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Gérontologie et société

2005/4 (n° 115)



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DERNIÈRE MODE LÉGISLATIVE, AMORCE D’UNE NOUVELLE CITOYENNETÉ OU PRÉTEXTE À L’AVANCEE DE LA MARCHANDISATION ET DE L’INDIVIDUALISATION DE L’ACTION SOCIALE ?

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Les premières pierres du droit des usagers dans le secteur médicosocial datent de la décennie 1970-1980 avec notamment les deux lois du 30 juin 1975 : la loi d’orientation en faveur des personnes handicapées [1]  Loi n° 75-534 du 30 juin 1975 d’orientation en faveur... [1] et la loi relative aux institutions sociales et médicosociales [2]  Loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions... [2] . Il n’y a pas de hasard dans le fait que ces deux lois viennent d’être rénovées à trois ans d’intervalle pour tenir compte des évolutions de la société et notamment de la marchandisation du social et de l’individualisation des modes de vie collectifs.

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C’est d’abord la loi concernant les institutions sociales et médicosociales qui est devenue en 2002 la loi rénovant l’action sociale et médico-sociale [3]  Loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002, rénovant l’action... [3] et puis dernièrement la loi d’orientation en faveur des handicapés qui est devenue la loi pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées [4]  Loi n° 2005-102 du 11février 2005 pour l’égalité... [4] . Ces deux lois sont essentielles pour mesurer la place laissée aux usagers. En parallèle mentionnons aussi la loi du 4 mars 2002 visant à renforcer les droits des malades [5]  Loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits... [5] .

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La loi rénovant l’action sociale et médico-sociale consacre une section :«des droits des usagers du secteur social et médico-social» et dix articles de loi à cette question du droit des usagers, alors que la précédente loi insistait plus sur l’aspect planification et contrôle des institutions. La loi du 11 février 2005, quant à elle, consacre l’idée d’un droit individuel, le droit à compensation, afin de garantir l’accès à l’exercice de la citoyenneté : «toute personne handicapée a droit à la solidarité de l’ensemble de la collectivité nationale, qui lui garantit, en vertu de cette obligation, l’accès aux droits fondamentaux reconnus à tous les citoyens ainsi que le plein exercice de sa citoyenneté» [6]  Loi n° 2005-102 du 11 février 2005, op. cit., article... [6] , alors que la précédente loi était encore dans le registre de l’assistance, il s’agissait en effet d’une loi «en faveur» des personnes handicapées et la faveur ce n’est pas un droit, mais tout au plus une marque de bienveillance… qui pourrait ne pas durer et qui en tout cas dépend de celui qui accorde cette faveur. Si donc on regarde les choses uniquement sous l’angle des textes on pourrait un peu rapidement ! en conclure que tout va bien dans le meilleur des mondes puisque la place du citoyen est de plus en plus reconnue et garantie par le droit dans les structures sociales, médico-sociales ou sanitaires qu’il est amené à utiliser dans sa vie (c’est cela le droit d’usage) et notamment au décours de son vieillissement.

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Mais à lire les nombreux auteurs qui se sont exprimés sur ce sujet et les nombreuses réflexions polémiques, les choses ne paraissent pas si simples...

LE DROIT DES USAGERS DANS LA LOI DU 2 JANVIER 2002 : UN CHAMP DE CONTROVERSES

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Voici quelques-unes de ces réflexions que nous soumettons au lecteur pour qu’il y forge sa réflexion personnelle :

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«Quelles représentations, quelles conceptions la notion d’« usager » recouvre-t-elle ? Comment peut-on comprendre cette centration sur l’individu ? S’agit-il d’un mouvement de société plus large et plus profond ? Est-ce le signe de la montée de « l’individualisme » de notre époque ou la volonté de laisser une place réelle à l’individu ? Nouvelle mode ou orientations véritablement nouvelles ?» [7]  Humbert C. sous la dir.de (2000). Les usagers de l’action... [7] Toutes ces interrogations nous les partageons et surtout la suivante qui pour nous est la plus parlante : ««l’usager» serait-t-il de plus en plus au centre de nos discours parce que de moins en moins au centre de nos pratiques» [8]  Op. cit., p.9. [8] .

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Professionnel depuis de longues années dans le champ de la vieillesse « qui se passe avec des difficultés », puisque je suis directeur d’un service associatif d’aide et de soins à domicile depuis 28 ans..., je dois dire que la technocratie et les impératifs de gestion qui ont envahi nos services de même que l’avalanche de textes réglementaires, de décrets, de circulaires dont la loi du 2 janvier 2002 est malheureusement un « bon » exemple, ont considérablement éloigné du service les personnes âgées aidées ? C’est un constat que nous faisons, hélas, tous les jours aussi bien avec l’équipe d’encadrement qu’avec les aides à domicile. C’est ce qui m’amène à partager ce scepticisme à propos de l’usager au centre de nos préoccupations... Il ne le devient que pour autant que nos services soient pérennes, ce qui est loin d’être acquis et la préoccupation d’un service d’aide à domicile aujourd’hui est d’essayer d’anticiper son avenir immédiat dans la « jungle » des emplois de service à la personne qui nous est promise pour 2006 !

