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Gestion et management public

2013/3 (Volume 2/n°1)

  • Pages : 78
  • DOI : 10.3917/gmp.021.0001
  • Éditeur : AIRMAP

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Ce numéro 1 du volume 2 de la revue traite de la gouvernance des universités, sujet particulièrement mobilisateur, notamment pour les enseignants-chercheurs et les étudiants, car il est devenu depuis une dizaine d’années un élément central des débats sur l’évolution de l’enseignement supérieur en France et sa nécessaire adaptation aux contraintes liées à l’émergence de l’économie du savoir et à la construction d’un modèle universitaire européen.

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Ce concept polysémique de gouvernance est issu à la fois des théories financières, et de l’idée de réduire les dissymétries d’information et de donner aux financiers les moyens de s’assurer d’obtenir un juste retour sur leur investissement et des théories de l’organisation cherchant à définir le système optimal de prise de décision permettant de concilier les intérêts des diverses parties prenantes d’une organisation.

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La gouvernance ou ensemble de dispositifs mis en œuvre par la firme pour réaliser des coordinations efficaces, à partir de protocoles internes lorsque la firme est intégrée (hiérarchie), ou à partir de contrats, partenariats et de normes lorsqu’elle est en rapport avec des partenaires extérieurs, est de rapport en loi, de bonnes pratiques en condamnation, devenue l’alpha et l’oméga des entreprises. La bonne gouvernance serait la condition et le résultat d’une stratégie réussie, qui passerait par l’écoute et la satisfaction des clients et des financiers, le développement d’une culture d’entreprise basée sur des valeurs communes, la gestion de ressources humaines favorisant l’implication et la motivation des personnels, et un système d’information et de pilotage réellement performant et transparent.

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D’un point de vue théorique, l’émergence du Nouveau Management Public a permis de transposer le concept de gouvernance dans les organisations publiques. Du point de vue politique, les crises budgétaires, les dysfonctionnements des administrations et la remise en cause des modèles traditionnels de consommation ont trouvé un écho dans la critique des services publics par les usagers et les élus.

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Parallèlement la complexité croissante des opérations publiques due à l’implication de l’Etat dans l’économie et à la participation des entreprises aux services publics dans le cadre des partenariats publics - privés ont nécessité l’exécution de nouveaux modes de prise de décision, de nouvelles méthodes de contrôle et d’affectation des moyens. Ce mouvement s’est d’autant plus renforcé que l’extensibilité des budgets s’est réduite en raison inverse des évaluations des agences de notation, des taux d’intérêt, du prix du pétrole, des contrôles européens ou de l’acceptation fiscale. La planification, le contrôle budgétaire, la rationalisation des choix budgétaires, les tableaux de bord, les projets de services, les plans de formation, les cellules d’appui, les commissions, les groupes de projets sont devenus autant de moyens pour mieux gérer et mieux informer les managers et les acteurs concernés. Les notions d’efficacité et de performance de l’action publique, d’écoute des usagers, d’adaptabilité et de mobilité s’inscrivent désormais dans les discours des dirigeants. Tous ces éléments ont renforcé l’idée que l’organisation hiérarchisée traditionnelle des administrations publiques décrite par Weber doit être réformée. L’autonomie des services devient le modèle incontournable d’une administration moderne, et le point crucial de cette évolution est la définition d’un système de gouvernance qui permette aux dirigeants de pleinement exercer leurs responsabilités et de répondre aux attentes de leurs parties prenantes.

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Ce besoin d’un modèle optimal de gouvernance pour les universités européennes est encadrée par deux tendances lourdes : d’une part, l’édification d’un Espace Européen de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche inscrite dans le processus de Bologne et la mise au service de l’économie de cet espace initiée par la Stratégie de Lisbonne, entraînant l’instauration d’une quasi-concurrence entre les universités sur toutes leurs missions - recherche, formation, valorisation, insertion professionnelle - et d’autre part, la triple nécessité faite aux dirigeants de mettre en place un système d’information performant pour mesurer leurs activités et résultats afin de pouvoir justifier leurs crédits, instaurer une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences et concilier cette pratique de type entrepreneurial avec les valeurs publiques de l’Université.

