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Gestion et management public

2013/3 (Volume 2/n°1)

  • Pages : 78
  • DOI : 10.3917/gmp.021.0055
  • Éditeur : AIRMAP

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Introduction

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Depuis plus de 10 ans, l’Etat a réalisé une succession de réformes, suscitées par la logique du NPM (New Public Management). De la LOLF (Loi Organique relatives aux Lois de Finances, 2001 mise en œuvre 2006 chez les opérateurs) à la GBCP (Gestion Budgétaire et Comptable Publique, mise en œuvre 2014 à 2016), en passant par la RGPP (Révision Générale des Politiques Publiques) I et II, le flux des réformes de l’Etat, au cours de cette période, a été permanent.

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Concernant particulièrement les universités, la LRU (Loi relative aux Libertés et Responsabilités des Universités), en 2007, a introduit la notion de passage aux RCE (Responsabilités et Compétences Elargies) dans les établissements, en l’accompagnant d’un renforcement des contrôles a posteriori, dans la logique du NPM (Bezes 2005-2).

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Le modèle SYMPA (SYstème de répartition des Moyens à la Performance et à l’Activité) constitue une modalité essentielle de mise en œuvre du NPM dans les universités, qui présente des similitudes avec la T2A (Tarification A l’Activité), mise en place dans les hôpitaux.

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Tous ces nouveaux dispositifs ont eu pour conséquence d’accroître de manière considérable et rapide la complexité et l’incertitude de l’environnement des universités. Parallèlement, ces évolutions de l’environnement entraînent la nécessité du changement dans les organisations, afin de modifier les méthodes de travail de l’ensemble des acteurs, pour introduire de nouveaux outils de gestion, adaptés à la production des informations des nouveaux dispositifs, liés au NPM.

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En conséquence, la question que nous nous posons ci-dessous est de savoir si le système d’information des universités est conforme à leurs besoins pour qu’elles s’adaptent à leur nouvel environnement, résultant des réformes inspirées par le NPM.

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La réponse à cette question s’appuiera sur la recherche-intervention que nous menons, à travers notre présence longue, dans de nombreuses universités, à l’occasion de la mise en place de logiciels, dont nous sommes concepteurs et éditeurs, ainsi que de leur intégration à l’existant, dans une optique d’urbanisation du système d’information. Depuis plus de 15 ans, nous sommes intervenus dans une cinquantaine d’établissements et sur des périmètres fonctionnels divers : gestion du patrimoine immobilisé, gestion des contrats et de la valorisation de la recherche, gestion des études doctorales, maîtrise de la masse salariale, démarche budgétaire, gestion des cursus de formation…

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Il résulte qu’actuellement, pour des raisons que nous allons expliciter, la réponse à cette question est encore négative, car le processus de mutation est loin d’être terminé. Les raisons de cette situation sont liées, d’une part, à la structure organisationnelle et à la philosophie gestionnaire qui n’ont pas suffisamment évolué. D’autre part, les outils de gestion s’appuient toujours principalement sur des données comptables et budgétaires et non sur les données relatives à la gestion des flux des activités opérationnelles des missions enseignement et recherche.

1 - Le SI des universités face au NPM

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Après avoir abordé les conséquences du NPM sur la production d’informations qui s’impose aux universités, nous ferons appel au cadre conceptuel de la systémique, pour définir les enjeux et les méthodes du changement d’outils de gestion et pour démontrer leur nécessaire intégration dans le système d’information.

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L’approche du système d’information, que nous retiendrons ici, est celle de Jean-Louis Le Moigne (Le Moigne 1977), pour qui le système d’information (SI) est un composant d’un système global, qui a pour mission d’assurer le couplage entre les systèmes opérants (SO) et les systèmes de décision (SD).

1.1 - Les conséquences du NPM sur les besoins de production d’informations des universités

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Les dispositifs cités ci-dessus représentent l’ensemble des nouvelles règles auxquelles sont soumises les universités. L’évolution profonde et rapide des dispositifs auxquels sont soumis les universités entraînent le besoin de changement. En effet, en référence à Hatchuel A. et Moisdon J-C., nous pouvons poser comme principe que la logique de la gestion repose sur trois axes : la philosophie gestionnaire, les dispositifs et les outils de gestion. Les dispositifs sont ceux induits par la mise en œuvre du NPM et nous en examinerons les conséquences par la suite. Il faut cependant remarquer que le NPM impose une vision totalement nouvelle du rôle de l’Etat, diamétralement opposée à celle qui a régné en France, pays de tradition colbertiste, jusqu’à la fin des « 30 glorieuses ».

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Au niveau de l’Etat, la philosophie managériale (Hatchuel 2000) a été modifiée en profondeur par l’adoption du NPM. Il s’agit d’un changement de paradigme, passage de l’Etat providence à l’Etat stratège.

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Cela implique de faire passer les opérateurs de l’Etat de la logique des moyens à celle des résultats, idée fondamentale de la LOLF. Cela entraîne la nécessité d’un changement de philosophie gestionnaire au niveau des opérateurs eux-mêmes.

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Le changement des dispositifs et de la philosophie gestionnaire sous-jacente, implique de nouveaux besoins en termes d’outils de gestion, au niveau de l’opérateur, pour permettre la consolidation au niveau de l’Etat.

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En conséquence, les évolutions des outils vont entraîner des modifications dans les méthodes de travail de l’ensemble des acteurs, impactant la perception qu’ils peuvent avoir de leur métier, de leurs relations au sein de l’organisation, voire même de leur avenir à moyen et long termes.

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Ces nouveaux dispositifs étant l’expression de l’évolution de la conception du rôle de l’Etat dans le cadre du New Public Management (NPM), qui s’applique en France comme dans l’ensemble des pays développés, notamment au sein de l’Union Européenne, nous allons présenter les principes essentiels qui ont une incidence sur les besoins en termes d’outils de gestion. Le NPM signifie à la fois « l’amincissement de l’Etat » (Bezes 2005-2), qui se désengage, laissant la prééminence de la régulation aux lois du marché, et « l’idéal de contrôle politique » (Bezes 2005-2), qui est fondé sur la contractualisation, a priori, et le contrôle, a posteriori. L’obsession du contrôle politique sur le budget de l’Etat, la justification des dépenses au premier euro, pousse à la généralisation de la contractualisation des activités des opérateurs, donc à la mise en place d’indicateurs de suivi de l’exécution de ces contrats. De l’autoévaluation à l’évaluation par des agences créées par l’Etat, les opérateurs sont sous la pression permanente de la production d’indicateurs et des conséquences que ceux-ci peuvent avoir sur les conditions de leur action. On trouve l’expression de ces principes dans les universités dans la contractualisation pluri annuelle de l’enseignement et de la recherche et dans les obligations en matière budgétaire, comptable et financière : tableaux de bord du PAP (Projet Annuel de Performances), du RAP (Rapport Annuel de Performances) ou des documents de la GBCP (Gestion Budgétaire et Comptable Publique).

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Comment produire ces indicateurs d’une manière fiable, rapide et sans alourdir les charges de structures de l’opérateur ? L’évolution du système d’information va se trouver au cœur de ce problème.

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En première approche, on peut penser que les outils informatiques constituent un levier dont dispose l’Etat pour exercer son contrôle. Paul Hoggett (Hoggett 1996) décrit « un modèle de contrôle par la production et le traitement de l’information ». Cela entraîne l’Etat à pousser à la mise en place des mêmes types d’outils informatiques, qui facilitent la consolidation des données et le contrôle dans les entreprises multinationales divisionnalisées. Les projets SIFAC(SAP) et SIHAM (HR ACCESS) en sont une manifestation. Cela permet aux ministères transversaux, que sont le MINEFI et le Ministère de la Fonction Publique, d’exercer leur contrôle sur les opérateurs de l’Etat. La masse salariale représente l’essentiel des dépenses budgétaires (environ 75%) et la maîtrise du budget et des finances constitue un risque important du point de vue du Ministère des Finances, depuis la LRU (Loi portant Réforme des Universités) qui a introduit les RCE (Responsabilités et Compétences Elargies) dans les universités. La logique de choix d’outils informatiques identiques à ceux mis couramment en place dans les bureaucraties divisionnalisées (Mintzberg 1979) est compréhensible du point de vue des besoins de consolidation de l’information dans le cadre du NPM.