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Pour d’autres auteurs, souvent aussi des professionnels du secteur, le débat fait rage à propos de cette loi du 2 janvier 2002 entre ouverture du secteur social et médico-social à la logique du marché ou véritable promotion de la citoyenneté [9]  Defontaine J., Jaeger M., Ledoux H. (2005). Logique... [9] . Pour certains professionnels le droit des usagers s’inscrit «dans une perspective sécuritaire, avec un renforcement sans égal des exigences et des contrôles» [10]  Ledoux H. op. cit., p.25. [10] et le fait que les usagers puissent coproduire leur projet de vie avec l’institution leur parait pour le moins une illusion, voire une imposture et même pour certains une forme subtile de violence faite à certains patients dans le champ de la santé mentale [11]  Demailly L., Desmons P., Roelandt J.-L. (2000). Usagers... [11] .

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Si effectivement dans les structures d’aide à domicile et les institutions d’hébergement, un certain nombre de règles édictées notamment dans la loi de 2002 sont de nature à renforcer le droit des usagers à se plaindre des dysfonctionnements de l’institution à leur égard, de fait on peut s’interroger sur le manque criant de moyens élémentaires donnés à ces structures pour éviter ces dysfonctionnements et sur la capacité réelle du droit des usagers à remédier à de telles insuffisances.

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Par ailleurs ce droit des usagers semble se faire à sens unique comme s’il ne devait pas aussi y avoir un devoir des usagers ! Et on peut se demander si ce droit octroyé aux usagers sans contre partie est vraiment un droit et n’est pas tout simplement la rançon de la perte de droits du citoyen et notamment de son incapacité à faire cesser les dysfonctionnements de l’institution qui résultent en grande partie d’un fonctionnement social global.

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En clair on donne à l’usager un os à ronger, qui consiste à se plaindre de l’institution qu’il utilise pour son projet de vie mais globalement la société et l’Etat moderne l’ont dépossédé de toute possibilité de peser comme citoyen sur les choix collectifs de la société dans laquelle il vit... et dans laquelle il est de plus en plus soumis au bon vouloir des experts qui décident de son mode de vie.

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De fait, l’expression mettre l’usager au cœur du dispositif [12]  Noble F. (2000). « L’usager au centre du dispositif »,... [12] n’est-elle pas par essence une incantation d’autant plus affirmée qu’on la sait par ailleurs irréaliste de par le fonctionnement social actuel, ce qu’on voit très bien par exemple dans le fonctionnement de l’allocation personnalisée d’autonomie. Que veut dire dans cette loi, mettre la personne au centre du dispositif, quand on sait que le plan d’aide de la personne va être déterminé par une somme d’argent qui va lui être attribué à partir de l’outil AGGIR [13]  Autonomie Gérontologique. Groupe Iso-Ressources. [13] , outil sur lequel l’usager n’a aucune prise et que la plupart du temps il ne comprend pas, même si on lui explique, tellement c’est compliqué ! Le droit de l’usager devrait être de contester l’outil lui-même, voire le principe d’une évaluation par un professionnel, alors qu’il ne peut au mieux que contester le résultat de l’évaluation qui sera alors refaite par un médecin expert, dont l’évaluation sera alors sans appel...

LA NOTION MÊME D’USAGER FAIT DÉBAT

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Il faut s’arrêter sur le terme même d’usager qui lui aussi suscite des débats très vifs. «Le terme d’usager fait florès dans le domaine de la santé, pour signifier ce qui peut être perçu en première analyse comme une volonté d’une plus grande autonomie des malades, et plus largement des citoyens, au nom de leurs droits. Le mot usager a, dans le sens commun, une acception très large, voire floue, mais son usage s’inscrit dans une tentative de redéfinition des relations entre les malades et les professionnels de santé, entre les citoyens et les institutions» [14]  Cresson G., Schweyer F.-X., sous la dir.de (2000).... [14] .

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Comme le dit le texte introductif d’un récent e-colloque organisé sur un site internet belge [15]  e-colloque : le rôle de l’usager, http ://labiso.be/ecolloque/site/... [15] sur le rôle de l’usager, «celui-ci soulève de nombreux débats : le premier – et non des moindres – porte sur le choix du terme même d’usager. Car cette appellation sous-tend bien souvent la définition de son rôle. Les professionnels utilisent des termes différents pour définir les personnes avec lesquelles et pour lesquelles ils travaillent : usagers, bénéficiaires, ayants-droit, clients, public cible, population. Chacun de ces termes comprend un positionnement par rapport aux évolutions du travail social, que ce soit la mise en place de charte telle la charte de l’assuré social dont le but est de protéger la population en proposant un ensemble de règles auxquelles doivent se conformer toutes les institutions de sécurité sociale ou encore cette tendance à la marchandisation des services aux personnes».

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Pour d’autres auteurs, l’usage même du mot « usager » est problématique et amène une prise de position extrêmement vive :

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«L’usager, dit-on. Quel drôle de mot !Le Code Civil de 1805 précise que « l’usager est titulaire d’un droit réel d’usage sur une chose ou un bien appartenant à autrui, qu’il ne peut céder, ni louer à un autre »par exemple le droit de pâture ou celui de ramasser du bois laissé après les coupes ou encore de grappiller après vendanges. L’usager est donc d’emblée un ramasse miettes, un être de la marge auquel on condescend quelque droit de survie. Malheureusement le concept porte lourdement jusque dans l’équivoque cette tâche originelle. Issu d’un processus social de stigmatisation, l’usager est, avant même l’application du droit, assigné à résidence dans une catégorie d’exclusion et d’infamie : l’usagé (...) si la fonction d’usure vient recouvrir si souvent la valeur d’usage que veut promouvoir ce concept, c’est qu’il est habité et comme parasité, par l’assignation faite aux personnes prises en charge. Elles sont avant tout définies comme usées et soumises au rebut, comme tout objet ayant fait son temps dans la logique industrielle. Le terme d’usager sous sa récurrence d’usagé, témoigne de cette place attribuée au fil des processus d’exclusion à une partie de nos contemporains. Celui, que la logique sociale, avant même qu’il puisse faire valoir son droit de sujet, a déjà usé jusqu’à la corde (...). Ce n’est pas rien alors de les désigner comme usagers. Il n’est donc pas sûr que cette dénomination remise en selle récemment puisse ouvrir à des pratiques sociales de non ségrégation» [16]  Rouzel J. (2000). Le temps du sujet, in les usagers... [16] .