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Cette évolution est rendue d’autant plus difficile que l’université française est confrontée à une forte évolution de son fonctionnement et de son environnement. La massification continue, avec son corollaire d’amphis surchargés et de difficultés d’organisation des travaux dirigés est relancée avec l’objectif annoncé de 50% d’une classe d’âge diplômée de l’enseignement supérieur (hors bac). A l’effet flux lié à la pression démographique en première année va s’ajouter un effet stock avec la nécessité de diplômer les cohortes entrantes. Certes, l’enseignement supérieur est devenu depuis longtemps un système de masse avec près de 15 % d’une classe d’âge qui y participe en France en 1974 et 45% actuellement mais le « produit » universitaire est devenu plus complexe à définir et tout accroissement des effectifs implique un développement exponentiel des systèmes d’information nécessaires. En effet, les missions de l’université se sont largement accrues. A la double fonction traditionnelle de production et de diffusion de connaissances (assurer des heures d’enseignement de façon à former et évaluer des diplômés, élever le niveau général de connaissances de la population) se sont ajoutées les responsabilités en termes d’externalités positives induites par la présence d’une université sur un territoire (développement de la sphère présentielle, impact en termes de vitalité économique, sociale et culturelle). Désormais les universités doivent rendre compte des retombées de ses diplômes en termes d’insertion professionnelle, ce qui nécessite de tisser des liens avec les entreprises et d’établir une relation de service avec les étudiants pour prendre en compte leur projet personnel. Cette difficulté à définir, et par conséquent à mesurer, les extrants du système universitaire, rendant difficile l’utilisation de systèmes de contrôle sur des résultats, rejaillit sur la conception même du mode de gouvernance. La multiplicité des parties prenantes et donc des finalités à poursuivre rend de fait délicate la mise en œuvre concomitante d’un mode consensuel de prise de décision et d’un système d’information performant. Les innovations technologiques, qu’elles soient pédagogiques (TICE) ou administratives (système de gestion), sont ressenties comme des alourdissements de procédures et non comme des simplifications, parfois même par ceux qui sont responsables de leurs mises en place. De plus, la forte coalition de pouvoir externe au sens de Mintzberg (le Ministère) qui contraint, sinon impose la mise en place de nombreux indicateurs limite de fait l’autonomie réelle des équipes dirigeantes. Même la pédagogie a évolué, l’étudiant ne doit plus seulement acquérir des savoirs, il doit pouvoir maîtriser un certain nombre de compétences et acquérir la faculté d’en apprendre de nouvelles, il doit pour cela être en capacité d’évaluer le contenu de ses enseignements, avant peut-être de pouvoir évaluer ses enseignants. Tout ceci modifie bien évidemment le rapport enseignant - enseigné et peut rendre difficile l’adoption d’un mode pacifié de gouvernance. Le temps n’est plus où un universitaire, certes illustre (Isaac Rabi prix Nobel de physique) pouvait couper la parole à un futur président américain (Eisenhower) en lui demandant de ne pas considérer les universitaires comme des employés de l’université et affirmant « Nous sommes l’université ». L’université est désormais l’ensemble de ses parties prenantes. La liberté académique des universitaires, est conditionnée dans le domaine scientifique aux appels d’offres des agences de recherche et dans l’enseignement aux exigences de la contractualisation, des habilitations et de l’accréditation. Le financement des universités dépend autant de l’évaluation de son offre de formation et de sa recherche que du poids politique et économique de sa présence sur un territoire donné ou de l’écoute de ses dirigeants auprès des financeurs, et au premier titre du ministère. La gouvernance est désormais devenue leur nouveau paradigme.

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En France, les débats autour de la gouvernance des universités sont alimentés en amont par de nombreux rapports publics issus de l’administration (rapports IGAENR) d’institutions de la république (Cour des comptes, CESE) du Sénat (rapport Fréville,..) ou de l’Assemblée Nationale (rapports Claeys, rapport Apparu, rapport Le Déaut..) voire de consultations nationales (Rapport Berger) ou de comité ad hoc (rapport de suivi de la LRU, rapport CNE, rapport AERES). Les contributions à ces débats proviennent également à l’échelle européenne de la Commission Européenne, du parlement européen ou des groupes de travail mis en place dans le cadre du Processus de Bologne pour l’organisation des différents sommets ponctuant sa mise en place. Les syndicats enseignants et les représentations étudiantes se sont saisis de ce dossier et participent à l’approfondissement des discussions. Les collectivités locales pour renforcer leur stratégie d’attractivité et de développement de leur sphère présentielle souhaitent être pleinement associées à la gouvernance des universités. Les chercheurs alimentent ces débats par leurs écrits, le plus souvent basés sur leurs expériences et des témoignages mais aussi depuis peu, mais de façon croissante, sur le résultat de leurs travaux de recherche, notamment dans le domaine du management public, ce qui a pu être constaté lors du dernier colloque AIRMAP consacré aux valeurs publiques. Ce numéro en est aussi une illustration. Les grands auteurs sont mobilisés, commentés, critiqués et actualisés, en particulier Mintzberg et son modèle de l’organisation professionnelle ou Clark et sa vision de l’évolution des universités vers leur forme entrepreneuriale. Du point de vue managérial, il ressort de cette littérature une relative convergence quant au constat des principaux problèmes à résoudre : tous les contributeurs prônent une amélioration de la gestion des établissements, et notamment de leur système d’information, une prise en compte plus effective des enjeux de l’enseignement supérieur, une réactivité accrue et une véritable conduite stratégique de la part des équipes dirigeantes avec une réelle écoute des étudiants et des partenaires. Les atouts des universités françaises, notamment en termes d’implication des personnels et de valeurs partagées, sont reconnus par tous, la nécessité de leur donner des moyens, et de renforcer leur capacité de décision l’est également. Cependant, si le diagnostic est relativement commun, les solutions et leurs modalités de mise en œuvre divergent, en particulier parce que le système de gouvernance induit la répartition des pouvoirs et la manière de les exercer. Ces débats ont concrètement abouti à la promulgation des lois LRU et ESR organisant le fonctionnement des universités françaises et « renforçant » (rapport Apparu, partie 3) ou « améliorant » la gouvernance des universités dans un cadre plus autonome mais tout autant encadré par la puissance publique. La contestation de ces lois et des décrets y afférant par les parties prenantes concernées, en premier lieu les personnels et les étudiants, entretient la pérennité des discussions et la nécessité d’approfondir les différentes approches. D’enjeu en apparence managérial sur les meilleurs systèmes de prise de décision et d’information à mettre en place, la gouvernance des universités est devenue un enjeu théorique et politique et donc pleinement un enjeu de gestion et de management public.

