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Gestion et management public

2013/4 (Volume 2/n°2)

  • Pages : 76
  • DOI : 10.3917/gmp.022.0005
  • Éditeur : AIRMAP

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Introduction

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Des projets de territoire soutenus par les pouvoirs publics et en particulier par les Régions émergent depuis près de vingt ans. Cette renaissance du développement des territoires, portée notamment par la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire [10]  Loi du 4 février 1995 (LOADT), dite loi Pasqua [10] et la loi d’Orientation sur l’Aménagement et le Développement Durable du Territoire [3]  Loi du 25 juin 1999, dite loi Voynet [3] , s’explique non seulement par les lois de décentralisation mais également par la montée en puissance de l’Europe et l’inscription de plus en plus forte des économies occidentales dans le processus de mondialisation (Chappoz et Huron, 2004). Le management public des territoires devient une compétence partagée entre l’Europe, l’Etat et les Régions. La décentralisation descendante, dans le cadre du grand mouvement de la régionalisation et de territorialisation, a laissé place à des démarches et des méthodes plus participatives impliquant une variété d’acteurs, autour de projet de développement de territoires. En effet, les exigences d’un environnement de plus en plus complexe et en perpétuelle mutation, les défis posés par le développement (lutte contre la pauvreté, exigences en termes de sécurité, protection de la santé et de l’environnement, développement des infrastructures, crise du logement...) requièrent la mobilisation de différents acteurs. Dans ce nouveau contexte, l’Etat, les Régions et les territoires cherchent désormais à installer des nouvelles intercommunalités par le biais de la contractualisation.

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La problématique de cet article est d’étudier à partir d’une recherche-intervention conduite au sein de trois territoires français par une équipe de trois chercheurs en sciences de gestion : comment des concepts, des méthodes et des outils de management, originellement créés, testés et validés dans des contextes intra-organisationnels peuvent trouver pertinence dans un champ transorganisationnel : celui du territoire.

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Autrement dit, les principes et les modèles de gestion peuvent-ils s’appliquer aux territoires ? Ou encore, comment développer des projets transorganisationnels entre acteurs dotés de rationalités et d’enjeux a priori différents, voire contradictoires ? En effet, un territoire se singularise par le fait que les acteurs en présence : partenaires publics, associations, entreprises, chambres consulaires… ne sont pas liés entre eux par des relations hiérarchiques, ils sont juridiquement indépendants.

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Cet article propose une réflexion sur le management des territoires qui s’inscrit dans le courant du New Public Management. Ce courant a émergé en Nouvelle Zélande au début des années 1980 et les premières expérimentations ont été conduites en Angleterre [4]  Expérimentations en Angleterre avec les politiques... [4] et aux Etats-Unis [5]  Expérimentations aux États-Unis sous Ronald Reagan... [5] . Ce mode de gestion vise à introduire dans le secteur public les valeurs et les modes de management traditionnellement réservés au secteur privé. Le contexte général de la naissance de ce concept s’explique notamment par la nécessité de réduire les dépenses publiques et d’obtenir une meilleure utilisation des fonds publics (plus grande raréfaction des ressources), de compenser également l’inefficience et le déficit managérial caractérisant des organisations publiques (Laufer et Burlaud, 1980 ; Hood, 1991 ; Pollitt et Bouckaert, 2000 ; Gruening, 2001).

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Le management public des territoires concerne plus précisément la fonction stratégique avec pour principales actions, la mise en place de partenariats public-privé, la séparation des fonctions politique (conception) et administrative (mise en œuvre) et la déconcentration et/ou la décentralisation, et la fonction finance avec pour actions la recherche de la réduction des déficits et la budgétisation par programme.

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Après avoir exposé le contexte et le cadre d’analyse de cette recherche, cet article présentera les résultats observés quant à la structuration et à l’émergence de la dynamique territoriale. Plusieurs axes de développement seront ensuite proposés et discutés et montreront l’apport possible des sciences du management à la consolidation de la dynamique territoriale.

1 - Nouvelles problématiques des territoires et cadre de la recherche

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Depuis quelques années, on voit émerger des constructions de projets de territoire soutenus par les pouvoirs publics et en particulier par les Régions. La décentralisation descendante, dans le cadre du grand mouvement de la régionalisation et de territorialisation, a laissé la place à des démarches et des méthodes plus participatives impliquant une variété d’acteurs : des organisations publiques, des organisations privées et des institutions. Dans ce nouveau contexte, l’Etat, les Régions et les territoires cherchent désormais à installer des nouvelles intercommunalités par le biais de la contractualisation, autour de projets de développement de territoire. La réflexion porte à la fois sur le management des politiques publiques et sur les outils internes pour gérer les interfaces Région territoires. Dans ce contexte, la problématique est de savoir comment appliquer et transposer des concepts, des méthodes et des outils de management, originellement créés, testés et validés dans des contextes intra-organisationnels à un champ transorganisationnel : un territoire.

1.1 - Problématique de la contractualisation de l’action publique

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Les contrats de développement territorial et leur déploiement sur le territoire français sont venus interpeller les sciences de gestion et du management, et singulièrement le management public : comment émergent de nouvelles pratiques transorganisationnelles, entre acteurs aux enjeux partiellement divergents ? Comment mobiliser les techniques de prospective utilisées dans le champ intra organisationnel dans ce nouvel espace ? Comment aboutir à une négociation, dans ce jeu renouvelé de conflits-coopérations ?

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Si le territoire semble bien constituer un échelon pertinent au niveau national, international et supranational de développement car il permet d’associer différents niveaux administratifs : département, communauté de communes, communes…, l’un des problèmes majeurs que les territoires rencontrent aujourd’hui est leur difficulté à nouer des partenariats et des projets communs de développement, impliquant conjointement des acteurs du domaine public, privé et associatif, en raison principalement des différences et spécificités des territoires et du manque d’outils de management des projets de territoire.

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Les principales problématiques que rencontrent les territoires dans le management de ces projets sont : Quels sont les systèmes d’acteurs impliqués ? Comment élaborer, concevoir, structurer le contenu du projet ? Comment est vécue cette nouvelle maille ? Quelle synergie ? Quelles redondances et complémentarités ? Les acteurs ont-ils développé de nouveaux modes de fonctionnement, de concertation, de pilotage, de régulation… ? Quelles difficultés rencontrent-ils dans la conception et dans la mise en œuvre ? Quels outils, quels indicateurs peuvent-ils utiliser pour piloter les projets ? C’est également, comme le soulève Michel Godet (2007) : Quel territoire voulons-nous à 20 ou à 30 ans ? Qu’est-ce qui peut être fait et comment le faire ? La réflexion prospective et stratégique devient indispensable non seulement pour avoir une vision territoriale d’ensemble et recomposer les priorités d’action des partenaires dans un cadre largement décentralisé, mais aussi pour définir les bonnes conditions de mobilisation des connaissances et des savoir-faire au service de positionnements cohérents dans un contexte de gouvernance territoriale souvent difficile. La prospective territoriale présente un intérêt pour l’élaboration d’un projet de territoire car elle s’efforce dans une phase exploratoire, de réduire l’incertitude face à l’avenir, de décrypter et de conjuguer collectivement des futurs possibles ; et dans une phase plus normative, elle permet de faire émerger la vision d’un futur souhaitable, ainsi que la trajectoire pour y parvenir.

