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Gestion et management public

2012/1 (Volume 1/n°1)

  • Pages : 64
  • DOI : 10.3917/gmp.001.0021
  • Éditeur : AIRMAP

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Introduction

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La CFDT, FO, la CGT et la CFTC ont été auditionnés à l’Assemblée Nationale chacun entre 50 et 73 fois de 2007 à 2010 si l’on en croit le rapport 2011 de Transparence Internationale France (TIF, 2011) [3][3] CFDT, 73 ; FO, 73 ; CGT, 69 ; CFTC, 50. Ces quatre syndicats de salariés figurent au palmarès des douze organisations les plus auditionnées par les députés aux côtés du MEDEF ou de la CGPME. Et pourtant, cette démarche ne peut être analysée ni dans le registre du paritarisme, ni dans celui de l’action sociale (grèves et manifestations) qui sont ceux attribués traditionnellement aux syndicats. Il s’agit davantage ici d’action d’influence de la sphère privée sur la décision publique, de lobbying.

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Aux Etats-Unis, le lobbying n’est qu’une tactique parmi d’autres pour influencer la décision publique par la transmission d’une information particulière, en Europe, le terme lobbying désigne les stratégies politiques des organisations dans leur ensemble. Le mot « lobby » a été utilisé pour la première fois aux Etats-Unis par le général Grant qui, suite à l’incendie de la Maison Blanche, s’était installé dans un hôtel dont le rez-de-chaussée (« lobby ») était envahi par des groupes de pression. Les lobbyistes sont de plus en plus nombreux, y compris en France pays pourtant traditionnellement peu favorable à la représentation des intérêts privés. En sciences de gestion, les stratégies politiques des organisations ont une origine dans le marketing puisque qu’elles y sont définies comme des modes de communication non traditionnels (ou hors médias) aux côtés des relations publiques, du parrainage ou du mécénat par exemple. Néanmoins, l’essentiel de la littérature gestionnaire sur le lobbying provient du management stratégique. Le lobbying est un élément central et peu étudié (surtout en Europe) des « non market strategies » (Responsabilité Sociale de l’Entreprise et stratégies politiques) qui, avec les stratégies orientées produit forment l’ensemble de la stratégie (Baron, 1995).

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Cette contribution se donne pour objectif de revisiter ce thème de recherche au regard de la question syndicale. En effet, sur la liste des représentants d’intérêts officiellement inscrits à l’Assemblée Nationale en France en 2011, plusieurs syndicats de salariés apparaissent : Force Ouvrière, la CFDT, la CFTC. Un certain nombre de syndicats sont également présents sur le registre des représentants à la Commission Européenne auprès de laquelle les structures syndicales européennes ont un rôle de lobbying politique depuis les années 1950 (da Costa et Rehfeldt, 2009). De fait, on peut, à la suite de Streeck et Hassel (2003), isoler plusieurs modes d’action à travers lesquels les syndicats exercent une influence sur les politiques publiques : l’échange politique, la représentation fonctionnelle, les liens avec les partis politiques et enfin le lobbying. L’articulation de ces différents modes d’action varie dans le temps. Rosanvallon (1988) a dans cet esprit montré combien l’institutionnalisation et le renforcement de la représentation fonctionnelle s’est traduite par une distanciation avec le corps de salariés et, finalement, un affaiblissement dans l’échange politique. Dans le même temps, le syndicalisme, en France comme dans de nombreux pays sociaux-démocrates, s’est rendu indépendant des partis politiques. Reste que la dernière modalité d’action, le lobbying, demeure peu connue. La question n’est pourtant pas absente du débat en science politique mais semble s’être essoufflée devant les désaccords des chercheurs autour de la légitimité de cette approche.

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Dans cet article nous proposons de reprendre et actualiser ces débats en intégrant la littérature récente sur les relations professionnelles et les stratégies politiques des organisations. Par ailleurs, une analyse exploratoire du lobbying syndical est proposée appuyée sur une analyse documentaire et une série d’entretiens semi-directifs menés auprès de responsables confédéraux tant au niveau national qu’européen. L’objectif de ce travail empirique est d’identifier les acteurs du lobbying syndical et les thèmes qu’ils traitent ainsi que d’approcher les stratégies mises en œuvre.

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Cet article est donc composé de trois parties. La première partie présente la littérature traitant du lobbying syndical qui demeure relativement hétérogène. La seconde partie présente la méthode, le terrain et les premiers résultats de l’étude exploratoire qui a été menée. La troisième et dernière partie discute ces résultats et cherche à conclure.

1 - Une littérature hétérogène sur le lobbying des syndicats

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Sur un sujet peu traité comme celui du lobbying des syndicats, retrouver un corpus théorique homogène relève de la gageure. Dans un premier temps nous présentons les quelques travaux en relation industrielle et en science politique qui ont abordé le sujet. Dans un second temps, nous donnons à voir des éléments de la littérature liés aux stratégies politiques des organisations qui pourraient permettre de penser le lobbying des syndicats de salariés français.

1.1 - Les syndicats, des lobbys comme les autres ?

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Comme nous l’avons suggéré en introduction, on peut suite à Streeck et Hassel (2003), isoler en relations industrielles plusieurs modes d’action à travers lesquels les syndicats exercent une influence sur les politiques publiques. Tout d’abord, et c’est certainement le point le plus évident, la capacité des syndicats à organiser les salariés leur ouvre la voie à un échange politique puisque les acteurs politiques ont besoin d’eux pour maintenir la paix sociale. A l’inverse, les syndicats peuvent organiser la résistance à un projet politique. Les syndicats bénéficient également d’une représentation fonctionnelle au sein d’instances bi ou tripartites. On pense ici, par exemple, au Conseil économique, social et environnemental dont les rapports orientent l’action publique ou à la gestion d’organisme tel l’assurance chômage… Les syndicats entretiennent historiquement des liens avec les partis politiques. On le sait de la CGT dont la rupture officielle avec le parti communiste est encore récente à l’échelle de l’histoire de la confédération mais c’est également vrai de la CFDT qui a toujours entretenu des liens complexes et ambigus avec les partis politiques. Enfin, Streeck et Hassel (2003) évoquent le cas du lobbying.

