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Géocarrefour

2015/2 (Vol. 90)


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Beaucoup en conviennent, la question spécifique des capitales d’Etat est sous-étudiée dans le champ des sciences sociales. Catégorie urbaine singulière, incarnation en un lieu de l’histoire de toute une étendue territoriale, carrefour d’enjeux institutionnels et juridiques complexes, tantôt incontournable, tantôt insignifiante, la capitale n’est pas si souvent abordée en tant que telle dans la littérature scientifique. L’historien Laurent Vidal regrette « qu’aucun champ d’étude n’est consacré aux villes-capitales » (Vidal (dir.), 2014, p. 7). Les juristes Laetitia Janicot, Franck Laffaille et Olivier Renaudie évoquent « un angle mort de la recherche juridique française » (Janicot, Laffaille et Renaudie (dir.), 2015). De même, Christian Montès remarque que pour les Etats-Unis, pourtant loin d’être le pays le moins étudié, « nobody has written a global history of these cities » (Montès, 2014). Preuve de plus, les dictionnaires faisant autorité en géographie n’ont souvent pas d’entrée spécifique pour le mot capitale ou n’apportent que des définitions succinctes et souvent simplificatrices. Ces dernières années cependant, plusieurs ouvrages et articles ont abordé, dans des contextes disciplinaires variés (histoire, géographie, économie régionale, droit) et avec des approches différentes, le sujet des capitales d’Etat (Vidal, 2002 ; Musset, 2005 ; Djament-Tran, 2011 ; Mayer et al., (dir.) 2013 ; Montès, 2014 ; Vidal, (dir.) 2014 ; Janicot, Laffaille et Renaudie (dir.), 2015 ; Laporte, 2016). Ce numéro spécial s’inscrit donc pleinement dans ce renouveau de la recherche sur les villes-capitales. Il propose des contributions qui visent à l’édification d’un champ interdisciplinaire et transversal autour de cette catégorie urbaine. Il ne s’agit donc aucunement de superposer des études de cas dont le point commun serait de porter sur des capitales, plutôt que sur d’autres villes. Il s’agit véritablement ici de réfléchir aux spécificités d’un type d’agglomération, siège du pouvoir d’un Etat ou d’un Etat fédéré et non uniquement d’une entité régionale sans capacité à incarner véritablement un territoire. Quelles sont donc les spécificités de ces villes capitales ? En quoi la fonction de capitale est-elle une fonction urbaine originale ?

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Après quelques remarques générales, nous suivrons trois entrées problématiques sur la question des capitales reprenant les angles abordés par les articles proposés dans ce numéro. En premier lieu, un thème récurrent des recherches portant sur les capitales tient au véritable dialogue entre échelles qu’elles induisent, notamment parce qu’elles abritent des institutions compétentes pour plusieurs étendues territoriales. Deuxièmement, les capitales abritent une dimension symbolique incontestable dont la manifestation est autant visible dans le bâti que dans les représentations collectives. Enfin, ces villes se trouvent au centre d’enjeux politiques complexes qui entraînent une véritable ingérence de l’Etat sur des dossiers qui sembleraient plutôt relever de la compétence des municipalités et des régions.

Les capitales, ces objets insaisissables

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L’étude des capitales apparaît en premier lieu comme ne procédant pas de phénomènes complexes. L’immense majorité de ces villes ne semblent que fort rarement remises en cause dans leur statut. Elles s’imposent comme des évidences territoriales et s’apparentent souvent d’ailleurs à cet épouvantail scolaire si communément ancré qui identifie la géographie à la récitation des préfectures des départements français, en gros caractères sur les cartes murales Vidal-Lablache. La capitale se présente comme une « tarte à la crème de toute approche de la géographie » (Laporte, 2011 ; p. 19) ce qui a pour conséquence que « these cities are to be taken as granted and not seen as possible subjects of intellectual investigation » (Montès, 2014, p. 1). Sa définition n’a pour autant rien d’évident. Le politiste Vincent Calay avait parlé de « traquer un fuyard ». A propos de la ville de Bruxelles, il écrit que l’objet « capitale de l’Union européenne » « ne se laisse pas approcher avec autant de facilité. L’approche est longue et rude. Il m’a semblé se dérober à chaque instant, ne voulant se poser là où on l’avait placé, fuyant ceux qui veulent l’arrêter. Il m’a fallu écrire et réécrire sa description à partir des multiples traces et indices que son passage avait laissés, pour arriver, le plus souvent, à une grande déception car l’identité que je voulais en révéler ne m’apparaissait pas avec évidence » (Calay, 2009).