1.2 - L’analyse conceptuelle de la recherche

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Les définitions du concept de « territoire » ne sont pas unifiées. Lévy (2003), distingue plusieurs définitions du terme, qui s’opposent et/ou se complètent. Ce paragraphe se propose de donner quelques exemples et de définir le concept de contrat de développement territorial.

1.2.1 - Le concept de territoire

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Pour certains, territoire est un quasi-synonyme d’espace, pour d’autres un synonyme de local ou de lieu, notamment dans les disciplines comme l’économie ou la science politique, qui utilisent le terme pour désigner des objets de tailles diverses renvoyant à des formes de développement enracinées dans le local (Veltz, 1996). En géographie physique, un territoire désigne un espace à métrique topographique, en géographie politique, le territoire est défini en se concentrant sur les rapports de pouvoir et leurs transcriptions dans l’espace. La spatialité du territoire se conçoit plutôt comme un emboitement d’échelles multiples. Le Territoire peut également renvoyer à la notion de fermeture d’un espace (c’est le cas notamment en sciences politiques) à travers des frontières définissant un dedans et un dehors par rapport à un Etat, ou à une métaphore de l’animalité le territoire éthologique, au sens d’espace de contrôle exclusif, un espace protégé par un groupe), etc. Cette diversité de définitions s’explique par différentes dialectiques qui traversent la notion de territoire. L’usage du terme « territoire », dans sa dimension de politique publique, renvoie généralement en France à une démarche que l’on peut qualifier de « descendante », où l’on « prescrit » les limites d’un territoire. La délimitation par l’action publique (délimitation politique et administrative) d’un « territoire d’intervention » (une commune, un quartier) a pour conséquences de désigner un certain nombre d’acteurs qui ont une responsabilité quant au territoire en question (Terssac, 2005).

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En gestion, la notion de territoire est un périmètre de vie, de production ou de consommation, représentant une certaine cohésion géographique, sociale, économique et culturelle. C’est un espace vécu par des acteurs individuels et collectifs, publics, privés et associatifs caractérisés par des statuts multiples et avec des enjeux variés et des rationalités différentes. Ces acteurs locaux, qu’ils soient élus locaux, acteurs privés, publics ou associatifs, envisagent de développer des coopérations multipartenaires et de créer des synergies visant à mettre en œuvre des projets de développement du territoire. Il regroupe ainsi un ensemble d’acteurs quel que soit leur propre périmètre de référence : la commune, l’intercommunalité de communes, l’intercommunalité de proximité telle que les SIVU, SIVOM…, qui se retrouvent dans la formulation d’une ou plusieurs problématiques communes ou complémentaires, dans la volonté d’y apporter des solutions conjointes.

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Nous considérons, à l’instar de Thomas, Behar et Barlatier (2006) qu’un territoire peut être analysé en termes de contenant mais aussi d’interactions potentielles entre une diversité d’acteurs.

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En effet, la notion de territoire fait référence à la proximité d’organisations de diverses natures. Mais cet espace ne doit pas être compris et appréhendé dans un sens exclusivement géographique, mais aussi en termes de relations socio-économiques et cognitives des organisations en présence. La proximité peut alors être envisagée sous des angles de nature géographique, technologique et cognitive. Il s’agit d’une forme spécifique d’organisation, d’une construction sociale qui repose essentiellement sur des logiques d’acteurs (Pecqueur et Soulage 1992, in Lamotte, 1998). La territorialisation de l’action publique vise à mieux prendre en compte les spécificités et l’autonomie de chaque territoire, et semble vouloir succéder à des politiques nationales qui visaient davantage à homogénéiser le territoire, (Zardet, Pierre, 2008). La territorialisation s’opère à la fois par des phénomènes de décentralisation et de déconcentration (Casteigts, 2003) :

  • La décentralisation s’opère à travers un transfert des compétences de l’appareil d’Etat aux collectivités territoriales, et peut être défini selon Oberdoff (2004) comme « un système d’administration autorisant une collectivité humaine ou un service public à s’administrer eux-mêmes dans le respect de la légalité (…) dotés de la personnalité juridique, d’autorités et de ressources propres. »

  • La déconcentration se fait par déplacement du pouvoir de décision des ministères vers les préfets et les services territoriaux de l’Etat.

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Parler de territoire de projet nécessite d’avoir une réflexion sur la gouvernance territoriale. Celle-ci est liée à la recherche de nouveaux modes d’organisation et de gestion territoriale qui constituent une alternative aux démarches territoriales descendantes classiques (Leloup, Moyart, Pecqueur, 2004). Pour Gaudin (2002), la gouvernance territoriale pose plus spécifiquement le problème de l’action publique dans un contexte de recomposition de territoires et de décloisonnement géographique de l’autorité publique. La gouvernance territoriale est l’action territoriale qui mobilise des acteurs dont les attentes et logiques d’action sont plurielles. Le pilotage de cette action collective nécessite l’activation d’un système de régulation capable de gouverner durablement cette pluralité, en assurant compatibilité, complémentarité et convergence des acteurs autour de projets communs (Lauriol, Perret et Tannery, 2008).

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L’une des particularités du management territorial est l’absence de liens hiérarchiques existant entre des acteurs juridiquement indépendants (Zardet, Noguera, 2006). En cela un territoire peut être apparenté à un réseau, dans le sens où le réseau qualifie la nature de relations interorganisationnelles qui sont coopératives et non hiérarchiques (Josserand, 2007). Un territoire peut ainsi être assimilé à une organisation faiblement structurée (Logé 2001 ; Rodriguez-Garcia, 2002).

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Le concept proposé par le célèbre économiste français François Perroux, de pôle de développement, est fécond pour l’analyse des territoires, en ce qu’il renvoie à l’idée d’« éléments actifs du changement » permettant, par la transformation des structures d’une Région, d’engendrer le développement (Bardelli, 2004). Chez François Perroux, les espaces économiques sont donc des espaces en transformation, dont les « frontières » s’apprécient par les limites spatiales des effets d’entraînement des unités motrices. Les conceptualisations de François Perroux visaient à expliquer le développement territorial.

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Les technopôles et les pôles de compétitivité, s’inscrivent eux dans une logique qui est celle de la théorie de la polarisation proposée par F. Perroux (1961), qui mobilise le concept d’externalité d’origine marshalienne. Comme P. Bardelli (2004), nous considérons que le territoire doit être abordé par deux entrées : « celle de la culture (dimension historique et politique) qui surdétermine les compétences collectives et les savoir-faire ; celle des solidarités économiques et sociales qui dessine le véritable territoire en l’émancipant des limites administratives ».

1.2.2 - Le concept de contrat de développement territorial

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Avec la montée en puissance des politiques publiques locales et l’émergence des "pays" ou des "agglomérations" comme échelon de contractualisation avec l’Europe, l’Etat et les régions, les acteurs (élus, partenaires socioéconomiques…) des territoires sont plus que jamais conviés à élaborer une stratégie de développement territorial (Chappoz, 2000).

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Quels sont les événements qui déclenchent sur un territoire, auprès de tel ou tel acteur, une prise de conscience des menaces, des risques et donc de la nécessité d’élaborer un projet d’envergure, une stratégie. Yves Chappoz montre ainsi que, dans le Roannais (42), la crise endémique de l’industrie textile amorcée dès le début des années 1970, puis la reconversion de l’industrie de l’armement engagée dans les années 1990 d’une part et d’autre part, le risque d’enclavement du Roannais lié à sa position excentrée en Rhône-Alpes, ont provoqué des initiatives de développement puis une réflexion stratégique qui s’est progressivement globalisée.

