisément sur la période Blair, le chapitre 7 reprend les changements de l’État central et de sa gouvernance à travers trois mises en récit devant aider à mieux comprendre la période et les enjeux qui l’ont animée. La première narration, celle de la centralisation, renvoie aux réformes qui ont visé à renforcer le pouvoir du Premier ministre au détriment des ministères. La deuxième, celle de l’influence managériale, se concentre sur la réforme de la fonction publique et les résistances que cette dernière a opposées. La troisième, que les auteurs placent sous le signe de la gouvernance, vise à montrer la façon dont des initiatives réformatrices peuvent être affectées par des tensions et concurrences dans l’équipe gouvernementale (notamment, à l’époque, entre Tony Blair et Gordon Brown).

18

Le chapitre 8 vise à appréhender la manière dont les fonctionnaires comprennent leur rôle, au-delà des définitions formelles. Il prend les cas de trois responsables administratifs dans trois pays différents (Grande-Bretagne, Australie, Canada) pour analyser plus précisément la manière dont ces hauts fonctionnaires réinterprètent leurs traditions, notamment celles relevant de la « bureaucratie constitutionnelle » associée au modèle de Westminster. Ce regard sur les modes de perception du monde montre ainsi que des disparités subsistent, liées aux différences dans les contextes et les dilemmes à affronter. Ce chapitre permet par la même occasion d’étudier la gamme des effets que le managérialisme a pu avoir sur les hauts fonctionnaires. Plus que le nouveau remplaçant l’ancien, c’est davantage une combinaison des traditions passées avec les nouveaux principes qui semble avoir eu lieu.

19

Le chapitre 9 quitte le niveau des élites pour descendre à celui des citoyens, des employés et des responsables intermédiaires, et essayer de saisir comment ils comprennent les rationalités managériales des dernières décennies. Il le fait respectivement à partir de trois narrations tirées d’observations de terrain et montre que ces rationalités peuvent être comprises et vécues de manières très différentes, où se retrouvent aussi les résistances (plus ou moins fortes et plus ou moins actives) contre des initiatives réformatrices venues de plus haut. Et, à chaque fois, la notion d’État recouvre des significations différentes.

20

En conclusion, les auteurs réaffirment leur ambition de repositionnement profond des analyses : ils posent comme une nouveauté l’analyse qu’ils réclament et qu’ils ont essayée d’opérationnaliser, à savoir celle d’un « stateless State », qui ne pourrait être doté d’une quelconque essence ou qualité structurelle. Une théorie interprétative couplée à des méthodes d’observation reste pour eux la démarche d’ensemble la plus pertinente. La conclusion leur permet d’ajouter quelques précautions à l’emploi de leur méthodologie. Avec un dernier complément, ils ouvrent leur réflexion vers des considérations plus normatives, motivées par les craintes des mécanismes de fermeture que pourrait subir la démocratie représentative. Le livre se termine ainsi par un plaidoyer (qui pourra paraître rapide) en faveur du renforcement du contenu démocratique de la gouvernance, ce qui pourrait se faire judicieusement selon eux en adjoignant aux institutions représentatives un alliage fait de démocratie participative, de formes collaboratives de gouvernance et de processus plus dialogiques pour l’élaboration des politiques.

21

Au bout du compte, ce travail en commun de M. Bevir et R. A. W. Rhodes permet d’avoir en un opus une forme de synthèse de publications qu’avaient faites antérieurement les auteurs. Ils reprennent et recyclent en effet beaucoup d’éléments de leurs ouvrages et articles précédents. Le livre est aussi une manière de répondre à des critiques antérieures suscitées par leurs multiples publications [3][3] Par exemple, Martin J. Smith, « Re-Centring British.... Pour les lecteurs ou lectrices qui ne seraient guère familiers de l’approche interprétative, quelle aide ou quel apport l’ouvrage offre-t-il ? Il peut d’abord être pris comme une incitation à réfléchir aux présupposés épistémologiques présents dans les manières d’étudier l’État. En revanche, par rapport à d’autres travaux, il pourra paraître moins utile pour aider à appréhender les évolutions de l’appareil étatique, notamment celles qui ne jouent pas seulement superficiellement (dans ce que d’autres appelleraient les « formes » ou les « fonctions » de l’État). Il y a une prétention historiciste dont on aurait pu attendre des traductions plus amples dans les développements plus empiriques. On ne voit pas bien non plus à quoi réfère la dimension culturelle affichée dans le titre, hormis le fait qu’elle soit liée à la question du sens que peuvent prendre les pratiques pour leurs auteurs et leurs interprètes.

22

Curieusement, le livre apparaît aussi sélectif lorsqu’il prétend discuter avec d’autres travaux ou d’autres courants de réflexion. Le travail influent de Paul Sabatier et de son équipe n’est pas évoqué, alors que, pourtant, les systèmes de croyance tiennent également une place importante dans leur modèle des coalitions de cause (« advocacy coalition framework ») [4][4] Voir par exemple Paul A. Sabatier, Hank C. Jenkins-Smith.... Par rapport à ce modèle, on voit moins dans celui de M. Bevir et R. A. W. Rhodes les processus d’apprentissage et la part de luttes et de conflictualité (entre coalitions) pour imposer certaines croyances. Toutes les croyances n’ont pas de surcroît le même poids normatif et le lecteur peut continuer à se demander comment et pourquoi certaines s’imposent. Il peut paraître aussi gênant de voir les fonctionnements cognitifs tendanciellement réduits à des tissus de croyances. Par son souci de rigueur philosophique, la construction théorique affiche une forte cohérence, mais du coup donne des explications qui peuvent paraître trop mécaniques dans leur formulation générale, impression d’ailleurs souvent renforcée par les formulations ramassées que permet l’anglais, avec le risque de se terminer en raccourcis bien rapides. La vision de l’État finit même le plus souvent resserrée sur ses institutions centrales et on s’étonne de ne pas retrouver les riches travaux de R. A. W. Rhodes sur les réseaux d’action publique (« policy networks ») [5][5] Voir par exemple R. A. W. Rhodes, « Policy Networks...., qui auraient pourtant permis d’élargir le cadre d’analyse aux mouvements organisationnels plus vastes auxquels les arrangements étatiques participent (du fait de la globalisation, de l’européanisation, etc.). Les auteurs promettaient beaucoup, mais en fin de lecture, la nouveauté mise en avant pour promouvoir leur approche pourra paraître largement discutable (et pas à ce point révolutionnaire, en tout cas) aux lecteurs familiers de la littérature sur l’État, les administrations et les politiques publiques.