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Cependant, quels peuvent être les impacts de la mise en place de tels types d’outils dans des bureaucraties professionnelles (Mintzberg 1979) structure caractéristique des universités ? Ce type de projet de changement a déjà eu lieu dans les hôpitaux, dans le cadre de la mise en place du PMSI et de la T2A. Cette mutation a fait l’objet d’observations et d’évaluations dans des projets de recherche-intervention dans le cadre de travaux de Jean Claude Moisdon (Moisdon 2010). Nous retrouvons dans les universités une similitude structurelle avec les hôpitaux, par rapport à la classification de Mintzberg, la bureaucratie professionnelle. Nous retrouvons également une similitude quant aux nouvelles contraintes, issues de nouveaux dispositifs correspondants à la mise en œuvre du NPM chez les opérateurs de l’Etat. La cohérence avec la philosophie gestionnaire et les outils de gestion existants peut être remise en cause (Hatchuel et Weil 1992). Comme dans les hôpitaux, la mise en œuvre du NMP devrait être source de mutations, voulues ou inattendues.

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D’un second point de vue, le système d’information va constituer un enjeu majeur dans l’évolution des outils de gestion des universités, avec un impact sur la capacité à faire émerger une nouvelle philosophie gestionnaire, cohérente avec le NPM.

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Rien ne permet, a priori, d’affirmer que les solutions informatiques répondant à l’objectif de contrôle de l’Etat, telles que nous les avons décrites précédemment, soient également celles qui permettraient aux universités d’assurer leur adaptation aux évolutions de l’environnement, que le NPM accentue.

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Qui plus est, est-il envisageable que la mission pilotage soit déconnectée des missions représentants les activités créatrices de valeur ajoutée de l’opérateur (activités menées dans le cadre de la mission enseignement et de la mission recherche) ?

1.2 - Le cadre conceptuel pour positionner l’adaptation du SI aux évolutions de l’environnement : l’analyse systémique

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Pour répondre à la question que nous avons posée, il nous faut tout d’abord préciser ce que nous entendons par le concept de système d’information d’une organisation.

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La définition, proposée précédemment, du système d’information nous permet de poser la différence entre les besoins des outils de gestion en termes de traitements automatisés de l’information et les infrastructures informationnelles en place (Ciborra and Associates 2000). Les infrastructures informationnelles, de nos jours, sont constituées d’outils informatiques : l’architecture matérielle, les logiciels, mais également les utilisateurs. Cette distinction entre système d’information et infrastructures informationnelles nous permet de poser la problématique de l’adéquation ou de la non-adéquation des infrastructures informationnelles par rapport aux besoins des outils de gestion et de la philosophie gestionnaire sous-jacente.

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Si cette question n’est pas posée, le constat fréquent des difficultés d’appropriation d’un outil informatique, ayant pour objectif de produire les informations des outils de gestion, reposera uniquement sur une analyse à caractère sociologique. Or, il nous semble fondamental, à la suite de Ciborra (Ciborra 1997), de ne pas omettre le fait que l’outil informatique doit être conforme aux besoins des outils de gestion et ne pas être en opposition à la philosophie gestionnaire.

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Sans méconnaître la dimension sociologique de l’appropriation des outils techniques au sein d’une organisation, il nous semble réducteur d’éluder l’objectif d’amélioration de l’efficacité et de l’efficience dans le fonctionnement de l’organisation.

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Ce qui est en cause c’est l’incidence du choix des outils sur l’efficacité du traitement de l’information et, par ricochet, sur la capacité de l’organisation à devenir intelligente et apprenante, en favorisant l’interaction entre les services et les personnes qui les composent, dans l’adoption d’une méthode de travail collaboratif.

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La définition systémique du système d’information (SI) permet de tirer quelques conséquences importantes sur les caractéristiques des besoins en termes de SI :

  • les systèmes opérants, créateurs des services à valeur ajoutée, doivent posséder les moyens de collecter les données, à la source, et de traiter les informations relatives à leurs flux d’activités (applications opérationnelles). Ils doivent notamment disposer d’outils leur permettant de mettre en œuvre les procédures définies par la technostructure (contrôle de gestion, gestion de la qualité),

  • les systèmes décisionnels, tout le long de la ligne hiérarchique, ont besoin d’outils d’aide à la décision, leur offrant une synthèse des données suivant leur niveau hiérarchique (facteur de zoom) et leur angle de vue sur l’organisation (nature des décisions à prendre),

  • la technostructure a besoin que les procédures, les méthodes et les outils de contrôle de leur mise en œuvre soient intégrés au système d’information, pour obtenir la standardisation des procédés et des résultats, voire même, quand le SI intègre la dimension gestion de la connaissance, la standardisation des qualifications. Nous reprenons ici le vocabulaire et les concepts d’Henry Mintzberg (Mintzberg 1979).

Nous nous positionnons dans une vision systémique des organisations, au sens de Jean-Louis Le Moigne (Le Moigne 1977). Dans cette optique le système d’information apparait comme un des trois types de composants d’un système. Il doit permettre avec efficacité, le couplage organisationnel entre les systèmes de décision (SD) et les systèmes opérants (SO). Cette structure a pour but de permettre au système d’atteindre ses objectifs, au sein de son environnement en menant des activités créatrices de valeur ajoutée et en s’appuyant sur une structure dans un contexte dynamique (Jean-Louis Le Moigne définition inspirée de la définition triviale du système 1977).

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De ce point de vue, la collecte des données apparait comme une tâche parallèle à l’activité créatrice de valeur ajoutée effectuée par les systèmes opérants (SO). Elle reflète les flux d’activités dans le système d’information Collecter les données à la source permet d’obtenir la qualité de la collecte des données, avec le moindre effort, en évitant des coûts parasites, notamment liés à la correction des erreurs et des omissions. La cohérence des résultats obtenus par tous les traitements ultérieurs repose sur la qualité de cette opération, qui est la plus critique. Nous assimilerons la qualité des données au fait de n’avoir ni omissions, ni délais, ni erreurs.

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Les données à collecter correspondent aux flux d’activités d’enseignement et de recherche (les deux missions opérationnelles des universités), mais elles serviront également de données sources pour la mission pilotage. Si elles alimentent les processus opérationnels et leurs traitements d’information, les données collectées représentant les activités permettront aux SO d’obtenir des traitements d’information nécessaires à leurs activités, dans le cadre d’applications opérationnelles de type processuel. Il serait alors possible d’obtenir des gains considérables en termes de qualité et de réduction des coûts parasites, grâce à la fluidité du traitement de l’information et à sa non redondance.

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La seconde fonction de la collecte de données est d’alimenter la construction d’outils d’aide à la décision (tableaux de bord, indicateurs) pour les SD. Les outils d’aide à la décision sont le support de la troisième mission des universités : le pilotage. Cette mission correspond à la fois à un besoin interne à l’organisation et à un besoin externe de contrôle a posteriori de l’Etat, conformément au NPM. Le système de contractualisation avec l’Etat des missions de l’établissement a introduit, en corollaire, celui du contrôle a posteriori. Ces deux étapes impliquant la production d’informations à destination des tutelles.

Figure 1 - Le rôle du système d’information dans une vision systémiqueFigure 1
Tableau 1 - Présentation du terrain de rechercheTableau 1
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C’est cette approche de la notion de système d’information, ainsi que de sa structure, présentée sur le schéma précédent, que nous mettons en œuvre sur le terrain.