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Les articles retenus dans ce numéro illustrent les points importants d’une gouvernance réussie des universités. Le premier article relie le NMP, la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences dans les universités et la nécessité de concilier les représentations de toutes les parties prenantes. Le second article, à travers l’exemple des responsables de master en management public, analyse les liens entre les valeurs publiques et le nouveau mode de gouvernance des universités. Le troisième article s’interroge sur la conformité des actuels systèmes d’information des universités aux nécessités d’une bonne gouvernance telle que définie par le NPM.

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Dans leur article intitulé « la GPEEC dans les universités françaises : quels enjeux pour les valeurs publiques ? », Franck Brillet et Isabelle Sauviat montrent dans une première partie théorique le lien entre le NMP et l’appropriation par les universités françaises de la nécessité d’une gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC). Ils soulignent les difficultés pour les universités à raisonner en termes de compétences et de relation de service public et à faire évoluer la pratique traditionnelle de la GRH en secteur public caractérisée par une hybridation entre des pratiques traditionnelles associées à la notion de carrière et des pratiques managériales associées à la notion d’emploi. En se basant sur une recherche-action liée à un processus de formation des acteurs en charge de la GPEEC dans quarante cinq universités françaises, ils montrent, dans une seconde partie empirique, que la GPEEC dans ce contexte permet cependant de concilier les valeurs publiques et le « managérialisme » induit par le mode actuel de gouvernance des universités, que cette conciliation soit naturelle, difficile ou qu’elle présente un risque de dissociation.

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Dans le deuxième article intitulé « Valeurs publiques et formations universitaires : le cas des masters en management public », David Huron et Grégory Spieth présentent de manière synthétique les différents concepts de la valeur dans la gestion publique. Ils relient cette notion avec l’importance donnée dans le cadre de l’autonomie et de la nouvelle gouvernance des universités, aux acteurs de base que sont les responsables de diplômes. En s’appuyant sur une enquête qualitative à base d’entretiens directifs effectués auprès des responsables de formations de Master 2 en management public, ils montrent que la nécessité de concilier les valeurs issues du NMP (notamment les notions de performance) et celles plus classiques du secteur public (réponse à une demande sociale, exemplarité des décideurs..) repose sur leurs épaules. Il est donc important que le mode de gouvernance des universités ne les oublient pas.

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Dans le dernière article de ce numéro intitulé « Les outils du système d’information, facteur clé de succès ou facteur d’échec dans l’évolution des organisations : le cas des universités » les auteurs, Michelle Gillet et Patrick Gillet, concepteurs et éditeurs de logiciels de gestion présentent les conclusions d’une recherche intervention auprès d’une cinquantaine d’universités. Ils s’interrogent sur la conformité des systèmes d’information mis en place depuis quelques années aux nouvelles exigences de gestion et de gouvernance des universités issues du NPM.

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Ils constatent un écart important entre la réalité de la mise en œuvre des systèmes d’information et les objectifs annoncés. Ils en analysent les raisons et l’expliquent par deux phénomènes concomitants, la permanence au sein de l’université d’une bureaucratie professionnelle et des outils de gestion encore trop centrés sur la comptabilité et la réponse aux demandes du Ministère au détriment du pilotage.

Notes

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Thierry Côme, Maître de conférences HDR, Université de Reims Champagne-Ardenne, Laboratoire CRDT

Pour citer cet article

Côme Thierry, « La gouvernance des universités », Gestion et management public, 3/2013 (Volume 2/n°1), p. 1-5.

URL : http://www.cairn.info/revue-gestion-et-management-public-2013-3-page-1.htm
DOI : 10.3917/gmp.021.0001


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