23

Yannick Rumpala – Université de Nice, ERMES

Rhodes (R. A. W.) – Everyday Life in British Government. – Oxford, Oxford University Press, 2011. xii + 356 p. Glossaire. Bibliogr. Index

24

« I seek to show that the dilemmas that beset British government are not academic abstractions » (p. 305). Cette phrase résume toute l’ambition du beau livre consacré par Rod Rhodes au gouvernement ordinaire de la Grande-Bretagne entre 2001 et 2005 sous le second mandat de Tony Blair. S’inscrivant dans une approche résolument interprétative de l’activité gouvernementale [6][6] Voir Franck Fischer, Reframing public policy, Oxford,..., R. A. W. Rhodes démontre de manière convaincante les apports d’une anthropologie du politique pour analyser non pas les « powerless “others” » mais les élites de l’État. En centrant l’analyse sur les individus, leurs pratiques et leurs croyances, l’auteur propose une plongée dans l’univers « d’une bureaucratie au travail » et s’appuie ce faisant sur un riche matériau empirique collecté auprès d’acteurs en exercice (hauts fonctionnaires, ministres et secrétaires d’État, conseillers) dans trois ministères [7][7] Il s’agit de ministères de taille comparable (ressources.... Ce matériau combine différents types de sources : l’observation, des entretiens longs et répétés avec les acteurs précités, et des archives variées (copies des discours, communiqués de presse, notes et documents de travail).

25

Dans le chapitre introductif, l’auteur esquisse les grandes lignes de sa démarche de recherche à partir d’un bref rappel de travaux anciens réalisés seul ou avec Mark Bevir [8][8] Mark Bevir, R. A. W. Rhodes, Governance Stories, Abingdon,.... Après une définition rapide de l’État et du gouvernement (« a set of embedded practices », p. 4), il dénonce le travers des approches institutionnalistes dites « mainstream », qui ignorent les effets liés à la contingence, aux conflits internes et au sens que les individus confèrent à ces règles et normes. Il suggère au contraire de privilégier l’étude des croyances et des pratiques – « the social construction of a practice through the ability of individuals to create, and act on, meanings » (p. 3) – pour rendre compte de la manière dont les individus procèdent, en situation, à des usages différentiés de trois modèles de gouvernement (Westminster, Better Management, Network Governance). Car, l’objectif implicite de l’ouvrage, précisé en conclusion seulement, consiste à rendre compte de la place et du rôle de ces différents modèles de gouvernement pour contribuer aux débats sur l’évolution des relations État-société au Royaume-Uni [9][9] Voir notamment Bob Jessop, « Governance and Metagovernance »,.... R. A. W. Rhodes s’interroge en particulier sur ces moments critiques que constituent les dilemmes rencontrés par un individu ou une organisation à l’occasion d’une situation inattendue, et qui le conduisent à questionner la pertinence des éléments hérités du passé, à ajuster son comportement, voire à adopter une nouvelle croyance. Pour l’auteur, aucun dilemme ne connaît de « bonne » solution, ni même d’une solution « déjà donnée-là », expliquant ainsi le flux perpétuel des croyances associées à l’État et aux institutions politiques.

26

À l’opposé d’une démarche centrée sur les high politics, R. A. W. Rhodes propose donc une immersion dans l’activité gouvernementale ordinaire au cours d’une période jalonnée de crises et d’épreuves politiques pour l’exécutif britannique. Celles-ci tiennent à l’inimitié entre Blair et Brown, aux débats et mobilisations suscités par la guerre en Irak et aux crispations des relations avec la presse. Ces éléments de contexte constituent la toile de fond d’une pièce en plusieurs actes, que l’auteur présente en trois temps : la scène que constituent le gouvernement et le ministère (partie 1), les principaux acteurs : ministres, hauts fonctionnaires, conseillers de Blair (partie 2), et différentes scénettes (la cour ministérielle, les protocoles, rites et mots, les réseaux et la gouvernance, et enfin la démission) qui constituent autant d’opportunités de mettre en récit la pratique et les croyances associées à l’exercice du pouvoir (partie 3). Filant la métaphore théâtrale tout au long de l’ouvrage, R. A. W. Rhodes rend compte de manière fine et précise de la dimension symbolique de l’activité gouvernementale, des mécanismes concrets de sa mise en scène à travers l’attention portée aux discours, aux rites, aux mythes et symboles qui structurent – enferment (« siege mentality ») et protègent – l’activité gouvernementale.

27

So what ?, s’interroge le lecteur, à l’instar de la question posée par R. A. W. Rhodes lui-même dans un excellent chapitre conclusif. De nombreuses critiques peuvent en effet être énoncées à l’encontre de cet ouvrage, écrit dans un style parfois impressionniste, jalonné d’anecdotes et de références à la série télévisée Yes Minister ! et empreint d’une certaine fascination pour la dimension informelle (apartés, ragots et séances régulières de « mingling » au pub ou au club). Sa lecture ne satisfera pas non plus le lecteur désireux d’une présentation systématique des approches interprétatives de l’État, du modèle de Westminster, et des transformations du rôle de l’État, des formes de l’action publique et des modes de gouvernement [10][10] Pour ce faire, on renverra le lecteur à Michael Moran,.... Mais l’intérêt du livre n’est pas là.

28

Dans la conclusion, l’auteur énonce rapidement les principaux résultats de cette minutieuse enquête de terrain, notamment pour l’analyse des recompositions en cours de l’État et du gouvernement en Grande-Bretagne, appréhendées à partir de la coexistence – et des conflits – entre trois modèles de gouvernement. Il souligne avec force la permanence, voir l’omniprésence, du constitutionnalisme ou « Governing as Whitehall », qui permet aux élites gouvernementales de recourir, d’une manière qui n’est ni neutre ni accidentelle, aux rites, pratiques et discours hérités d’une tradition pluri-centenaire. Ce mode de gouvernement par le haut permet d’user d’un argument d’autorité dans l’exercice du pouvoir, que ce soit dans les relations interministérielles (notamment avec le Trésor et le 10 Downing Street), entre politique et haute fonction publique, entre exécutif et législatif, et au-delà, avec le monde extérieur (le Labour, la presse, les groupes d’intérêt et la société civile). Si R. A. W. Rhodes montre la combinaison permanente de ce premier modèle avec deux autres modèles de gouvernement, il ne souscrit en aucun cas à l’hypothèse de l’effritement du premier au profit des seconds (« each explains some actions by some people some of the time », p. 282). Ainsi, le recours au « Governing as management » permet aux ministres de mettre en scène les résultats de l’activité politique et aux hauts fonctionnaires de centrer l’attention sur les process et l’opérationnalisation des principes et objectifs politiques. La priorité politique affichée, sous le gouvernement Blair, de procéder à la réforme du service public et au gouvernement par indicateurs [11][11] Christopher Hood, « Gaming in Targetworld : The Targets... est à l’origine, selon R. A. W. Rhodes, d’un malentendu fondamental entre élites politiques et bureaucratiques. Celui-ci tient à la confusion croissante entre accountability et responsiveness, notions entendues, respectivement, par les conseillers de Blair comme une mesure de la performance et la capacité à produire des services. Enfin, le recours au « Governing as network governance » constitue une réponse politique aux besoins de coordination suscités par la managérialisation de l’activité gouvernementale, à l’origine d’une décentralisation – et d’une fragmentation – accrue du processus décisionnel. Reprenant à son compte les analyses de Bob Jessop [12][12] B. Jessop, State Failure…, op. cit., R. A. W. Rhodes identifie les effets inattendus et pervers d’un modèle de gouvernement fondé sur la « gouvernance de la gouvernance » ou « metagouvernance », qui conduit à l’introduction d’instruments de coordination supplémentaires – tels que joined-up government – censés suppléer au caractère imparfait et brouillon de la coordination informelle opérée par le Labour et les conseillers politiques de Blair [13][13] Voir Florence Faucher-King, Patrick Le Galès, Les gouvernements....