1.3 - La méthodologie de la recherche : une recherche intervention dans la démarche de mise en place et d’appropriation de nouveaux outils du SI

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Les résultats que nous présentons sont issus d’une recherche-intervention, qui a permis une immersion, en profondeur et de longue durée, dans les organisations concernées.

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Il s’est agi pour nous, durant une période de 25 ans, qui se poursuit encore, de concevoir, de développer et d’implémenter des outils informatiques, d’après l’expression des besoins en termes d’outils de gestion, tant au niveau de la gestion opérationnelle que de la production d’outils d’aide à la décision. Nos interventions ont eu lieu tant dans les entreprises privées que dans les organisations publiques, notamment dans plusieurs dizaines d’universités en France.

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Cet article s’appuie sur l’expérience des universités, nos expériences dans d’autres environnements constituant une base de comparaison. En effet, depuis plus de 15 ans, nous sommes intervenus dans une cinquantaine d’établissements et sur des périmètres fonctionnels divers : gestion du patrimoine immobilisé, gestion des contrats et de la valorisation de la recherche, gestion des études doctorales, maîtrise de la masse salariale, démarche budgétaire, gestion des cursus de formation.

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Nous avons retenu de cette recherche intervention 3 cas représentatifs, ci-après dénommés C1 à C3, ceci afin de préserver l’anonymat des établissements concernés.

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Exemple dans le cas C1 :

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Dans le cas de C1, un logiciel de gestion des emplois du temps avait été acquis. Il n’était pas utilisé mais lorsque l’on préconisait d’avoir une réflexion globale sur la gestion de la formation, la remarque était « nous avons déjà un logiciel pour gérer les emplois du temps ». Qui l’avait choisi ? Quelle avait été la démarche ? Pourquoi ce produit avait été sélectionné plutôt qu’un autre ? A ces questions, les réponses étaient du type « le Président a décidé » ou « X. a proposé ce logiciel » manifestant l’inexistence d’une véritable conduite de projet. L’existence de ce logiciel, acquis mais non utilisé, devenait également un argument pour ne pas utiliser Apogée pour d’autres domaines que les inscriptions administratives et l’édition des diplômes. L’impossibilité de faire communiquer le logiciel d’emploi du temps avec Harpège (le personnel) et Apogée (les étudiants et l’offre de formation) entraînait que le logiciel d’emploi du temps n’était pas non plus utilisé. Notre module étant interopérable avec Harpège et Apogée, nous l’avons également interfacé avec le logiciel d’emploi du temps, afin de permettre aux acteurs de sortir de cette situation de blocage. Mais le manque de volonté de collaborer entre composantes a entraîné l’émergence de nouveaux conflits au sujet, par exemple, de la manière de gérer les heures hors référentiel des cours. Cela révélait une absence de volonté de pilotage du projet par les dirigeants de l’établissement.

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Exemple dans le cas C2 :

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Dans l’élaboration automatique du bilan du contrat pluriannuel de recherche, un laboratoire a constaté qu’il lui manquait 9 doctorants dans le tableau correspondant, à remplir pour l’AERES. Recherche effectuée, les doctorants en question n’avaient pas été saisis dans l’application source des données, à savoir Apogée. Les acteurs des écoles doctorales, ayant des besoins non pris en compte dans le cadre de la démarche d’implantation des nouveaux outils, continuaient à utiliser leurs tableaux Excel comme outil de gestion des informations les concernant. Ils ne prenaient pas en considération les effets sur le système d’information de l’établissement.

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Les arguments des écoles doctorales, pour justifier le recours principalement à des tableaux Excel dans leur travail quotidien et comme source des données pour le Ministère, étaient que, compte tenu de la lourdeur des saisies et modifications dans Apogée, et compte tenu que les étudiants doctorants d’un autre établissement dépendant de l’école doctorale, n’étaient pas présents dans Apogée, il était préférable pour leur secrétariat de tenir à jour les données dans un tableau Excel, plutôt que de mettre à jour la base de données Apogée. A leur décharge, Apogée ne leur permettait pas d’inclure des étudiants d’un autre établissement, sauf à « bricoler ».

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Exemple dans le cas C3 :

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Durant cette longue période d’interventions successives concernant des domaines différents, la présence des mêmes personnes clés, à différents postes de direction, mais toujours acteurs importants de la prise de décision, a favorisé une approche plus globale des besoins en termes d’évolution du système d’information.

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La démarche des décideurs fonctionnels a été plus souvent centrée sur l’obtention du résultat souhaité. Malgré des oppositions, l’équipe de dirigeants a été remarquablement stable et la fusion du PRES s’est déroulée en faveur exclusive de cet établissement.

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Dans certains domaines, essentiellement relatifs au pilotage, les dirigeants ont ainsi pu obtenir une approche des problèmes du système d’information et de son évolution, qui ne soit pas exclusivement une approche par les outils informatiques, mais plutôt centrée sur les besoins en termes d’outils de gestion, en relation avec l’évolution des dispositifs de l’Etat (mise en place de la fiscalité, états à produire dans le cadre de la GBCP…).

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Les 3 interventions présentées se sont déroulées à l’occasion de la mise-en place de modules logiciels, appartenant au PGI (Progiciel de Gestion Intégrée) Pléiade que nous avons développé à destination des établissements d’enseignement supérieur et de recherche. A ces occasions, nous avons été en interaction avec différents groupes de travail, dans une phase de transition liée à la mise en place de nouveaux outils, donc dans une situation de changement organisationnel, où nous étions partie prenante. Lors de ces expériences, nous avons été amenés à rendre nos outils interopérables avec les outils existants, voire à faire évoluer nos outils pour les adapter à l’évolution des autres outils utilisés par l’établissement (par exemple, passage de Nabuco à SIFAC concernant l’application budgétaire et comptable). Cela nous a permis d’observer précisément les méthodes de travail et d’appropriation des divers outils par les acteurs concernés.

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Nous avons pu observer l’effet sur l’efficacité de l’organisation de la méthode d’appropriation des outils ainsi que sur le recours au bricolage et à l’improvisation (Ciborra and Associates 2000).

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Nous avons utilisé pour analyser l’effet du changement d’outil sur l’efficacité de l’organisation, l’approche que Jean-Louis Le Moigne a décrit avec le concept de paradigme inforgétique et de boucle IOD (Information, Organisation, Décision) (Le Moigne 1996).

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Mais nous avons également constaté, qu’à l’issue de la période d’implantation et de formation aux outils, l’appropriation n’avait pas été celle anticipée. En conséquence, nous constations l’utilisation individuelle d’outils bureautiques, de type tableaux Excel, produisant les informations exigées par les tutelles dans le cadre du NPM, en recourant massivement au bricolage et à l’improvisation.

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Nous référant aux travaux de Jean-Claude Moisdon (Moisdon 2010), il nous est apparu que notre intervention au sein des organisations n’était pas neutre et, qu’en tant que sujet intervenant, nous étions impliqués dans le processus de changement organisationnel, lié à l’implantation de nouveaux outils. Nous référant également aux travaux d’Hatchuel et Weil (Hatchuel et Weil 1992), nous avons analysé, au cours de nos missions, l’interaction entre les nouveaux dispositifs et la philosophie gestionnaire des établissements. Nous avons également mesuré l’impact de ces nouveaux dispositifs sur l’expression des besoins en termes d’outils de gestion. Enfin nous avons pu analyser l’évolution de la perception du besoin que les outils de gestion soient intégrés au système d’information.

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Lors de nos interventions, nous avons été amenés à participer aux groupes de travail visant à faire évoluer les processus de travail, notamment afin de les adapter aux règles des RCE : maîtrise du patrimoine immobilisé, maîtrise de la masse salariale et maîtrise de la gestion budgétaire et comptable.

