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Gestion et management public

2012/2 (Volume 1/n°2)

  • Pages : 52
  • DOI : 10.3917/gmp.002.0004
  • Éditeur : AIRMAP

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Introduction

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Dans le domaine de l’histoire des théories du management public, le nom d’Henri Fayol est beaucoup moins cité que celui de son contemporain Max Weber associé à la bureaucratie, forme d’organisation préconisée et en essor dans le domaine du management public dans la seconde moitié du 20ème siècle jusqu’aux années 1970. Analysant les mutations des sociétés européennes, Max Weber constate une évolution dans les fondements de l’autorité et voit, dans l’émergence d’un idéal-type nommé bureaucratie, le signe de la rationalisation du monde moderne (Livian 1995 p. 23). Entreprenant le même type d’analyse dans le contexte public, il affirme que le modèle idéal de la bureaucratie est valable tant pour l’administration publique que pour les entreprises de toute nature (Bartoli 2009 ; Bartoli et Chomienne 2011).

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Pourtant l’analyse trop souvent oubliée des écrits de Fayol apporte un éclairage nouveau sur les ferments de l’évolution de la gestion publique qui vont conduire plus tard à la nouvelle gestion publique. Bien que fort différents, ces auteurs, l’un ingénieur praticien, l’autre économiste-sociologue vont former avec leur contemporain Frederick Taylor l’école classique des organisations. Si Frederick Taylor a pour ambition initiale de créer une science du travail et de l’organisation qui rompt avec les méthodes empiriques de gestion d’entreprises du 19ème siècle, Henri Fayol, lui, s’intéresse de façon centrale à la fonction administrative. Il pense qu’il faut à l’entreprise une approche scientifique des problèmes d’organisations. Le fonctionnement de l’usine et ses ateliers repose sur une organisation rationnelle du travail, une manière spécifique de voir les relations sociales.

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Cependant, Henri Fayol établit en 1917 le Centre d’Etudes Administratives (CEA) à Paris qui va lui permettre d’engager entre 1921 et 1925 une série d’études pour le secteur public. Il va s’inspirer de son expérience dans l’industrie pour proposer une réforme de l’administration dont les conclusions demeurent actuelles. Sa démarche visant à moderniser les administrations publiques, en s’inspirant des pratiques de gestion du privée pour améliorer la performance n’est pas sans rappeler le concept du New Public Management.

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Le but de cet article est de montrer en quoi Fayol peut être considéré comme un précurseur du New Public Management. La vie de Fayol est sans doute une des clés pour la compréhension de son œuvre dans la chose publique. L’article développe ensuite une présentation de ses études pour le secteur public, en particulier la plus importante : celle effectuée au sein des PTT. La troisième partie s’essaie à présenter Henri Fayol comme précurseur du New Public Management.

1 - Fayol, industriel, chef et entrepreneur de réforme de l’Etat [1][1] Titre inspiré par Henry O. (2012)

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D’abord élève à l’Ecole des Mines de Saint-Etienne à défaut de l’Ecole polytechnique qui le refusa en raison d’un niveau trop faible en mathématiques, Fayol commence à l’âge de 19 ans une carrière d’industriel en tant qu’ingénieur de fosse aux houillères de Commentry et y réalise une ascension sociale fulgurante. A l’âge de 26 ans, lors d’un incendie survenu dans les galeries de la mine où il travaillait, Fayol se fit remarquer par son employeur qui le nomma, directeur de la mine Commentry (Zimnovitch 2005 p. 22). A 31 ans, il devient directeur de l’ensemble industriel minier. Deux ans plus tard, en 1874, la société s’appelait « Société Anonyme Commentry-Fourchambault » ou Comambault. Très vite, le jeune ingénieur fut confronté à des problèmes importants de gestion touchant la cohérence et la reddition des comptes dus à la concentration industrielle. Il maintient les mines en activité pendant plus de 10 ans au cours desquels le groupe fut bénéficiaire (Zimnovitch 2005 p. 22). La carrière de Fayol est étroitement liée à la Comambault. Le tableau ci-dessous met en parallèle la vie de Fayol et l’histoire de l’entreprise de la Comambault. En 1888, la Comambault est en pleine crise managériale et Fayol en devient le directeur général jusqu’en 1919, année où il quitte ses fonctions [2][2] Ses archives sont consultables au Centre d’histoire.... Son objectif fut de remettre sur pied cet ensemble industriel en fermant les unités improductives, en investissant dans la recherche et la technologie et en développant la base géographique de la compagnie. Il remplit sa mission avec succès jusqu’à sa retraite.

Tableau 1 - Repères biographiques : Fayol, le chef (Partie 1)Tableau 1
Sources : Chatriot 2003, Cohen 2003, Cohen 2012, Henry 2012, Peaucelle 2003a, Sasaki 2003.
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Au fur et à mesure de son ascension au sein de la hiérarchie interne, Fayol élaborera la doctrine administrative. En effet, « tirant la leçon de cette expérience, Fayol attribua ces performances non pas à ses talents de technicien mais à l’application de sa méthode d’administration. » (Zimnovitch 2005 p. 23). Fayol était-il préparé à ce rôle de directeur ? Odile Henry pense que non en affirmant que la doctrine administrative est née du besoin de s’approprier un poste de direction pour lequel Fayol n’est pas préparé » (Henry 2012 p. 40).