29

L’originalité de l’ouvrage réside également dans la démonstration de la faisabilité d’une approche interprétative de l’activité gouvernementale et de l’apport de la démarche ethnographique pour saisir la manière dont « beliefs are created, recreated, and changed in ways that constantly reproduce and modify institutions » (p. 3). Il ne s’agit pas d’une simple description, loin s’en faut, ceci conduisant d’ailleurs R. A. W. Rhodes à prendre ses distances avec l’anthropologie politique pour ancrer les approches interprétatives dans la science politique. L’attention portée à l’explicitation de la démarche d’enquête et la méthode d’analyse des sources lui permettent aussi d’insister sur la place et le rôle de l’enquêteur – qu’il qualifie de « bricoleur » en se référant aux travaux de Claude Levi-Strauss –, l’administration de la preuve en science politique et la nécessité d’une démarche emprunte de réflexivité comme unique rempart face à la surinterprétation des données et à la subjectivité inhérente à toute velléité de dévoilement du sens de l’action.

30

Enfin, cet ouvrage remet la dimension symbolique de l’action publique au cœur de l’analyse, à la suite des travaux de Murray Edelman [14][14] Murray Edelman, Pièces et règles du jeu politique,.... En soulignant l’omniprésence du recours aux traditions, rites et protocoles hérités de Westminster dans le quotidien des élites gouvernementales britanniques, R. A. W. Rhodes montre leurs effets structurants sur les croyances et les pratiques des individus, notamment en cas de situations inédites et d’incertitude. L’attention portée aux croyances et aux pratiques, aux discours et aux activités quotidiennes sous-tend également une critique sévère à l’encontre d’une conception positiviste de l’activité gouvernementale et du modèle de l’acteur stratégique et rationnel, qualifié d’intenable (p. 294) au vu des doutes, des conflits de valeur, des intérêts, de la culture et des impératifs symboliques qui caractérisent le processus décisionnel au quotidien. Pour R. A. W. Rhodes, ceci achève toute entreprise d’assimilation de l’État à un monolithe en situation de contrôle de lui-même et de la société civile. Sans totalement convaincre le lecteur, cet ouvrage confirme le caractère stimulant des travaux issus de l’approche interprétative pour renouveler et décentrer le regard sur l’État, l’activité gouvernementale et la place de l’observation dans les dispositifs d’enquête.

31

Charlotte Halpern – Sciences Po Paris, CEE

Hajer (Maarten A.) – Authoritative Governance. Policy-Making in the Age of Mediatization. – Oxford, Oxford University Press, 2011. x + 210 p. Figures. Bibliogr. Index

32

Comment gouverne-t-on dans un univers médiatisé, où la forme est supposée avoir pris le pas sur le fond ? C’est la question que pose l’ouvrage de Maarten A. Hajer. Le fait que l’information circule davantage que par le passé ou encore que les médias aient une prédilection pour le conflit et la dramatisation ne peut rester sans effet sur la manière dont se construit la légitimité et s’exerce l’autorité politique. Un enjeu central dans les luttes de sens qui entourent la définition de l’action publique consiste à faire passer des messages en une forme, en des lieux et à des moments propices. Pour saisir ces dynamiques, l’auteur nous invite à une analyse de la gouvernance comme dramaturgie. Son hypothèse est que le langage et l’interprétation (au sens scénique), loin d’être des écrans de fumée, ont des effets propres sur les relations de pouvoir et les politiques publiques (« performances matter », p. 8).

33

Un aspect stimulant de l’ouvrage réside dans la manière dont est bâtie l’armature théorique. L’auteur n’hésite pas, en effet, à puiser dans une variété de courants disciplinaires – de l’analyse des politiques publiques à la sociologie en passant par les sciences de la communication et du langage. Son intérêt se concentre particulièrement sur les aspects discursifs (« histoires », « affinité discursive », « intertextualité », « performativité », etc.) et dramaturgiques (« représentation », « interprétation », « écriture de scénario », « mise en scène », etc.). Cette approche lui permet de traiter conjointement sans les dissocier discours et action, stratégies et structures, politics et policy. Le revers, sans doute, de cette ambition théorique est la profusion des notions et des concepts mobilisés (nous en avons compté 23 dans les 28 pages du chapitre théorique), toutefois utilement rassemblés et brièvement redéfinis dans trois tableaux synthétiques.

34

Viennent ensuite trois études de cas s’intéressant chacune à un moment où l’autorité des gouvernants est mise à l’épreuve et où les références établies sont déstabilisées. Ces enquêtes constituent de puissants révélateurs de dynamiques qui s’observent au-delà des seules périodes de crise. La première, réalisée avec Justus Uitermack, porte sur le meurtre en 2004 à Amsterdam, par un Néerlandais d’origine marocaine, du réalisateur Theo Van Gogh, connu pour ses attaques contre l’islam et les musulmans. Cet assassinat donne lieu, à l’époque, à d’intenses débats. Certains, comme le groupe des « Amis de Theo », cadrent l’islam comme une religion violente et mettent en scénario le meurtre comme le symptôme le plus spectaculaire de l’échec du multiculturalisme. Le maire d’Amsterdam réaffirme au contraire que les institutions et les politiques existantes demeurent adaptées à la situation actuelle. Le conseiller municipal en charge des politiques d’intégration va dans le même sens mais se montre très dur envers les Néerlandais d’origine marocaine, sans pouvoir être accusé de racisme, étant lui-même issu de ce groupe. M. A. Hajer rappelle que la compétition pour imposer le sens d’un événement et, plus généralement, une conception du bien commun va bien au-delà de joutes verbales où il ne s’agirait que de mobiliser des capacités rhétoriques et de puiser dans le répertoire de son choix pour apparaître le plus convaincant possible à un moment donné. Cette compétition fait intervenir des dispositions incorporées acquises sur le temps long par les individus. L’auteur se démarque ainsi d’une approche trop stratégique ou naïvement délibérative des rapports entre médiatisation et fabrication de l’action publique.