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La science politique s’est interrogée sur la pertinence du concept de lobbying pour interpréter le syndicalisme. Pour Dreyfus (1965), les syndicats sont à considérer comme un groupe de pression parmi d’autres et qui agit dans l’intérêt de ses membres. Weiss (1975) a proposé une riche recension des travaux disponibles, sur cette question, au milieu des années 1970, et qui montrent que les syndicats sont bien un groupe de pression mais spécifique :

  • Meynaud (1962) insistait sur le fait que leurs prises de position dépassent les préoccupations concrètes et quotidiennes des salariés pour questionner les « problèmes les plus graves et les plus brûlants de la vie nationale ».

  • Finer (1973) jugeait essentiel de considérer ce fait que les organisations syndicales sont investies d’une responsabilité particulière puisqu’ils ont la possibilité de bloquer les fonctions vitales de la communauté. Parce qu’ils ont un pouvoir plus important que les autres groupes de pression, ils ne peuvent y être assimilés strictement.

  • Duverger (1966) précise que la notion de pression renvoie au caractère extérieur des acteurs concernés. Un groupe de pression tente d’influencer une instance dont il est totalement indépendant. Or les syndicats sont un élément à part entière du système politique. Il est présent dans nombre de commissions consultatives et autres instances de décision paritaires.

A ce stade, il faut retenir que les syndicats sont un groupe de pression particulier car leurs préoccupations dépassent leur intérêt propre et leurs modes d’action sont multiples sans vraiment se réduire à une influence strictement argumentative. La question se pose alors de l’analyse isolée des pratiques de lobbying, notamment dans un contexte d’affaiblissement des autres formes d’action comme la négociation ou la mobilisation sociale.

1.2 - Des outils théoriques pour appréhender le lobbying des syndicats

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Au sein de la littérature sur les stratégies politiques des organisations, certaines approches sont descriptives, d’autres permettent davantage d’analyse. Nous présentons ici rapidement une grille descriptive des actions de lobbying qui nous servira à détailler les résultats des observations concernant le syndicat. Par ailleurs, les travaux basés sur les ressources d’une part et sur les théories néo institutionnelles d’autre part nous ont semblé potentiellement fertiles pour l’interprétation des résultats.

1.2.1 - Une description des stratégies de lobbying

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Quelques d’études fondatrices dressent un tableau général des activités de lobbying. La plus ancienne référence en la matière demeure l’étude d’Epstein (1969). Il définit cinq caractéristiques essentielles concernant l’organisation et la mise en œuvre pratique du lobbying : les objectifs retenus, la structure chargée de la mise en œuvre, les ressources disponibles, l’attitude de la direction à l’égard du lobbying ainsi que les tactiques d’action politique choisies. Plus récemment, Hillman et Hitt ont publié en 1999 un article essentiel dans l’Academy of Management Review. Ils y présentent la stratégie politique d’une entreprise comme étant la résultante d’une série de trois décisions comportant deux ou trois modalités chacune : l’approche générale de l’action politique (il s’agit de mesurer la profondeur et la continuité des échanges entre l’entreprise et les décideurs publics) ; le niveau de participation (comme cela est très couramment énoncé dans la littérature sur les stratégies politiques) ; la stratégie type. C’est sur ce dernier élément que le modèle est le plus raffiné puisque les auteurs proposent trois stratégies types (diffusion d’information, incitation financière, construction d’une zone d’influence) déclinées ensuite ou sous ensemble de tactiques très marquées par les pratiques américaines. Les autres références du corpus dit des « political strategies », qu’elles soient d’origine américaine ou européenne, se focalisent sur des points précis des actions de lobbying.

Tableau 1 - Grille d’analyse des actions de lobbyingTableau 1
Source : Rival (2012), p.215

1.2.2 - Une analyse par les ressources et la question de l’expertise

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Dans le champ des stratégies politiques des organisations, un certain nombre de travaux existent qui mobilisent la notion de ressources que l’on peut définir de manière générale comme les moyens de l’action de l’entité en question. Ils sont issus d’une part de l’approche fondée sur les ressources (Barney, 1991) que nous retiendrons ici, et d’autre part sur la théorie de la dépendance des ressources (Pfeffer et Salancik, 1978). Dahan (2005) fait une très bonne synthèse de cette littérature et propose in fine une typologie de ce qu’il appelle les « ressources politiques » (p.14) potentiellement utilisées par l’organisation lobbyistes et au nombre de huit.

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L’expertise en premier lieu « se décline en plusieurs domaines séparés : technique/technologique, économique sociale, environnementale, juridique, politico-administrative ». Nous souhaitons ici insister sur cette notion d’expertise que nous percevons de prime abord comme un élément fondateur de l’intervention des syndicats de salariés sur la scène publique. Pour Habermas (1978), il existe trois modèles de décision publique : le modèle décisionniste qui donne le primat à la décision politique sur la rationalité technique ou scientifique, le modèle technocratique dans lequel le savoir spécialisé prime sur le politique réduit à un organe d’exécution et enfin le modèle pragmatique d’ajustement par des voies de communication réciproques. Concrètement, l’expert est choisi pour ses compétences, auxquelles sont souvent associées son indépendance et sa neutralité par opposition au représentant mandaté pour défendre des intérêts catégoriels (modèle anglo-saxon/modèle d’Europe continentale). On distingue l’activité scientifique (production de la connaissance) de l’expertise (jugement). Deux types de raisons justifient l’intervention des experts: d’une part le traitement de problèmes d’une haute technicité nécessitant le recours à des sources donnant des éclairages techniques ; d’autre part, le souci d’anticiper les réactions des groupes concernés par l’application des règles de manière à mieux identifier les attentes et les résistances. Pourtant, en science politique (Anderson, 1978 ; Janis et Mann, 1977) comme en sociologie la figure de l’expert fait débat et flirte avec celle des groupes d’intérêt lobbyistes (Bourdin 1995, Lequesne et Ricaud 2001, Chantiri Chaudemanche, 2004).