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Les capitales se prêtent donc mal à des généralités. En établir une définition est un exercice intellectuel périlleux. Au mieux peut-on dire qu’il s’agit d’espaces urbains, les seuls sur leur territoire, qui incarnent un pouvoir de nature politique. Une fois cette proposition posée, les capitales peuvent donc prendre corps dans des réalités spatiales, historiques, politiques, économiques ou juridiques extraordinairement variées. Ainsi, pour reprendre les mots de Jean Brunhes et de Camille Vallaux, « celle-ci peut être, selon la nation ou l’Etat, un assemblage de paillottes ou de cabanes en bois, un camp permanent, une ville mesquine ou un centre urbain tel que Londres ou Paris ; elle peut être fixe ou mobile, permanente ou temporaire  ; mais, sous ces aspects divers, on retrouve toujours l’indispensable organe de la vie de l’Etat, point de concentration des ressources et siège de la pensée et de la volonté directrices » (1921, p. 365).

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La capitale n’est donc pas synonyme de « grande ville », ni de « métropole ». En géographie, elle apparaît par conséquent comme un objet atypique, non défini par des caractères de nature morphologique (comme une agglomération, un îlot, une région urbaine), géométrique (son caractère central est constamment à relativiser) ou encore démographique. Les juristes pourraient sembler plus à l’aise avec les capitales. Leur nature s’apparente à un statut, établi par une autorité politique. Cependant, les capitales ne constituent pas véritablement une catégorie juridique à part et si elles font régulièrement l’objet de statuts dérogatoires, beaucoup, comme Paris par exemple, héritent de leur état par une simple loi d’usage. Son rôle institutionnel lui-même est également fort variable, de la simple résidence du chef d’Etat à la métropole la plus complète abritant toutes les fonctions politiques, économiques et culturelles. Les historiens abordent les capitales de manière fort différente car elles évoluent selon des conceptions de la territorialité variables d’une période à l’autre. Un centre politique d’aujourd’hui ne peut être comparé sans précaution à ce qu’on aurait pu entendre par une telle expression dans des temps éloignés. La généralisation de la forme de l’Etat de type westphalien comme seule forme de souveraineté à l’échelle mondiale interroge également celle possible de la forme et de la fonction des capitales ainsi que l’effacement d’autres modèles de rapport ville-territoire.

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Une première difficulté dans l’analyse des capitales tient dans la nécessité de sortir de l’identification aux « grandes villes ». Dans son manuel de géopolitique, Stéphane Rosière dénombre pour 2000 une vingtaine de capitales qui ne sont pas les villes les plus peuplées de leur Etat (Rosière, 2007). En 2016, une rapide recherche sur l’encyclopédie en ligne Wikipedia permet d’en identifier environ le double. Si la différence est liée à des déplacements du pouvoir entre les deux décomptes (Birmanie, Palaos) ou par l’oubli dans le premier de très petits Etats (Liechtenstein, Malte par exemple), les deux estimations permettent d’invalider l’idée répandue que la discordance entre « chef-lieu » et « plus grande ville » ne serait le fait que d’exceptions  (George et Verger 1970). Régulièrement, le non-respect d’une loi de primatie démographique est associée à une opposition entre deux catégories, les capitales d’Etats fédéraux et celles d’Etats unitaires (Brunet, Ferras et Théry, 1992 ; Hall, 1993 ; Lacoste (dir.), 1997 ; Janicot, Laffaille et Renaudie (dir.), 2015). Ce réflexe tient pour beaucoup au fait que quasi systématiquement, Paris et Washington sont utilisés comme exemples. Le premier étant l’archétype d’une ville à la fois capitale politique d’un pays centralisé, ville globale, métropole culturelle de premier plan et mégapole, le deuxième moins dominante sur le plan économique et pour qui l’administration du pays, à tort ou à raison semble être de loin la principale activité. Là encore, le rapport entre système politique et territorial d’une part et poids de la capitale d’autre part souffre de trop d’exceptions pour être une loi absolue. Si Ottawa, Berne et Brasilia sont à la tête d’un Etat fédéral, leur taille modeste contraste avec celle d’autres capitales fédérales comme Moscou, Mexico et Buenos Aires, qui dominent leur système urbain national. De même, réciproquement, la très centralisée Turquie est administrée depuis Ankara et non depuis Istanbul. S’il existe bien un lien entre poids institutionnel d’une capitale et son importance démographique, la relation n’est en rien simple et linéaire.