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Son ouvrage Administration industrielle et générale (Fayol 1979) publié pour la première fois en 1916 dans le Bulletin de la Société de l’industrie minérale, constitue « désormais incontestablement un classique du management » (Reid 1988). Il y décrit six fonctions fondamentales d’une entreprise (fonctions technique, commerciale, financière, sécurité, comptabilité et administrative). Il isole plus particulièrement la fonction administrative, qu’il décline en « cinq éléments d’administration » : « administrer, c’est prévoir, organiser, commander, coordonner et contrôler ».

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Cependant, les administrations publiques et les services publics ne sont quasiment pas présents dans cet ouvrage. Mais la Première Guerre mondiale fera naître un débat dans la sphère publique : celui du « désencombrement » de l’État (militant pour un transfert au secteur privé de ses activités) face à son « industrialisation » (favorable à la prise en charge de l’industrialisation par un service public industriel et commercial) (Join-Lambert 1999, 2001). Ce débat trouvera d’un point de vue juridique et économique un écho.

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D’un point de vue juridique, après la Première Guerre mondiale, les services publics marchands et non marchands ont été vécus par les gouvernants et par les agents d’exécution, comme un progrès dont il importait de répandre les bienfaits à toute la population et sur l’ensemble du territoire (Jeanneau 1989). La notion de service public consacré par l’arrêt Blanco du 8 février 1873 a en effet dominé la doctrine pendant de nombreuses années. Elle fondait la répartition des compétences entre les deux ordres : administratif et judiciaire. L’arrêt Bac d’Eloka rendu par le tribunal des conflits le 22 janvier 1921 participe cependant à la complexification de la notion de service public comme fondement de la répartition des compétences en distinguant implicitement un service public industriel et commercial – un service public fonctionnant dans les mêmes conditions qu’un service privé. Cet arrêt fait la distinction entre deux catégories de service public : ceux à gestion publique et ceux à gestion privée. Les activités de service fonctionnant dans des conditions analogues à celles des entreprises privées sont soumises au droit privé et donc à l’ordre judiciaire. Si le tribunal des conflits ne parle pas lui-même de « services publics industriels et commerciaux », la catégorie allait être consacrée quelques mois après lors de l’arrêt Société générale d’armement du 23 décembre 1921 (Chevallier 1997). Cet arrêt dispose clairement qu’il existe des services publics industriels pour lesquels l’État se trouve dans la même situation qu’un entrepreneur individuel et que, par conséquent, les litiges portant sur de tels services sont de la compétence du juge judiciaire.

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D’un point de vue économique, les courants libéraux de l’après-guerre développent deux grandes thèses. La première suggère qu’un « désencombrement » de l’État opère un transfert au secteur privé des activités économiques de l’État. La seconde préconisant l’« industrialisation » de l’État adapte les méthodes de gestion des services publics avec celles du privé.

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Pour Stéphane Rials, « la guerre n’a rien déterminé, mais elle a été un puissant facteur d’accélération, de généralisation d’un mouvement (le mouvement créateur des théories des organisations) dont les conditions essentielles, matérielles, doctrinales étaient réunies sans doute, mais de façon quelque peu statiques et partielles auparavant » (Rials 1977). Cet auteur pense même que la guerre fut pour Henri Fayol un révélateur particulièrement saisissant et qu’elle encouragea une modification de point de vue dans son discours. Sans adopter pour autant ce point de vue, on peut s’accorder avec lui pour admettre que l’état de crise de l’État a permis à ses idées d’être entendues (Reid 1988).

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En 1917, Fayol établit le Centre d’Études Administratives (CEA) à Paris (Peaucelle, 2003b). Le centre fut important pour la diffusion de ses idées. La prolifération des projets de réforme de l’Etat après la Première Guerre Mondiale, tout comme le décloisonnement entre administration étatique et administration industrielle, offre aux experts en organisation comme Taylor et Fayol une occasion inespérée de démontrer l’universalité de leur conception de l’organisation (Henry 2012 p. 44). Il organisera par la suite des séminaires et colloques avec les industriels, les responsables du secteur public de l’État français, les ingénieurs, les militaires, et différents universitaires.

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Fayol publie en 1918 son premier livre qui posera explicitement la question du management public. Il s’intitule l’Eveil de l’esprit public et il s’agit en fait d’un recueil d’articles qui élargit les domaines d’application de la doctrine administrative à l’Etat. Le livre présente une conférence « déjeuner-causerie » de Fayol organisée par le Cercle commercial et industriel. Fayol y propose une réflexion sur « la réforme administrative des services publics » (Fayol 1918, Chatriot 2003). Citant le président de la République Poincaré et le ministre de la Guerre et président du Conseil Clemenceau, il déplore « l’insuffisance de direction générale, l’indépendance administrative de chaque ministre dans son département, l’absence de coordination, le souci excessif des intérêts électoraux, le manque d’unité de direction » (Chatriot 2003). Il propose une série de mesures simples pour rationaliser les services publics : « le programme d’action, le tableau d’organisation, la conférence des chefs de service, la passerelle, le chronométrage » (Chatriot 2003 pp. 86-87). Dans le même volume, Fayol choisit de publier deux études sur « l’administration au front » rédigées par deux jeunes officiers, montrant ainsi le lien fort de ces études aux réflexions alors développées sur les théories du commandement.

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Il faudra attendre le début des années 1920, marqué pour Fayol par deux études monographiques importantes portant sur deux services publics alors en débat : les PTT en 1921 (Fayol 1921), les tabacs et allumettes (dans le cadre de la Commission Citroën) entre 1923 et 1925, ce dernier texte étant publié l’année de son décès (Fayol 1925).