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Les politiques contractuelles de développement territorial constituent dans ce contexte un support approprié pour formuler une stratégie et formaliser un programme d’actions de développement territorial : les contrats de développement territorial sont l’outil opérationnel de cette dynamique inter et intra organisationnelle.

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Mais ce processus de décentralisation, nécessite que les territoires soient préparés pour recevoir ces outils. Ils doivent également posséder des compétences pour conduire à bien des projets de développement immatériel.

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Il s’agit de s’interroger sur la qualité des relations interorganisationnelles (Forgues, Frechet, Josserand, 2006 ; Forgues 2006) et leur capacité à générer de la valeur. Les acteurs du territoire sont amenés à développer des stratégies collectives pour maximiser des performances générales pour le territoire. Mais une concurrence coexiste entre ces acteurs, malgré leur volonté de collaborer (Yami, 2006). Dans le domaine du développement économique, la recherche de variété nécessaire à l’élaboration de nouvelles combinaisons conduit les entreprises à combiner leurs ressources avec des ressources externes notamment grâce aux partenariats et alliances (Nooteboom, 2000). Les clusters participent de ces nouvelles combinaisons (Thomas C., Behar C. et Barlatier P.-J. 2006).

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La maille de contractualisation avec l’Europe, l’Etat et les Régions devient le "pays" (bassin d’emploi agrégeant plusieurs bassins de vie) voire la Métropole. Le projet de loi de décentralisation de l’Acte III présenté en avril 2013 met en avant les Métropoles [6]  Est prévue la transformation en métropole de toute... [6] . Ce projet de loi propose une série d’aménagements où régions et métropoles, considérées comme “des moteurs de croissance et de compétitivité” (leitmotiv des projets de loi), doivent gagner en prérogatives et en rayonnement. La métropole doit être confortée comme un espace urbain de développement. Mais cela ne doit pas conduire à un émiettement des compétences sur les territoires ni à une concurrence entre territoires de proximité”. La France compte aujourd’hui plus de 3000 intercommunalités de proximité, créées dans les années 1970 (communautés urbaines, d’agglomération, de communes, SIVU, SIVOM…) et cherche désormais à installer de nouvelles intercommunalités plus élargies.

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Dans ce nouveau contexte, où la raréfaction des ressources publiques devient durable, l’émergence d’une nouvelle maille territoriale conduit à reconsidérer la gestion et l’animation des territoires. Le niveau des communes n’est plus opportun, selon de nombreux experts, pour assurer la gestion et le pilotage des territoires compte tenu de leur nombre important. La référence pertinente semble donc bien portée par l’intercommunalité de projet pour assurer le développement et le maintien de la population locale.

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Les premières expériences partenariales et contractuelles ont concerné en 1973, les contrats de villes moyennes et les contrats de pays, sous l’impulsion de la DATAR ; en 1977, les contrats d’OPAH (Opérations programmées d’amélioration de l’habitat) et les contrats HVS (Habitat et vie sociale), à l’initiative du Ministère de l’Equipement. Le projet est le vecteur des dynamiques d’agglomération ou de pays dont le partenariat est le moteur de la conception/mise en acte et le contrat la matrice de sa formalisation. Le projet de territoire constitue donc aujourd’hui le vecteur des dynamiques de pays et d’agglomération urbaine (Chappoz, 2000). Un projet définit les perspectives de développement économique, sociale et culturel à moyen terme, détermine les programmes d’action correspondants, précise les conditions d’organisation et de fonctionnement des équipements et services publics. À l’échelle d’un pays, les communes et leurs groupements élaborent une charte de pays. Le projet de territoire est l’affirmation d’une ambition négociée et partagée, fondée sur une réflexion prospective collective qui met en perspective et en synergie l’activité des acteurs concernés. C’est un espace de dialogue qui invite les acteurs à (re)lire leur territoire (diagnostic), puis à identifier les enjeux (objectifs stratégiques), à anticiper les problèmes majeurs (axes stratégiques) et à agir (opérations et actions). Pierre Calame (1991) a défini le projet de territoire comme « la conjonction d’analyses, de désirs et de savoir-faire collectifs qui permet de polariser l’action de chacun autour d’une ambition commune, de résister aux forces centrifuges, de surmonter les contradictions internes d’intérêts, de saisir les opportunités qui se présentent, d’exploiter les marges de manœuvre, de replacer l’action de chacun, improvisée en fonction d’événements aléatoires, dans une perspective à long terme ».

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Les pays sont, au sens de la loi de 1995, davantage des entités-cibles de la politique de développement que des unités opérationnelles susceptibles de la mener. Le pays est un "territoire de projet" et non pas une circonscription territoriale supplémentaire (Bardelli, 2004).

1.3 - Cadre théorique de la recherche : l’apport des sciences du management au développement territorial

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La discipline du Management Public a émergé au sein des sciences de gestion, mais a encore des difficultés à se constituer comme un corpus scientifique à part entière. Le Management Public a des origines scientifiques dans de nombreuses disciplines. Bien que le management public trouve ses fondements dans les sciences économiques, juridiques et sciences politiques, il peut se décliner dans le champ des sciences de gestion et du management. Selon Orange (1999), ses trois sources principales sont l’administration publique (qui s’intéresse aux productions de textes juridiques et de règles) ; la gestion publique (qui se soucie de la performance) ; et l’économie publique (qui constate l’existence de biens publics). Selon Martineau (2006), « Le management public serait le management de la puissance publique qui délivre des biens collectifs en tant que pouvoir politique souverain ». Mais d’aucuns ne reconnaissent pas de division essentielle de nature entre public et privé et dépassent ce clivage (Boyne, 2002 ; Laufer et Burlaud, 1980). Le management privé est alors orienté vers la performance économique telle qu’elle est déterminée sur les marchés, tandis que le management public est orienté vers l’intérêt public tel qu’il est déterminé dans les forums politiques. On dira ici que le management public concerne les organisations complexes ou la dimension sociétale du management revêt une grande importance (macro-management).

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Une organisation publique se particularisant par sa finalité d’intérêt général, cela implique des modes d’organisation et des évaluations de politique fondamentalement différentes de celles menées dans les entreprises privées. Mais nous noterons que ceci vaut aussi pour l’organisation privée participant au service public dans les cas de partenariat public, privé ou de concession ou encore d’hôpital privé, à but non lucratif participant au service public. Parmi les cadres théoriques en sciences de gestion, la théorie des parties prenantes est souvent mobilisée pour repérer ces acteurs influents et leur rôle dans la performance des réseaux (Capiez et Girlando, 2004) [7]  Nous retenons ici une définition large du concept de... [7] . L’émergence de ce courant de pensée dans les années 1960 a répondu au besoin de contrebalancer la vision traditionnelle de l’entreprise basée sur le seul intérêt des actionnaires (stockholders). Les tenants de l’approche « stakeholder » critiquent cette position qu’ils qualifient de moralement inacceptable et peu appropriée au contexte des organisations dont les frontières s’estompent (Persais, 2004).