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Dans ce cadre, nous avons interagi avec les groupes pour mettre en place des méthodes et des outils différents des habitudes antérieures : adoption de méthodes de modélisation graphique des processus, utilisation de cartes cognitives pour poser les problèmes et définir les solutions, mise-en-place de méthodes de travail collaboratives…

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De tous ces axes d’interaction explorés lors de nos interventions, nous avons perçu la complexité des relations entre les exigences des dispositifs, les contraintes des outils et la résistance au changement des acteurs.

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La question à laquelle nous chercherons à répondre dans cet article est, en conséquence :

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Le SI des universités est-il conforme à leurs besoins pour qu’elles s’adaptent à leur nouvel environnement, résultant des réformes inspirées par le NPM ?

2 - La démarche d’évolution du SI au sein des universités

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Qu’avons-nous pu observer dans les universités, lors de nos interventions, en ce qui concerne la collecte des données, les applications processuelles et la génération des indicateurs et des tableaux de bord ?

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Rappelons que, dans une université, les SO sont les enseignants, les enseignants-chercheurs, les chercheurs hébergés et les BIATSS opérationnels (techniciens de laboratoires, gestionnaires de scolarité…). La technostructure est assez peu développée. Il n’y a pas de bureau d’études ou de méthodes qui auraient pu faciliter l’apparition de la standardisation des processus et des résultats, comme modes de coordination (Mintzberg 1979 ; Moisdon 2010). Les SO étant les détenteurs des savoirs « techniques » mis en œuvre dans les activités, la supervision directe de la ligne hiérarchique est inexistante. Le moyen essentiel de coordination réside donc dans l’ajustement mutuel. La technostructure était traditionnellement représentée par l’Agence Comptable (AC) et le Service de Gestion Administrative du Personnel (SGAP). La production des informations, exigées par la tutelle dans le cadre du NPM, notamment avec la mise en application des RCE dans les universités, entraînent des besoins de renforcement de la technostructure, notamment en introduisant le service Contrôle de Gestion et en transformant le SGAP en Direction des Ressources Humaines (DRH). Cela peut-il se faire sans une transformation de la philosophie gestionnaire, impliquant la mise en place d’outils de gestion totalement nouveaux, intégrés dans un système d’information repensé d’un point de vue systémique ? Dans quelles conditions ces évolutions peuvent-elles avoir lieu dans le cadre de la structure de bureaucratie professionnelle des universités ?

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Dans le cadre de la LOLF, trois missions principales sont dévolues aux universités :

  • l’enseignement,

  • la recherche,

  • le pilotage.

Les deux premières sont opérationnelles. Elles constituent la production des services permettant à l’organisation d’atteindre son but. La dernière est décisionnelle.

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Le système d’information devrait donc être constitué de sous-ensembles interopérables permettant :

  • la collecte des données par les SO,

  • le traitement de l’information, au niveau opérationnel, pour faciliter la création de valeur par les SO,

  • la production des indicateurs et tableaux de bord de pilotage, pour faciliter la prise de décision des SD, au niveau local et au niveau de la consolidation par l’Etat.

Rappelons que les indicateurs décisionnels trouvent leur source d’information naturelle dans les informations au stade des activités opérationnelles.

2.1 - La situation de départ

Tableau 1 - Tableau récapitulatif des failles du système d’informationTableau 1
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A l’image de C1, la majorité des établissements utilisent à l’heure actuelle le logiciel Apogée, pour la gestion des étudiants. Il s’agit de l’application représentative du cœur de la mission Enseignement. Les établissements n’utilisant pas ce logiciel, ont recours soit à un produit de la suite Cocktail, soit à des logiciels développés localement. Cependant, ils présentent tous des similitudes en termes d’approche et de périmètre fonctionnel. Nous analyserons donc le cas d’Apogée. Apogée assure la gestion des données relatives aux étudiants et la production de résultats métiers, tels que les relevés de notes, les états de délibération de jury ou l’édition des diplômes. Cependant, ce n’est pas une application offrant des capacités de gestion des flux de données d’activité (workflow). Les fonctionnalités workflow présentes dans un logiciel facilitent l’introduction du travail collaboratif entre les acteurs d’un groupe de travail, de manière transversale par rapport aux services. Elles facilitent la réduction du nombre d’événements de non-qualité dans le traitement des informations, en conséquence elles ont un effet positif sur la satisfaction des usagers et la réduction des coûts parasites.

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Comme de nombreux outils informatiques dont la conception est fonctionnelle et non processuelle, seuls les aspects mise-à-jour des données et production des résultats obligatoires, sont pris en compte dans Apogée. On peut inscrire les étudiants à l’offre de formation, on peut saisir leurs résultats, après modélisation des règles de calcul, et obtenir tous les documents nécessaires pour les jurys et la délivrance des diplômes. Mais quid de l’activité qui aboutit à générer ces informations ? La mission formation implique, dans une vision gestion de processus, de permettre aux différents acteurs de communiquer : gestionnaires de scolarité et service stages, mais également enseignants et responsables de filières de formation, etc… Avant de délivrer des diplômes, il faut organiser la formation : faire les emplois du temps, publier les plans de cours conformes au syllabus du diplôme, diffuser aux enseignants la liste et le trombinoscope des étudiants, gérer les présences, gérer l’organisation des examens et des contrôles continus, collecter les notes, organiser les stages et les soutenances, etc.

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Toutes ces opérations, qui génèrent l’essentiel des données liées aux flux d’activités quotidiens des SO dans le cadre de la mission formation :

  • soit ne disposent pas d’outils informatiques (les acteurs recourent pour communiquer sur ces sujets à des formulaires Word ou Excel et à des envois de mails),

  • soit disposent d’un kaléidoscope de petites applications ponctuelles, développées pour chaque tâche, disponibles dans l’ENT (Espace Numérique de Travail). Les ergonomies sont disparates, sans conception globale (une application pour la gestion des plans de cours, une autre pour la gestion des emplois du temps, encore une autre pour le suivi des stages, etc.). Cela entraîne des saisies multiples, des différences d’interprétation entrainant la démotivation des acteurs. In fine, cela ne permet pas d’obtenir les indicateurs nécessaires au pilotage de la mission. Sans compter les coûts parasites générés par l’obligation de produire, avec Excel, les tableaux de la démarche de contractualisation de l’offre de formation et les statistiques et indicateurs nécessaires au contrôle a posteriori de l’Etat.

Les Ecoles Doctorales de C2 n’ayant pas la possibilité de gérer les études doctorales ou la diffusion numérique des thèses avec Apogée se sont dotées d’outils spécifiques. D’une école à l’autre les pratiques sont différentes. En sciences, on utilise des tableaux Excel pour compléter les fonctionnalités d’Apogée, tandis qu’en SHS une application sous Access a été développée par un prestataire local.

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Pour certaines secrétaires d’écoles doctorales, seules les données de suivi de leur tableau Excel sont à jour. C’est notamment le cas d’une école doctorale qui doit inscrire des étudiants d’autres établissements de la même région, qui possèdent des laboratoires de recherche, qui dépendent d’elle. Les données ne sont pas partagées au sein de l’établissement, mais elles constituent la source des informations transmises au Ministère.

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Le même type de problème se rencontre dans le domaine de la mission recherche. Les établissements n’ont en général aucun outil informatique global concernant la gestion de la mission recherche. On trouve des outils, tels qu’Addum, pour gérer, en partie, les écoles doctorales et les études doctorales, ou Graal pour gérer les données de la contractualisation avec l’Etat. L’usage le plus courant est le recours à de nombreux outils bureautiques (tableurs ou bases de données hétérogènes développées par les utilisateurs – Access, MySQL, ou bases de données utilisées dans l’environnement Apple, etc.) pour gérer la valorisation de la recherche, les processus d’études doctorales, etc.