Tableau 2 - Repères biographiques : Fayol, l’entrepreneur de réforme (Partie 2)Tableau 2
Sources : Peaucelle 2003b, Henry 2012, Chatriot 2003
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Alors qu’en 1918 Fayol est persuadé de l’universalité de la doctrine administrative et écrit « il n’y a pas une doctrine pour l’industrie et une doctrine administrative pour l’Etat ; il n’y a qu’une doctrine administrative », sept ans plus tard, il revoit son jugement après avoir étudié les PTT et la manufacture des tabacs et déclare : « tel procédé qui donne d’excellents résultats dans l’industrie privée est inapplicable dans une industrie d’Etat, ou n’y donne que de médiocres résultats. » (Fayol 1925). Il insiste en écrivant : « Croire que l’administration d’une industrie d’Etat peut fonctionner comme l’administration d’une industrie privée est une illusion que je ne partage pas. » (Fayol 1925 p. 166 cité par Chatriot 2003 p. 89). A quoi est dû ce revirement d’appréciation ?

2 - Fayol, les « entreprises d’Etat » et la place du chef

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Henri Fayol réalisa deux études au sein de ce qu’il appelle des « entreprises de l’Etat ». La première porte sur les PTT, elle sera publiée en 1921. La seconde étudie le monopole des tabacs et sera publiée en 1925. Dans les deux cas, Fayol conclut que l’Etat est un mauvais gestionnaire et que l’industrie privée accomplirait mieux cette tâche. Il ajoutait que, dans l’hypothèse où il serait possible d’améliorer les performances de l’exploitation étatique d’une organisation publique, sa gestion serait toujours inférieure au privé. Il concédait que l’État pourrait éventuellement se borner à donner des orientations. Sa position est radicale : il défend l’idée d’un abandon par l’État de son contrôle sur des entreprises industrielles et commerciales (Reid, 1988). C’est sans doute la Première Guerre mondiale qui lui fera prendre conscience des faiblesses d’organisation de l’État (Piotet, 1998). Henri Fayol écrivait : « Au lendemain de la crise sanglante d’où est sortie notre victoire, au moment où la diminution de nos moyens nous ordonne de grouper le plus rationnellement nos forces créatrices, il importe que tout le monde soit convaincu qu’il faut enfin administrer » (Fayol, 1921). Pour Donald Reid, Fayol « a « déplacé » son appréciation critique des problèmes qu’un conseil d’administration peut poser à un directeur général en la formulant dans ses études sur les entreprises publiques de l’industrie et du commerce. Dans ses analyses de ces établissements, Fayol prêtait une attention particulière aux entraves à la bonne gestion qui résultaient du comportement de ceux qui jouaient là structurellement un rôle équivalent à celui des actionnaires, autrement dit les ministères et le législateur. » (Reid 1988 p. 152). Revenons sur ces deux administrations étudiées par Fayol : les PTT puis le monopole des tabacs. Nous insisterons sur l’étude réalisée au sein des PTT puisqu’elle constitue la principale enquête d’Henri Fayol au sein d’une administration publique.

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Sollicité en janvier 1920 par Louis Deschamps, alors sous-secrétaire d’État aux PTT, afin de donner un avis sur les réformes administratives qu’il serait utile d’introduire dans le service, Fayol passe une année à l’étudier avant de remettre son rapport. Il publie en 1921 ses conclusions dans un ouvrage assez peu connu mais particulièrement riche (Bouquin 1998) : L’incapacité industrielle de l’État : les PTT (Fayol 1921). Ce livre reprend également en annexe une de ses plus célèbres conférences, celle de 1918 sur l’industrialisation de l’État. Néanmoins, ce n’est pas en rapport public qu’il fut publié et toute trace de son origine publique a été soigneusement effacée. Le manque de tact des affirmations de Henri Fayol et l’ampleur de la remise en cause du système postal ont peut-être provoqué ce rejet. S’agit-il d’un cas de censure ? Dominique Piotet (1998) y voit un rapport moderne, écrit sans aucune précaution oratoire et c’est sans doute l’une des raisons pour lesquelles la loi de 1923 a verrouillé le débat sur la question.

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Cet ouvrage est composé de six chapitres. Le premier est consacré à la « description du corps social des PTT », le second au « Chef et l’ensemble du personnel », le troisième au « programme d’action », le quatrième au « projet de loi sur l’autonomie financière des PTT », le cinquième au « projet de conseil d’administration des PTT », le sixième aux « conclusions ».

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Henri Fayol énonce dans l’introduction de son ouvrage ses observations sans ménager les susceptibilités et se pose comme un juge, critique et dénonce les vices de l’administration des PTT : 1° Le rôle du sous secrétaire d’État instable et incompétent ; 2° L’absence de programme à long terme ; 3° L’intervention abusive des parlementaires ; 4° L’absence d’autorité et de responsabilité des chefs de service ; 5° La mauvaise gestion par l’Etat des fonctionnaires en terme de mobilité sociale, de garantie d’emploi et de protections obtenues par les syndicats » (Fayol 1921).

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Pour Fayol, le premier vice est l’instabilité et l’incompétence du sous-secrétaire d’Etat identifié en chef. En effet, le tableau suivant montre que depuis la IIIe République, les PTT ont changé cinq fois de ministère.