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Quand on travaille, comme c’est mon cas, depuis des années au contact des personnes dites – sans plus de précautions et de considération pour ce qu’elles sont – « âgées », alors que ces « personnes », car elles restent des personnes avant d’être des « usagers », sont des personnes souvent très usées par un parcours de vie difficile – je parle là de trajectoire sociale et non de pathologie médicale –, cette diatribe contre l’appellation à la mode et « législativement correcte » d’« usager » qui voudrait faire croire à des personnes qu’elles ont des droits aujourd’hui alors qu’une grande partie de leur trajectoire passée et présente est dans le non droit, a pour nous beaucoup d’écho, nous y reviendrons plus loin à partir d’un exemple concret pris dans notre pratique professionnelle.

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Cette question du droit parait particulièrement importante, comme le soulignent les auteurs déjà cités, Geneviève Cresson et François-Xavier Schweyer :«parler des usagers, c’est donc parler d’un rapport entre un service public et les citoyens, rapport régulé par le droit (...) c’est donc introduire une réflexion sur l’usage du droit pour réguler les relations entre les professionnels offreurs de soins et les malades et leur famille» [17]  Cresson G., Schweyer F.-X., op. cit., p. 10. [17] .

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Même s’ils sont moins virulents, les propos de Michel Chauvière sont tout aussi critiques par rapport à ce mot d’usager. Il parle d’ambiguïtés pour ce nouveau paradigme de l’action sociale [18]  Chauvière M. (2000). Les usagers, ambiguïtés d’un... [18]  : «pour bien des raisons, la question des usagers reste difficile à bien formuler et spécialement dans le secteur social, sans compter sa connotation discutable, du fait notamment de la proximité entre usager et usé (usagé)... en réalité c ‘est l’usage qui fait l’usager et non l’inverse. Nous ne sommes jamais usagers comme nous sommes homme et femme ou même citoyen(ne). Si l’usage est par définition le droit d’utilisation d’un bien ou d’un service, la mise en œuvre de ce droit est socialement construite. Il y a rapport social dès lors qu’il y a mise en relation d’un producteur et d’un bénéficiaire à propos d’un objet à réparer ou à échanger. L’usager ne peut donc être défini en soi. Il n’existe que par une situation concrète : le guichet auquel on s’adresse, la prestation que l’on reçoit, le professionnel que l’on rencontre, le service public que l’on utilise. En outre dans ces situations d’usage, l’usager est aussi souvent défini par un autre que par lui-même» [19]  Op. cit., p. 19. [19] . Si nous reprenons ces propos généraux de Michel Chauvière dans le cas précis des services d’aide à domicile, quand on sait que plus de la moitié des demandes d’aide à domicile n’émanent pas des personnes elles mêmes mais de leurs familles – souvent les enfants – ou des professionnels de l’action sociale ou médico-sociale, on peut encore plus particulièrement se poser la question de savoir qui est le véritable usager du service d’aide à domicile. Il nous semble que d’ailleurs la question se pose à l’identique pour les établissements d’hébergement. L’usager est-il la personne âgée aidée ou bien son enfant référent ou encore l’assistante sociale qui a demandé l’aide à domicile ? Dans les rapports quotidiens que nouent les responsables de secteur du service d’aide à domicile avec les nombreuses personnes qui, dans certaines situations, tournent autour de la personne âgée aidée, devant des demandes très contradictoires émanant de ces différentes personnes et le silence de la personne aidée ou son impossibilité d’émettre un avis quelconque sur sa situation, leur question « simple »est de savoir à qui je réponds, ce qui en fait va constituer cette personne à laquelle on répond comme « usager délégué »ou délégué d’usager. Mais de qui cette personne tient-t-elle sa délégation, est elle légitime à parler au nom de la personne âgée, on voit toutes les questions que sous-tend l’appellation, à première vue simple, d’usager !

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Les deux interrogations centrales de Michel Chauvière sont bien de savoir : comment la mise en œuvre de ce droit a été construite et très concrètement de quel(s) droit(s) s’agit-il et ensuite de quelle mise en relation s’agit il quand une personne s’adresse à un service d’aide à domicile ?S’agit-il pour cette personne de faire appel à un quasi service public auquel cas ses attentes seront celles qu’elle peut attendre d’un service public, c’est-à-dire une éthique générale de valeurs collectives et de solidarité envers les plus fragiles ou bien s’adresse-t-elle à cette association après en avoir sollicité nombre d’autres, les avoir mises en concurrence, et choisi le meilleur rapport qualité-prix comme elle le ferait dès qu’elle cherche à se procurer une marchandise avec le meilleur rapport qualitéprix ?

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Dans le premier cas on peut dire qu’on va avoir à faire avec un usager plutôt citoyen et on parlera alors de «droit des usagers» alors que dans le deuxième cas on aura à faire à un usager plutôt client et on parlera alors de «droits de l’usager». Nous reviendrons en fin d’article sur ce glissement sémantique qui recouvre une question politique [20]  Janvier R., Matho Y. (2004). Mettre en œuvre le droit... [20] . Et de fait suivant que les personnes aidées se positionnent suivant l’un ou l’autre modèle, le droit des usagers ne donnera pas lieu aux mêmes relations entre l’institution, les professionnels et les fameux usagers.