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La confection des tableaux de bord pour le contrat pluriannuel de recherche est réalisée dans les établissements soit avec le logiciel GRAAL, soit avec des tableaux Excel. Dans les deux cas, cela revient à réaliser des outils d’aide à la décision (ou tableaux de bord du réalisé –le bilan- et du prévu –le projet-), correspondant à la nature des données à remonter à l’AERES, sans gérer les activités opérationnelles qui devraient les alimenter automatiquement. Cela entraîne donc des ressaisies d’informations. Dans une logique de système d’information, il faudrait d’abord résoudre les problèmes de la prise en compte des processus métiers au niveau des SO, afin d’avoir la possibilité de résoudre, de manière induite, les problèmes relatifs à la production des indicateurs exigés par les différents dispositifs. Par exemple, le logiciel Graal permet l’intégration automatique de données structurelles à partir d’Harpège (le personnel) et d’Apogée (les étudiants). Mais il occulte la gestion des activités de recherche, comme les contrats de recherche, les inventions, la protection des résultats. Les outils en place n’offrent généralement pas non plus aux opérationnels de fonctionnalités de gestion des processus métiers, qui seraient cependant à la source des données à collecter. Le problème de fond porte sur les processus de gestion et de traitement de l’information. Ainsi, un directeur de recherche encadrant une thèse peut ne pas être identifiable dans Harpège (source des données du personnel) à partir d’Apogée (source des données des doctorants). Les personnes en charge de gérer les études doctorales disposent de la possibilité de créer une fiche signalétique pour le directeur de thèse dans Apogée. Certes, il pourrait dans cette fiche saisir le code Harpège de la personne, mais ils ne le connaissent pas nécessairement et cela ne leur sert pas directement. On peut tenter de rapprocher la fiche Harpège et la fiche Apogée par le nom et le prénom. Mais il y aura un taux d’échec important, car il suffira d’une erreur de frappe, d’un côté ou de l’autre, pour provoquer une erreur de référentiel, entravant la reconnaissance de la personne dans le système.

65

Pour éviter ce type de problème, il faudrait adopter un point de vue systémique concernant le système d’information, qui permettrait de prendre en compte l’aspect global du problème et qui impliquerait tous les services concernés, dans une approche collaborative des processus métiers.

66

Cela renvoie également aux méthodes de conduite des projets de changement dans les universités. En effet, il s’agit dans tous les cas d’introduire de nouveaux outils impliquant de nouvelles méthodes de travail et de collaboration pour les acteurs concernés. Le choix du chef de projet est une question importante. Le chef de projet devrait être choisi pour ses compétences métiers, sa connaissance approfondie du domaine concerné, ses qualités relationnelles et sa disponibilité. Nous avons constaté qu’il était le plus souvent choisi par défaut ou par son statut. Le projet de changement doit également être piloté activement et fermement par les décideurs politiques. Nous avons constaté la difficulté pour mettre en place un comité de pilotage, qui joue effectivement son rôle, notamment sur la durée globale du projet. En effet, dans le cas où cette structure est mise en place, elle est rarement active, à terme : les chefs de projet ne gèrent plus le projet après quelques semaines, les comités de pilotage ne se réunissent qu’au début du projet, etc.

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Alors que ce domaine est des plus complexes, avec l’empilement des dispositifs, l’absence d’outils aptes à satisfaire les besoins du sous-système d’information recherche, rend impossible la collecte des données à la source (dans les laboratoires) et la collaboration des acteurs au sein des processus. Cela entraîne des erreurs, des délais, des conflits et des incohérences, liés particulièrement aux saisies multiples de la même information, dans différents outils, avec des points de vue différents pour chacun des acteurs.

68

L’aide à la décision est ancrée sur l’opérationnel, puisqu’elle en tire ses données. Le Système d’Information d’Aide à la Décision (SIAD) a pour but d’offrir un ensemble de tableaux de bord pour le pilotage interne, tout en répondant aux exigences de contractualisation et de contrôle de l’Etat.

69

Le leitmotiv des universités, comme c’est le cas dans la plupart des organisations actuellement, est de disposer des indicateurs permettant le pilotage. A cela s’ajoutent les exigences de l’Etat, dans son obsession de contractualisation et de contrôle. Pour les organisations privées, le contrôle par la coalition externe (Mintzberg 1983) se limite pour l’essentiel aux marchés financiers et aux organismes fiscaux et sociaux.

70

Pour les universités, il s’agit :

  • de manière prévisionnelle,

    • en premier lieu, avec le Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche (MESR), de la contractualisation pluriannuelle des objectifs, concernant les activités au sein des missions créatrices de services à valeur ajoutée (projet de contrat pluriannuel d’enseignement et projet de contrat pluriannuel de recherche),

    • mais également, avec le Ministère des Finances (MINEFI), des prévisions annuelles en matière budgétaire dans le cadre de la LOLF (PAP Projet Annuel de Performances),

  • ce qui entraîne, en termes de contrôle a posteriori,

    • la production des bilans et de l’autoévaluation dans le cadre de la contractualisation avec le MESR,

    • et en matière budgétaire, le RAP (Rapport Annuel de Performances) pour le MINEFI.

Il s’agit également de répondre à toutes les sollicitations des divers partenaires : financeurs de la recherche (UE, ANR, CPER Région ou Etat,…), cotutelles des laboratoires (EPST, autres EPSCP, SATT, instituts,…), etc.

71

Pour mettre en place un SIAD permettant de produire ces résultats au sein de l’organisation, la première condition est de disposer d’outils informatiques, au niveau opérationnel de création des services à valeur ajoutée, qui permettent la collecte et le traitement des données des activités, de manière conforme aux besoins des processus métiers. Les trois domaines présentés ci-dessus étant en interaction, il serait souhaitable que les outils informatiques en place permettent de disposer d’un référentiel de données commun.

72

Nous avons pu constater, lors de nos interventions, que ces prérequis n’existaient pas. La notion de système d’information, élément de couplage organisationnel entre les SO et les SD n’est pas intégrée dans les établissements. Lorsque les acteurs parlent de système d’information, ils évoquent en fait les infrastructures informationnelles en place (matériel, logiciel et utilisateurs) au sens de Ciborra (Ciborra 2000).

73

Or, l’accroissement de la complexité, liée à l’évolution et à l’empilement des dispositifs auxquels les universités sont confrontées, implique, pour le maîtriser, l’évolution rapide et cohérente des outils, mais également de la philosophie organisationnelle.

74

La démarche budgétaire de C3 pourrait être un moyen d’améliorer la cohésion au sein d’un établissement. Elle pourrait permettre d’informer les services opérationnels des écarts entre leurs prévisions antérieures et l’exécution budgétaire, d’alimenter une réflexion sur l’adéquation des prévisions de dépenses et de recettes et sur la manière d’orienter les moyens vers les fins. Pour cela, il faudrait posséder un outil de gestion de la démarche budgétaire, en prise sur les activités opérationnelles. Dans la réalité, on constate l’absence de ce type d’outil, et plus encore, lorsque nous proposons un outil de ce type, le désintérêt des décideurs pour lesquels le budget n’est pas une démarche organisationnelle, mais plutôt un exercice d’arithmétique, dans le respect d’une norme de comptabilité publique. Avec les RCE, cet exercice paraît ressembler, pour de nombreux décideurs, à la quadrature du cercle. Respecter l’équilibre de la section fonctionnement du budget, avec la gestion globale de la masse salariale, ne pouvoir effectuer des prélèvements sur fonds de roulement que dans le cadre du financement des investissements, gérer dans une optique pluriannuelle, en démontrant la soutenabilité financière, à moyen et long terme, des décisions prises, autant d’exigences nouvelles pour les équipes présidentielles. A cela s’ajoute, dans le cadre de la mise en place de la GBCP, la multiplication des points de vue à servir dans les tableaux de bord : le point de vue budgétaire et le point de vue trésorerie, d’horizon annuel, le point de vue des engagements juridiques et des financements, d’horizon pluriannuel. Répondre à toutes ces exigences, issues des nouveaux dispositifs, ne peut être réalisée qu’en disposant d’outils constituant un système d’information, dans une vision systémique, au sens du schéma présenté ci-dessus dans cet article.