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Les sept autres ressources politiques du lobbyiste développée par Dahan (2005) sont mieux connues et moins spécifiques aux syndicats puisqu’il s’agit :

  • des « ressources financières » (directes avec les contributions politiques et indirectes avec le financement de l’exploitation des autres ressources) ;

  • des « ressources relationnelles » (formelles en tant que membre de comités officiels ou informelles par le réseau des connaissances informelles)

  • des « ressources organisationnelles » (service interne de lobbying ou recours externe à un cabinet)

  • de la « réputation auprès des acteurs hors marché »

  • de « l’image auprès du public »

  • du « soutien auprès des parties prenantes »

  • des « ressources récréatives » (« services plus ou moins récréatifs procurés aux décideurs publics et aux journalistes afin d’obtenir une occasion d’un contact plus informel et personnalisé » comme des voyages ou des déjeuners).

1.2.3 - Une analyse néo institutionnelle et la question de la légitimité

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Le cadre néo-institutionnel est souvent mobilisé pour l’analyse du lobbying (Attarça et Lassale de Sallins, 2012). De fait, l’institutionnalisation, que l’on peut définir comme « le processus par lequel les processus sociaux, les obligations ou le présent en viennent à prendre un statut de règle dans la pensée et l’action sociales et « aller de soi» (Rojot, 2005, p.413), permet de penser le processus d’influence d’une organisation sur son environnement. Dans chaque champ organisationnel (aire de vie institutionnelle regroupant différentes parties prenantes suivant DiMaggio et Powell, 1983) les organisations vont chercher à imprimer leur marque, notamment par des pressions normatives pouvant prendre la forme de lobbying. Dans un tel cadre, ce n’est plus la rationalité économique qui guide les organisations dans leur adaptation à l’environnement mais la recherche de la légitimité externe nécessaire à la survie de l’organisation (Buisson, 2005). Cette question de la légitimité est au cœur des enjeux du lobbying, tout particulièrement dans le cadre de l’histoire et de la culture des syndicats de salariés français.

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En effet, si les stratégies politiques des organisations sont très légitimes dans un environnement anglo-saxon, il n’en va pas de même en France. La pratique anglo-saxonne de l’influence tire ses racines de la philosophie britannique dominée par les principes du philosophe anglais Bentham. L’Etat, pour définir l’intérêt public, doit prendre en compte au maximum les demandes de chaque groupe dans la société. Il cherchera à les satisfaire équitablement après les avoir écoutées. C’est ainsi qu’aux Etats-Unis, dès 1787, la Constitution des Etats-Unis légitime les actions des groupes de pression. Par la suite, le droit du lobbying est affirmé par un arrêt de la Cour Suprême (affaire Cruikshan, 1876), qui considère que le droit de pétition est une conséquence directe du système démocratique. Le « lobbying Act » de 1946 confirme cet arrêt. En revanche, l’influence n’est pas une pratique qui « va de soi » dans les organisations françaises (Rival, 2011). La France n’est pas un pays de tradition lobbyiste. Jean-Jacques Rousseau dans son Contrat Social[4][4] J.J. Rousseau (1985), Du Contrat Social, Livre II,... condamne en 1762 tout groupe intermédiaire, écrivant par exemple : « il importe donc pour avoir bien l’énoncé de la volonté générale qu’il n’y ait pas de société partielle dans l’état et que chaque citoyen n’opine que d’après lui » (p. 95). Cette théorie est partagée par la plupart des philosophes des Lumières et se nourrit de l’observation des guildes et des corporations oppressives de l’Ancien Régime. La loi Le Chapelier de 1791 interdisait l’activité des groupes de pression. Avec la loi sur la liberté syndicale de 1884, ces groupes se sont réorganisés sous forme de syndicats officiels. Cependant, ces structures agissent simplement comme représentants des intérêts collectifs des adhérents et ne constituent pas de véritables lobbies pendant des années. On imagine bien dans ce contexte que le lobbying syndical soit traversé par la question de la légitimité, par exemple sur certains champs ou modes d’action.

2 - Méthodologie et résultats descriptifs autour d’une réalité méconnue

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Sur le plan de la recherche, l’étude du lobbying des syndicats français est très nouvelle. Sur des problématiques sociétales et également peu traitées (« l’alerte éthique à la française »), Charreire Petit et Surply (2008, p. 117) se positionnent dans le cadre d’une « analyse empirique continuellement locale » (Miles et Huberman, 2003, p. 264) puis d’une généralisation de nature analytique (Yin, 1990). Nous avons choisi le même type d’approche méthodologique.

2.1 - Une étude exploratoire de nature qualitative des syndicats de salariés français

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Nous ne retrouvons qu’en 2011 un rapport de Transparence International France sur l’influence du lobbying à l’Assemblée Nationale. Basée sur la participation des internautes cette étude dépouille 443 rapports parlementaires comprenant des noms de personnes auditionnées et couvrant la législature de juin 2007 à juin 2010. Dans ce cadre 303 auditions de syndicats de salariés sont identifiées, soit 3,3 % des auditions totales. Il ne s’agit pas du tout d’un phénomène marginal puisque les syndicats de salariés sont le dixième acteur le plus auditionné par l’Assemblée Nationale (après par exemple les services publics administratifs, les associations professionnelles, les agence, les autorités et organisations autonomes, les entreprises, les associations d’entreprises, les ONG) et loin devant les cabinets de lobbying.