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Dans le cadre des projets de développement de territoires, les parties prenantes sont multiples : économiques (entreprises), institutionnelles (collectivités territoriales, Etat, CCI…) et sociales (syndicats, associations…).

1.4 - Méthodologie de la recherche

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La recherche a été initiée par un Conseil Régional, et plus précisément sa Direction des Politiques Territoriales, sous forme d’un contrat de recherche-intervention. Cette Région a fait l’hypothèse de travail que les projets d’animation des territoires et leurs résultats ne dépendent pas seulement de la dotation qu’elle fait aux territoires sur proposition de projets. Certains écarts entre les résultats escomptés et les résultats obtenus l’ont conduite en effet à la conclusion qu’il est nécessaire d’introduire des méthodes de management fondées sur une démarche scientifique afin d’améliorer l’efficacité de l’action publique.

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Les objectifs de la recherche ont été négociés tout d’abord à travers un recueil des attentes, puis par un document présentant les objectifs, les méthodes et les prestations proposées. Les objectifs de la recherche-intervention sont les suivants : Le premier était de faciliter la co-construction de l’organisation et de la mise en œuvre de projets de territoire. Le deuxième consistait à sensibiliser les acteurs du développement local à l’importance de l’offre publique et privée. Autrement dit, au-delà de projets matériels tels que la construction de stades ou de piscines municipales, comment aider les acteurs locaux à développer des projets plus incorporels, comme par exemple consolider les données touristiques de plusieurs communes ? Le troisième objectif portait sur l’apport et l’expérimentation de méthodes et d’outils de management appropriés à la conduite et de la gestion de projet de territoire, en dépassant la logique de planification stratégique souvent réduite à l’élaboration des documents (de type Scot, PLH, PDU ou PLU) à une logique de déploiement de stratégie de territoire.

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La recherche-intervention est une méthode interactive entre le chercheur et son terrain à visée transformative (Savall, Zardet, 1996, 2004). Elle est sur ce point complémentaire à la prospective territoriale proposée par Michel Godet (2001) puisque son objectif est de se situer sur le niveau organisationnel et non sur la définition du contenu des projets, c’est-à-dire qu’elle consiste à accompagner les acteurs, à concevoir et à mettre en place des modèles et des outils de gestion, à partir d’un projet de transformation des situations et des pratiques de gestion plus ou moins défini (Plane, 2000 ; David, 2000).

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La prospective territoriale vise par une large participation des acteurs, à dégager les enjeux majeurs, d’avancer des objectifs stratégiques et à formaliser les principales pistes de propositions d’actions mêlant de nombreuses dimensions (économique, sociale, écologique,…).

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Pour la Région étudiée, il existe plus de 300 intercommunalités de proximité et, depuis 1995, une petite cinquantaine d’intercommunalités de projet, qui ont été contractualisées au travers de Contrats Globaux de Développement (CGD) puis de nouveaux contrats auxquels l’Etat est associé. Cette procédure est le moyen d’intervention que la Région propose aux collectivités qui s’associent pour porter solidairement les intérêts de leur territoire. « Les CGD se veulent une procédure contractuelle de type généraliste capable, dans une logique de projet de territoire, de stimuler les initiatives partenariales de développement des acteurs du territoire. Mais, l’initiative de l’élaboration du projet et de l’identification de l’espace d’intervention appartient aux élus et plus largement aux acteurs du territoire. Cette dynamique partenariale qui porte le processus d’élaboration du projet de territoire s’appuie sur une organisation, certes souple et évolutive mais construite par les acteurs eux-mêmes. Cette organisation passe par la mise en place d’un comité de pilotage, d’un comité technique et de commissions thématiques qui se démultiplient en groupes de travail ad hoc » (chappoz, 2001).

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Cette recherche-intervention s’est réalisée en partenariat d’une part, avec la Direction des Politiques Territoriales de la Région et d’autre part, avec trois de ses territoires. Ces trois territoires ont été sollicités par un appel au volontariat de la Région qui cherché des territoires intéressés et souhaitant participer à cette action-pilote. Il y a donc eu un véritable travail préalable de conviction de la part de la Direction des Politiques Territoriales de la Région auprès des acteurs des territoires, élus locaux et « techniciens » de territoire (animateurs de contrats).

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Sur le plan du protocole de recherche, trois territoires ont été sélectionnés, parmi cinquante, dans le cadre d’une démarche de volontariat. Les critères de choix retenus pour l’étude qualitative ont été :

  • L’état d’avancement des projets de territoires : démarrage du projet, projet avancé ou projet terminé en cours de renouvellement.

  • La variété des projets : projets artisanaux, touristiques, urbain, agricoles, en reconversion industrielle…

  • Les caractéristiques géographiques des territoires : territoire urbain, territoire périurbain et territoire rural.

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Ces critères ont permis de sélectionner trois territoires représentant les différentes spécificités des territoires de cette Région.

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Le défi de la conduite de projets de territoire était de se situer sur le plan organisationnel, c’est-à-dire sur l’ingénierie des actions de développement des territoires et non sur la définition du contenu des projets. La recherche-intervention auprès des trois territoires, trois cas de projets de territoire en cours, s’est construite selon une double démarche, horizontale et verticale transorganisationnelle. L’architecture de la recherche-intervention transorganisationnelle est présentée en figure n°1.

Figure 1 - Architecture de l’intervention trans-organisationnelleFigure 1
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Les modalités opératoires de la recherche ont été les suivantes :

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D’avril et à juillet 2004, une étude pilote qualitative a été réalisée sur ces trois territoires par une équipe de trois chercheurs en sciences de gestion. Des entretiens qualitatifs semi-directifs individuels et collectifs ont été conduits d’une part avec des élus locaux, d’autre part avec des animateurs de contrats (techniciens de territoires). Par ailleurs, des acteurs de la Direction des Politiques Territoriales ont été rencontrés : Directeur, Chef de Service Contrats de Développement et 5 chargés de mission. Au total, ont été rencontrées 29 personnes : 11 élus locaux, 11 techniciens animateurs de contrat et 7 agents du Conseil Régional (La liste des personnes rencontrées lors des entretiens figure en annexe). Durant cette même période, les entretiens qualitatifs ont été analysés et complétés par une analyse de documents relatifs aux contrats de développement territoriaux.

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Ces entretiens semi-directifs ont permis d’identifier des points faibles et des réalisations marquantes sur l’organisation, la conception et la conduite de projets de territoire. Les entretiens ont été conduits sur la base d’une nomenclature adaptée de la méthodologie diagnostic socio-économique (Savall, Zardet, 1987) regroupant six thèmes, et des sous-thèmes représentatifs du management des territoires explicités dans le tableau 2. 10 à 15 phrases-témoins ont été sélectionnées par entretien et analysées par thèmes, sous-thèmes et idées-clés à l’aide d’un logiciel Segese ®.

Tableau 2 - Guide d’entretien (Savall, Zardet, Noguera, 2004)Tableau 2
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Le diagnostic « Effet-miroir » de ces entretiens a été présenté en juin 2004 au groupe pilote composé de techniciens de la Direction des Politiques Territoriales, puis au Vice Président chargé des Politiques Territoriales en février 2005 et en mars 2005 sur les deux territoires.