Tableau 3 - Les ministères auxquels sont rattachés les PTTTableau 3
Source : Musée de La Poste, Encyclopédie des postes, télégraphes et téléphones, Paris, Rombaldi, 1957.
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Ce tableau souligne une instabilité administrative, qui révèle une profonde réflexion sur l’activité postale. Fayol se demande comment l’activité postale peut se définir face à cette instabilité ?

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Pour Henri Fayol, il n’y a pas de « chef capable de diriger ». « Le mode de recrutement de l’homme à qui l’État confie ce commandement permet d’expliquer son incapacité administrative » (Fayol, 1921). À chaque « crise ministérielle », Henri Fayol assiste au « même spectacle ». « Le chef est improvisé au cours d’une crise ministérielle, selon les hasards des combinaisons de partis, sans grand souci du service en jeu. Le nouveau chef, ainsi désigné, ignore à peu près tout de l’entreprise ; il lui faudrait des années pour se mettre au courant des affaires, pour connaître le personnel, les méthodes employées. Le nouveau chef voudrait-il arriver à s’initier aux affaires qu’il ne le pourrait pas » (Fayol, 1921). Pour l’auteur, le chef est instable et incompétent puisqu’il est improvisé au grès des combinaisons politiques qui sont déclarées aussi incompétentes administrativement et techniquement.

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Le deuxième vice est l’absence de programmes d’action à long terme ainsi que d’une comptabilité comme véritable instrument de pilotage. Fayol considère que les règles de la comptabilité publique sont inadaptées à la gestion d’un service public industriel et commercial. La « prévoyance » est pour lui un concept incontournable et « sa principale manifestation, son signe sensible, son instrument le plus efficace, c’est le programme d’action » (Fayol, 1921). Le programme d’action est défini comme « à la fois le résultat visé, la ligne de conduite à suivre, les étapes à franchir, les moyens à employer » (Fayol, 1921). Seulement pour l’auteur, « non seulement il n’y a pas de programme d’action à long terme aux PTT, mais il n’y a pas de programme annuel sérieux. Pas de prévoyance ; la vie au jour le jour : tel est le régime actuel des PTT. C’est un régime qui ne peut conduire une industrie privée qu’à la ruine et une industrie d’État qu’à des résultats désastreux. Depuis que les dépenses du service des PTT n’ont pas cessé de s’accroître par rapport aux recettes, c’est-à-dire depuis une quinzaine d’années, les ministres qui se sont succédé au gouvernement des PTT, ainsi que les membres du parlement chargés de l’examen du budget, ont constamment signalé le vice d’imprévoyance et l’ont attribué principalement aux règles budgétaires appliquées dans les services de l’État, en général, et en particulier au service des PTT. D’où le projet de réforme présenté par M. Clémentel, ministre du Commerce et des PTT. »

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Le troisième vice est l’intervention abusive des parlementaires. Fayol dénonce l’absence de liberté d’action des chefs dans le bon fonctionnement des affaires due aux lois, décrets et ce qu’il appelle « tout le fatras des règlements ministériels antérieurs, et à l’intervention abusive des parlementaires ». Pour l’auteur, l’ingérence abusive des parlementaires est exercée « avec une intensité désastreuse, sous forme de lettres, de visites, de démarches de toutes sortes faites par les députés et par les sénateurs auprès des chefs de l’administration des PTT, uniquement en vue d’intérêts particuliers » (Fayol 1921 p. 41). Fayol prend en exemple les plus de 200 lettres écrites par jour en réponse aux membres du Parlement, occupant une trentaine d’employés et entrainant une dépense annuelle de plus d’un million de francs.

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Le quatrième vice est l’absence d’autorité et de responsabilité des chefs. Fayol rappelle qu’il n’y a pas d’autorité sans responsabilité. Il compare les PTT aux cas des entreprises privées. « Dans la société anonyme, les pertes financières sont supportées par les actionnaires ; le directeur est atteint dans sa réputation ; il peut perdre sa situation. Dans les PTT, c’est le contribuable qui endosse les pertes de l’entreprise. Le chef (Ministre ou Sous-Secrétaire d’Etat) n’est atteint ni dans sa fortune, ni dans sa considération, ni dans sa situation, ni dans sa carrière politique » (Fayol 1921 p. 37). Fayol définit les concepts d’autorité et de responsabilité. Selon lui, il faut distinguer l’autorité statutaire, qui tient à la fonction et l’autorité personnelle, « faite d’intelligence, de savoir, d’expérience, de valeur morale, de don de commandement, de services rendus, etc » (Fayol 1921 p. 39). Il distingue aussi la responsabilité matérielle qui peut avoir des sanctions pécuniaires, hiérarchiques, etc. et la responsabilité morale, qui « a sa source dans le sentiment du devoir, de l’amour-propre, l’amour du bien, et qui n’a pas de sanction matérielle » (Fayol 1921 p.39). Fayol en conclut que les chefs de service n’ont qu’une autorité statutaire qui leur ne permet pas d’être responsable moralement.