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C’est pourquoi, comme dans le cas des associations étudiées précédemment (Lévy, Rival 2010), il nous a semblé judicieux de commencer l’investigation par une étude qualitative de nature exploratoire. Douze entretiens semi directifs (enregistrés et retranscrits) d’une heure ont été réalisés entre janvier et avril 2011 dans les sept principales centrales syndicales françaises : FO, la CFDT ; la CFTC, la CGT ; la CFE CGC ainsi que l’UNSA et SUD (les différents acronymes sont détaillés en annexe 1). Dans les trois plus petites structures, nous avons rencontré une seule personne ayant une vision relativement globale de l’organisation (à savoir le secrétaire général). Dans les autres organisations, nous avons souhaité rencontrer deux ou trois interlocuteurs (occupant des fonctions électives ou administratives, au niveau national ou dans les entreprises). La liste des personnes rencontrées ainsi que le guide d’entretien sont joints en annexe 2 et 3 de cet article. Nous n’avons pas souhaité coder les discours mais les avons utilisés pour construire le récit des cas. Les verbatim présentés par la suite constituent donc des éléments particulièrement remarquables aux yeux du chercheur et illustrent des éléments clés du cas. Le nom du syndicat interviewé est cité entre parenthèse.

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La triangulation des données améliore également la validité externe et la fiabilité de la recherche qualitative. Il a donc été important de pouvoir disposer de tous documents utiles à l’analyse. Nous avons recoupé et complété les informations données par les interviews en recherchant des sources de données internes (lettres aux parlementaires, plaquettes d’informations publiques, notes internes, communiqués de presse et autres documents fournis par nos interlocuteurs) ou externes (comme par exemple les sites internet des centrales syndicales et de manière plus générale une recherche internet sur les éléments de lobbying qui nous avaient été signalés).

2.2 - Des premiers résultats descriptifs

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A l’issue des interviews menées dans les principales centrales syndicales sur le lobbying, un certain nombre de thèmes d’intérêt émergent. Nous en rendons ici des éléments de nature descriptive pour répondre à la question suivante : quelle est la particularité du lobbying des syndicats de salariés (par rapport par exemple à celui des entreprises plus souvent étudié) ? Cette description est structurée notamment sur la base de la littérature descriptive des stratégies politiques évoquée en première partie. Une analyse plus discriminante sera présentée en troisième partie.

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La réalité du lobbying des syndicats de salariés français en 2010 :

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La première difficulté concernant l’objet de recherche de cet article était de le définir précisément. Le terme lobbying demeure relativement galvaudé dans le langage courant et les médias. Il s’agit en définitive des interactions entre les syndicats et la décision publique. Plus précisément, nous définissons le lobbying syndical comme une action spécifique par laquelle un syndicat cherche à influencer par l’argumentation un décideur public. En d’autres termes, n’entrent pas dans le lobbying: l’action menée dans le cadre d’instances de négociation ou de gestion paritaire et la conduite d’un mouvement social. Cette définition étant posée, l’ensemble des centrales syndicales reconnaît mener des actions de lobbying : « le lobbying, on en fait sans état d’âme, il s’agit d’arriver à créer des réseaux, des passerelles et des propositions (lois et décrets) » (CFE CGC) ; « on parle de lobbying et de relations institutionnelles » (CFTC). L’exception est FO (« ce mot est connoté négativement et concerne uniquement les entreprises. Le mot lobbying est souvent synonyme de magouille, c’est par de l’argent, des choses qui ne devraient pas être, tout ce qui n’est pas permis. Cela rentre dans le cadre de la lutte des classes ») … qui décrit pourtant des actions que nous classifions sous ce registre. L’ambiguïté est donc ici essentiellement sémantique plus que dans les faits. Dans l’ensemble, l’identification de cette pratique dans les syndicats de salariés est relativement récente. Par ailleurs, la plupart (à l’exception de la CFDT) reconnaissent que cette pratique n’est pas encore toujours assez professionnalisée en interne (« nous ne sommes pas inscrits sur le registre des représentants d’intérêts de l’Assemblée nationale par manque d’information », UNSA).

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La cause du lobbying ou les problématiques abordées :

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Les sujets de lobbying des syndicats peuvent être divisés en trois grands thèmes :

  • la défense de l’organisation syndicale en particulier (« défendre l’appareil » (CGT))

  • des problématiques liées au monde du travail comme la retraite, le droit du travail (« non-retour en arrière sur les 35 heures », « modernisation du code du travail », « réforme Dati des prud’hommes », (FO) ; « la protection du repos dominical, l’opposition au permis de travail européen » (CFTC))

  • des questions plus sociétales. A ce niveau, chaque syndicat semble se saisir d’un objet de réflexion précis qu’il juge pertinent par rapport aux préoccupations sociétales du moment et en ligne avec ses propres valeurs. Nous pouvons citer par exemple la traçabilité sociale à la CFTC ou le congé paternité à la CFE CGC. Une expertise, au sens de développement des compétences évoqué en première partie, est travaillée sur ce thème (laboratoires d’idées internes ou enquêtes externes, production de rapports de recherche). L’étape suivante est de communiquer sur le sujet, de manière à se faire identifier comme un acteur incontournable sur le marché syndical. « Par exemple, dans le cadre d’une mission sur Pôle Emploi des sénateurs, nous avons fait une enquête quantitative sur 1500 personnes (différente d’un sondage ministériel) et une enquête qualitative avec des entretiens (réalisée en interne) pour élaborer un document ; le document a été présenté à la mission sénatoriale sans qu’il y ait eu de demande de la part des sénateurs. » (CFDT)