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Simultanément, un groupe pilote d’échanges d’expériences a été constitué pour élaborer des référentiels méthodologiques adaptables à la conduite de projet de territoire : ce groupe avait en charge la construction de méthodes de travail et d’outils communs de management appropriés à la conduite de projets territoriaux. Ce groupe pilote, composé de responsables et de techniciens de la Région et d’animateurs de contrats des trois territoires de l’étude (12 personnes), avait donc pour objectif de faciliter la gestion des interdépendances par un pilotage croisé des projets de développement. La présentation de l’effet-miroir ainsi que l’animation du groupe-pilote d’avril 2004 à mars 2005 ont permis d’élaborer un « avis d’expert », en avril 2005. Cet avis d’expert synthétise les principales conclusions exprimées par les intervenants- sur les dysfonctionnements relatifs aux projets de territoire.

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Parallèlement au diagnostic de territoire et au groupe pilote, les responsables et techniciens de la Région et les techniciens de territoire ont participé à des séances de formation-concertation fondées sur des outils de management tels que gestion du temps des projets, grilles de compétences, tableaux de bord de pilotage, plans d’actions prioritaires, plans d’actions stratégiques internes et externes, contrats d’activité périodiquement négociables (Savall et Zardet, 1987).

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L’ensemble de la recherche-intervention a été supervisé par un groupe de pilotage composé du Vice-Président de la Région, du Directeur des Politiques Territoriales et des intervenants-chercheurs.

2 - La structuration du territoire par les contrats de développement territoriaux : un nouvel enjeu du développement local

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Après avoir présenté les réalités et les avancées des contrats de développement territoriaux, nous exposerons les limites et les difficultés rencontrées par les acteurs de l’action publique territoriale.

2.1 - Réalités et avancées de la démarche contractuelle

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L’étude très approfondie des projets conduits sur ces trois territoires a fait émerger les réalités ancrées de la démarche contractuelle territoriale. Malheureusement, peu de résultats semblables sont disponibles dans la littérature pour nous permettre de les confronter aux nôtres.

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Les principaux points-clés caractéristiques de la dynamique contractuelle territoriale sont les suivants :

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- les procédures régionales de projets ont amélioré la structuration des territoires et ont intensifié un partenariat multiple et ouvert entre acteurs. Sur ce point, il semble que les territoires aient atteint une phase de maturité dans l’apprentissage des procédures contractuelles, même si celles-ci sont encore inégalement intégrées par les acteurs locaux. Ces acteurs ont appris à jouer avec de nouvelles règles du jeu, certains ont pris des initiatives pour éviter l’empilement des structures, les travaux de réflexion concertée prennent progressivement le pas sur les pressions locales visant à imposer des projets « préfabriqués ».

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Les procédures contractuelles permettent une meilleure structuration du territoire (Elus locaux et techniciens de territoire  : Parfois)

53

"Le contrat d’agglomération a été un élément structurant sur le plan économique, social et culturel."

54

"Dans un contrat de ville, on ne peut pas faire l’un sans l’autre. Nous sommes habitués à travailler en partenariat."

55

- L’animateur ou développeur de contrats, en lien avec les techniciens de la Région, facilite la conduite des projets, par une présence régulière sur le territoire et un soutien méthodologique des acteurs locaux, même si on déplore quelques points faibles au niveau de l’assistance technique aux territoires. En effet, peut-être en raison d’une forte charge de travail, d’un excès de tâches administratives et de fréquents déplacements, les missions de conseil et d’assistance méthodologique sur le terrain sont insuffisamment développées par les techniciens régionaux et de territoires. Ainsi les élus et techniciens valorisent leurs rôles respectifs.

56

Sur ce point, nos résultats valident les recommandations d’Yves Chappoz (2000) quant à la place et au rôle du développeur qu’il détaille ainsi : « La ligne de partage entre leurs rôles respectifs (élus et techniciens) est sans cesse mouvante. Ce partage des rôles, loin d’être figé, relève avant tout de l’équilibre dynamique. Le développeur doit former un binôme indéfectible avec l’élu leader, c’est-à-dire travailler au coude-à-coude avec lui, mais en sachant rester dans son champ de compétences. Cette complexe dialectique élu/technicien doit en permanence éviter deux pathologies extrêmes : celle de l’élu-technicien, dans ce cas le développeur fonctionne comme une simple courroie de transmission et se contente de porter les valises ; celle du technicien politique, dans ce cas le développeur se substitue à l’élu ».

57

Le développeur devra faire un travail d’explication et d’écoute auprès des élus et des acteurs afin de créer un climat de confiance, convaincre de l’intérêt de réfléchir et d’agir ensemble, et enfin, ébaucher une dynamique partenariale.

58

Pour résumer, l’animateur de contrat a un rôle de :

  • « accompagnateur du changement, de la transformation sociale, et ceci en restant dans l’optique du projet de territoire dont il est l’homme-orchestre mais pas le chef d’orchestre, rôle qui revient à l’élu-leader et au comité de pilotage. Cette dynamique du changement est largement déterminée par la réussite des actions programmées dont le développeur est un "moteur" important.

  • facilitateur. Il contribue à réunir les conditions permissives qui activent la mise en œuvre du processus lors de ses différentes étapes.

  • interface et de médiation technique complémentaire au rôle d’interface et de médiation politique de l’élu-leader. Il participe à la mise en synergie des acteurs, la gestion et la résolution (toujours provisoire) des conflits… dans leur dimension technique.

  • mise en réseau des acteurs c’est-à-dire qu’il doit percevoir finement le jeu des acteurs afin d’en animer le réseau, mais également d’en accompagner sa transformation : faciliter l’entrée de nouveaux acteurs, stimuler l’évolution du comportement des acteurs, anticiper l’émergence de nouveaux acteurs… bref innerver, faire vivre le réseau.

  • mobilisation et d’animation des hommes. Il doit non seulement mobiliser les compétences externes et internes, mais également les faire travailler en équipe.

  • mémorisation et de gestion des apprentissages collectifs. Son rôle est non seulement de faciliter l’échange de savoir-faire entre acteurs mais également de capitaliser les savoir-faire qui émergent dans l’action » (Chappoz, 2000)

2.2 - Les limites observées des pratiques de contractualisation

59

Si les pratiques de contractualisation entre les échelons régional et local s’affirment à travers les projets de territoire, subsistent néanmoins des limites et des difficultés significatives.

60

La coopération et l’implication des acteurs territoriaux (acteurs privés, publics, les élus locaux…) dans la phase de conception se développent, mais restent ici ou là insuffisantes.

61

Dans certains cas, il apparaît que la Région est considérée par les territoires comme une simple source d’opportunité de financement que l’on aimerait tenir éloignée de la réalisation du projet (effet d’aubaine ?). Il n’est pas surprenant alors que les territoires locaux ne soient pas demandeurs de méthodologie structurée, car celle-ci risquerait d’augmenter la visibilité des partenaires dans le jeu de la contractualisation. De ce fait, les techniciens locaux et régionaux peuvent être découragés de développer leur rôle de méthodologue accompagnateur.