35

La deuxième étude de cas traite de la reconstruction de Ground Zero à New York après les attentats du 11 septembre 2001. Étant donné la charge symbolique du lieu, on devine que cette opération a suscité une très vive et très médiatisée lutte de sens. Là aussi, plusieurs discours émergent : de « business as usual » en matière immobilière au souci de revitaliser Manhattan plutôt que d’en faire une nécropole, du discours le plus mémoriel à celui cherchant à incarner l’idée du phénix ressurgissant de ses cendres. Dans ce projet, c’est la capacité d’un architecte, Daniel Libeskind, à capturer l’imagination grâce à un style très personnel et laissant libre cours à l’émotion qui lui permet de remporter le design. À l’issue d’une période d’ouverture à la participation citoyenne et suite à la formation de deux grandes coalitions d’acteurs (l’une plutôt portée sur « business as usual », l’autre articulant des éléments du phénix et de la revitalisation), la « vieille politique » reprend finalement le dessus : intérêts privés en compétition, négociation financière, maire cherchant sa réélection, etc. Cet exemple met en pleine lumière l’importance des récits (notamment en période de choc moral) qui contribuent à la diversité des réagencements du monde possibles, dont l’un peut dominer provisoirement.

36

La troisième et dernière étude de cas, menée avec David Laws et Wytske Versteeg, s’intéresse à la gestion des conséquences de la crise de la « vache folle » en Grande-Bretagne. Cette crise a introduit des changements significatifs dans les politiques de santé alimentaire, avec notamment la création en 1998 de la Food Standards Authority (FSA). Celle-ci s’est construite à travers l’énonciation, la mise en scène et la médiatisation d’un certain nombre de principes (comme « le consommateur d’abord » ou l’honnêteté au sujet de l’incertitude), mais aussi à travers des débats et des conflits autour de ces principes. On voit bien, avec ce cas, à quel point les processus d’institutionnalisation reposent sur des activités discursives et des procédés dramaturgiques. Selon M. A. Hajer, la FSA a su organiser la participation de parties prenantes, ménager une possibilité d’interpellation des pouvoirs publics et, finalement, faire vivre une pratique délibérative présentée comme la principale rupture avec les routines antérieures. Cette stratégie d’ouverture et de transparence a paradoxalement conduit au désintérêt des médias, ces derniers estimant que ce qui est crucial se joue nécessairement en coulisse.

37

Le livre s’achève précisément sur le paradoxe de l’autorité à l’ère de la médiatisation, selon lequel la médiatisation renforcerait l’attention pour les lieux, les acteurs et les institutions politiques classiques alors que les problèmes les plus importants dépasseraient, eux, les périmètres de gestion établis et ne pourraient être traités qu’à travers des formes élaborées de gouvernance en réseau. Si cette dernière, sans visage, faite de négociations discrètes et éphémères, intéresse peu les médias, son invisibilité l’aiderait à élaborer des compromis. Le diagnostic n’est pas nouveau : la gouvernance en réseau gagnerait en efficacité ce qu’elle perdrait en représentation démocratique, la proposition inverse s’appliquant au gouvernement traditionnel. L’auteur ne prétend cependant pas que la première a remplacé le second. Il met plutôt l’accent sur des processus d’hybridation. La gestion de la crise de la « vache folle », par exemple, a débouché sur l’utilisation de techniques de la gouvernance en réseau et de la médiatisation, et semble indiquer que la gouvernance en réseau est elle-aussi, à certains moments, démocratique.

38

L’ouvrage de M. A. Hajer est convaincant sur le fait que la médiatisation conduit moins à une perte d’autorité des gouvernants qu’à sa recomposition partielle. L’argument est servi par une forme claire, l’auteur prenant le temps de la démonstration. Celui-ci est en revanche peu explicite sur les méthodes de collecte des données. Sur le fond, le choix de l’« indiscipline » ouvre des pistes de réflexion stimulantes. Partant, comme d’autres (on pense par exemple aux approches cognitives en France et aux États-Unis), de l’idée que l’action publique est une affaire de sens, une telle démarche permet de prendre au sérieux les effets propres de la mise en mots et de la mise en scène, devenus encore plus fondamentaux à l’heure de la médiatisation. Cette dernière notion aurait peut-être mérité d’être davantage investie. La nouvelle centralité des médias en politique, notamment, est plus postulée que véritablement décryptée. Par ailleurs, répondant à l’interrogation de départ sur le problème de l’autorité, le chapitre conclusif contient quelques développements assez classiques sur les formes « gouvernement classique-moderniste » et « gouvernance en réseau ». Mais cela n’empêche pas l’ouvrage de nous éclairer très utilement sur les ressorts du pouvoir dans l’environnement médiatisé qui est le nôtre aujourd’hui.

39

Sylvain Barone – Irstea, UMR G-EAU

Schmidt (Vivien A.) – La démocratie en Europe. L’Union européenne et les politiques nationales. – Traduit de l’anglais par Christine Merllié-Young. – Paris, La Découverte/PACTE, 2010 (Recherches/Territoires du politique). 384 p. Bibliogr.

40

Ce livre de Vivien Schmidt s’inscrit dans la lignée de ses travaux entamés dans les années 1990 sur l’impact (politique, économique, institutionnel) de l’Union européenne sur les États membres. Aussi l’auteure développe ici des concepts déjà connus de ses lecteurs (distinction entre discours de communication et discours de coordination, par exemple), mais le lecteur francophone a le plaisir de pouvoir lire V. Schmidt dans la langue de Molière et de la voir revenir sur les effets des nouvelles configurations institutionnelles sur les pratiques et les discours. Ainsi, après les crises de légitimité de l’échelon européen observées lors des référendums français, hollandais puis irlandais et les réformes de la fin des années 2000, V. Schmidt revient, à travers l’étude de quatre pays (France, Grande-Bretagne, Allemagne et Italie), sur l’impact différencié de l’Union européenne sur les pratiques gouvernementales des États ainsi que sur les discours qu’ils développent à propos de la nature de la démocratie. Études européennes, politique comparée, études sur l’action publique, théorie politique – les spécialistes de ces divers domaines de la science politique pourront y trouver des pistes de réflexion propices pour comprendre des éléments empiriques observés sur leurs terrains respectifs.

41

Nous souhaitons insister ici sur ce qui nous paraît essentiel dans l’approche de l’auteure, qu’elle nomme « institutionnalisme discursif », notamment dans le cadre de ce dossier spécial sur les approches interprétatives. Au-delà des questionnements centraux de l’ouvrage (comprendre d’où vient le déficit démocratique en Europe, s’interroger sur l’européanisation des systèmes politiques nationaux plutôt que sur celle des politiques publiques ou de la politique des États), V. Schmidt développe surtout l’idée selon laquelle les institutionnalismes historique, sociologique et du choix rationnel, bien que vigilants au contexte institutionnel, ne suffisent pas à expliquer les diverses appropriations et légitimations nationales des changements induits par l’intégration européenne et l’européanisation. Elle insiste sur la nécessité de s’intéresser aux discours des acteurs nationaux et européens, entendus comme pratiques discursives véhiculant des idées sur ce que doit être la démocratie, participant à l’élaboration des politiques et à leur légitimation (légitimation des politiques adoptées, des acteurs qui les mettent en œuvre et du processus démocratique qui mène à leur élaboration).