Les acteurs (auteurs et cibles) du lobbying syndical:

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Les lobbyistes des syndicats se recrutent exclusivement en interne. Le recours à des cabinets spécialisés n’est pas une pratique compatible avec les « habitus » syndicaux : « Nous avons été contactés par des cabinets de lobbying mais nous ne pensons pas que c’est l’essentiel et nous sommes confrontés à des contraintes budgétaires » (UNSA). Des questions de légitimité se jouent déjà à ce niveau : l’externalisation de la stratégie politique semble particulièrement illégitime aux acteurs internes du syndicat. Différents niveaux sont impliqués : les élus, notamment confédéraux et le premier d’entre eux ; les supports administratifs centraux (cabinet du président, service de relations institutionnelles ou parlementaires, attachés de presse). Les relais syndicaux locaux sont également mobilisés, notamment lorsqu’il s’agit d’atteindre un parlementaire qui est également un élu local : « Il y a davantage d’information en direction des élus en Région. Par exemple le secrétaire général de l’Union départementale du Puis de Dôme a fait passer un amendement au Sénat par la voie locale. Les élus sont plus attentifs aux arguments sur leur terrain électoral » (FO). Des ressources relationnelles fortes des syndicats sont ici mobilisées.

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Cette internalisation du lobbying suppose des ressources organisationnelles importantes que les syndicats ne possèdent pas toujours. En conséquence, il existe peu de coordination entre ces différents acteurs du lobbying ce qui peut nuire au suivi des dossiers : « en interne le lobbying n’est pas assez coordonné, pas assez professionnel » (CFTC). Cette situation s’apparente aux pratiques observées dans les entreprises en France jusqu’aux années 1990. Aujourd’hui, la structuration de la fonction lobbying devient la norme, notamment dans les grandes entreprises.

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Les cibles du lobbying des syndicats sont très classiquement en France des membres du gouvernement, des députés et sénateurs, des autorités administratives diverses comme la CNIL (« sur la problématique des puces de contrôle dans les véhicules et terminaux des techniciens de Véolia », FO). Sur un plan européen, les centrales semblent moins actives si ce n’est par leur adhésion à la confédération européenne des syndicats. Au niveau international, le BIT est un décideur public qui intéresse manifestement les syndicats français même si maintenir des relations avec cet interlocuteur coûte cher.

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La conduite du lobbying syndical : une stratégie d’interaction avec les décideurs publics :

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La forte particularité des syndicats de salariés dans le champ du lobbying (notamment par rapport aux entreprises privées) est clairement d’être sollicités par les décideurs publics autant qu’ils sollicitent. Cela confirme le travail de Transparence Internationale France (2011) qui souligne l’importance des auditions des syndicats à l’Assemblée Nationale. Par ailleurs, loin des actions de communication ponctuelle, les syndicats privilégient « une relation qui se construit sur la durée » (CFE CGC) même si certains n’excluent pas la pratique des amendements clés en main.

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Le rapport à l’agenda politique est fort dans les actions de lobbying menées par les syndicats. Ainsi, l’année précédant l’élection présidentielle est le moment privilégié par les centrales pour contacter les différents candidats et exprimer une vision de la société qui leur est propre.

3 - Un lobbying syndical aux multiples visages

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Au-delà de la description du lobbying syndical français du 2.2., souhaitons dans cette troisième partie proposer une analyse qui repose notamment sur les cadres théoriques des ressources et compétences ainsi que du néo-institutionnalisme proposés en première partie. Dans un premier temps, ce sont les points communs des stratégies politiques des syndicats que nous avons souhaité souligner. Dans un second temps, nous avons au contraire cherché des dimensions discriminantes.

3.1 - Un lobbying syndical entre culture ou légitimité et instrumentalisation électorale

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Légitimité et culture : un lobbying syndical « naturel »

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Légitimité : Les syndicats de salariés connaissent le terrain social et représentent les salariés

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« FO est légitime, c’est un partenaire social incontournable » (FO)/ « Nous sommes des experts » (CFE CGC)/ « Nous sommes les représentants des adhérents salariés, nous avons de l’expertise, une connaissance de la réalité de l’entreprise et des réalités locales de terrain. » (CFDT). Ce terme de légitimité employé par la majorité des acteurs rencontrés sur le terrain est la justification première de leur lobbying. Acteurs du paritarisme et des mouvements sociaux, les syndicats font partie du champ organisationnel (DiMaggio et Powell, 1983) de la négociation avec les décideurs publics.

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Nous retrouvons également ici la notion d’expertise justifiant souvent le recours au lobbyiste dans la littérature. Comme nous l’avion supposé, c’est l’une des ressources politiques au sens de Dahan (2005) principales des syndicats de salariés.

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Culture : Chaque syndicat défend sa spécificité culturelle qui le pousserait à être naturellement plus enclin à la communication avec les décideurs publics que les autres centrales…« On peut parler de relations institutionnelles, c’est une tradition républicaine » (FO)/ « La CFTC est un syndicat de dialogue social et nous communiquons de manière publique sur ce que nous faisons » (CFTC)/ « Il y a une culture du lobbying à la CFDT depuis 1970 à l’inverse des autres syndicats sauf la CGT » (CFDT). Peut-être faut-il voir dans cette revendication culturelle la recherche d’une ressource politique de réputation auprès des autres acteurs, probablement moins évidente à mobiliser que celle d’expertise, notamment en France dans le contexte que nous avons exposé précédemment.