75

En conséquence, ce que l’on observe en matière de pilotage peut se caractériser par deux axes :

  • le pilotage interne ne dispose pas d’un système de tableaux de bord complet et cohérent issu des données opérationnelles des processus métiers. Cela se traduit par une incohérence des territoires de pouvoir au sein de l’organisation. Les détenteurs du pouvoir formel (équipe présidentielle), tel que décrit par l’organigramme, n’ont pas d’accès direct à l’information, car celle-ci n’est pas disponible, en ligne, dans un système cohérent. Les personnels administratifs, qui ne disposent pas du pouvoir de décision, sont les seuls à manipuler l’information dans le cadre d’outils hétérogènes et non communicants, d’où ils tirent, à la demande, des tableaux Excel. Ceux-ci font le plus souvent appel à des recopies manuelles de données pouvant entraîner des erreurs. De surcroît, la cohérence des résultats fournis est invérifiable, car ils sont issus d’outils et de points de vue différents. (Bidan 2006). C’est ce que Jean-Claude Moisdon appelle une situation de « symétrie de non information » (Moisdon 2010), opérationnels, technostructure et décideurs sont dans la même situation de ne pas disposer des informations dont ils auraient besoin et qu’ils doivent néanmoins élaborer et transmettre dans le cadre des nouveaux dispositifs,

  • en conséquence, la contractualisation (prévision) et le contrôle a posteriori (réalisation) sont élaborés par saisie de données disparates, émanant de plusieurs sources, dans des outils bureautiques (tableur et traitement de texte). L’établissement doit se conformer à la demande des tutelles, qui se traduit actuellement :

    • par des documents bureautiques (documents de type tableur) dont la structure est fournie par la tutelle,

    • ou par des formulaires à saisir sur des sites Web.

2.2 - Les freins au changement

Tableau 2 - Tableau des freins au changementTableau 2
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Les freins au changement sont tout d’abord liés aux implications de la structure de type bureaucratie professionnelle.

77

Contrairement aux autres types de structures, les opérationnels (SO) dominent parce qu’ils détiennent les compétences et le pouvoir. La majorité des opérationnels est constituée d’enseignants-chercheurs, correspondant au statut de cadres supérieurs, tandis que, dans la plupart des autres formes organisationnelles, les opérationnels sont des ouvriers et des employés. L’évolution de carrière des opérationnels est essentiellement soumise à des centres de décisions externes, de type corporatiste (CNU – Conseil National des Universités), alors que, de manière usuelle dans les autres types de structures, elle revient à la direction de l’organisation. La structure hiérarchique, par rapport aux opérationnels, possède très peu de pouvoir (faible pouvoir du DGS (Directeur Général des Services), par exemple, mais également du Président). Par contre, la structure hiérarchico-fonctionnelle est très prégnante au sein du personnel administratif. Il s’agit du personnel BIATSS (Bibliothécaires, Ingénieurs, Administratifs, Techniciens, de Service et de Santé) qui appartiennent à la structure. Ils représentent un embryon de technostructure. La technostructure, qui produit les modes de coordination fondés sur la standardisation des procédés et des résultats, est encore actuellement très marginale. Le contrôle de gestion et la gestion de la qualité sont des fonctions émergentes qui n’ont pas encore établi leur place et leur pouvoir, comme on peut le constater dans la plupart des cas. La technostructure est essentiellement représentée par l’agence comptable et la direction administrative et financière, assez souvent confondues car ayant le même dirigeant. Le poids de l’agence comptable, qui applique la norme de comptabilité publique M9-3, entraîne que la standardisation des procédés et des résultats porte essentiellement sur les aspects de gestion budgétaire et comptable. L’adoption du progiciel SAP (SIFAC) a encore renforcé la prééminence de l’agence comptable.

78

Ce type d’organisation constitue un frein au changement et à la capacité de prendre des décisions stratégiques. En effet, il est particulièrement difficile d’obtenir le consensus des opérationnels (très nombreux et ayant un comportement plutôt individualiste) pour prendre une décision. Le pouvoir de décision est représenté par les élus des opérationnels (l’équipe présidentielle, les conseils), qui, par positionnement, ont une approche plus consensuelle que managériale.

79

Ce constat n’est pas propre aux universités. On peut faire un parallèle avec le milieu hospitalier public (opérateurs de l’Etat et bureaucraties professionnelles comme les universités) et la difficile transition vers les nouveaux dispositifs : PMSI, T2A… (Moisdon 2007).

80

Mais, les universités ont leurs caractéristiques propres en termes de forces centrifuges s’opposant au changement de philosophie managériale, qui nous semble nécessaire à l’évolution des outils de gestion, pour répondre aux exigences des nouveaux dispositifs, issus du NPM. C’est ce que Christine Musselin appelle, d’une part, le « pouvoir facultaire », les composantes des universités qui résistent à la centralisation du pouvoir au niveau de l’établissement, et, d’autre part, le « pouvoir disciplinaire », le CNU, qui gère les carrières des enseignants-chercheurs, en toute indépendance de la direction de l’établissement (Musselin 2000). Parallèlement, dans les bureaucraties professionnelles, la technostructure est faible, entraînant l’incapacité à coordonner les acteurs par les mécanismes de standardisation des processus, des résultats ou, a fortiori, des compétences.

81

Le renforcement de la technostructure passerait, par la mise en place, notamment, d’un service contrôle de gestion, disposant du pouvoir de faire évoluer les outils, et d’une direction des ressources humaines, possédant la totalité des attributions et des domaines de compétences de la fonction. La GPEEC est souvent embryonnaire et ne concerne que les BIATSS. Le contrôle de la masse salariale échappe souvent à la DRH.

82

De surcroît, si on se réfère aux préconisations de Henry Mintzberg (Mintzberg 1979), dans une situation de complexité et d’incertitude croissantes, il faudrait passer à une organisation de type adhocratique, permettant d’obtenir une plus grande réactivité dans la prise de décision et dans sa mise en œuvre, pour faire face aux exigences des tutelles, telles qu’elles s’expriment dans l’empilement des dispositifs successifs. Cette structure permettrait un mécanisme de coordination plus flexible faisant appel de manière plus intensive à l’ajustement mutuel. Mais cette mutation structurelle n’est possible qu’avec un système d’information permettant la flexibilité dans la coordination des acteurs. Les infrastructures informationnelles doivent donc être repensées dans ce sens.

83

Il importe également, pour comprendre les freins au changement, de caractériser la nature, le pouvoir et le mode de fonctionnement des acteurs de la « coalition externe » (Minztberg 1983), au premier rang desquels se trouve l‘Etat. Quand on parle de l’Etat par rapport aux universités, on ne se limite pas au MESR (Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche). Les réformes globales comme la LOLF, la RGPP, la MAP (Modernisation de l’Action Publique), s’imposent à tous les opérateurs de l’Etat. Le MINEFI (Ministère des Finances), et notamment les directions DGCP (Direction Générale de la Comptabilité Publique) et DGI (Direction Générale des Impôts), ont un impact également très fort, puisqu’ils fixent les règles en matière budgétaire et comptable et en matière de prévision et de contrôle. Le Ministère de la Fonction Publique est un autre acteur transversal qui impacte le fonctionnement de l’université.

84

En conséquence, bien qu’ayant donné l’autonomie aux universités, l’approche du New Public Management, usuelle actuellement dans les pays développés, en fait également des opérateurs chargés de mettre en œuvre une stratégie définie centralement et pour laquelle des mécanismes de contractualisation et de contrôle sont mis en place.

85

La situation décrite précédemment peut aboutir à une contradiction au sein des universités entre les objectifs poursuivis par la « coalition externe » et ceux de « la coalition interne » (Mintzberg 1983).