42

V. Schmidt a choisi d’étudier les rapports entre niveau national ou fédéral et niveau européen dans quatre grands pays de l’UE : France et Grande-Bretagne pour les systèmes politiques simples (c’est-à-dire là où le pouvoir est fortement centralisé) ; Allemagne et Italie pour les systèmes politiques complexes (là où le pouvoir politique est à la fois partagé entre divers niveaux de gouvernement et plus ouvert aux formes de représentation corporatistes). Mais l’auteure adopte un angle d’approche particulier : partant du constat de l’existence d’un déficit démocratique en Europe, elle met l’accent sur le rôle joué par les acteurs politiques nationaux dans ce déficit, et plus particulièrement sur l’inadaptation de leurs discours à cette nouvelle donne politique et institutionnelle, plutôt qu’à leurs pratiques d’action publique. Elle montre en effet que si les acteurs nationaux se sont adaptés (certes plus ou moins facilement selon le régime fédéral ou centralisé du pays en question) aux nouvelles formes de production de l’action publique (en particulier, plus forte coordination entre des acteurs divers, plus forte présence de groupes de pression) en développant notamment leur représentation au niveau européen, ils n’ont pas accompagné ces changements de la transformation de leurs conceptions et pratiques discursives concernant le pouvoir et l’autorité politiques, les modes d’accès et d’influence sur les politiques, les modalités d’expression citoyenne, en somme leurs conceptions et leurs discours sur la démocratie. Ainsi, pour les citoyens nationaux, il existe un décalage entre les discours élaborés au niveau national sur les formes légitimes de production de l’action publique et les pratiques qui ont cours aux différents niveaux d’action publique.

43

L’ouvrage est organisé comme suit : V. Schmidt commence par développer l’idée selon laquelle l’Union européenne devrait être considérée comme un État-région, c’est-à-dire « comme une union régionale d’États nations dans laquelle la différenciation nationale persiste à côté de l’intégration régionale » (p. 15). Les trois chapitres suivants sont consacrés à l’étude détaillée des effets différenciés de l’UE sur les institutions nationales (en fonction des types de régime) dans trois domaines : logiques institutionnelles, processus d’élaboration des politiques publiques et politique représentationnelle ou électorale. Un dernier chapitre tente de théoriser l’européanisation des régimes nationaux afin de réconcilier les démocraties nationales avec la nouvelle réalité européenne. Une conclusion donne des pistes pour une meilleure démocratie en Europe.

44

Les apports et pistes de réflexion évoquées dans l’ouvrage sont nombreux. Parmi eux, nous retiendrons l’impact différencié de l’UE en fonction des types de régimes politiques (simples ou composés). V. Schmidt distingue ces régimes non seulement par la répartition plus ou moins poussée des sources du pouvoir et de ses porte-parole, mais aussi par les formes de communication que cette répartition nécessite. Les régimes composés ont besoin d’un discours de coordination fort, c’est-à-dire que des acteurs nombreux et divers des politiques publiques doivent se mettre d’accord autour d’un même discours, mais ne prennent pas forcément le temps de le communiquer au grand public (discours de communication). À l’inverse, les régimes politiques simples, où le pouvoir est centralisé, s’appuient davantage sur un discours de communication fort, celui-ci étant d’autant plus simple à communiquer que les porte-parole autorisés du pouvoir sont restreints. L’UE – et les pratiques de gouvernement qu’elle implique (pouvoir non centralisé, ouverture aux groupes d’intérêt) – se caractérise elle-même comme un régime complexe, où le discours de communication est relativement absent, le discours de coordination étant important et les porte-parole autorisés ayant institutionnellement peu de poids. Elle a dans ce cadre des effets différenciés sur les États à système simple ou composé. L’impact le plus important concerne les États à système simple, qui connaissent une forme de révolution des pratiques de gouvernement, tandis que les États à système composé doivent s’adapter tout en étant déjà habitués à ce type de pratiques.

45

On appréciera le sens pédagogique de V. Schmidt qui, par des formules marquantes (des États qui ont « la politique sans les politiques [publiques] » à l’inverse de l’UE qui a « les politiques [publiques] sans la politique »), cherche à fournir des clés relativement simples de lecture tout en donnant à voir son raisonnement à l’aide de schémas. Cependant, ce sont ces mêmes formules ou distinctions binaires (discours de communication/discours de coordination ; régime simple/régime composé) qui peuvent se révéler piégeantes : elles ont tendance à simplifier à outrance un propos qui, dans le détail de l’écriture (notamment dans l’étude précise des effets de l’intégration sur les États membres et leur fonctionnement institutionnel), est pourtant plus subtil et nuance ces formules. On peut regretter enfin que les données empiriques sur lesquelles l’auteure s’appuie ne soient pas clairement explicitées. En tout cas, V. Schmidt, par ce livre et ses autres contributions, donne du grain à moudre à la jeune recherche qui s’intéresse aux politiques européennes ou aux politiques nationales des États membres, que ce soit pour démontrer que l’UE n’est peut-être pas si dénuée de politique qui lui serait propre ou encore que les États membres cherchent à préserver leur marge d’autonomie d’élaboration des politiques publiques dans le cadre de l’intégration européenne, par exemple en cherchant à influencer l’écriture des textes, normes et règlements européens.

46

Sonia Lemettre – Sciences Po Grenoble, PACTE

47

Sciences Po Aix, CHERPA

Papanagnou (Georgios), ed. – Social Science and Policy Challenges. Democracy, Values and Capacities. – Paris, UNESCO Publishing, 2011 (Research and Policy). 300 p. Figures. Index

48

L’ouvrage collectif Social Science and Policy Challenges n’est pas de ceux qui sous-estiment le problème auquel ils prétendent s’attaquer. Or, ledit problème a ceci de redoutable qu’il est à la fois latent dans le quotidien du politiste et fondamental pour son activité. Il s’agit du statut des connaissances produites, des liens que les sciences sociales et les professionnels de ces sciences entretiennent avec la fabrique de l’action publique. On comprend qu’il intéresse l’UNESCO. C’est d’ailleurs à partir du Rapport mondial sur les sciences sociales 2010 de l’organisation que Georgios Papanagnou s’interroge, en introduction, sur le champ de pertinence de ces sciences.

49

Ledit rapport tire en effet une salutaire sonnette d’alarme : pour un observateur planétaire, ces sciences apparaissent comme très fragmentées. Il en va de l’évidente inégalité de moyens entre régions du monde, tout comme d’un cloisonnement relatif des savoirs produits dont les causes sont bien connues (tendance à la ramification des disciplines, tropisme des chercheurs pour l’analyse de la société dans laquelle ils baignent au moyen de l’outil linguistique qu’ils maîtrisent le mieux, déploiement plus aisé des réseaux et des revues sur un périmètre national…). Il en va aussi, et peut-être surtout, d’une pluralité des approches du travail scientifique, et partant de là, de positionnements parfois incompatibles des travailleurs du secteur.