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Si le poids démographique ne définit pas une capitale, il en est de même avec le poids économique. Dans les années 1960 et 1970, un intérêt beaucoup plus grand est porté en géographie aux centralités économiques, comme dans les travaux d’Etienne Dalmasso sur Milan (1971). Le dictionnaire de Pierre George et Fernand Verger insiste également lourdement sur la capacité des capitales d’Etat à être des centres économiques (1970). Leur développement est alors décrit comme associé à l’exode rural, ce qui introduit une confusion entre destin spécifique des capitales et métropolisation. L’émergence des villes globales et des études sur les réseaux urbains vont en effet un peu occulter le caractère particulier des capitales en mettant l’accent sur la mise en réseau et la capacité de certaines grandes villes – celles qu’on appellera bientôt « ville globale » - à voir leur influence s’internationaliser (Friedmann, 1986 ; Sassen, 1996). Quelques auteurs posent la question d’un véritable passage de témoin entre capitales d’Etat et villes globales (Sohn et Weber, 2000) dans la capacité à incarner la puissance. La métropole économique (capitale ou non) comme antienne de la ville influente à l’échelle internationale transparaît jusque dans des rapports de certains décideurs comme le rappelle Olivier Renaudie (Blanc, 2010 cité par Janicot, Laffaille et Renaudie (dir.), 2015).

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L’intérêt pour l’influence économique intervient au moment où il devient possible techniquement, de donner à voir les systèmes urbains par le biais d’outils de traitement quantitatif. Les études comparatives portant sur les réseaux urbains abordent peu les capitales en tant que telles, les noyant dans des corpus très importants. Au mieux trouve-t-on le tableau de la position spécifique des capitales dans les réseaux économiques nationaux et internationaux (Benet, Bohan et Rozenblat, 2008 ; Parkinson, Meegan et Karecha, 2015) ou des travaux sur les retombées économiques de la présence de fonctions liées au pouvoir (Cantillon, 2003 [1755] ; Mayer et al. (dir.), 2013 ; Kaufmann et al., 2016).

Capitales et niveaux territoriaux

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Le développement des capitales d’Etat n’est cependant pas réductible à des comparaisons entre elles ou avec les autres villes. Leur spécificité n’est en effet pas quantitative, mais qualitative. Le capital symbolique acquis par ces villes s’ancre le plus souvent dans des dynamiques de très long terme. Dans le cadre européen, les régions capitales ont même pu être décrites comme de véritables berceaux territoriaux des nations modernes (Ball et Pounds, 1964 ; Taylor, 1985). Les grilles d’analyse classiquement utilisées aujourd’hui pour ces villes renvoient à une capitale conçue comme chef-lieu d’un Etat westphalien, tel qu’on peut l’entendre depuis la fin de l’ère moderne. La sédentarité du pouvoir devient pratique courante à partir de la fin de l’époque médiévale en Europe. Investir ce lieu d’installation du pouvoir, sur le plan architectural comme symbolique permet d’ancrer dans la durée un pouvoir souvent conçu comme de nature divine, donc éternelle. Même des exemples comme Germania, la capitale projetée du IIIe Reich, montrent une propension à concevoir ces villes comme des initiatives permanentes et irréversibles, comme le moyen de donner une pérennité à un ordre politique transcendant le temps de vie de n’importe quel chef d’Etat. Ces villes sont donc aussi le fruit de décisions politiques particulières et historiquement datées. Les moments de décision de la création ou du déplacement d’une capitale constituent des moments paroxystiques de réflexion, de débats, de production de discours sur l’incarnation du pouvoir dans l’espace ou plus généralement sur ce qu’on nomme de manière générique la « centralité » (Bowling et Gehrard, 2005 ; Djament, 2009 ; Djament-Tran et Laporte, 2010).