62

Guéry-Stévenot (2006) montre que la coopération n’est pas aisée dès lors que les organisations sont très différentes dans leurs orientations stratégiques. Tout comme dans le cas des pôles de compétitivité étudiés par Castro Gonçalves et Tixier (2007), il s’agit de faire converger des logiques d’acteurs distinctes vers des synergies. Entre différentes structures, cette distance cognitive s’exprime tout d’abord à travers le constat d’un manque de coopération, bien que les performances potentielles de cette coopération soient imaginées par les acteurs. La distance « cognitive » s’exprime aussi à travers une méconnaissance des personnes des différentes structures, et du travail des uns et des autres, ou encore à travers la sensation d’un manque de lien entre les structures. Le fait que les acteurs (publics, privés, associatifs, …) aient des rationalités différentes génère de l’incompréhension et de la distance entre eux. Ils ont des difficultés d’adaptation, notamment de langage, de même qu’ils ont des difficultés à intégrer les contraintes et les objectifs des autres structures. Ces différences et l’incompréhension qui en résulte génèrent de la suspicion qui nuit à la coopération. Zardet et Noguera (2006) font aussi ce constat : "les acteurs privés et associatifs semblent encore peu impliqués dans les projets de territoire. Ils souffrent du stéréotype de l’opposition public/privé, qui constitue un frein majeur au développement des partenariats hybrides souvent féconds. "

63

Nous validons aussi l’analyse d’Yves Chappoz (2004) lorsqu’il considère que la mise en place de ce dispositif contractuel recèle trois risques potentiels : « le risque de comportements opportunistes où les acteurs, dans une logique de guichet, sont à la recherche d’effets d’aubaine afin de maximiser leurs propres ressources ; le risque d’apparition d’aléas qui peuvent résulter d’une absence de gestion des conflits entre acteurs et/ou des faiblesses du dispositif opérationnel et se traduit par l’échec de certaines actions ; et enfin, le risque technocratique où les élus se déchargent sur les techniciens de la gestion des réalisations ».

64

Il ressort de notre recherche des difficultés relatives aux rôles respectifs des acteurs. Ainsi, la répartition des rôles dans la conception des projets entre les différentes structures du territoire (commune, communauté de communes, syndicat mixte, Région…) manque de clarté. La Direction des Politiques Territoriales aurait, semble-t-il, un rôle important à jouer dans l’animation, le conseil, l’aide et l’accompagnement des territoires de projets, ces activités constituant une valeur ajoutée discriminante potentielle, à condition que les territoires comprennent l’intérêt du jeu de la coopération et que les techniciens de la Région de leur côté, développent leurs qualités pédagogiques, de dialogue et partant, de conseil "technique". Simultanément, un manque d’échanges, de mutualisation et de partage des méthodes de travail entre techniciens de la Région a été constaté, qui révèle des pratiques relativement individualistes. Ce comportement va de pair avec une forte autonomie individuelle dans l’animation des projets. Dans ce contexte, le pilotage au moyen d’une méthodologie plus structurée et d’outils de management de projet, nécessaires pour développer le rôle de soutien et d’animation de projets des territoires, est parfois vécu comme une ingérence par les techniciens de la région. Les compétences d’animation des projets de territoire de certains techniciens sont parfois jugées insuffisantes. Ces lacunes appellent un changement de compétences dans la conduite des projets de territoire. Par voie de conséquence, un manque de communication entre les différents niveaux territoriaux et entre les multiples acteurs est constaté, caractérisé par : une absence d’échange et de mutualisation de l’information, une absence d’actions et de réunions transversales et un manque de supports d’information structurés sur les projets. Il s’ensuit un manque de règles précises qui entraîne des retards dans la transmission des informations.

65

Manque de dispositifs de communication-coordination-concertation entre les acteurs du territoire et la Région

66

(Techniciens de territoire  : Assez souvent)

67

"Il y a un manque de dispositifs de concertation entre les animateurs des contrats et les animateurs de la Région."

68

"Les techniciens de la Région ne viennent pas sur nos territoires donc ils ne peuvent pas défendre les projets."

69

Manque de communication entre la Région et les territoires

70

(Elus locaux  : Parfois)

71

"Au démarrage, il y a eu un décalage et des contradictions entre le discours des techniciens et celui des élus de la Région sur le financement des actions."

72

"Il y a un manque de concertation préalable avec le territoire, les décisions tombent sur le territoire sans concertation avec les acteurs du territoire, telles que la décision d’agrandissement du territoire."

73

- Un autre point touche à la complexité des procédures contractuelles de projet et à leur lourdeur, qui entraînent des difficultés de compréhension pour les acteurs locaux et crée parfois des incohérences sur les territoires. En particulier les délais de validation des procédures par la Région sont jugés trop longs par les acteurs des territoires. Dans les territoires, les réunions de commissions comportent trop de participants et le temps passé en réunion est jugé excessif par les techniciens. Malgré cela les acteurs privés et associatifs semblent encore peu impliqués dans les projets de territoire. Ils souffrent du stéréotype de l’opposition public/privé, qui constitue un frein majeur au développement des partenariats hybrides souvent féconds. Le périmètre pertinent de projet de territoire n’est pas toujours maîtrisé, compte tenu de l’intervention de nombreuses parties prenantes, dont les stratégies ne sont pas toujours a priori compatibles entre elles.

74

Manque de cohérence des procédures

75

Responsables et techniciens du Conseil Régional (Assez souvent)

76

"Quand les outils s’entrechoquent, cela se traduit par des contradictions dont les effets sont néfastes sur le territoire."

77

"La procédure des parcs et celle du Contrat de Développement Régional se superposent très souvent, avec des objectifs très différents. Cela crée un souci de cohérence et de lisibilité."

78

Techniciens de territoire (Assez souvent)

79

"Les procédures sont lourdes à mettre en place, on ne voit pas l’articulation entre elles, cela manque de cohérence."

80

"La difficulté de la procédure, c’est que la Région reconnaît la spécificité de l’agglomération dans le pays. La problématique de l’agglomération n’est pas toujours en cohérence avec le niveau du pays."

81

Lourdeur des procédures administratives

82

Techniciens de territoire (Toujours)

83

"Toutes les procédures s’alourdissent énormément car il y a de plus en plus d’intermédiaires. Cela devient de plus en plus difficile d’expliquer aux acteurs du territoire."

84

"La Région veut que l’on fasse plus de développement, mais elle nous donne de plus en plus de contraintes administratives. Il y a une forte rigidité à la Région."

85

Elus locaux (Très souvent)

86

"L’obstacle à l’intercommunalité de projet est essentiellement administratif. On est obligé de monter un syndicat pour certains projets, ce n’est pas une histoire d’hommes mais de papiers."

87

"Les procédures sont de plus en plus compliquées avec la Région sur le plan administratif."

"Nous avons activé la concertation entre les acteurs, pour éviter le découragement parce que la procédure est longue."

88

Les délais de validation des procédures sont jugés trop longs

89

Techniciens de territoire (Assez souvent)

90

"Le calendrier se rallonge en permanence, le problème c’est la longueur des procédures, la longueur provient à la fois de la Région et du territoire. Il faut attendre 2 à 3 ans pour qu’une action se mette en place."

91

Elus locaux

92

"Les délais sont trop longs entre le moment où le territoire valide en groupe de pilotage et le moment où la commission permanente de la Région vote. Cela crée un petit flottement."

93

La multiplicité des structures nuit à la lisibilité du périmètre du territoire

94

Techniciens de territoire (Assez souvent)

95

"L’empilement des structures pose la question de la pertinence du périmètre du territoire."

96

Elus locaux (assez souvent)

97

"Il y a un empilement des structures : les communes, les communautés de communes, le syndicat mixte, les parcs …Cela pose un problème de lecture et de compréhension."