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Le cinquième et dernier vice observé chez Fayol est la mauvaise gestion par l’Etat des fonctionnaires en terme de mobilité sociale, de garantie d’emploi et de protections obtenues par les syndicats. Fayol admet comme nécessaires les normes impersonnelles et générales de recrutement et d’avancement des agents des PTT (Henry 2012 p. 46), mais ce qu’il déplore « c’est la trop grande influence donnée aux syndicats ; c’est l’avancement à l’ancienneté ; c’est l’interchangeabilité d’agents de spécialités différentes ; c’est en un mot une mauvaise administration, source principale des fautes techniques, commerciales ». La grève des postiers de 1909 étant encore présente à l’esprit lorsque Fayol intervient aux PTT, il reproduit dans son étude une lettre ouverte à M. Paul Laffont, Sous-Secrétaire d’Etat des PTT, écrite par Emile Buré le 10 janvier 1921 : « Notre siècle est le siècle de l’association. Vous vous en apercevrez ! Syndicats et associations foisonnent rue de Grenelle. Mais l’association des agents, le syndicat des ouvriers et l’association des sous-agents, tiennent le haut du pavé. Et comment ! Ayant pu se convaincre que le régime démocratique n’était assez souvent que le régime du chantage et de la peur, ils savent l’assouplir à leurs desseins. […] Les agents sont assez volontiers envieux et sournois, comme de petits bourgeois aigris. Les ouvriers […] sont les enfants gâtés de l’administration. Sans méchanceté foncière, encore que fanfaronnant à la CGT, si on ne les obligeait pas parfois à se rendre à l’atelier, ils se déclareraient parfaitement satisfaits de leur sort. Les représentants de leur syndicat errent chaque jour dans les couloirs par groupes de cinq à six, parmi les sourires des directeurs et des chefs de cabinet qui leur savent gré de leur laisser encore l’apparence du pouvoir » (Fayol 1921 p. 49).

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L’enquête sur les PTT est sans conteste la principale étude d’Henri Fayol qui lui permet d’appliquer ses principes de commandement à l’administration publique. Celle sur le monopole des tabacs et des allumettes est intéressante car elle associe Henri Fayol à un travail collectif. Il s’agit d’une commande du ministre des Finances menée à bien par une Commission présidée par Charles Sergent, ancien sous-secrétaire d’État, président du conseil d’administration de la Banque de l’Union parisienne et composée pour l’essentiel de hauts fonctionnaires [3][3] La commission est composée du directeur général des.... Comme le souligne Chatriot (2003 p. 88), la sévérité de Fayol est plus précise pour dénoncer les ambigüités du monopole des tabacs et des allumettes. Cependant, Fayol conclut aux mêmes 5 vices d’administration présents aux PTT responsables de l’inefficacité de l’Etat. Doit-on penser comme Jean-Noël Retière (2003) et Odile Henry (2012) que ses présupposés idéologiques l’emportent sur une démarche soucieuse de l’observation empirique des faits ?

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Fayol pense que ce serait dénaturer ce service que de l’abandonner entièrement au privé. Il écrit : « La Commission évitera donc de se prononcer sur la question de principe de monopole et remettra à une étude nouvelle le soin de trancher. Que fera-t-on [des] conseils [de la Commission] ? Quelles réformes effectuera-t-on ? Quelles en seront les conséquences ? Autant de questions qui restent obscures pour la Commission et dont elle n’aura plus à s’occuper après avoir repris son rapport » (Fayol 1925).

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Les évolutions de la gestion des PTT et de celle des tabacs auront été éloignées des projets de Fayol. C’est en ce sens qu’il aura été, comme le souligne Odile Henry (2012 p. 55), un « entrepreneur de réforme ayant davantage contribué au renouvellement d’un « sens commun réformateur » qu’à l’élaboration concrète du contenu de réformes ».

3 - Fayol comme précurseur du New Public Management

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C’est ce sens commun réformateur qu’on retrouve à la fin de son ouvrage sur L’incapacité industrielle de l’Etat : Les PTT (1921). Une conférence intitulée « L’industrialisation de l’Etat » faite le 24 octobre 1918 au District parisien de la Société de l’Industrie minérale y est retranscrite. Fayol y dresse des préconisations pour une réforme des pratiques managériales de l’Etat. Ces conclusions ne sont pas sans nous rappeler les principes du New Public Management (NPM).

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Le statut du NPM est ambigu. Philippe Bezes (2005) le définit comme un « puzzle doctrinal à vocation générique, c’est-à-dire susceptible d’être appliqué à tous les services administratifs quels qu’ils soient, et alimentant des conceptions de réforme multiples et parfois contradictoires » (Bezes 2005 p. 28). Ce statut est partagé par B. Guy Peters (2010) qui spécifie que le NPM est souvent appréhendé en termes de « management générique ». « Cette notion présuppose que management public et management privé sont fondamentalement similaires. Dans cette perspective, le NPM s’intéresse à l’accroissement des capacités managériales par la mise en œuvre de techniques de management issues du secteur privé et tend ainsi à mettre l’accent sur l’aspect managérial, au détriment de l’aspect politique. Le NPM en tant qu’idéologie s’intéresse davantage à la manière dont le gouvernement accomplit ses tâches, qu’à ce que ces tâches devraient être » (Peters p. 399). Cette idéologie du NPM est celle qu’adoptait déjà Fayol en 1918. En effet, dans sa conférence, la première partie est consacrée à l’analogie entre l’industrie et l’Etat. Il conclut à ce sujet qu’ « il est naturel que les mêmes principes et les mêmes règles générales président à la direction de ces deux sortes d’organismes [la grande entreprise industrielle et l’entreprise nationale] » (Fayol 1921 p. 93).