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La relation ancienne et forte des Etats avec leur capitale aurait donc façonné des traits communs à ces villes. L’investissement de l’espace urbain par le pouvoir conduit à la constitution de ce que Claude Raffestin nomme une « sémiosphère », à savoir un ensemble de signes (monumentaux, symboliques, événementiels) (Raffestin, 1993). Ce schéma est cependant complexifié depuis quelques décennies par le fait que l’Etat n’est pas (ou plus) le seul échelon capable de porter ces signes du pouvoir dans sa capitale. Le sujet commence à être renseigné notamment pour les sièges des institutions communautaires européennes, et en premier lieu Bruxelles (Calay, 2003 ; Hein, 2006 ; Calay, 2009 ; Chilla, 2009). La concurrence symbolique et institutionnelle de l’Etat avec un niveau de gouvernance supranational trouve son pendant dans une tendance de plus en plus forte d’affirmation de capitales de niveau régional ou infranational. La question n’est pas nouvelle. L’article de Brendan Osswald aborde justement ce contexte de double centralité, entre des capitales en émergence au sein d’un Empire dominé par une très grande ville. En l’occurrence, il aborde avec l’exemple de l’Epire, à l’ouest de l’Empire Byzantin, la concurrence entre Ioannina et Arta en interrogeant la capacité de ces cités à attirer et incarner le pouvoir, dans l’ombre de la lointaine Byzance. La formation de nouvelles entités territoriales étudiée par Eric Leclerc avec l’exemple du nouvel Etat fédéré du Telangana, en Inde, en 2014, pose également la question de la désignation du chef-lieu et des critères les plus pertinents pour cette entreprise. L’événement y est au centre de luttes politiques internes et au carrefour de représentations contrastées de ce que doit être un chef-lieu. L’Epire et l’Inde présentent deux exemples de dynamiques liées à la décision d’installer une capitale dans des entités territoriales elles-mêmes en train de se constituer. L’article de Guillaume Poiret aborde la situation inverse avec Toronto, capitale de la province d’Ontario et métropole globale au rayonnement international incontestable. La ville semble tiraillée entre sa position de leadership sur le plan économique au Canada et l’absence d’attributs politiques nationaux. Au-delà, l’auteur pose la question de l’importance d’une capitale à l’heure d’une mondialisation conduisant semble-t-il à une diminution du poids de l’Etat. ‪Comme l’écrivaient Allan Cochrane et Adrian Passmore à propos du déplacement de la capitale allemande, « ‪ ‪Berlin is currently in the process of being remade as the capital (…), just at the moment when the foundations of such an enterprise seem to be facing fundamental challenge from the various rhetorics of globalization‪ ‪. » ‪(2001, p. 343).

Des hauts-lieux symboliques et visibles

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Si le rapport de force entre niveaux politiques est un enjeu de taille pour les capitales d’Etat, leur capacité à marquer l’espace ne se limite pas à des conflits d’acteurs ou à une incarnation abstraite et symbolique mais se concrétise dans une monumentalité voire un urbanisme à usage démonstratif et politique. Les capitales se constituent ainsi une image. Elles sont considérées comme des hauts-lieux de la mémoire nationale. Elles sont fréquemment le lieu de nombreuses grandes manifestations civiques et des révolutions. Elles portent des objets que Bernard Debarbieux qualifie de « synecdoques », c’est-à-dire dont l’évocation seule suffit à résumer une ville et un pays, telle la Tour Eiffel pour Paris (ou la France). Si les capitales n’en ont pas le monopole, au moins peut-on leur concéder une propension à une concentration de ces lieux synecdoques significativement plus importantes. Pour un pouvoir politique en quête de légitimité ou cherchant à imposer son autorité, l’urbanisme de la capitale devient un véritable enjeu. Les exemples ne manquent pas et peuvent marquer à la fois une étape majeure de la construction territoriale (cf. les capitoles érigés dans les Etats fédérés américains) ou une volonté de marquer une inflexion dans le récit national. Les travaux lancés depuis quelques années dans le quartier gouvernemental d’Ankara en sont une illustration édifiante. Valerio Bini et Cristina d’Alessandro parlent de « vitrinisation » en évoquant notamment de grandes opérations d’urbanisme dans des capitales africaines, dont l’un des effets est de rendre ces villes visibles au niveau international (et l’un des autres de créer des quartiers complètement coupés de la population « normale » de la capitale). Cette dimension symbolique peut donc apparaître très concrète, incarnée dans le fer et le béton tout comme dans de grandes formes urbaines très reconnaissables, comme le Mall washingtonien, préfigurant la construction d’Astana, au Kazakhstan. Elle transparaît également dans des représentations collectives, un rapport sensible à l’histoire, à ce qu’on peut appeler de manière générique la mémoire. Aude Le Gallou montre comment le Berlin réunifié et capitale effective de l’Allemagne depuis 1999 réinterroge sa mémoire et choisit dans le palimpseste des traces des régimes qui s’y sont succédé une sorte de récit national. La reconstruction du Château de la Prusse à l’emplacement du Palais de la République, « parlement » de la RDA, en serait une sorte de clé de voûte. L’article montre cependant le décalage entre ces choix d’aménagement et les représentations collectives associées à la ville de Berlin.

