Cette question n’est pourtant érigée en enjeu politique national que durant la Première Guerre mondiale. En juillet 1916, le député républicain de Savoie Antoine Borrel dépose sur le bureau de la Chambre des députés un texte favorable à la création d’une carte nationale d’identité [5]. Puis deux propositions de loi (en décembre 1916 et janvier 1917) ayant pour but de renforcer les modalités de contrôle des étrangers, évoquent des solutions permettant d’encarter rigoureusement les Français [6]. Trois ans plus tard, cette idée est reprise, par Joseph Denais et Jules Roche, députés républicains respectivement de la Seine et de l’Ardèche [7]. Mais c’est seulement en septembre 1921 que ces projets se concrétisent avec la création, par le préfet de police Robert Leullier, d’une « carte d’identité de Français » dans le département de la Seine. Cette innovation va susciter un vaste débat public et se heurter à de nombreuses résistances ; preuve que les pratiques d’identification à distance qui nous sont familières aujourd’hui ont été des enjeux politiques et sociaux de première importance.

La préfecture de police de Paris et les services placés sous son autorité se contentent le plus souvent de viser ces papiers en y apposant leur sceau. Conscient que cette pratique peut donner lieu à des fraudes identitaires, en faisant profiter d’une validité garantie par la police des documents aux origines, mentions et formes extrêmement hétérogènes, le préfet de police Émile Laurent définit, à partir de 1916, un modèle de carte d’identité qui doit servir de « référent » à toutes les autres. Dorénavant, les pièces d’identité susceptibles de bénéficier d’une certification policière devront se conformer à ce spécimen, dont les propriétés sont alors précisément fixées. Le préfet de police insiste pour qu’elles soient respectées par l’ensemble des fonctionnaires de police [10]. L’idée de doter les citoyens d’une carte unique avait déjà été évoquée dès le dernier tiers du xix^e siècle [11]. Mais elle ne commence à se concrétiser qu’avec l’initiative prise par R. Leullier [12], qui a succédé à Fernand Raux à la tête de la préfecture de police de Paris. Soucieux de moderniser l’activité policière, il institue, par une circulaire en date du 12 septembre 1921, une « carte d’identité de Français » que peuvent se faire délivrer tous les citoyens domiciliés à Paris ou dans le département de la Seine.

Pour R. Leullier, cette réforme marque un incontestable progrès car elle remédie à l’hétérogénéité des pratiques d’identification des nationaux. Il affirme avoir créé cette nouvelle carte « dans l’intérêt même du public [13] », car elle rend inutile la présence des deux personnes habituellement requises afin de certifier l’identité d’un individu lors de toute démarche effectuée auprès des services de l’État. Mais pour que la suppression de cette formalité soit définitive, il faut que la « carte d’identité de Français » présente de réelles garanties d’authenticité. Les techniques élaborées dans les décennies antérieures par Alphonse Bertillon sont alors mises à profit par la police parisienne. La Lanterne note que des « inspecteurs des commissariats se sont rendus, ces derniers jours, au service de l’Identité judiciaire de la Préfecture de police pour y recueillir quelques renseignements sur la façon d’établir exactement l’identité d’un individu [14] ». Sur chacune de ces cartes, le signalement de la personne doit être rédigé avec précision et les rubriques employées pour décrire les formes du nez sont directement inspirées du signalement anthropométrique élaboré par A. Bertillon. Les dimensions de la photographie qu’elle comporte sont aussi scrupuleusement définies afin de permettre une identification aisée de son porteur : quatre centimètres sur quatre, de face et sans chapeau ; la tête de l’individu devant avoir environ deux centimètres de hauteur. On y trouve aussi l’empreinte digitale du titulaire. De plus, les services de la préfecture de police de Paris organisent un archivage de tous les bulletins de demande qui ont été établis en vue de la délivrance de ce document. Pour R. Leullier, la constitution de ce « fichier central […] permettra de contrôler si la carte portant tel numéro a bien été délivrée à telle personne, ceci pour éviter les substitutions [15] ».