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On voit qu’un des premiers effets pervers de la notion d’usager est une espèce de standardisation, d’uniformisation, créant une « transversalité abstraite » [21]  Demailly L., Desmons P., Roelandt J.-L., op. cit.,... [21] , là où, comme on l’a vu, il peut y avoir pléthore de dénominations renvoyant chaque fois à une relation particulière entre la personne et l’institution : «“Usager” introduit une transversalité abstraite par rapport à l’ensemble des services publics. Cette transversalité gomme la spécificité des statuts symboliques de ceux avec lesquels les professionnels travaillent (...). Le terme usager, en construisant une généralisation, gomme l’aspect spécifique des prestations de service et leur aspect relationnel. L’usager use de quelque chose et non de quelqu’un (...) ainsi le terme de patient connote l’idée de relation personnelle laquelle disparaît dans le terme usager (...). L’usager est un consommateur de biens et de services (même s’il ne dérape pas jusqu’au “client”.). L’usager place le professionnel dans la position de prestataire de service dont l’usager peut ou non user, dont l’usager peut ou non être satisfait, dont l’usager est en droit d’avoir une image positive ou négative» [22]  Op.cit., p. 127. [22] .

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Cette tendance uniforme à considérer comme usager toute personne qui recourt à un service d’aide qui, on y reviendra, n’est pas un service quelconque – on ne demande pas une aide à domicile comme on demande un plombier ou un garagiste – banalise l’usager consommateur très proche de l’usager-client qui a tous les droits. De ce point de vue il est intéressant de noter que dans sa position d’usager, l’usager – comme le client – a tous les droits mais qu’il n’a apparemment pas de devoirs qui seraient la contre-partie de ses droits comme cela peut l’être pour le citoyen qui a des droits et des devoirs. En témoigne cette anecdote récente où une personne aidée par le service que je dirige m’appelle à six heures du soir pour me dire qu’elle ne veut pas de l’aide à domicile qui vient d’arriver chez elle, car elle a une amie qui vient d’arriver et que donc elle a autre chose à faire que de recevoir l’aide à domicile ! Devant mon étonnement face à sa demande et le fait que je lui dise qu’en tout état de cause elle devra payer a minima une heure à l’aide à domicile, cette dame se permettra de me dire que le service que je dirige – je me suis présenté comme le directeur du service – n’est pas comme il faut et qu’il faut être plus arrangeant avec les vieilles personnes (sic). Bien sûr, cette dame a signé un contrat avec le service qui stipule de façon précise les horaires et les conditions d’intervention des aides à domicile. On peut penser que cette dame ne se privera pas de colporter une « mauvaise » image du service. Ce genre d’anecdote pourrait prêter à sourire s’il ne se multipliait, renvoyant les professionnels du service à de vulgaires serviteurs que l’on renvoie « quand ils ne font pas l’affaire ».

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Cela nous amènera à parler un peu plus loin dans ce texte du comportement de certains professionnels induit par cette logique du droit des usagers.

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Revenons à cette question difficile de la définition de l’usager. Une certitude émerge des différents auteurs consultés :l’usager se définit par rapport à une relation avec une institution.

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Usagers, clients, consommateurs, ayants droit, assurés, bénéficiaires, pris en charge, citoyens. Toutes ces dénominations ne sont donc pas équivalentes et chacun de ces mots définit les rapports de l’individu à une ou à des institutions, que celle-ci soit un service d’aide à domicile, un établissement d’hébergement ou plus globalement l’Etat ou tout ou partie de la société civile. Nous allons essayer de voir les rapports entre l’individu et l’institution que sous tend le terme usager.

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Usager : terme juridique qui désigne celui qui a un droit réel d’usage, dit le dictionnaire, ce qui nous renvoie à la définition de l’usage. Usage reprend le sens du latin : pratique considérée comme normale dans une société donnée et l’ensemble des habitudes d’une société. Le fait de se servir de quelque chose, de l’emploi qu’on en fait. De fait l’usager dans le langage courant est la personne qui utilise un service public : les usagers des transports en commun, association d’usagers et de consommateurs.

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On pourra utilement se demander si les services sociaux et médico-sociaux appartiennent au service public, aussi bien quand ils sont dans le champ associatif qui n’est déjà plus le domaine public comme le sont par exemple les services et établissements gérés par une municipalité ou un centre communal d’action sociale, qu’a fortioriquand ils sont gérés par des entreprises privées à but lucratif. L’usager d’une structure sociale et médico-sociale est-il pour de vrai titulaire d’un droit réel d’usage, c’est-à-dire a-t-il vraiment le droit de faire l’emploi qu’il veut de ce service ? On va voir que la réponse à cette question est très diverse et que suivant les personnes qui utilisent un service, certains sont plus usagers que d’autres et surtout que certains « bénéficient » de droits, voire s’arrogent des droits que les autres n’ont pas.