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Instrumentalisation électorale : un lobbying syndical parfois « téléguidé »

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La loi du 20 août 2008 a profondément bouleversé les habitudes des acteurs syndicaux en France. Jusque-là, et depuis 1966, cinq confédérations syndicales, à savoir la CFDT, la CFE-CGC, CFTC, la CGT et FO, bénéficiaient d’une présomption irréfragable de représentativité qui leur permettait d’une implantation aisée dans les entreprises et un monopole de présentation de candidat au premier tour des élections professionnelles. Les débats récurrents sur leur représentativité a finalement conduit à une réforme dont il faut retenir que la représentativité n’est plus acquise une fois pour toute mais sera régulièrement éprouvée à l’occasion des élections professionnelles. Pour les syndicats, il faudra impérativement atteindre le score minimal de 10% des suffrages exprimés au premier tour pour être réputés représentatifs. La loi devrait donc inciter les organisations syndicales à rendre compte de leurs actions et de leur efficacité pour bénéficier du soutien des salariés via leurs votes.

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« Depuis la loi 2008, il faut arriver à faire du lobbying efficace, cette loi a parasité le lobbying, par exemple sur les retraites, car il y a des élections dans les entreprises, cette loi met les organisations syndicales en posture électorale mais elle remet tout le monde sur le terrain » (CFE CGC). Lorsque l’on aborde la question des objectifs du lobbying avec les syndicats, deux éléments d’égale importance se dégagent : il s’agit, d’une part d’influencer la décision publique mais également d’autre part de maintenir ou de gagner des « parts de marché électorales ». « Qu’est ce qui fait l’efficacité du lobbying ? La qualité des propositions, l’impact que cela peut avoir sur les salariés en matière de réforme et les conséquences en termes d’image et de réputation sur le syndicat » (UNSA). Cette double destination rappelle à vrai dire des éléments de marketing : une campagne de communication peut à la fois accroitre le volume des ventes (communication produit) et contribuer à mieux faire connaître une entreprise (communication corporate) ou un secteur (communication institutionnelle). C’est la ressource « image auprès du public » (Dahan 2005) qui est cette fois mobilisée, avec manifestement plus ou moins de réussite.

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L’argument électoral peut être retourné in fine : de bons résultats donnent de la légitimité au lobbying du syndicat : « Suite à la loi qui met fin à la présomption irréfragable de représentativité, FO a gardé son rang dans les élections (10%), nous en avons engrangé une forte légitimité qui est importante pour faire du lobbying. » (FO) Nous retrouvons ici la quête de légitimité au cœur du processus d’institutionnalisation des syndicats de salariés dans un champ organisationnel quelque peu bouleversé par la loi de 2008.

3.2 - Des pratiques de lobbying divergentes entre les syndicats de salariés français

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Au final, il semble que les syndicats dans leur ensemble soit à même de mobiliser des ressources politiques fortes comme l’expertise et les ressources relationnelles. En recherche de légitimité dans le champ organisationnel politique, ils ne négligent pas non plus aujourd’hui leur réputation auprès des acteurs de marché ainsi que leur image auprès du public. En revanche, leurs ressources organisationnelles semblent faibles, leurs ressources financières et récréatives inexistantes.

Tableau 2 - Matrice des pratiques de lobbying syndical observéesTableau 2
Source : auteurs
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Fort de ce constat général, nous avons voulu analyser plus avant les différences qu’il pouvait exister entre les stratégies politiques des différents syndicats français étudiés. Les entretiens notamment ont permis d’identifier deux dimensions structurantes pour décrire les actions de lobbying. La première serait le degré de précision dans le ciblage des actions en question (« Interlocuteur »). Dans cet esprit, certains syndicats, comme l’UNSA par exemple, évoquent un véritable travail de sélection des individus en fonction de leur sensibilité aux thèmes à aborder ou encore en fonction des connaissances interpersonnelles. A l’autre bout, se situent les actions de communication qui s’adressent autant aux décideurs publics qu’à l’opinion publique en général. La seconde dimension identifiée tient au degré de proactivité des syndicats en question et pose notamment la question de leur agenda revendicatif (« Dynamique stratégique »). Les organisations syndicales portent-elles une préoccupation qu’elles souhaitent voir mise à l’ordre du jour ou sont-elles surtout consultées sur des projets dont l’initiative revient à l’acteur public ? Là aussi, une certaine diversité est observée.

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En croisant ces deux dimensions, nous sommes en mesure de décrire des stratégies de lobbying différenciées mais contraintes par les ressources disponibles. Ainsi les syndicats qui bénéficient d’un capital institutionnel élevé sont fortement sollicités par les décideurs publics dans une logique de consultation. Notons, de ce point, de vue, l’intérêt grandissant depuis 2007, dans le monde des relations sociales, pour la logique de la concertation sociale. Dans ce cas, l’organisation syndicale a une action ciblée puisqu’elle interagit avec les parlementaires ou cabinets ministériels effectivement en charge du dossier et qu’elle peut « sélectionner » ses interlocuteurs parmi les nombreuses sollicitations. La logique de la concertation s’apparente à un lobbying de type coopération continue (Rival, 2012). Si l’on peut y voir une posture réactive – dans une logique d’audition, ce n’est pas l’organisation syndicale qui est à l’initiative – il s’agit en réalité d’un partenariat privilégié puisque chaque rencontre est l’occasion pour la centrale syndicale d’avancer un certain nombre de thématiques qu’elle souhaiterait voir mises à l’ordre du jour. Par opposition au lobbying ciblé des plus petits syndicats, les organisations importantes comme la CFDT et la CGT inscrivent leur influence dans une logique de partenariat et de relations denses. Cet investissement permanent dans les relations aux partis politiques et aux décideurs publics se heurte du reste à des ressources organisationnelles limitées qui ne permettent pas de répondre à l’ensemble des sollicitations.