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Le NPM a ainsi emprunté au registre du marché des idées dans le management du secteur public. Cette conception du secteur public, et plus particulièrement de l’administration, repose sur les 3 E « Economie, Efficacité, Efficience » (Urio 1998), autrement dit sur la performance. Mais à la différence du secteur privé, la gestion des affaires publiques comporte deux dimensions qui constituent les deux faces d’une seule réalité (Emery et Giauque 2005). La première fonction de production ne diffère pas entre la gestion des entreprises et la gestion des administrations. L’objectif est dans les deux cas de générer des produits et services en évitant de consommer trop de ressources. La deuxième fonction de production est liée aux obligations de service public de nature politique et juridique et met en valeur la spécificité du management public : celle de gérer la tension entre rationalité et légitimité (Laufer 2008). Emery et Giauque (2005) distinguent une légitimité « primaire » fondée sur le respect des principes et procédures des politiques publiques et une légitimité « secondaire » axée sur la recherche par les acteurs des politiques publiques d’une reconnaissance par la qualité des prestations à l’attention des acteurs sociaux. Or, le NPM met l’accent sur cette légitimité « secondaire » en insistant sur la recherche de l’efficience organisationnelle et l’amélioration de la qualité des biens et services à destination des acteurs sociaux.

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Quels remèdes proposent Fayol, après avoir fortement critiqué l’administration des PTT ? Sur quelle légitimité « primaire » ou « secondaire » Fayol insistera-t-il ? Dans le tableau suivant, nous confrontons l’administration wébérienne, l’administration fayolienne et l’administration NPM.

Tableau 4 - Comparaison des administrations wébérienne, fayolienne et NPMTableau 4
Source : Auteur ; Tableau complété d’après Amar A. et Berthier L. (2007)
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A la lecture de ce tableau, il apparaît que la conception de l’administration fayolienne est à mi-chemin entre la bureaucratie wébérienne et le New Public Management. Elle ne se départit pas de certains principes bureaucratiques, mais cherche à trouver un équilibre entre le principe de spécialisation verticale et la recherche de l’autonomie et de l’efficience. Ainsi l’administration de Fayol comme la bureaucratie de Weber est une « organisation où existent un système dirigeant (qui oriente et coordonne), une répartition correcte des tâches, un plan d’action à long terme des contrôles » (Hatchuel 1995). L’une des particularités de l’administration fayolienne est d’insister sur la légitimité primaire des services administratifs fondée sur le respect des principes et procédures tout en mettant en évidence les prémices du NPM et de la légitimité secondaire.

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L’administration fayolienne prévoit plusieurs mesures réformatrices à l’administration publique classique précurseurs du NPM :

  1. Fayol s’interroge sur les objectifs des entreprises publiques. « [L’Etat] n’a-t-il pas de devoirs à remplir envers les contribuables – véritables actionnaires – qui fournissent les capitaux dont il a besoin ? (Fayol 1921 p. 93) Il n’a pas suggéré directement comme réforme d’orienter les activités administratives en fonction des produits à fournir (plutôt que des règles procédurales à suivre, en matière d’affectation des ressources notamment) tel que le NPM le préconise, mais Fayol en se posant cette question réfléchit à la stratégie de l’entreprise publique. L’objectif de l’entreprise publique selon lui est remplir son devoir envers les contribuables.

  2. Concernant l’organisation, Fayol place le chef au centre qui « doit assurer l’exécution des six fonctions essentielles : administrative, technique, commerciale, financière, de sécurité et de comptabilité. Il a besoin de larges pouvoir dans chacun de ces domaines » (Fayol 1921 p. 40). Cela révèle une organisation fayolienne mécaniste. Mais peut-être qu’elle lui semblait déjà trop cloisonnée comme l’écrit Henri Zimnovitch (2005) ? « Trop souvent, dans ces services [publics], le long chemin de la voie hiérarchique est imposé, sans nécessité, pour les moindres choses. Là où une question pourrait être traitée en un jour, en une heure, il faut attendre des semaines, des mois ; parfois quand la réponse vient, le besoin a disparu. » (Fayol 1921 pp. 106-107). C’est pour ça qu’il préconise la création de passerelles entre différents services pour permettre à des agents de niveaux intermédiaires d’entrer en relation directe sans attendre le cheminement de la voie hiérarchique. On peut voir en ces passerelles les prémices d’une décentralisation de certaines tâches administratives et une délégation de la gestion au niveau le plus bas (selon le principe de subsidiarité) comme le suggère aujourd’hui l’un des principes du NPM.

  3. La doctrine fayolienne tout comme le NPM prévoit un partage clair des responsabilités entre les politiciens et les administrateurs. Fayol constate en effet que « le membre du ministère est instable, tandis que le chef d’entreprise doit jouir de la plus grande stabilité possible. Chacun des deux rôles est assez lourd pour que le double fardeau ne puisse être porté par une seule personne. Il faut donc dédoubler la fonction, la partager entre un homme politique et un administrateur » (Fayol 1921 p. 44). Il préconise ainsi de séparer la prise de décision stratégique, qui relève du pouvoir politique, de la gestion opérationnelle, qui est sous la responsabilité de l’administration, cela conformément aux principes du NPM et repris récemment dans la doctrine de la LOLF.

  4. Concernant l’exécution des tâches, là où le NPM préconise de réduire la hiérarchie, d’amincir les bureaucraties, Henri Fayol est partisan pour la coordination : « Pour faire régner l’harmonie entre les diverses parties de l’organisme social d’une très grande entreprise, entre sa puissance technique, sa puissance commerciale et sa puissance financière, entre ses diverses opérations, il faut non seulement un bon programme et une bonne organisation, mais encore une coordination de tous les instants » (Fayol 1921 p. 98).