Une partie de la presse approuve ces mesures en les présentant comme indispensables pour mettre fin aux « dérives » auxquelles donne régulièrement lieu le recours aux témoins patentés [16]. Dans le Figaro, Louis Thinet dénonce la facilité avec laquelle certains individus parviennent à usurper l’identité d’un tiers, et se montre favorable au relevé de l’empreinte digitale par la police car « on ne saurait trop prendre de précautions pour l’établissement de la carte d’identité afin qu’elle devienne la sauvegarde des honnêtes gens [17] ». « Pourquoi ne consentirions-nous pas à signer avec le pouce ou l’index ? Une signature peut être aisément imitée, falsifiée. Une empreinte, paraît-il, ne peut pas tromper » souligne également le quotidien de droite La Liberté [18]. Dans un article imprimé en première page du journal socialiste Le Populaire de Paris, Victor Snell considère que les formalités dactyloscopiques n’ont rien de « déshonorant ». À ses yeux

Les journalistes veulent même parfois aller plus loin que les fonctionnaires du ministère de l’Intérieur dans les procédures d’identification. Même si le préfet de police lui dénie une telle finalité, La Presse estime que la prise des empreintes digitales serait un habile moyen de repérer d’éventuels auteurs de délits [20]. Dans un article intitulé « Le Bertillonnage pour tous ! », Tristan-Le-Roux appuie les propos que lui a confiés un « policier émérite » :

Les journalistes qui sont favorables à l’encartement des citoyens insistent sur le bénéfice qu’en tireront les honnêtes gens. La conservation des formulaires de demande de cartes par la préfecture est vue comme un astucieux dispositif qui permettra aux forces de l’ordre de confondre les coupables et de disculper rapidement ceux qui n’ont rien à se reprocher :

Un article publié dans La Victoire résume bien le peu d’enthousiasme des Français pour cette initiative policière :

Le mécontentement se focalise sur la question de l’empreinte digitale.

Beaucoup d’observateurs condamnent ces formalités dactyloscopiques car elles assimilent les citoyens aux délinquants. Comme un dessin paru dans L’Œuvre (voir doc. 5, page suivante) représentant un honnête citoyen que saisit par le bras un agent des forces de l’ordre afin de le conduire au commissariat tel un malfaiteur, un article du journal La France évoque cette idée :

Fait significatif, le refus de voir les citoyens identifiés à l’aide des techniques inventées par Bertillon pour confondre les criminels est aussi virulent à gauche qu’à droite. L’Internationale qualifie la carte de « fiche police-identité » [29]. En première page de L’Humanité est publiée une photographie sur laquelle figure le modèle de la « carte d’identité de Français », un cachet de la préfecture de police de Paris et une presse utilisée par les autorités pour l’apposer. La légende qui l’accompagne est ainsi rédigée :

Dans ce quotidien, ce titre est aussi comparé à « une espèce de casier judiciaire [31] » et Victor Méric, membre du comité directeur du Parti communiste français, propose, non sans cynisme, de lui substituer un mode d’identification encore plus efficace :

Dans le Journal du peuple, Alfred Varella écrit :

Le Canard Enchaîné publie un dessin représentant un agent des forces de l’ordre en train de contrôler l’identité d’un passant, accompagné d’une légende qui prédit que la « carte d’identité de Français » se transformera rapidement en un document dont la police exigera constamment la présentation.

Au même moment, le quotidien de droite L’Intransigeant s’insurge, lui aussi, contre cette carte d’identité qu’il assimile à une fiche bertillonienne dont la détention deviendra obligatoire pour tous, dans la mesure où elle sera progressivement amenée à « remplacer toutes les justifications d’identité antérieures » [34].