86

La « coalition externe » (Bezes 2005-1) nie le pouvoir de prise de décision stratégique de ses opérateurs, tout en leur accordant l’autonomie de gestion. L’Etat influe sur le choix d’outils informatiques lui permettant une consolidation facile au niveau budgétaire et comptable, mais également au niveau ressources humaines, la masse budgétaire la plus importante et la plus critique.

87

Ce poids de la « coalition externe », représentée par les rouages de l’Etat, sur ses opérateurs constitue un autre type de facteur de contingence dans la prise de décision des universités, pesant notamment sur le choix des outils informatiques.

88

En termes d’outils informatiques, l’Etat français s’est comporté comme une « bureaucratie mécaniste divisionnalisée » selon la typologie d’Henry Mintzberg (Mintzberg 1979). Et, parodiant les décisions prises dans les entreprises de ce type (industries de montage multinationales, essentiellement), le contrôle comptable et budgétaire passe par l’adoption de certains modules de l’ERP (Enterprise Resource Planning) de SAP (Systems, Applications and Products for data processing), notamment le module de comptabilité, et en matière de SIRH (Système d’Information Ressources Humaines), l’ERP HR Access. Au niveau global de l’Etat, il s’agit des projets Chorus et ONP (Office National de Paie) et, au niveau des universités, des projets SIFAC et SIHAM.

89

Parallèlement, les systèmes d’évaluation et de contrôle des activités « métiers », notamment la contractualisation de la mission enseignement et recherche, échappent totalement aux outils représentant un système d’information automatisé. Ils font appel essentiellement à des outils bureautiques (tableaux Excel et documents Word pour l’AERES (Agence d’Evaluation de la Recherche et de l’Enseignement Supérieur)).

90

Cette même « coalition externe », dans son rôle de modernisation de l’économie et de retour de la compétitivité, a poursuivi la création et l’empilement des dispositifs liés au financement de la recherche et à la valorisation de ses résultats, au gré des gouvernements successifs, avec une accélération au cours de ces dernières années (Pôles de compétitivité, Instituts Carnot, France Brevets, SATT…).

91

La conséquence directe est l’accroissement considérable de la complexité due au réseau de parties prenantes qui doivent communiquer. En l’absence d’une démarche de système d’information, au sens systémique du terme, ce phénomène est générateur d’entropie qui se matérialise par des erreurs et de l’improductivité dans le traitement des informations. Cela entraîne l’apparition de situations conflictuelles entre les parties prenantes et provoque un énorme gaspillage de ressources notamment au niveau des services fonctionnels (encore appelés services centraux), qui ont été amenés à recruter massivement du personnel en leur sein, pour faire face à leurs nouvelles obligations, d’autant qu’ils ne disposent pas d’outils informatiques correspondants aux exigences de tous ces dispositifs.

2.3 - La démarche de changement

92

Le type d’organisation adhocratique implique la mise en place d’une structure matricielle, qui a pour but de faciliter la mise en œuvre des décisions stratégiques par le recours à la méthode projet. C’est une structure qui permet la flexibilité et la réactivité, en réintroduisant la possibilité d’usage du mode de coordination par ajustement mutuel au sein de l’équipe de chaque projet. Cela permet d’échapper aux facteurs de blocage inhérents à la bureaucratie professionnelle. Il n’est cependant pas facile de réussir la mise en place de cette structure, quel que soit le type organisationnel.

93

Les outils de traitement des informations ont un rôle prépondérant dans le passage réussi à l’adhocratie.

94

Ils facilitent, tout d’abord, l’implantation de la structure matricielle et le partage des responsabilités, entre la dimension horizontale (projets) et la dimension verticale (pôles) de la matrice. D’un côté, la dimension verticale, les pôles de compétences ou les pôles structurels, rendent des services aux projets. Ils leurs fournissent notamment des ressources (humaines, équipements) à un coût standard prédéfini. Ils sont donc responsables des écarts de taux ou de prix.

95

Les charges et les recettes par natures se déversent sur la dimension verticale par le biais des « centres de responsabilité » affectés aux pôles. D’un autre côté, la dimension horizontale, les responsables de projets, qui peuvent avoir une structure arborescente (représentation d’une hiérarchisation des projets), sont responsables des temps de travail ou d’utilisation des équipements et des quantités consommées de biens et services. Le suivi de la gestion des projets implique la possibilité d’une deuxième ventilation des dépenses et recettes, afin de les réorienter sur la dimension horizontale (ce que l’on appelle communément une gestion par affaires). Il arrive fréquemment que les données comptables soient imputées par natures sur la dimension verticale de la matrice, et que la valorisation de certains flux (temps de travail et temps d’utilisation des équipements, notamment) soit effectuée en taux standards. Le système informatique doit permettre de gérer les contraintes de cette structure. En l’absence de capacité de gestion par affaires dans les outils informatiques, le recours à des extractions de base de données et à des retraitements à l’aide d’un tableur ne constitueront pas une fonctionnalité suffisante du système informatique. Il s’agira d’un ersatz, très inefficace, pour pallier aux lacunes fonctionnelles des outils informatiques par rapport aux besoins du système d’information.

96

C’est cependant une situation fréquemment constatée à l’heure actuelle dans les universités.

97

Il faut, ensuite, conduire le changement au sein de l’organisation. Si le système informatique ne permet pas de couvrir efficacement l’évolution des besoins du système d’information, tel qu’il est décrit ci-dessus, il deviendra un facteur essentiel dans le déclenchement des résistances au changement. En effet, dans une structure matricielle, les responsables des projets (responsables de filières de formation ou de thématiques de recherche) n’auront plus de visibilité sur leur gestion, en l’absence d’une évolution des outils informatiques. Cela peut être interprété comme le suggère François-Xavier De Vaujany (De Vaujany 2003) comme un FCP (Facteur Critique Perçu). Pour F.X. de Vaujany, les FCP constituent les éléments essentiels d’explication du succès ou de l’échec d’un projet de changement. Pour atteindre le but d’un projet de changement, il faut être capable d’identifier les FCP et de les maîtriser dans la conduite du projet. Pour cela il faudrait choisir, selon lui, une trajectoire appropriative adaptée. Celle constatée fréquemment dans les universités s’apparente à ce qu’il appelle « la facilitation » où l’on s’appuie sur la capacité d’auto-organisation des acteurs et où les FCP ne sont pas pris en compte. Cette solution d’implémentation d’une technique nouvelle est cohérente avec le peu d’implication des dirigeants dans le projet. On peut rapprocher cette analyse de celle de Jean-Claude Moisdon (Moisdon 2007), dans la cadre de la mise en place de la T2A dans les hôpitaux, où il note la difficulté de prévoir la trajectoire d’un outil de gestion dans un tel contexte. Le projet de changement se trouve à l’intersection d’un champ de forces contradictoires dont on peut difficilement prévoir la résultante.

98

On peut rapprocher les caractéristiques de cette évolution de ce que nous avions proposé antérieurement (GILLET M 2010), à savoir la gestion de la dynamique du déplacement du centre de gravité de l’organisation.

99

La bureaucratie professionnelle est très centrée sur l’être (axe ontologique) et peu sur l’évolution. L’action (axe éthologique) est régie par des habitudes, fortement cristallisées.

100

Le passage à l’adhocratie implique un glissement vers la dynamique, l’évolution en fonction de l’objectif stratégique (axe téléologique). L’action doit être justifiée par l’adéquation avec la réalisation de l’objectif.

101

Le passage d’un point d’équilibre à un autre implique la mise en œuvre d’une conduite du changement, qui commence par sa légitimation.

102

Pour conduire le changement, incontournable dans le passage d’un type de structure à l’autre, il faut réunir plusieurs conditions :

  • un engagement politique fort et tenace de l’équipe dirigeante, ayant pour but d’établir un consensus au sein de ce que Henry Mintzberg appelle la « coalition interne » (Mintzberg 1983),

  • un effort d’empathie pour comprendre les motivations et les freins des acteurs internes par rapport aux changements de pratiques. De nombreuses théories pourraient être mobilisées dans ce domaine. Nous retiendrons celle de Mintzberg concernant l’incidence des structures et des modes de coordination des individus, qui leurs sont associés. (Mintzberg 1979) et, également, celle de Jean Nizet et Chantal Huybrechts, concernant les interventions systémiques dans les organisations, qui fait la synthèse des apports de Mintzberg et de l’école de Palo Alto (Nizet et Huybrechts 1998).