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Usagers des structures médico-sociales ? Une des premières distinctions qui nous parait devoir être faite est dans la situation d’usage que l’on peut faire de structures ou de services médicosociaux en prenant l’exemple du champ du vieillissement : en clair est-ce qu’on peut parler des usagers d’un service d’aide à domicile comme on peut parler des usagers des transports en commun ou des usagers de la route ? Il nous semble qu’on ne peut mettre sur le même plan le recours aux transports en commun et le recours à un service d’aide à domicile ou un hébergement, recours qui se fait en général à cause d’une situation de fragilisation de la personne qui suppose une relation et une attention particulières que la notion d’usager banalise et standardise : la personne fragile et son accompagnement particulier disparaissent dans l’usager impersonnel. La seule possibilité de se faire reconnaître dans sa spécificité est de devenir un client : «Nous avons rencontré ces usagers qui veulent être traités en clients» comme le dit sans ambages un grand hebdomadaire [23]  Gare du Nord, Retour sur une insurrection d’usagers,... [23] à propos des usagers de la SNCF en banlieue Nord de Paris. Alors est-ce vraiment une avancée du droit de se faire traiter d’usagers et d’abord comment cette loi du 2 janvier 2002 définit-elle l’usager ?

LA NOTION D’USAGER DANS LA LOI 2002-2

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Il est à noter que la loi du 2 janvier 2002 ne donne aucune définition des usagers du secteur social et médico-social sauf de façon implicite puisque dans le premier article de la section traitant du droit des usagers, il est mentionné : «L’exercice des droits et libertés individuels est garanti à toute personne prise en charge par des établissements et services sociaux et médico-sociaux». Mais dans l’article 8 on ne parle plus de personne prise en charge mais de personne accueillie. Dans le même article, à propos du contrat de séjour, il est dit que ce document définit les objectifs et la nature de la prise en charge ou de l’accompagnement. Dans l’article 10, on parle d’associer les personnes bénéficiaires des prestations au fonctionnement de l’établissement ou du service. On peut logiquement en déduire que l’usager est soit la personne prise en charge, soit la personne accompagnée, soit la personne accueillie, soit encore la personne bénéficiaire des prestations. Au total quatre définitions de l’usager qui n’ont pas du tout la même connotation.

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Avec personne prise en charge ou accueillie, on est encore dans le registre de l’assistance. De la même façon, le fait de parler de personnes bénéficiairesest là aussi très ambigu, car le dictionnaire nous apprend que bénéficier issu du latin bene facere : rendre service, faire du bien, signifie : profiter d’un avantage, d’un service, d’une faveur, d’une marque de bienveillance. On est donc dans le même registre que la loi de 1975 « en faveur » des personnes handicapées, ce qui pour nous signe une certaine condescendance de la société à l’égard de personnes fragiles sur lesquelles elle se penche avec bienveillance. Dans ces trois premières définitions il n’est donc pas question de droit. Seule la notion d’accompagnement renvoie à un cheminement avec la personne suivant son choix et sous-tend donc l’idée d’un droit au choix de son mode de vie pour la personne concernée. Alors avec un tel démarrage sur la définition de l’usager, comment cette loi entend-elle réguler par le droit les rapports entre les institutions et les personnes prises en charge, accueillies, bénéficiaires, ou accompagnées.

LA MISE EN ŒUVRE DU DROIT DES USAGERS DANS LA LOI DE JANVIER 2002

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Regardons d’un peu plus près comment cette loi entend faire respecter le droit des usagers : la loi dit dans son article 7 «l’exercice des droits et libertés individuels est garanti à toute personne prise en charge par des établissements et services sociaux et médico-sociaux. Dans le respect des dispositions législatives et réglementaires en vigueur, lui sont assurés : (...) le libre choix entre les prestations qui lui sont offertes soit dans le cadre d’un service à son domicile, soit dans le cadre d’une admission dans un établissement spécialisé» [24]  Loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002, op. cit., article... [24] .

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Et tout de suite le bât blesse car ce principe de libre choix énoncé comme une des conditions premières du droit des usagers est constamment battu en brèche dans la réalité : ce principe suppose en effet pour qu’il y ait choix qu’il y ait partout en France dans la proximité des personnes vieillissantes ayant besoin d’aide à la fois des services d’aide à domicile au sens large et des structures d’hébergement. Or cette première condition n’est absolument pas remplie ! Comme vient de le rappeler dans un constat sans appel, mais oh combien réaliste, le récent rapport de la Cour des Comptes : «l’offre de services, de prestations et de places en établissement demeure insuffisante, mal répartie sur le territoire national et ne répond qu’imparfaitement au besoin de globalité et de continuité de prise en charge (...) le système de financement d’ensemble est particulièrement hétérogène et la création de la Caisse Nationale de Solidarité pour l’autonomie (CNSA) ne fait qu’ajouter au système un élément de complexité (...) l’organisation administrative et financière du système n’est pas ainsi en mesure de répondre aux aspirations premières des personnes qui sont la simplicité, la rapidité de la décision et l’efficacité des aides» [25]  Cour des Comptes (2005). Les personnes âgées dépendantes,... [25] .

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La première condition d’exercice du droit des usagers n’est donc pas remplie !

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La deuxième condition pour autant qu’il y ait des services ou structures existantes est de pouvoir y accéder financièrement afin qu’il y ait libre choix et là aussi cette condition n’est pas remplie sauf pour ceux qui ont les moyens pécuniaires personnels suffisants pour compléter les financements publics insuffisants. En supposant en effet que ce réseau de services et d’établissements existe sur le territoire où je demeure, comment vais-je comme usager potentiel pouvoir y accéder ?