98

- Un troisième point concerne la phase postérieure à la conception des projets de territoire. En effet, si la phase de conception est entachée de difficultés dont les principales viennent d’être identifiées, elle constitue néanmoins la phase considérée comme essentielle dans la conduite des projets de territoires : c’est dans cette période de deux à trois ans que le contenu du projet est progressivement élaboré par l’ensemble des partenaires, jusqu’à son approbation en Commission en Assemblée Régionale. La phase suivante de mise en œuvre du projet, fait l’objet d’une moins grande attention. Pourtant, cette mise en œuvre des projets de territoire est jugée difficile en raison du manque de compréhension de la procédure contractuelle par les acteurs locaux et d’une vision communale des élus locaux au détriment d’une vision intercommunale.

99

- En particulier, un manque important d’outils de pilotage et d’indicateurs d’évaluation des objectifs pertinents est signalé par l’ensemble des acteurs comme source de difficultés dans la conduite et le portage des projets de territoire.

100

Manque d’indicateurs pertinents

101

Responsables et techniciens du Conseil Régional (Très souvent)

102

"Le but est de renforcer les partenariats, mais il est difficile d’agir, nous manquons de moyens et d’outils, nous ne pouvons pas évaluer."

103

"Au niveau des territoires, on n’a pas beaucoup d’indicateurs, ou les indicateurs manquent le plus souvent de pertinence, ce qui ne nous permet pas d’assurer un pilotage performant des territoires."

104

Manque d’outils de pilotage des projets de territoire

105

Responsables et techniciens du Conseil Régional (Assez souvent)

106

"Les techniciens de la Région manquent de visibilité, ils ne savent pas si un projet marche ou pas."

107

"Les animateurs de territoire manquent d’outils de gestion et de pilotage."

108

Manque d’indicateurs d’évaluation des objectifs

109

Techniciens de territoire (Parfois)

110

"On n’a pas assez de critères d’évaluation sur les actions globales et communales, on néglige de mettre en place des critères permettant de faire une évaluation."

111

En synthèse, ces dysfonctionnements témoignent d’une ambiguïté dans le contenu du terme de partenariat. Ainsi, les techniciens de territoire soulignent un manque de partenariat avec la Région dans la conception des projets et son insuffisance d’arbitrage sur les projets. Ce problème peut même être exacerbé par des tensions entre directions du Conseil régional, ce qui désoriente les acteurs de territoire.

112

Manque de partenariat avec la Région dans la conception des projets

113

Elus locaux (Parfois)

114

"Il n’y a pas de partenariat avec la Région, il y a seulement un partenariat financier."

115

"Je ne sens pas qu’il y ait un partenariat entre les territoires et la Région, il n’y a pas de retour, ni de communication sur ce qui se passe à la Région."

116

Difficulté à développer un partenariat dans le cadre des procédures régionales des projets de territoire

117

Responsables et techniciens du Conseil Régional (Très souvent)

118

"Le terme de partenariat ne colle pas à la procédure, on a du mal à être de réels partenaires."

119

"La notion de partenariat est à déconnecter de la procédure, car pour faire un partenariat, il faut du temps. Le terme de négociation semble le plus approprié."

120

"Les partenariats ne sont pas faciles à établir surtout avec les départements pour les parcs naturels."

121

- Aux yeux des acteurs locaux, les orientations de la politique territoriale de la Région manquent de précision, ce qui désoriente les acteurs de territoire et leur donne le sentiment d’être éloignés de la Région. En fait, l’expression des techniciens du Conseil régional et des territoires et celle des élus locaux sont divergentes. Aux yeux des élus locaux, les techniciens ont un rôle excessif au regard du leur ; les techniciens soulignent quant à eux, un manque de pouvoir et d’autonomie dans la conception des projets.

122

Finalement, il ressort aussi que les procédures régionales des projets de territoire sont perçues comme une aubaine financière par les élus locaux, même si la répartition et l’utilisation de l’enveloppe budgétaire manquent de précision aux yeux des élus locaux et des animateurs de contrats.

123

Le manque de précision des orientations politiques de la Région désoriente les acteurs de territoire

124

Techniciens de territoire (Toujours)

125

"Les techniciens de la Région n’ont pas de directives de la part des élus, sur ce que la Région finance ou pas. Si nous avions cette information, cela nous éviterait de travailler pour rien."

126

"Le manque de cadrage de la part de la Région nuit aux animateurs de contrats qui perdent du temps et en crédibilité par rapport aux élus."

127

Elus locaux (Assez souvent)

128

"Pour le contrat d’agglomération, la mise en route de la relation avec la Région a été difficile, car les positions et les orientations de la Région n’étaient pas claires."

129

"Nous avons déployé énormément d’énergie dans la première phase, j’ai bien peur qu’on ait beaucoup de déceptions, car certaines orientations ne seront pas éligibles."

130

"Le cadre des orientations de la Région n’est pas connu. Qu’est-ce qu’elle pousse comme orientations ? Qu’est-ce qu’elle va accepter ? Qu’est-ce qui est éligible ?"

131

Ces résultats présentent des convergences fortes avec ceux obtenus dans une autre recherche-intervention conduite sur un projet de développement durable, où les auteurs X. Pierre et V. Zardet (2008) mettent en évidence la « distance spatiale et cognitive qui se situe tant entre les acteurs qu’au sein des organisations, ce qui tend à minimiser l’importance de la distance géographique ». La distance cognitive entre les acteurs est définie comme une différence de cadre de représentation, une asymétrie informationnelle, et une absence ou un manque de relations constructives.

3 - Discussions

132

A partir de cette recherche-intervention, plusieurs voies et moyens ont été proposés pour améliorer la conduite et la mise en œuvre de projets de territoires et pour répondre à l’insuffisance d’outils de management.

3.1 - L’instrumentation de gestion au service des partenariats public-privé ?

133

La recherche-intervention que nous avons réalisée fait émerger une forte insuffisance d’outils pour instrumenter les contrats et leur mise en œuvre. Le déploiement de l’action publique est difficilement mis en place. « Donner plus de moyens, plus de délégation et plus d’autonomie aux territoires nécessite plus de suivi et de pilotage » (Millet, 2006). En ce sens, le management territorial se doit d’intégrer la complexité qui résulte de la volonté de réduire la distance existant entre les acteurs locaux et les institutions. Un manque d’outils de gestion communs entre les partenaires est constaté. Par exemple, il est difficile de « faire remonter » l’information, de communiquer et de se coordonner. Ce problème est également perçu au sein de chaque organisation. Du fait d’une absence de méthodes de travail et d’outils communs, la synchronisation des acteurs est faible.

134

Deux outils de management ont été expérimentés :

135

l’un dans l’optique de clarifier et d’accroître l’autonomie et la concertation entre acteurs. Ainsi un « éventail de délégation concertée » a été testé, permettant de formaliser les rôles respectifs des techniciens de la Région et de ceux des territoires, et des élus relativement à ceux des techniciens. Cette étape de clarification a permis d’agir sur une difficulté importante qu’avaient signalée les élus et les techniciens, quant à la frontière floue de leurs rôles respectifs. Simultanément, les « objets de concertation obligée » ont été co-déterminés (cf. exemple en figure 2).