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Des syndicats moins sollicités optent pour une stratégie maîtrisée car différente suivant les enjeux. C’est, par exemple, le cas de l’UNSA qui en appelle à l’inter syndicalisme pour porter nombre de thématiques larges. Cette forme d’action lui semble plus efficace car elle permet d’afficher une unité plus convaincante, de mutualiser les ressources et, surtout, de responsabiliser plus spécifiquement telle ou telle organisation en fonction des thématiques. Par cette démarche le syndicat cherche à se différencier en consacrant ses ressources organisationnelles à une action plus proactive sur un certain nombre de revendications comme la traçabilité sociale.

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D’autres encore cumulent la faiblesse des ressources organisationnelles à la faible reconnaissance par les décideurs publics. L’Union Syndicale Solidaire (USS) à laquelle se rattachent les syndicats SUD, est dans cette situation. Elle est peu sollicitée par les décideurs publics et dispose de peu de moyen pour mener des actions de lobbying. Celles-ci se résument souvent à des stratégies de communication que l’USS nomme interpellation pour attirer l’attention de l’opinion publique, et pas uniquement des décideurs publics, sur les enjeux qui semblent importants. Pour cette organisation, l’action de lobbying n’est jamais loin des actions de mobilisation sociale car c’est en mobilisant l’opinion publique que l’on influence les décideurs. Il n’est pas surprenant, dès lors, que l’USS aille chercher des solidarités en dehors du monde syndical, dans les ONG, incarnations de mouvements sociaux plus larges.

Conclusion

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Le lobbying comme mode d’action syndicale est privilégié par le syndicalisme d’affaire tel qu’on le trouve aux Etats-Unis (Bevort et Jobert, 2011). Ce type de syndicalisme se donne pour objectif d’influencer le marché du travail dans l’intérêt de ses membres. En ce sens, les syndicats sont traditionnellement vus comme un groupe de pression parmi d’autres. En France, en revanche, le syndicalisme est né comme mouvement social visant une transformation de la société par l’organisation de la classe ouvrière. Les débats qui traversent les sciences politiques dans les années 1960 et 1970 témoignent ainsi de la réticence tant des acteurs syndicaux eux-mêmes que des observateurs à appliquer la notion de lobbying au syndicalisme français. Pourtant, et comme l’a relevé Touraine (1984), le déclin du syndicalisme et surtout de la conscience ouvrière se présentent comme des défis pour ce type de syndicalisme qui est appelé à intervenir dans la politique économique et sociale s’il souhaite maintenir son influence.

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L’étude qualitative dont les résultats sont exposés dans cet article montrent, de fait, que les organisations syndicales françaises pratiquent ce lobbying, en fonction des ressources dont ils disposent et dans le cadre d’une quête de légitimité. Est-ce à dire qu’elles auraient tourné le dos à une tradition de syndicalisme de mouvement social ? Ce n’est pas sûr car les pratiques syndicales en la matière sont différenciées et il est possible de distinguer les actions plus représentatives d’un lobbying classique autour d’actions ponctuelles et ciblées des actions plus permanentes que l’on peut rapprocher de la pratique de la concertation sociale. Les syndicats inscrits dans cette démarche ont acquis le statut d’interlocuteurs privilégiés, statut que devrait d’ailleurs renforcer la loi de 2008 sur la représentativité syndicale. Une hypothèse serait que ce statut tient à la capacité du syndicat à articuler action de lobbying et capacité à organiser des mouvements sociaux pour renouveler une logique d’échange politique, pour sa part, classique dans le syndicalisme. En d’autres termes, ces organisations syndicales auraient développé des compétences particulières autour, d’une part, d’une capacité à « traduire » les enjeux dans des discours mobilisateurs et, d’autre part, d’une expertise permettant d’accompagner les décideurs publics. Cette différenciation des discours est assumée par les syndicats héritiers du syndicalisme de mouvement social (notamment la CGT), là où le pôle dit réformiste plaide plutôt pour un discours uniforme pour l’ensemble des interlocuteurs. Les résultats de notre étude indiquent une inflexion assez nette de l’action syndicale qui ne se contente plus de faire valoir des revendications par la construction du rapport de forces, quitte parfois à porter des revendications inaccessibles. Les syndicats deviennent de véritables experts, partenaires des décideurs publics, pour concevoir concrètement les dispositifs censés répondre aux attentes sociales. Plutôt qu’une pression externe exercée sur ces décideurs, l’enjeu pour les organisations syndicales est de se légitimer (par la capacité à mobiliser les salariés, par le renforcement de sa représentativité mais aussi par son expertise) comme véritable acteur de la décision publique.


Annexe

1 - Acronymes des noms des syndicats et organismes utilisés dans cette communication

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  • AAI : Autorité administrative indépendante

  • BIT : Bureau International du travail

  • CFDT : Confédération française démocratique du travail

  • CGPME : Confédération générale des petites et moyennes entreprises

  • CFE CGC : Confédération françaises de l’encadrement, Confédération générale des cadres

  • CFTC : Confédération française des travailleurs chrétiens

  • CGT : Confédération générale du travail

  • CNIL : Commission nationale de l’informatique et des libertés

  • FO : Force ouvrière

  • MEDEF : Mouvement des entreprises de France

  • SUD : Solidaires unitaires démocratiques

  • UNSA : nationale des syndicats autonomes

2 - Liste des 12 entretiens d’une heure enregistrés réalisés en face à face entre janvier et avril 2011

3 - Guide d’entretien utilisé

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Introduction : nous travaillons sur les interactions entre les syndicats et les décideurs publics (par exemple, maires, conseillers régionaux ou généraux, députés, sénateurs, ministres, commissaire européens, AAI, OMC….).