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Prenons le cas d’une personne très âgée, disons 90 ans, veuve, qui vit toute seule à son domicile et qui commence à avoir des incapacités importantes dans la vie quotidienne :elle ne peut plus sortir de chez elle toute seule pour aller faire ses courses, elle a du mal à assurer la tenue de sa maison, elle a aussi des difficultés pour se faire à manger. Ses enfants habitent loin de chez elle et ne peuvent pallier quotidiennement à ses incapacités. Quel est le choix de cette vieille dame, qui bien sûr comme la majorité de ses concitoyen(ne)s a choisi de rester chez elle. Elle va téléphoner soit à la mairie, soit au service d’aide à domicile le plus proche de chez elle pour leur demander la marche à suivre pour se faire aider à son domicile. Que se passe-t-il alors : en général quelqu’un du service de maintien à domicile va se déplacer au domicile et lui proposer les diverses possibilités pour se faire aider : soit recevoir une aide à domicile salariée par l’association, soit rester l’employeur de l’aide à domicile en étant aidée pour les aspects techniques de cette embauche, soit encore embaucher elle-même quelqu’un directement (de gré à gré).

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Première difficulté quelle est la possibilité de cette dame, peut-être un peu dépassée par ces questions techniques d’autant plus qu’elle se sent fragilisée, d’exercer un véritable choix quant à la prestation dont elle veut faire usage ! En fait ce choix va se faire essentiellement à partir du coût de la prestation et des moyens financiers de cette dame. On sait en effet qu’un service d’aide à domicile en prestataire a un coût d’environ 18 à 19 euros de l’heure, qu’un service mandataire (employeur direct) revient à 11 à 12 euros de l’heure et qu’un emploi de gré à gré se paye autour de 9 euros de l’heure. Premier cas de figure : madame X n’a pas beaucoup d’argent, cas le plus répandu dans cette génération pour une dame veuve, elle va donc avoir besoin de l’aide mise en place par les politiques publiques, en l’occurrence, l’allocation personnalisée d’autonomie (APA). Très concrètement quelqu’un appartenant à l’équipe médicosociale du Conseil Général va venir chez elle, mesurer ses capacités restantes à l’aide de l’outil AGGIR, discuter avec elle de sa demande et va faire une proposition de plan d’aide au Conseil Général, qui sera fonction du classement en GIR de la dame et de ses ressources, en fonction de quoi cette proposition sera envoyée à la dame qui aura deux possibilités soit la refuser parce qu’elle ne lui convient pas, par exemple parce qu’elle n’a pas assez d’heures d’aide, soit l’accepter même si elle n’est pas d’accord parce que grosso modo elle n’a pas d’autre solution. On voit là que le droit de l’usager se restreint très clairement à accepter sans autre forme de procès... tout simplement parce que cette personne a besoin d’une aide immédiate et qu’elle n’a pas les moyens de faire autrement. Alors quand la loi parle de libre choix et «d’une prise en charge et un accompagnement individualisé de qualité favorisant son développement, son autonomie et son insertion, adaptés à son âge et à ses besoins, respectant son consentement éclairé... » [26]  Loi n° 2002-2, op. cit., article 7. [26] , on voit qu’il y a du chemin à faire...

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Pour avoir réellement le choix il y a deux conditions principales : d’abord avoir des ressources financières. Si effectivement madame X fait partie de la minorité des retraités qui a des ressources confortables, plus de 2500 euros par mois, elle pourra d’abord se payer plus d’heures d’aide à domicile, même si en terme de politique publique, elle sera injustement pénalisée par le fait qu’elle ait des ressources, n’ayant que 10% de la prestation APA maximale qui lui a été calculée à partir de son classement GIR à cause d’un ticket modérateur exorbitant (ce n’est pas quand les gens vont mal qu’il faut les faire payer, même si ce sont des « riches », c’est en amont qu’il faut faire payer tout le monde que les gens aillent bien ou mal, en fonction de leur richesse, afin qu’il y ait une véritable mutualisation des risques auxquels tout le monde peut être exposé un jour ou l’autre. C’était cela mettre en place un véritable risque Sécurité sociale au lieu de la complexe CNSA). Dans ces conditions cette dame aura éventuellement une plus grande liberté de choix et comme elle va sans doute payer le taux plein de l’aide à domicile elle va se comporter non pas en « usagère » du service mais surtout en cliente, c’est-à-dire comme quelqu’un qui paye un service et qui estime en retour avoir droit à une qualité de prestation, comme d’ailleurs le stipule la norme française relative aux services à la personne qui parle, elle, très clairement non pas d’usagers mais de clients «de quel client parle-t-on ? Le terme « client » est utilisé dans le présent document au sens de « destinataire »du service à domicile, c’est-à-dire le bénéficiaire qui reçoit ou utilise ce service» [27]  AFNOR (2000). Services aux personnes à domicile, NF... [27] .

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Ce comportement de client sera d’autant plus marqué que la personne, en plus de ressources confortables, aura eu un parcours de vie dans lequel, en fonction de son statut social, elle aura appris les « usages » sociaux : où trouver l’information, comment trouver les services, comment les mettre en concurrence, comment se plaindre, à qui se plaindre et comment obtenir gain de cause. Nous sommes dans l’arrondissement où je travaille, arrondissement où le statut social moyen est assez élevé, de plus en plus confrontés à ces usagers-clients qui se comportent en consommateurs éclairés, faisant établir des devis, comparant les prix, exigeant le respect absolu du contrat signé. On peut dire alors véritablement que ces gens exercent un choix et qu’ils ont des droits par rapport au service, qui sont peut-être tout simplement le droit du plus fort... Et la question du droit des usagers et du citoyen rebondit dans la question suivante : comment exercer ce droit des usagers quand on est faible et fragilisé par l’âge, la maladie ou une situation de handicap ? Etre usager présuppose donc que la qualité de citoyen soit reconnue préalablement là aussi, non pas de façon abstraite, mais dans les faits. Un citoyen c’est quelqu’un qui a droit de cité avec les droits et les devoirs afférents tels que définis par la nation dont il est ressortissant. Peut-on dire que les personnes vieillissantes en France avec des difficultés de vie quotidiennes importantes, difficultés de santé, difficultés économiques, difficultés de logement, etc., soient vraiment considérées comme des citoyens à part entière, voilà un sujet de réflexion que nous ne traiterons pas ici mais qui se pose indéniablement et qui obère très concrètement le pieux discours sur le droit des usagers !