Alors que le problème n’avait pratiquement pas été abordé lorsque le ministère de l’Intérieur avait imposé la carte d’identité aux étrangers séjournant en France, l’opinion publique découvre la menace que ce dispositif d’identification fait peser sur les libertés individuelles. « Nous sommes déjà enserrés dans une série de règlements qui font que nous n’avons plus de libertés, nous ne respirons plus », remarque le professeur de droit René Garraud lors d’une séance de la Société générale des prisons en date du 28 décembre 1921 [35]. Et il ajoute que la loi qui tenterait d’obliger tous les citoyens à détenir une carte d’identité « se heurterait à notre sentiment de la liberté » [36]. Ces réserves s’expliquent par la crainte des réactions populaires. En 1917, la Commission de l’administration générale, départementale et communale de la Chambre des députés avait souligné que les paysans étaient hostiles à cette carte d’identité :

Lors de la séance de la Société générale des prisons de décembre 1921, ce sont les réactions défavorables du monde ouvrier qui sont évoquées. Les intervenants craignent que les travailleurs voient dans cette carte une réminiscence du livret ouvrier que les patrons leur imposaient au xix^e siècle. Un nommé Fabry, conseiller à la Cour de cassation, est formel :

La Confédération générale du travail (CGT) qui s’était déjà vivement opposée aux procédures de mise en carte instituées par la loi de 1910 sur les retraites ouvrières et paysannes ne peut que protester vigoureusement [39]. Georges Honnorat, directeur honoraire de la préfecture de police de Paris, prévoit de virulentes manifestations contre cette carte, car « les syndicats ouvriers y voient une mesure de police, et tout ce qui touche à la police a le don de les exaspérer » [40].

En 1917, la Commission de l’administration générale, départementale et communale de la Chambre des députés avait jugé à son tour qu’il était impossible de rendre une carte d’identité obligatoire si, dans un premier temps, les Français ne l’adoptaient pas massivement de leur plein gré. Mais ce « libéralisme » ne fait pas les affaires de la police. Pour les représentants des forces de l’ordre, la nouvelle pièce d’identité ne peut être utile que si elle est imposée à tous les citoyens, puisque son principal but est d’homogénéiser les pratiques d’identification à l’aide d’un document unique et uniforme [42]. Pour tenter de faire triompher leur point de vue, les fonctionnaires de police « montent au créneau ». Un an avant la création de la « carte d’identité de Français », le ministre de l’Intérieur écrit au sous-secrétaire d’État à la présidence du Conseil pour lui faire part de ses préoccupations [43]. Préconisant la suppression du passeport – car, selon lui, les « États n’ont plus les moyens de fermer leurs frontières comme elles le furent pendant la guerre, et, partant, d’exercer un contrôle réel sur les voyageurs » – il propose d’imposer à tous le port d’une carte d’identité photographique, afin de permettre une meilleure identification policière « des espions et indésirables ». En décembre 1921, le colonel Bayle, commissaire du gouvernement auprès du conseil de guerre de Paris, insiste lui aussi sur l’importance d’une telle mesure. Selon lui, elle rendrait les plus grands services en matière de recherche des personnes qui ont intérêt à cacher leur véritable identité. Il ajoute qu’il faudrait rendre obligatoire cette pièce d’identité, « de façon que l’individu sans carte devienne par cela même suspect » [44]. La position des représentants des forces de l’ordre est relayée dans l’opinion par plusieurs journaux qui estiment que pour faciliter le repérage policier de tous ceux qui tentent d’usurper la nationalité française, il faut que la nouvelle carte d’identité devienne obligatoire pour tous les citoyens [45]. Même le quotidien de tendance radicale-socialiste, L’Œuvre, reprend cet argument à son compte à travers un dessin (voir doc. 7, ci-contre).