50

Les dix contributions approfondissent le constat et esquissent plusieurs propositions pour renforcer la légitimité des sciences sociales. Pour embrasser d’un seul regard la variété des analyses en présence, deux variables nous semblent pertinentes : d’une part, le degré de « raffinage » souhaitable des savoirs produits, du savoir-éclairage sur une situation à l’instant t au savoir-généralisation mis en forme pour maximiser sa capacité prédictive ; d’autre part, le statut du producteur de savoirs vis-à-vis des acteurs qu’il alimente, statut qui navigue entre trois idéaux-types : le producteur-ingénieur d’une action publique plus pertinente et démocratique, au plus près des parties prenantes (« décideurs » ou bénéficiaires/impactés marginalisés) ; le producteur-critique des logiques de domination à l’œuvre, qu’il importe de révéler à certains acteurs (en priorité, les dominés) ; enfin le producteur-éclaireur, qui s’attache à restituer des mécanismes sociaux/politiques sans chercher à outiller directement les acteurs qu’il observe.

51

Assurément l’approche de la « politique basée sur la preuve » (« evidence-based policy » ou EBP [15][15] Sandra M. Nutley, Isabel Walter, Huw T. O. Davies,...), qui semble s’imposer dans les principales organisations internationales, relève plutôt de producteurs-ingénieurs de l’action publique et de savoirs-généralisations. Même s’il est ouvert aux recherches qualitatives, ce type de recherche n’a pas les faveurs de la majorité des contributeurs. En effet, dès le premier chapitre, Bent Flyvbjerg plaide pour une production de savoirs inséparables de leur contexte. Il utilise à cette fin la notion aristotélicienne de phronesis contre celles, détachées, d’episteme et de techne. De ce fait il s’inscrit dans une perspective de résolution de problèmes au plus près des acteurs, participative mais non généralisable et faiblement cumulative. Luk Van Langenhove (chapitre 3) imagine de même le politiste en ingénieur bienveillant de l’innovation sociale, essaimant par sa pratique des « pouvoirs générateurs » issus de méthodologies participatives sur ses terrains d’études. Les publics concernés sont à la fois éclairés par ses apports et éclaireurs du savoir en cours d’élaboration. La aussi, la production du savoir est nécessairement locale, relative, résultante d’une forte imbrication entre le travail scientifique et les procédures de délibération/négociation collective. Fred Carden se fait lui aussi producteur-ingénieur, lorsqu’il compare l’impact d’un panel de travaux de sciences sociales dans plusieurs pays en développement. Toutefois, les travaux en question contiennent plutôt des savoirs-généralisations, de même qu’en identifiant des variables, il produit lui-même un savoir prédictif. Ainsi, F. Carden énonce une règle : pour « compter », le politiste doit mobiliser certaines compétences d’entrepreneur de politique publique, ou sinon être relayé par des experts spécialisés. Les chapitres 7 et 8 viennent plaider la validité de cette règle en soulignant le rôle crucial des acteurs intermédiaires dans la percolation des sciences sociales vers le contenu des politiques. Diane Stone analyse l’importance des réseaux transnationaux, Stella Ladi celle des « think tanks ». Les deux contributions insistent sur la capacité de ces acteurs à sélectionner et diffuser des savoirs prêts à l’usage, donc généralisables. Nikos Kastrinos (chapitre 9) insiste sur les démarches comparatives, et montre comment les crédits de recherche de l’Union européenne ont été peu à peu orientés en fonction de l’impact sur la fabrique des politiques publiques, tout particulièrement grâce à la démarche comparative. Dans sa version la plus épurée, cette démarche débouche d’ailleurs sur un outil courant d’aide à la décision : le parangonnage, ou « benchmarking ». La force de l’outil tient dans sa capacité de suggestion. À travers une formulation tendant à la montée en généralité, le savoir brut issu de la comparaison propose plus ou moins subtilement des caps à suivre.

52

Deux contributions rejettent ce positionnement au service de la résolution de problèmes – et partant de là, des « solutionneurs » que sont les acteurs en responsabilité. Douglas Torgerson (chapitre 2) s’inspire de la critique de la « rationalité instrumentale » forgée par Laurence H. Tribe dans les années 1970. À travers l’exemple mobilisé, une controverse autour d’un oléoduc traversant l’Alaska, l’auteur se fait cependant lui aussi ingénieur d’une action publique « plus » ou « vraiment » rationnelle. C’est ainsi qu’il plaide pour une meilleure intégration des enjeux environnementaux et sociaux dans les processus décisionnels – la dimension économique étant jugée spontanément surdéterminante. Steven Griggs et David Howarth (chapitre 4) positionnent également le politiste aux côtés des acteurs sociaux mais, dans leur optique, délibérément dans le but de renforcer leur capacité critique, de promouvoir leur « ethos agonistique ». Développant l’exemple de la politique de cohésion sociale urbaine (« cohesive communities ») du Royaume-Uni, ils suggèrent de s’appuyer sur les interprétations en présence, mais de les dépasser par l’introduction d’éléments critiques absents du terrain d’étude. Au contraire de L. Van Lengenhove et de D. Trogerson, ils ne sont pas à la recherche d’un consensus ou d’un complément de rationalité. Ils misent sur la fertilité de la conflictualité sociale – d’autant plus fertile que les « dominés » seront outillés pour déconstruire le discours dominant.

53

Au sein de cette palette d’approches, le chapitre de Philippe Zittoun (chapitre 5) est à part dans la mesure où l’auteur considère d’abord la production de savoirs comme un objet de recherche, et même comme l’un des processus les plus importants dans la fabrique des politiques publiques. Ainsi, les savoirs étayent et crédibilisent ce qu’il appelle les « énoncés » de politique publique – des chaînes d’arguments reliant un/des problème(s) à une/des solution(s) d’action publique. Défendus par des acteurs plus ou moins coalisés, ces énoncés se consolident ou s’amendent au gré des interactions sur les scènes de l’action publique. Entièrement investi dans l’observation de la construction et de la circulation des énoncés, le politiste n’aurait pas vocation à produire un savoir distinct sur le thème de la politique publique à laquelle il s’intéresse, savoir qui serait promu comme une « vérité » face aux énoncés en compétition.

54

Carlos R. S. Milani (chapitre 10) se rapproche d’une telle position lorsqu’il souligne que, pour le chercheur, la construction des questions prime sur le mode de collecte et d’administration des preuves. L’impact du savoir produit dépend en grande partie de la manière dont ces questions sont comprises et partagées. C. Milani propose une grille d’analyse inspirée des sept modèles de relation recherche-politiques publiques identifiés par C. Weiss (1979), grille fondée sur les couples objectivation/subjectivité assumée de la recherche, et postulat d’adaptation/changement radical. Critiquant l’hégémonie actuelle du modèle de l’EBP, il préconise une mixité des approches, sans s’appesantir sur les modalités de leur utilisation combinée.