  5. C’est sûrement sur le volet du recrutement qu’on trouve une divergence de point de vue entre la doctrine fayolienne et le NPM. En effet, Fayol n’a pas relevé nécessaire de réformer le statut des fonctionnaires statutaires. Pour lui, il ne voit pas d’inconvénient à ce que les agents soient recrutés sur concours, ce qu’il dénonce c’est la mobilité sociale, l’avancement à l’ancienneté, le favoritisme et la mainmise des syndicats dans la gestion du personnel. Il a ainsi déclaré, en étudiant les PTT : « Il n’y a pas dans la forme du corps social des PTT et dans son mode de recrutement, rien qui s’oppose au bon fonctionnement de l’entreprise. Il m’a paru qu’à tous les niveaux hiérarchiques, sauf au sommet, les agents des PTT seraient en mesure de bien remplir leurs fonctions si leurs facultés étaient bien utilisées » (Fayol 1921 p. 47).

  6. Concernant la promotion, Fayol préconise de rémunérer les fonctionnaires au mérite plutôt qu’à l’ancienneté tout comme le préconise aujourd’hui le NPM. En étudiant les PTT, il en dénonce la politique de rémunération : « Pour se défendre contre le favoritisme, le personnel réclame un règlement qu’il obtient, et dont l’application fait dépendre à peu près complètement l’avancement de l’ancienneté. Les chefs sont sceptiques et découragés, les subordonnés ne croient pas à l’efficacité au mérite. […] Il devient alors extrêmement difficile de régler l’avancement sur le mérite [aux PTT]. […] L’interchangeabilité persiste donc, comme la plupart des vices d’administration » (Fayol 1921 p. 51).

  7. Concernant le contrôle, la réforme voulue par Fayol est l’instauration du « chronométrage ». Pour lui, « le chronométrage a pour but de déterminer le rendement possible d’un organisme quelconque, ouvrier, équipe, atelier, bureau, service, etc. […] Il consiste en une analyse des opérations élémentaires qui exige un travail donné et dans l’évaluation du temps nécessaire pour l’exécution de chacune et de l’ensemble de ces opérations. […] J’estime que le chronométrage méthodique peut rendre dans l’administration des entreprises industrielles et de l’Etat des services aussi grands que ceux qu’il rend dans l’organisation des ateliers » (Fayol 1921 p. 108). Fayol souhaite ainsi créer de la transparence sur la qualité et les coûts des prestations administratives. Cette réforme ne diffère pas de celle voulue aujourd’hui par le NPM encore une fois.

  8. Concernant le type de budget, Fayol préconise de manière explicite l’instauration d’un programme d’action au sein de l’administration publique : « Essayons d’appliquer le même procédé [de programme d’actions] à l’Etat : A l’exemple du directeur d’une grande entreprise industrielle, le Président du Conseil réunit ses chefs de service, c’est-à-dire ses ministres, en conférence. Après avoir exposé ce que doit être le programme d’action, il demande à chacun d’eux de préparer pour son département un projet de programme qui sera examiné en commun dans un mois. Il est bien entendu que chaque ministre fera appel à la collaboration de ses subordonnés dans la mesure qu’il jugera utile. Au bout d’un mois, nouvelle conférence, où les projets seront examinés, amendés, modifiés. Après ce nouveau délai consacré aux transformations convenues, les divers projets sont de nouveau examinés en commun, retouchés s’il y a lieu, et le Président tire de tous ces projets particuliers un projet d’ensemble qui sera soumis au Parlement » (Fayol 1921). Fayol souhaite ainsi utiliser de manière efficiente les ressources publiques.

Fayol apparaît ainsi comme le père fondateur de l’approche managériale dans l’administration publique. Cependant, comme l’indique Odile Henry (2012 p. 52), « au-delà du grand succès éditorial des écrits de Fayol, la réception de ses idées a été assez limitée au sein des milieux administratifs français ». Le CEA édite une série d’ouvrages dont Joseph Carlioz, Joseph Wilbois, Paul Vanuxem en sont les auteurs. L’influence des idées de Fayol par l’intermédiaire de ces disciples dans les sciences administratives s’exprime surtout à l’international par le biais de congrès (Chatriot 2003 p.94). Mais la question de la postérité dans la sphère publique de ces idées reste posée. En effet, à cette époque, le problème de l’Etat n’est pas d’améliorer sa gestion, mais de justifier ses interventions dans des secteurs où il mettra en œuvre sa gestion spécifique. L’Etat n’est pas une organisation comme les autres, mais une institution soumise au droit public. La considération première n’est pas de contrôler la gestion publique dans un but d’efficacité et de rentabilité mais de maintenir les interventions publiques dans la légalité. Les termes parlent d’eux-mêmes : « Etat de droit ». L’approche de l’administration, aussi bien dans son fonctionnement interne que dans ses rapports avec la société civile, est juridique. Une approche organisationnelle déborde de ce cadre. Henri Fayol fait primer l’organisation alors que le souci premier est pour l’instant la construction du droit et son respect.