Questions locales et intérêts nationaux

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Les capitales sont par excellence un lieu d’interpénétration d’échelons de gouvernance car siège à la fois d’une municipalité et de l’Etat, et bien souvent d’une entité régionale intermédiaire. En cela, elles sont parfois amenées à interférer sur des mêmes sujets. En France, à la différence d’autres villes où les initiatives étaient plus locales, la création de la métropole du « Grand Paris » à partir de 2016 tient beaucoup à l’intervention directe du gouvernement national. Cet événement perpétue une implication très volontaire de l’Etat dans la gouvernance de la région-capitale française visible au travers de la figure du Préfet de la Seine défini au XIXe siècle et perpétuée au moment de la mise en place des départements franciliens dans les années 1960. Avec le cas de Paris, Sabine Bognon étudie un autre aspect du développement de la capitale française, celui du rapport continuel entre Etat et municipalité également sur une longue période (XVIIIe-XXe siècles), le rôle de polarisation au travers de la question de l’approvisionnement alimentaire de la grande ville. Ainsi, le texte insiste sur les relations réciproques entre la capitale et le territoire qu’elle dirige et met en avant leur caractère d’exception, pour des raisons stratégiques évidentes, qui conduit l’autorité politique nationale à investir la gestion de flux et du commerce à l’échelle locale, ou au mieux régionale. Alexis Sierra aborde également pour Lima, au Pérou, la place de la politique nationale dans la gestion du risque avec l’aléa sismique. Invitant à transposer le « risque-pays » au « risque-capitale », l’auteur montre comment l’Etat péruvien s’investit dans la prévention du risque pour des raisons électorales (Lima rassemble 35% de l’électorat national) mais aussi trop conscient du rôle dominant de la ville à l’échelle nationale, et enfin comment la mairesse de la ville tente de se réapproprier la gestion du risque sismique au profit de l’affirmation et de l’accroissement du pouvoir municipal.

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Les capitales s’avèrent des objets complexes, porteurs de questions de recherche nombreuses en sciences sociales et que ce numéro n’a en aucun cas la prétention d’épuiser. Ces villes forment plus que jamais une catégorie urbaine à part. Leur rapport au temps passe autant par des trajectoires de long terme que par des événements fondateurs. Marquées par la présence du politique, les capitales sont au centre de logiques d’interpénétration d’échelles d’aménagement, de pouvoir, de mémoire qui les lient au devenir de leurs Etats. Les choix dont elles font l’objet, que ce soit dans des époques reculées comme très contemporaines renvoient à la fois à des logiques de nature territoriale tout comme métropolitaines et ancrées dans un contexte de mondialisation.


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Plan de l'article

  1. Les capitales, ces objets insaisissables
  2. Capitales et niveaux territoriaux
    1. Des hauts-lieux symboliques et visibles
    2. Questions locales et intérêts nationaux

Pour citer cet article

Laporte Antoine, Montès Christian, « ‪Les capitales : échelles, trajectoires, pratiques‪ », Géocarrefour 2/2015 (Vol. 90) , p. 97-101
URL : www.cairn.info/revue-geocarrefour-2015-2-page-97.htm.


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