55

Au total, l’ouvrage laisse l’impression d’un exercice de réflexivité bien amené. On regrettera qu’aucun auteur ne se soit appesanti sur un constat majeur de l’introduction, à savoir le rôle des sciences sociales dans la réflexivité croissante des sociétés européennes [16][16] Anthony Giddens, Social Theory and Modern Sociology,.... Même s’il opère à long terme, cet impact que le terme anglais d’« enlightenment » résume bien n’est-il pas le plus fructueux ?

56

Benoit Demongeot – Sciences Po Grenoble, PACTE

Chateauraynaud (Francis) – Argumenter dans un champ de forces. Essai de balistique sociologique. – Paris, Éditions Petra, 2011 (Pragmatismes). 482 p. Index

57

Offrant une réponse singulière à l’invitation [17][17] Bruno Latour, « Pour un dialogue entre science politique... à refonder le dialogue entre science politique et science studies, Francis Chateauraynaud prolonge un travail d’exploration méthodique des controverses scientifiques et techniques commencé dans les années 1990. En effet, après avoir initié la notion de lanceur d’alerte [18][18] Francis Chateauraynaud, Didier Torny, Les sombres précurseurs...., c’est plus globalement au processus de lancement que ce nouvel ouvrage se consacre, en interrogeant sur la longue durée les dynamiques d’émergence et de diffusion de différentes causes collectives dans l’espace public. Ce faisant, l’ambition de cette analyse théorique rejoint peu ou prou celle que promeuvent Doug McAdam, Sidney Tarrow et Charles Tilly depuis une dizaine d’années [19][19] Doug McAdam, Sidney Tarrow, Charles Tilly, Dynamics... en science politique. Cette convergence ne saurait toutefois dissimuler les particularismes qui caractérisent cette pragmatique des controverses, prenant appui sur une méthodologie informatique et privilégiant une entrée par les formes de mobilisation, les arènes et les dispositifs dans lesquels se détermine la performativité des discours.

58

Au cœur de cet Essai de balistique sociologique, la volonté de décrypter le « surgissement » public de controverses conduit l’auteur à accorder une place cruciale aux arguments mobilisés, mais aussi à ceux qui les convoquent, aux causes qu’ils contribuent à défendre, aux cadres dans lesquels ils interviennent, aux effets des variations contextuelles sur les débats, aux contraintes qu’ils rencontrent… Prenant ses distances avec les registres de justification développés par Luc Boltanski et Laurent Thévenot (« Argumenter n’est pas justifier », p. 108), la conception du pragmatisme adoptée par F. Chateauraynaud s’emploie à relier la parole des acteurs avec le monde dans lequel elle se donne à entendre. En cherchant à saisir dans la durée l’évolution différenciée des causes au gré des épreuves et des perturbations (effets structurels, interactions situées et contingences) qui s’imposent à elles dans le champ de forces, l’objectif n’est donc pas tant d’analyser des situations de confrontation discursives, mais plus largement d’interroger la genèse des arguments, leur progressive mutation (inflexion ou cristallisation), leur éventuelle institutionnalisation, leur disparition… Dans cette perspective, l’ouvrage s’attache à ne pas négliger les jeux d’acteurs, les stratégies déployées et les rapports de force pour saisir comment ceux-ci interagissent avec les trajectoires des causes.

59

Au-delà d’une simple analyse des formes de médiatisation ou des processus d’enrôlement, le regard se porte plus particulièrement sur les confrontations et ajustements qui ont lieu au fil des mises à l’épreuve dialogique. Entre la cible visée par les protagonistes et l’objectif effectivement atteint, des bifurcations contribuent en effet à modifier la trajectoire de la cause, au fur et à mesure que les arguments qui la portent subissent une mise à l’épreuve critique. Traduction conceptuelle de ce phénomène, la balistique s’entend ici comme un modèle de trajectoire idéale-typique des problèmes publics. Dans sa représentation graphique, la courbe des causes suit ainsi une série d’étapes non linéaires : émergence, controverse, dénonciation, mobilisation politique, normalisation et – éventuellement – relance (p. 191). Articulant temporalités, « puissance d’expression » et « milieux en interaction », cette modélisation ne se veut en aucun cas rigide ou strictement séquentielle [20][20] Au sens où on l’entend à la suite des travaux de Harold..., dans la mesure où elle reste exposée à des variations et des rebonds. Se présentant davantage comme un cadre descriptif de mise en comparaison, elle est le produit de l’étude approfondie de nombreuses controverses présentées dans l’ouvrage. S’appliquant à lui-même l’exigence de tangibilité qui prévaut dans la défense d’une cause, l’auteur mobilise en effet un abondant matériau empirique (changement climatique, OGM, amiante, nanotechnologies, nucléaire, etc.) pour étayer son analyse, en s’efforçant tout à la fois de mettre en présence, de recouper et d’étalonner (p. 252) ces éléments de preuve. De la sorte, le lecteur évolue au sein d’une grande variété d’arènes de discussion, de réseaux d’acteurs et de « milieux enchevêtrés ».

60

Dans le jeu de langage balistique développé par F. Chateauraynaud, les notions de « portée » et de « porteur » d’une cause occupent une place importante et renvoient à ce que l’on serait tenté de qualifier d’activités rhétophoriques[21][21] Cette idée de phorie est développée par le romancier..., au sens où il s’agit de s’intéresser à l’ensemble du processus de diffusion sociale d’une parole. L’ouvrage montre à cet égard que la capacité des acteurs à infléchir la trajectoire de la cause dont ils sont porteurs dépend des « prises » qu’ils ont sur les processus dans lesquels ils s’intègrent. Ainsi, tandis que certains s’engagent en faveur de « causes perdues », d’autres se révèlent « visionnaires » au sens où ils sont en mesure d’appréhender l’évolution probable de la cause qu’ils défendent, en se fondant conjointement sur leurs expériences passées, leur connaissance de la situation présente et sur une juste estimation des futurs envisageables. Par ailleurs, la prise en considération des rapports de force par ces mêmes acteurs leur permet d’anticiper les effets perturbateurs du champ de forces que leurs arguments seront amenés à traverser. De la sorte, en dépassant la simple mise en question des énoncés fondés sur des savoirs profanes, c’est l’élaboration raisonnée des arguments que l’auteur interroge ici, en montrant combien les « asymétries de prises » tendent à conditionner la portée plus ou moins grande d’une controverse.

61

En dépit du primat argumentatif adopté dans l’ouvrage, la mise en débat n’est pas naïvement considérée comme une fin en soi : « La réussite d’une cause ou d’une contestation ne repose pas sur la pureté des principes ou des raisonnements qui la fondent, mais engage des tactiques et des stratégies, des coups et des épreuves de forces » (p. 459). Réconciliant ainsi des approches disciplinaires et théoriques qui s’ignorent fréquemment, cet ouvrage apporte une contribution significative à l’étude des controverses au travers d’une prise en considération couplée des jeux d’acteurs et d’arguments. De fait, même si on peut regretter l’absence de notions classiques de science politique (mise en agenda, référentiels, opportunités politiques, advocacy coalition, répertoires d’action) qui résonnent pourtant avec son propos, F. Chateauraynaud livre ici un travail qui suscitera immanquablement l’intérêt des politistes. Favorisant une lecture renouvelée de ces questions, cette approche pragmatique ne s’impose pas au demeurant comme une théorie figée, l’auteur invitant les lecteurs à s’approprier cette modélisation et à la mettre à l’épreuve des cas d’études qui sont les leurs.