A ce stade, la question qui se pose concerne la faisabilité et le réalisme de cette évolution, qui repose sur les modes de prise de décisions stratégiques des systèmes pilotes, c’est-à-dire des équipes présidentielles des universités. Ceux-ci doivent évoluer de manière à instaurer une nouvelle philosophie gestionnaire, pour pouvoir être en adéquation avec les principes du NPM.

103

Les situations que nous avons vécues, au sein des établissements dans lesquels nous sommes intervenus, montrent que, dans la plupart des cas, les décideurs ne sont pas dans un mode de prise de décision stratégique et ne recherchent pas à obtenir l’alignement stratégique des acteurs de leur organisation, en pilotant les projets de changement.

104

En référence à Henry Mintzberg, on peut alors considérer la contingence non pas comme une pression de l’environnement, qui contraindrait l’organisation à changer, mais comme une résistance interne au changement, du fait de sa structure de bureaucratie professionnelle, qui l’empêcherait de changer pour s’adapter à son environnement.

105

Cette problématique est fondamentale car elle rend difficile la réponse de l’organisation aux dispositifs mis en place par les tutelles, qui ont renforcé les contraintes sur les établissements.

106

Le succès de la démarche de changement passe par sa capacité à faire évoluer les outils de gestion, grâce à l’évolution des infrastructures informationnelles, pour permettre l’évolution de la philosophie gestionnaire, que les dispositifs issus du NPM impliquent.

Conclusion

107

L’évolution du SI, pour répondre à la nouvelle expression des besoins des universités, n’a pas encore abouti aux résultats escomptés.

108

On peut attribuer cette situation à deux phénomènes en interaction étroite.

109

Le premier réside dans le fait que l’organisation, de type bureaucratie professionnelle, évolue lentement. Les opérationnels, que sont les enseignants-chercheurs, et les administratifs opposent une certaine résistance au changement et partagent, en matière organisationnelle, « la symétrie de non information » (Moisdon 2010). Il attribue ce phénomène aux conséquences de la bureaucratie professionnelle : pas de coordination par des mécanismes de standardisation, recours essentiel à l’ajustement mutuel, qui implique la négociation permanente entre les acteurs, non disponibilité de l’information au niveau des modules opérationnels, qui n’ont pas d’accès direct à l’information (Bidan 2006), comme au niveau des administratifs, qui n’ont pas d’outils cohérents avec les besoins de la gestion pour les produire Le second consiste dans la persistance actuelle de la prééminence d’outils de gestion centrés sur la comptabilité plus que sur la gestion des flux de données issues des activités (enseignement et recherche).

110

La production des informations pour les tutelles, en conformité aux dispositifs mis en place, fait donc toujours appel essentiellement à l’élaboration, peu automatisée, de tableaux Excel. Ces pratiques pérennisent, au niveau de la contractualisation et des contrôles a posteriori, « le stress gestionnaire » (Moisdon 2010). Celui-ci peut être attribué à la conjonction d’outils bureautiques individuels et à la mise en place de type top-down d’outils informatiques centralisés, au niveau des fonctions à contrôler par l’Etat (comptabilité-budget et ressources humaines), du même type que dans les bureaucraties divisionnalisées.

111

La mutation souhaitée par l’Etat, pour la mise en place des nouveaux dispositifs liés au NPM, implique celle des outils de gestion. Celle-ci ne peut avoir lieu sans une mutation préalable des infrastructures informationnelles dans le sens de la constitution d’un système d’information, au sens systémique du terme.

112

Mais, la mise en place ce ces infrastructures est elle-même soumise à l’évolution de la philosophie gestionnaire à l’œuvre au sein des équipes présidentielles, ce qui ne semble pas être encore le cas.


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Notes

[1]

Michelle Gillet, PRAG - IAE de l’Université de Poitiers – Auteur d’ouvrages et consultante en Systèmes d’Information – conceptrice de progiciels adaptés pour les Universités.

[2]

Patrick Gillet, PAST, membre du CEREGE - IAE de l’Université de Poitiers - Auteur d’ouvrages et consultant en Systèmes d’Information – concepteur de progiciels adaptés pour les Universités

Résumé

Français

Depuis plus de 10 ans, l’Etat a réalisé une succession de réformes, suscitées par la logique du New Public Management. Tous ces nouveaux dispositifs ont eu pour conséquence d’accroître de manière considérable et rapide la complexité et l’incertitude de l’environnement des universités. En conséquence, la question que nous nous posons est de savoir si le système d’information des universités est conforme à leurs besoins pour qu’elles s’adaptent à leur nouvel environnement, résultant des réformes inspirées par le NPM. La réponse à cette question s’appuiera sur la recherche-intervention que nous menons, à travers notre présence longue, dans de nombreuses universités, à l’occasion de la mise en place de logiciels, dont nous sommes concepteurs et éditeurs (une cinquantaine d’universités sur des périmètres fonctionnels divers).
Il résulte qu’actuellement, la réponse à cette question est encore négative, car le processus de mutation est loin d’être terminé. Les raisons sont, d’une part, la structure organisationnelle et la philosophie gestionnaire qui n’ont pas suffisamment évolué. D’autre part, les outils de gestion s’appuient toujours principalement sur des données comptables et budgétaires et non sur les données relatives à la gestion des flux des activités opérationnelles des missions enseignement et recherche.

Mots clés

  • valeur publique
  • enseignement supérieur
  • confiance
  • qualité de service
  • satisfaction

English

The tools of the information system, key success factor or failure factor in the evolution of organizations : the case of universitiesFor over 10 years, a stream of reforms has been provided by French State, following the logic of NPM (New Public Management). In particular for universities, the LRU (Law on Freedom and Responsibilities of Universities), in 2007, introduced the concept of transition to EPR (Extended Powers and Responsibilities), characterized by a strengthening of controls a posteriori, consistent with the logic of NPM.
The main consequence of all these new rules is increasing significantly and rapidly the complexity and uncertainty of the environment of universities. Therefore, the question we ask is whether the university information system is relevant with their needs so that they can adapt to their new environment, resulting from the reforms inspired by the NPM.
The answer to this question will be based on an intervention research involving a long presence in many universities, on the occasion of the implementation of software that we have designed and published (some fifty universities on various functional boundaries)
It appears that, for the moment and for reasons we will explain, the answer to this question is still negative, because the process of change is far from over.

Keywords

  • information system
  • NPM
  • public management
  • universities

Plan de l'article

  1. Introduction
  2. 1 - Le SI des universités face au NPM
    1. 1.1 - Les conséquences du NPM sur les besoins de production d’informations des universités
    2. 1.2 - Le cadre conceptuel pour positionner l’adaptation du SI aux évolutions de l’environnement : l’analyse systémique
    3. 1.3 - La méthodologie de la recherche : une recherche intervention dans la démarche de mise en place et d’appropriation de nouveaux outils du SI
  3. 2 - La démarche d’évolution du SI au sein des universités
    1. 2.1 - La situation de départ
    2. 2.2 - Les freins au changement
    3. 2.3 - La démarche de changement
  4. Conclusion

Pour citer cet article

Gillet Michelle, Gillet Patrick, « Les outils du système d'information, facteur clé de succès ou d'échec dans l'évolution des organisations : le cas des universités », Gestion et management public, 3/2013 (Volume 2/n°1), p. 55-77.

URL : http://www.cairn.info/revue-gestion-et-management-public-2013-3-page-55.htm
DOI : 10.3917/gmp.021.0055


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