En dépit de toutes ces interventions, R. Leullier doit s’incliner en acceptant de rendre la « carte d’identité de Français » facultative. Dès lors, chaque citoyen conserve la possibilité de décliner son identité sans y recourir. Au cours des années suivantes, la préfecture de police de Paris continue d’admettre comme modes de preuve identitaire toutes les autres cartes officielles portant une photographie oblitérée à l’aide d’un cachet de l’administration, même quand elle ne maîtrise aucunement les procédures de leur élaboration et de leur délivrance (carte du combattant ou carte d’invalidité, par exemple) [46]. Créée dans le but de rationaliser les procédures administratives d’identification des personnes, la « carte d’identité de Français » n’a donc pas vraiment atteint son objectif puisque les documents permettant aux citoyens de justifier leur identité restent très hétérogènes. Mais ce n’est pas la seule faille dans le dispositif d’identification mis en place au début des années 1920. Conformément à une logique déjà observée à propos de la carte d’identité des étrangers, l’encartement des citoyens place les policiers face à un nouveau problème : les risques de falsification. De nombreuses précautions sont prises par la préfecture de police de Paris pour empêcher les fraudes [47]. Sans grand succès. Un timbre sec est utilisé pour oblitérer la carte et la signature du préfet de police y est apposée. Mais ces éléments formels peuvent être facilement imités tout comme le modèle de la carte lui-même car seul un cartonnage ordinaire sert à le confectionner. Certes, le numéro d’ordre qui relie chaque carte au bulletin de demande rempli préalablement à son obtention permet à la police de savoir si quelqu’un est porteur dȁ;;9;un faux document fabriqué de toutes pièces. L’archivage des bulletins de demande à partir de ce simple numéro ne l’autorise cependant pas à repérer les cas dans lesquels un individu s’est éventuellement fait délivrer plusieurs cartes authentiques sous des états civils qui ne correspondent nullement à sa personne. La résolution de ce problème nécessiterait en effet l’instauration d’un classement dactyloscopique des bulletins : classement grâce auquel « on s’apercevrait alors que deux cartes ont été dressées sous des noms différents, pour le même individu » [48]. À ces « insuffisances » s’en ajoutent d’autres qui concernent plus spécifiquement la procédure d’établissement de la « carte d’identité de Français ». Les commissariats reçoivent les demandes de cartes. Afin de constater le domicile de chaque demandeur et de vérifier son état civil et sa nationalité, ils se font remettre divers documents : livret de famille, livret militaire, carte d’électeur, quittance de loyer… En se référant à leur contenu, les fonctionnaires de police remplissent le bulletin de demande de carte sur lequel ils rédigent avec soin le signalement du demandeur. Sur ce bulletin et sur la carte elle-même, ils collent les deux photographies qui leur sont remises en s’assurant de leur conformité aux règles strictement définies par le préfet de police. C’est sur ces pièces qu’ils font également apposer l’empreinte digitale du requérant en veillant à ce que la phalange entière de l’index de la main gauche y soit impérativement appliquée à plat pour laisser une trace lisible. La carte et le bulletin de demande qui lui correspond sont ensuite envoyés à la préfecture de police de Paris. Un service y a spécialement été créé. Après avoir effectué une enquête aux sommiers judiciaires, ce dernier remplit les rubriques de la carte à partir des informations consignées dans le bulletin de demande. Ce bulletin fait l’objet d’un classement dans les archives du service alors que la carte, définitivement établie, est réexpédiée au commissariat où son titulaire peut la retirer. Cette procédure complexe ne permet pas aux autorités d’avoir la certitude que les données figurant sur la « carte d’identité de Français » s’appliquent véritablement à la personne à qui elle est remise. Comme le signale par exemple La Petite République, un individu peut obtenir ce document en présentant des papiers qui ne garantissent pas son identité d’une manière irréfutable :

Au bout du compte, pour s’assurer de la véracité d’un état civil, la police doit recourir aux pratiques que la nouvelle carte d’identité avait pour but de supprimer : convoquer deux personnes sérieuses et honorables, à titre de témoins certifiant son identité.

Un citoyen ne peut échapper à cette obligation que s’il est « connu personnellement » d’un commissaire de police. Tout comme la preuve de la domiciliation qu’il est possible d’apporter en produisant un simple certificat établi par son concierge ou par son logeur, ces mesures mettent en évidence les difficultés qu’éprouve l’institution policière à rompre avec les modes traditionnels d’identification : témoignage, attestation ou encore connaissance interpersonnelle, alors même que ceux-ci sont considérés comme imparfaits.