62

Éric Pautard – Université Toulouse 2, CERTOP

Notes

[1]

Pour une remise en perspective, voir aussi Yannick Rumpala, « La quête du sens. Repenser la question de l’interprétation dans l’analyse des politiques publiques », Articulo – revue de sciences humaines, 4, 2008, <http://articulo.revues.org/60>.

[2]

Voir Peter A. Hall, Rosemary C. R. Taylor, « La science politique et les trois néo-institutionnalismes », Revue française de science politique, 47 (3-4), juin-août 1997, p. 469-496.

[3]

Par exemple, Martin J. Smith, « Re-Centring British Government. Beliefs, Traditions and Dilemmas in Political Science », Political Studies Review, 6 (2), mai 2008, p. 143-154.

[4]

Voir par exemple Paul A. Sabatier, Hank C. Jenkins-Smith (eds), Policy Change and Learning. An Advocacy Coalition Approach, Boulder, Westview, 1993.

[5]

Voir par exemple R. A. W. Rhodes, « Policy Networks. A British Perspective », Journal of Theoretical Politics, 2 (3), juillet 1990, p. 293-317 ; « Policy Network Analysis », dans Michael Moran, Martin Rein, Robert E. Goodin (eds), The Oxford Handbook of Public Policy, Oxford, Oxford University Press, 2006, p. 423-445 ; et en français, R. A. W. Rhodes, David Marsh, « Les réseaux d’action publique en Grande-Bretagne », dans Patrick Le Galès, Mark Thatcher (dir.), Les réseaux de politique publique. Débat autour des policy networks, Paris, L’Harmattan, 1995, p. 31-68.

[6]

Voir Franck Fischer, Reframing public policy, Oxford, Oxford University Press, 2003 ; Mark Bevir, R. A. W. Rhodes, Interpreting British governance, London, Routledge, 2003. Pour une mise en perspective de cette approche au regard de travaux récents sur la sociologie de l’État, voir David King, Patrick Le Galès, « Dossier : Conceptualiser l’État contemporain », Revue française de sociologie, 52 (3), 2011, p. 453-480 ; ainsi que l’introduction d’Anna Durnova et Philippe Zittoun au présent dossier.

[7]

Il s’agit de ministères de taille comparable (ressources humaines, budget) – Departments of environment, food and rural affairs ; Education and Skills ; Trade and Industry – mais d’importance variable dans l’ordre des priorités du Gouvernement Blair.

[8]

Mark Bevir, R. A. W. Rhodes, Governance Stories, Abingdon, Routledge, 2006 ; et The State as Cultural Practice, Oxford, Oxford University Press, 2010.

[9]

Voir notamment Bob Jessop, « Governance and Metagovernance », dans Mark Bevir (ed.), Public Governance. Vol. 1 : Theories of Governance, Thousand Oaks, Sage, 2007, p. 230-245 ; et State Failure, a Strategic-Relational Approach, Cambridge, Polity, 2007.

[10]

Pour ce faire, on renverra le lecteur à Michael Moran, Politics and Governance in the UK, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2011 ; sur la relation entre politique et bureaucratie, à l’ouvrage comparatif de Edward C. Page, Policies Without Politicians, Oxford, Oxford University Press, 2012.

[11]

Christopher Hood, « Gaming in Targetworld : The Targets Approach to Managing Public Services », Public Administration Review, 66 (4), 2006, p. 515-521.

[12]

B. Jessop, State Failure…, op. cit.

[13]

Voir Florence Faucher-King, Patrick Le Galès, Les gouvernements New labour. Le bilan de Tony Blair et Gordon Brown, Paris, Presses de Sciences Po, 2010.

[14]

Murray Edelman, Pièces et règles du jeu politique, Paris, Seuil, 1991.

[15]

Sandra M. Nutley, Isabel Walter, Huw T. O. Davies, Using Evidence. How Research Can Inform Public Services, Bristol, The Policy Press, 2007.

[16]

Anthony Giddens, Social Theory and Modern Sociology, Stanford, Stanford University Press, 1987.

[17]

Bruno Latour, « Pour un dialogue entre science politique et science studies », Revue française de science politique, 58 (4), août 2008, p. 657-678.

[18]

Francis Chateauraynaud, Didier Torny, Les sombres précurseurs. Une sociologie pragmatique de l’alerte et du risque, Paris, Éditions de l’EHESS, 1999.

[19]

Doug McAdam, Sidney Tarrow, Charles Tilly, Dynamics of Contention, Cambridge, Cambridge University Press, 2001.

[20]

Au sens où on l’entend à la suite des travaux de Harold Laswell (1956) et Charles O. Jones (1970).

[21]

Cette idée de phorie est développée par le romancier Michel Tournier (Le roi des aulnes, Paris, Gallimard, 1970, p. 114 et suiv.) lorsque son personnage principal s’interroge sur la symbolique du verbe porter. On trouve par ailleurs l’association des notions de porteur, balistique et champ de force chez Jean-Claude Passeron, « Biographies, flux, itinéraires, trajectoires », Revue française de sociologie, 31 (1), 1989, p. 3-22, dont p. 21.

Titres recensés

  1. Fischer (Frank), Miller (Gerald J.), Sidney (Mara S.), eds – Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics, and Methods. – Boca Raton, CRC Press/Taylor and Francis, 2007 (Public Administration and Public Policy. 125). xxvi + 646 p. Index
  2. Bevir (Mark), Rhodes (R. A. W.) – The State as Cultural Practice. – Oxford, Oxford University Press, 2010. xii + 246 p. Bibliogr. Index
  3. Rhodes (R. A. W.) – Everyday Life in British Government. – Oxford, Oxford University Press, 2011. xii + 356 p. Glossaire. Bibliogr. Index
  4. Hajer (Maarten A.) – Authoritative Governance. Policy-Making in the Age of Mediatization. – Oxford, Oxford University Press, 2011. x + 210 p. Figures. Bibliogr. Index
  5. Schmidt (Vivien A.) – La démocratie en Europe. L’Union européenne et les politiques nationales. – Traduit de l’anglais par Christine Merllié-Young. – Paris, La Découverte/PACTE, 2010 (Recherches/Territoires du politique). 384 p. Bibliogr.
  6. Papanagnou (Georgios), ed. – Social Science and Policy Challenges. Democracy, Values and Capacities. – Paris, UNESCO Publishing, 2011 (Research and Policy). 300 p. Figures. Index
  7. Chateauraynaud (Francis) – Argumenter dans un champ de forces. Essai de balistique sociologique. – Paris, Éditions Petra, 2011 (Pragmatismes). 482 p. Index

Article précédent Pages 647 - 661 Article suivant
© 2010-2017 Cairn.info