Conclusion

36

Si Fayol mérite sa place aux côtés de Weber dans l’école classique, c’est parce qu’il place la rationalité, la rigueur et la rupture avec les modes d’autorité et d’organisation des anciens au centre de sa pensée. D’après la perspective dialectique d’Hatchuel (2005) qui distingue deux paradigmes (comportemental et instrumental), l’administration de Fayol et la bureaucratie de Weber sont complémentaires. Le paradigme comportemental dérivant de la pensée de Weber est descriptif et vise à comprendre et à mettre en lumière les rapports de pouvoir, les fondements de la légitimité des dirigeants (Guenoun 2009). Le fonctionnement bureaucratique selon Weber repose sur l’idéal-type de l’autorité à caractère rationnel-légal. Les procédures de fonctionnement sont explicites et sont fondées sur la croyance en la légalité des règlements arrêtés et du droit de donner des directives qu’ont ceux qui sont appelés à exercer la domination (Dauphin 2011 p. 6). Le paradigme instrumental dérivant de la pensée de Fayol est prescriptif et élabore des recommandations quant aux fonctions des administrateurs et des directeurs (les manageurs d’aujourd’hui). L’apport de Fayol réside dans l’approche organisationnelle qui assimile l’Etat à une institution comme une autre. Henri Fayol, partisan du désencombrement de l’Etat, est le premier en France qui fait apparaître l’émergence des organisateurs comme une nécessité. Sa « doctrine administrative » se nourrit progressivement des expériences de sa carrière d’ingénieur puis d’administrateur dans l’industrie minière et métallurgique. Le fayolisme ne se limite pas aux activités privées. Partant du principe que la distinction entre service public et activités privées n’existe pas naturellement, il s’interroge sur la capacité industrielle de l’Etat. C’est seulement quand celle-ci n’est pas assurée (comme dans le domaine des PTT) qu’il préconise pour l’Etat de déléguer sa gestion, ce qui ne l’empêche pas de demeurer maître du service. C’est cette même importance accordée au concept de performance qui a été le point de départ du NPM.

37

Nous l’avons vu, l’une des caractéristiques de l’administration fayolienne et wébérienne a été d’insister sur la légitimité primaire fondée sur le respect des principes et procédures et nous savons aujourd’hui toutes les critiques qui en découlent. Toutefois Fayol faisait apparaître conjointement certains éléments tels que l’efficience qui s’inscrivent dans une légitimité secondaire chère au NPM où les organisations publiques se focalisent sur le principe d’efficience organisationnelle et d’efficacité par l’intermédiaire de l’amélioration des biens et services offerts. Plusieurs recherches conduites sur le bilan de la mise en œuvre des principes du NPM ont souligné que la conformation des administrations au managérialisme (Saint-Martin 2000, Boston et al. 1991) et à une conception privée de l’action n’est que partielle (Guenoun 2009, Pollitt et Bouckaert 2004, Emery et Giauque 2005). Selon Pollitt (2002), le recours aux concepts privés dans la sphère publique n’implique pas nécessairement des décisions, des pratiques, des comportements organisationnels similaires. Face à ce constat qui place le NPM en situation d’échec partiel (Christensen et Laegreid 2007, Emery 2009) ne convient-il pas de renouveler une approche équilibrée entre les exigences de régularité, d’efficacité et d’efficience ? Des pistes sont porteuses (Emery 2009) comme par exemple la vision hybride du modèle bureaucratique de Pollitt et Bouckaert (2004) : le Neo-weberian State.


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Notes

[*]

Laurence MORGANA, Maître de conférences en Sciences de gestion, LIRSA, CNAM, laurence.morgana@cnam.fr

[1]

Titre inspiré par Henry O. (2012)

[2]

Ses archives sont consultables au Centre d’histoire de l’Europe du XXe siècle (Fondation Nationale des Sciences Politiques). L’inventaire succinct est disponible à l’adresse http://chsp.sciences-po.fr/fond-archive/fayol-henri.

[3]

La commission est composée du directeur général des manufactures de l’État, de celui des contributions indirectes, d’un inspecteur général des Finances, de Ternas, du directeur du contrôle des administrations financières et de l’ordonnancement, d’un ancien président de la Chambre de commerce de Paris, Georges Pascalis, d’un ingénieur-constructeur, André Citroën, de Henri Fayol, d’un membre de l’académie d’agriculture, Henri Hitier, et de deux inspecteurs généraux des manufactures de l’État ayant voix consultative.

Résumé

Français

Henri Fayol (1841-1925) est l’auteur d’un ouvrage fondateur de la doctrine administrative : Administration industrielle et générale. Cependant, son expérience au sein des administrations publiques est méconnue. Lorsqu’il les étudie, Henri Fayol est plus critique que théoricien, plus ironique que dogmatique, c’est précisément ce qui rend sa production aussi pertinente.

Mots clés

  • management public
  • nouvelle gestion publique
  • histoire
  • Henri Fayol

English

A precursor of the New Public Management: Henri Fayol (1841-1925)Henri Fayol (1841-1925) is the author of a founding work of the administrative doctrine : Industrial and General Administration. However, his experience in government services is underestimated. When he studies them, Henri Fayol is more critical than theoretical, more ironic than dogmatic, that is precisely what makes its production also relevant.

Keywords

  • management public
  • new public management
  • history
  • Henry Fayol

Plan de l'article

  1. Introduction
  2. 1 - Fayol, industriel, chef et entrepreneur de réforme de l’Etat
  3. 2 - Fayol, les « entreprises d’Etat » et la place du chef
  4. 3 - Fayol comme précurseur du New Public Management
  5. Conclusion

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