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Plus précisément, nous définirions le lobbying syndical comme une action spécifique par laquelle un syndicat cherche à influencer un décideur public. En d’autres termes, n’entrent pas dans le lobbying:

  • l’action menée dans le cadre d’instances de négociation ou de gestion paritaire

  • la conduite d’un mouvement social

Présentation de la personne et de son parcours professionnel

1 - Une question de vocabulaire

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Parle-t-on de lobbying ou une autre rhétorique est habituellement employée pour évoquer l’action politique ?

  • Communication (de crise ?)

  • Relations publiques

  • Relations institutionnelles

  • Relations européennes

  • Représentation

  • Développement durable

  • Partenariats

  • Intelligence (économique ?)

  • Veille

  • Jurdique

Quelle est l’antériorité de ce type de pratiques dans ce syndicat ? Et chez les autres à votre avis ?

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Quelle différence avec la négociation collective ?

2 - Les acteurs

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a. A quel niveau syndical se situe cette action ? :

  • National

  • Géographique

  • Métier

  • Par entreprise

b. Des actions collectives sont-elle effectuées ?

  • Avec d’autres syndicats français

  • Par le biais de syndicats européens

  • Avec des ONG ou autre type d’organisation

c. Quels individus sont responsables pour le syndicat de cette action ?

  • Fonction et rattachement hiérarchique

  • Nombre

  • Profil (formation et expérience professionnelle)

  • Participation à la décision finale du syndicat

  • Recours à des lobbyistes extérieurs ? (agence de com ou de RP, cabinet spécialisés ou non, avocats, personnalités, autre)

3 - Les sujets

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Sur quels types de problématiques les syndicats interviennent-ils ?

  1. Unique/multiples

  2. Sociétales/catégorielles

  3. En force de proposition/en réaction

4 - Les actions

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Quelles actions ont été menées (concrètement) par votre syndicat ?

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a. Qui est la cible des actions ?

  • Quel niveau politique (exécutif, législatif, non élu)

  • Quel niveau géographique (local, national, européen, international)

Penser aux AAI et au BIT

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b. Comment sont conduites les actions ?

  • Durée (longue, ponctuelle)

  • Direct/indirect

  • Pression/interaction

c. Existe-t-il, sous forme de conférence ou de rapport, un bilan de ces actions ? Quid de la notion de performance ?

5 - Réflexion et prospective

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  1. Les syndicats ont-ils une réflexion (commissions de réflexion, journées d’études, publications…) sur le lobbying ?

  2. Se questionnent-ils sur l’opportunité de faire du lobbying, sur les stratégies à mettre en œuvre?

  3. Organisent-ils un partage d’expériences ?

  4. Quid des questions d’éthique et de morale/expertise

  5. Que pensent-ils de la nouvelle règlementation à l’AN et au Sénat (calquée sur les procédures européennes) ? Faut-il aller plus loin en France ?

Questions subsidiaires

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  • Le budget consacré à ces actions et sa ventilation……

  • Y a-t-il d’autres personnes à contacter à ce sujet (relations internationales ou européennes par exemple) à ce sujet dans votre organisation ou dans une autre ?


Bibliographie

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Notes

[1]

Rémi BOURGUIGNON Maître de conférences, GREGOR (IAE de Paris)

[2]

Madina RIVAL Maître de conférences, LIRSA (Cnam) et LARGEPA (Paris 2), 40 rue des jeûneurs 75002 Paris, madina.rival@cnam.fr

[3]

CFDT, 73 ; FO, 73 ; CGT, 69 ; CFTC, 50

[4]

J.J. Rousseau (1985), Du Contrat Social, Livre II, Chapitre 3, p. 95, Paris, Bordas.

Résumé

Français

Les stratégies politiques (ou lobbying) permettent aux organisations privées d’influencer la décision publique. Cette contribution se donne pour objectif d’explorer ce thème de recherche au regard de la question syndicale à partir d’une analyse documentaire et d’une série de douze entretiens semi-directifs. Le résultat de ce travail empirique est l’identification des acteurs du lobbying syndical et des thèmes qu’ils traitent ainsi que l’approche des stratégies mises en œuvre.

Mots clés

  • lobbying
  • stratégies politiques
  • syndicats
  • approche qualitative

English

Trade-Unions’ LobbyingLobbying is part of organizational political strategies to influence public decision. This paper aims to explore this research field with a specific focus on trade-unions. The empirical work is based on document analysis and semi-structured interviews. The results are the identification of French trade unions lobbying.

Keywords

  • lobbying
  • political strategies
  • trade unions
  • qualitative methods

Plan de l'article

  1. Introduction
  2. 1 - Une littérature hétérogène sur le lobbying des syndicats
    1. 1.1 - Les syndicats, des lobbys comme les autres ?
    2. 1.2 - Des outils théoriques pour appréhender le lobbying des syndicats
      1. 1.2.1 - Une description des stratégies de lobbying
      2. 1.2.2 - Une analyse par les ressources et la question de l’expertise
      3. 1.2.3 - Une analyse néo institutionnelle et la question de la légitimité
  3. 2 - Méthodologie et résultats descriptifs autour d’une réalité méconnue
    1. 2.1 - Une étude exploratoire de nature qualitative des syndicats de salariés français
    2. 2.2 - Des premiers résultats descriptifs
  4. 3 - Un lobbying syndical aux multiples visages
    1. 3.1 - Un lobbying syndical entre culture ou légitimité et instrumentalisation électorale
    2. 3.2 - Des pratiques de lobbying divergentes entre les syndicats de salariés français
  5. Conclusion

Pour citer cet article

Bourguignon Rémi, Rival Madina, « Le lobbying des organisations syndicales », Gestion et management public, 1/2012 (Volume 1/n°1), p. 21-37.

URL : http://www.cairn.info/revue-gestion-et-management-public-2012-1-page-21.htm
DOI : 10.3917/gmp.001.0021


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