La presse stigmatise cette nouvelle « faille » du dispositif policier d’encartement en montrant qu’elle en limite considérablement les performances. Dans le Petit Journal, André Billy écrit :

Dans un article publié dans le Figaro, Paul Gordeaux relate d’une manière très détaillée le long et difficile « parcours » ayant précédé la délivrance de sa « carte d’identité de Français ». Ce journaliste y critique également la facilité avec laquelle le commissariat de police de son quartier a accepté de prendre en considération une attestation de domiciliation établie par le concierge intérimaire de son immeuble qu’il n’avait pourtant jamais rencontré auparavant [51].

Finalement, les efforts visant à rationaliser l’identification des citoyens aggravent la situation au lieu de l’améliorer. C’est du moins ce que pense un journaliste de L’Avenir :

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En dépit de toutes ces critiques, le dispositif d’encartement mis en place par la préfecture de Police à partir de 1921 se diffuse massivement au cours des années suivantes. Dès la fin du mois de septembre 1921, le sous-secrétaire d’État des Postes et Télégraphes décide d’admettre la « carte d’identité de Français » comme « pièce justificative d’identité pour l’exécution des opérations de toute nature à effectuer dans les bureaux de poste, notamment pour le retrait des envois recommandés ou de la valeur déclarée, le paiement des mandats et les remboursements de la Caisse nationale d’épargne [53] ». Sa possession dispense bientôt du passeport pour se rendre en Belgique ou au Luxembourg [54]. Dans son ouvrage Éléments de police scientifique publié en 1939, Charles Sannié (directeur du service de l’identité judiciaire de la préfecture de police de Paris depuis 1930) indique que cette carte est dorénavant exigée dans de nombreuses démarches de la vie quotidienne [55]. Trois ans plus tôt, il remarquait déjà que « bien qu’aucun texte ne garantisse son effet utile », les services de la préfecture de police de Paris en délivre environ 25 000 par an [56]. La « carte d’identité de Français » ne constitue plus alors un simple document de référence auquel doivent se conformer tous les autres titres d’identité utilisés par les citoyens. Elle devient la pièce d’identité unique et uniforme que délivre aux citoyens français la préfecture de police de Paris [57].

Mais comme le montrent les réactions de la presse décrites plus haut, cette carte d’identité n’a pas résolu le problème de l’identification des personnes, bien au contraire. Jusqu’à la fin de la Troisième République, nombreux sont les projets qui visent à perfectionner le système et à en étendre l’application. Au cours des années 1930, la crise économique nourrit un mouvement xénophobe de grande ampleur. Le 9 octobre 1934, l’attentat perpétré à Marseille par des Oustachis croates munis de faux passeports provoque la mort du roi Alexandre de Yougoslavie et du ministre français des Affaires étrangères Louis Barthou poussant à la démission le ministre radical Albert Sarrault. Les insuffisances du dispositif policier de contrôle des étrangers sont à nouveau dénoncées. Nombreux sont alors ceux qui se prononcent en faveur de l’instauration d’un titre d’identité permettant aux autorités de connaître précisément non seulement la véritable identité des étrangers, mais aussi celle des citoyens [58]. Dans un rapport remis au ministre de l’Intérieur le 11 avril 1935, Ch. Sannié préconise d’instituer une carte d’identité comportant obligatoirement les empreintes digitales des dix doigts ainsi qu’un Office d’identification civile où seraient classés les « doubles » de celles-ci dans un immense répertoire centralisé [59]. Ce projet ne sera cependant jamais appliqué [60]. En décembre 1937, le ministre de l’Intérieur Marx Dormoy présente un autre projet qui a pour but d’établir un « régime cohérent, clair et rationnel [61] » en matière d’identification. Mais il demeurera lui aussi lettre morte. Dans un contexte caractérisé par la suspension des règles de la vie démocratique et une technocratisation accrue du pouvoir, le régime de Vichy s’inspirera fortement de ces projets pour créer une « carte d’identité de Français » obligatoire dont la conception et la mise en œuvre seront, pour la première fois, à l’origine d’une étroite collaboration entre le ministère de l’Intérieur et les services statistiques alors dirigés par René Carmille.