LES VRAIES QUESTIONS NE SONT-ELLES PAS PLUTÔT : LA PLACE, LES DROITS ET LES DEVOIRS DU CITOYEN

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«L’usager peut être purement et simplement instrumentalisé à partir de l’affirmation de ses droits. Affirmer haut et fort le droit des usagers n’est pas en soi porteur de garanties de citoyenneté et de démocratie. En effet, ce n’est pas un paradoxe mais une manipulation que de mettre en avant le droit des usagers pour mieux réduire les bénéficiaires de l’action sociale à leur particularité, à leur stigmate, bref à un statut de sous-citoyen (...) l’usager-roi c’est une parodie d’égalité de droits qui cache une discrimination» [28]  Janvier R., Matho Y. (2004), op. cit., p. 263 et ... [28] .

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Pour nous, la vraie question n’est pas celle du droit des usagers qui reste une problématique mineure, mais celle des droits du citoyen et de sa possibilité de peser sur les choix collectifs qui lui permettront ensuite un véritable choix ou une autonomie individuelle. Comme le dit Michel Chauvière «La question du citoyen reste comme en surplomb sur tous les rapports sociaux d’usage» [29]  Chauvière M., op. cit., p. 34. [29] . Le droit des usagers d’un service ou d’une institution est certes important, mais il porte sur des points qui restent de détail, sur l’essentiel il ne peut dire grand-chose. Le véritable droit des utilisateurs d’un service ou d’une institution se situe dans les moyens qui sont donnés à cette institution et au contrôle que la société peut exercer sur son fonctionnement, autrement que par la mise en place de procédures de normalisation et de certification qui de fait réduisent l’institution à n’être demain qu’un maquis de procédures et de juridictions ne permettant à ses utilisateurs qu’une seule possibilité devenir procédurier lui aussi pour exister :autrement dit l’usager a grosso modo une seule façon d’exister aujourd’hui : se plaindre... dans les voies prévues pour... Et en face les professionnels risquent de se cantonner dans une position défensive pour éviter la judiciarisation des rapports sociaux conflictuels et de fait de faire tout ce qu’il faut pour être en règle, sans plus se préoccuper de la personne dans son essence. Le respect des droits de l’usager risque de conduire à la standardisation de la personne et à la négation de sa qualité de sujet... En ce sens la satisfaction individuelle d’un utilisateur d’un service à domicile ou d’une institution d’hébergement résultera sans doute moins des certifications de l’institution et des procédures de consultation de l’usager que des choix collectifs faits par la nation, en matière de densité des structures, de densité des personnels, de formation et de salaire de ces personnels, en clair on ne peut devenir usager d’une structure que si l’on est d’abord reconnu dans sa citoyenneté. Cette qualité de citoyen devrait permettre aux personnes de peser dans les choix collectifs de la société où ils vivent, autant par l’exercice de leurs droits que par celui de leurs devoirs (par exemple à travers les impôts et taxes diverses). Pour nous, c’est cela le vrai débat politique qui fait défaut aujourd’hui, largement occulté par la « mode » du droit des usagers véhiculée par la loi 2002-2 !

Notes

[1]

Loi n° 75-534 du 30 juin 1975 d’orientation en faveur des personnes handicapées, Journal officiel du 1er juillet 1975.

[2]

Loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales, Journal officiel du 1er juillet 1975.

[3]

Loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002, rénovant l’action sociale et médico-sociale, Journal Officiel du 3 janvier 2002.

[4]

Loi n° 2005-102 du 11février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, Journal officiel du 12 février 2005.

[5]

Loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé, Journal Officiel du 5 mars 2002.

[6]

Loi n° 2005-102 du 11 février 2005, op. cit., article 2.

[7]

Humbert C. sous la dir.de (2000). Les usagers de l’action sociale, sujets, clients ou bénéficiaires, Paris, L’Harmattan.

[8]

Op. cit., p.9.

[9]

Defontaine J., Jaeger M., Ledoux H. (2005). Logique de marché et/ou promotion de la citoyenneté, Actualités Sociales Hebdomadaires, n° 2411,10 juin, 25-28.

[10]

Ledoux H. op. cit., p.25.

[11]

Demailly L., Desmons P., Roelandt J.-L. (2000). Usagers et mésusagers en santé mentale, in Les usagers du système de soinssous la direction de Geneviéve CRESSON et François-Xavier SCHWEYER, Rennes, Editions ENSP ,125-143.

[12]

Noble F. (2000). « L’usager au centre du dispositif », énoncé d’une mission impossible, in Les usagers de l’action sociale, ouvrage coordonné par Chantal Humbert, Paris, L’Harmattan, 55-71.

[13]

Autonomie Gérontologique. Groupe Iso-Ressources.

[14]

Cresson G., Schweyer F.-X., sous la dir.de (2000). Les usagers du système de soins, Rennes, Editions ENSP, p. 9.

[15]

e-colloque : le rôle de l’usager, http ://labiso.be/ecolloque/site/ e1_sommaire.php

[16]

Rouzel J. (2000). Le temps du sujet, in les usagers de l’action sociale, op. cit., p. 87.

[17]

Cresson G., Schweyer F.-X., op. cit., p. 10.

[18]

Chauvière M. (2000). Les usagers, ambiguïtés d’un nouveau paradigme pour l’action sociale, in les usagers de l’action sociale, op. cit., 17-43.

[19]

Op. cit., p. 19.

[20]

Janvier R., Matho Y. (2004). Mettre en œuvre le droit des usagers dans les institutions sociales et médico-sociales, Paris, Dunod, p. 263 et sq.

[21]

Demailly L., Desmons P., Roelandt J.-L., op. cit., p. 126.

[22]

Op.cit., p. 127.

[23]

Gare du Nord, Retour sur une insurrection d’usagers, Mariannen° 444 du 22 au 28 octobre 2005.

[24]

Loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002, op. cit., article 7.

[25]

Cour des Comptes (2005). Les personnes âgées dépendantes, Synthèse du rapport public particulier, novembre, p. 36.

[26]

Loi n° 2002-2, op. cit., article 7.

[27]

AFNOR (2000). Services aux personnes à domicile, NF X 50-056, Septembre, p.5.

[28]

Janvier R., Matho Y. (2004), op. cit., p. 263 et sq.

[29]

Chauvière M., op. cit., p. 34.

Résumé

Français

La loi de janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale a remis en lumière la notion de «droit des usagers». Il nous semble que ce droit des usagers est considéré un peu rapidement par le législateur et par certains professionnels comme un gage de respect des droits et libertés des personnes «prises en charge». Nos propos mettent en question cette belle assurance... D’abord la notion même d’usager est loin de faire l’unanimité auprès des experts qui ont réfléchi sur cette question. Certains y voient même une certaine condescendance, voire l’émergence d’une sous citoyenneté. D’autres voient dans ce droit des usagers une concession importante faite à l’individualisme ambiant et à la marchandisation du social. En tout état de cause, on voit immédiatement que la notion de libre choix de l’usager, quant aux services ou structures dont il aurait besoin, ne résiste pas à l’épreuve de la réalité en ce qui concerne notre champ de travail, celui de la vieillesse qui va mal, tellement l’offre de services, de prestations et de places en établissement est globalement insatisfaisante par rapport à la demande des personnes. Il nous semble que ce droit des usagers reste finalement, d’une part le droit des plus forts, d’autre part essentiellement le droit de se plaindre. Le vrai droit qui reste aujourd’hui à mettre en place pour que l’usager d’une structure puisse exercer sa liberté, ce sont les droits... et les devoirs du citoyen, qui lui permettront de peser sur les choix collectifs de la nation et notamment d’imposer les choix budgétaires congruents à l’éthique de cette société qui dit assurer le respect et la dignité des plus fragiles de ses citoyens et ne le fait toujours pas!

English

USER RIGHTS, THE LATEST FASHION IN LAW. ARE THEY THE BEGINNING OF ANEW TYPE OF CITIZENSHIP OR APRETEXT FOR THE PROGRESS OF THE MARKETING AND CUSTOMISING OF SOCIALACTION? The law of January 2002 revising social and medico-social action has highlighted the notion of “user rights”. It seems to us that such a right has been considered, rather hastily by legislators and certain professionals, as a guarantee of respect for the rights and liberties of people “taken into care”. The article questions this brave assurance... First of all the very notion of user is far from having met with the unanimous approval of those experts who have studied the question. Some even see in it a certain condescension, even the emergence of a sort of sub-citizenship. Others see in the rights of users a considerable concession made to prevailing individualism and social marketing. Whatever the case, it is immediately obvious that the notion of users’free choice does not stand up to reality within the field of old age. The services, facilities and number of places in establishments are mostly unsatisfactory in relation to demand. In the end, it seems to us that user rights still remain, on the one hand, the rights of the strongest, and on the other hand essentially the right to complain. The real rights, which today remain to be set up so that users may exercise their freedom, are the rights ...and the duties of citizens. These will allow them to influence the collective choices of the nation and especially to impose budgetary choices in accordance with the ethics of a society which claims to guarantee the respect and dignity of the frailest of its citizens but which still fails to do so!

Plan de l'article

  1. DERNIÈRE MODE LÉGISLATIVE, AMORCE D’UNE NOUVELLE CITOYENNETÉ OU PRÉTEXTE À L’AVANCEE DE LA MARCHANDISATION ET DE L’INDIVIDUALISATION DE L’ACTION SOCIALE ?
  2. LE DROIT DES USAGERS DANS LA LOI DU 2 JANVIER 2002 : UN CHAMP DE CONTROVERSES
  3. LA NOTION MÊME D’USAGER FAIT DÉBAT
  4. LA NOTION D’USAGER DANS LA LOI 2002-2
  5. LA MISE EN ŒUVRE DU DROIT DES USAGERS DANS LA LOI DE JANVIER 2002
  6. LES VRAIES QUESTIONS NE SONT-ELLES PAS PLUTÔT : LA PLACE, LES DROITS ET LES DEVOIRS DU CITOYEN

Pour citer cet article

Ennuyer Bernard, « Le droit des usagers », Gérontologie et société 4/ 2005 (n° 115), p. 13-28
URL : www.cairn.info/revue-gerontologie-et-societe-2005-4-page-13.htm.
DOI : 10.3917/gs.115.0013

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