Figure 2 - Eventail de délégation Concertée entre l’élu du territoire et le Technicien CGD (Savall, Zardet, Noguera, 2004)Figure 2
136

Le second dans l’optique de développer les compétences opérationnelles nécessaires pour élaborer le contrat de développement territorial, le négocier et le mettre en œuvre. Une cartographie des compétences a été mise en place pour les animateurs de la Région et ceux des territoires, ce qui a accru la visibilité des connaissances distribuées sur un territoire et a par conséquent multiplié les opportunités d’échange et de combinaisons. La coordination efficace des ressources et des compétences spécifiques à un territoire donné permet un ancrage territorial fort et constitue un avantage compétitif pour les acteurs (acteurs privés, publics, institutionnels….) (Noguera, Bories-Azeau, Fort et Peyroux, 2013).

137

La représentation de l’espace commun a rendu lisible le territoire dans sa globalité : frontière du cluster, positionnement des acteurs dans le collectif. Ce premier élément de lisibilité a permis la construction d’une identité collective et accru la motivation des partenaires à coopérer.

138

Les besoins de formation ont été ainsi mieux identifiés, et les programmes de formation mieux adaptés en regard de ces besoins, même si l’offre de formation actuellement disponible aux plans national et régional est mal adaptée à ces besoins. En effet, deux points importants sont ressortis de notre étude : le manque de formation à la conduite de projet et surtout la nécessité de faire évoluer la mission du Conseil Régional, tant dans le montage des contrats de développement, l’animation tactique et stratégique des réunions de commissions, que l’assistance technique à leur mise en œuvre. De plus, une formation intégrée aux élus impliqués dans la conduite de projets de territoire, sur quelques méthodes et outils simples et pragmatiques, pourrait faciliter la coopération élus – techniciens indispensable à la pleine réussite des projets. Enfin, à ce problème, s’ajoutent des difficultés liées à la périodicité des contrats et à la pénibilité des conditions de travail (déplacements, charge de travail, isolement relatif…) des techniciens de la Région et des territoires, qui contribuent à l’importante rotation des agents. Cela nuit à la continuité et à l’efficacité des relations avec les territoires et crée une carence de "capitalisation de l’expérience". Il conviendrait d’imaginer des outils et des dispositifs pour régénérer l’énergie de conduite des projets et réduire les méfaits de certains excès de rotation.

139

Dans le cadre de notre recherche, plusieurs axes ont été proposés pour améliorer la conduite de projet de territoires. L’un d’entre eux est la mise en place d’un management plus remontant et contextualisé entre la Région et les territoires, la Région définissant les lignes stratégiques pour assurer une certaine cohérence générale. Cet axe répond à la problématique du cloisonnement et de l’absence de mutualisation et d’échange entre les territoires, qui crée dans la conception et la mise en œuvre des contrats de développement une certaine inefficacité et inefficience, du fait d’une déperdition importante de savoir-faire dispersés. Une démarche plus remontante, plus contextualisée qui s’appuierait davantage sur des diagnostics de besoins, d’attentes locales plutôt que des politiques nationales ou régionales qui doivent descendre et se démultiplier, permettrait de renforcer et de développer un véritable partenariat public-privé.

140

Nécessité d’intensifier un partenariat multiple et ouvert entre acteurs

141

Elus locaux (Souvent)

142

"Dans le cadre des projets, il faut impliquer des gens compétents, cela ne peut pas être seulement qu’une affaire d’élus ou de techniciens car personne n’a toutes les clés."

143

"Il est impératif d’ouvrir la réflexion aux partenaires publics et privés."

144

Une deuxième difficulté recensée est le manque de méthodologie structurée pour faciliter la contractualisation. Sur ce point, la signification de la notion de contractualisation dépasse largement la définition classique qui consiste à signer un contrat avec des subventions à la clé. La contractualisation comprend en particulier les mandats respectifs et multiples des élus et des acteurs locaux dans les territoires. En effet, quand un élu anime un projet de territoire, qu’il est maire et président de SIVOM, il confond quelquefois ses casquettes alors même que les enjeux du territoire ne sont pas exactement les enjeux de la commune.

145

Vision communale des élus au détriment d’une vision intercommunale

146

Responsables et techniciens du Conseil Régional (Souvent)

147

"Il n’y a pas de vrai projet de territoire, au niveau de l’intercommunalité de projet, il y a un vrai retard."

148

"Les acteurs, surtout les maires ont une vision communale, n’ont pas une vision commune et partagée."

149

Un dernier axe développé concerne les indicateurs de pilotage et d’évaluation des projets. Les techniciens de la Région et des territoires ne disposent pas d’indicateurs de pilotage et d’évaluation des projets, voire de tableaux de bord partagés, qui permettraient d’éclairer la prise de décision, à l’exception des outils classiques de « suivi » de budgets et de consommation des subventions. Des indicateurs qualitatifs, quantitatifs et financiers permettraient de donner une vision globale et transversale aux élus de la Région et de mieux accompagner la réalisation des projets de territoire contractualisés. A titre d’exemple, nous présentons en figure 3 des exemples d’indicateurs locaux de pilotage possibles pour ces contrats.

Figure 3 - Indicateurs de tableau de bord d’un projet de territoire (extrait) (Savall, Zardet, Noguera, 2004)Figure 3

3.2 - Vers un management de l’action publique territoriale

150

Une problématique importante de cette recherche, est celle de la gestion du temps des projets. Les acteurs rencontrés lors des entretiens semi-directifs, disent spontanément, « …tout s’arrête lorsqu’ils ont obtenu la signature, lorsque le dossier de contrat de développement a été validé par l’assemblée régionale et qu’ils ont obtenu la subvention ». En effet, dans les démarches contractuelles, on peut observer une nette coupure temporelle entre la phase de montage et de conception des projets, relativement bien maîtrisée, qui focalise beaucoup d’énergies, et la phase de mise en œuvre. Comme l’avait déjà évoqué, Françoise Gerbaux en 1999, les différences de temporalité et de territorialité entre l’économique et le politique sont une des limites à la mise en œuvre concrète du projet de territoire. La validation du projet par la Région (et les financements associés) semble vécue comme l’aboutissement du processus. Les acteurs territoriaux, les élus et les animateurs de contrat, travaillent pendant un, deux ou trois ans à monter un contrat, et ensuite la phase de réalisation des actions, la phase de réalité, n’est pas managée avec autant de soin. Pourtant, la mise en œuvre d’un contrat est une phase très cruciale, sans laquelle un projet n’est qu’une virtualité stérile qui masque des actions non contractualisées.

151

Difficultés dans la mise en œuvre des projets

152

Techniciens de territoire (Parfois)

153

"Les collectivités territoriales ont des besoins, il y a une pléthore d’actions qui n’a pas de maître d’ouvrage."

154

Par ailleurs, l’un des points qui est ressorti est l’importante perte de temps et de ressources financières dans la gestion des projets de territoires (nombreux déplacements, surconsommation de temps consacrés à des réunions parfois inefficaces, annulation de réunions ou de commissions au dernier moment…). De tels coûts cachés (Savall, 1974, 1979) détériorent l’usage des fonds publics, et mériteraient une réflexion concertée et approfondie visant à les convertir en valeur ajoutée.

155

L’intensité de la relation de coopération s’apprécie dans la mise en acte d’un projet. Hors, en matière de projet de développement des territoires, une très faible attention, une très faible implication sont accordées à la réalisation de la stratégie projetée et validée par les instances régionales. Carence d’outils, de méthodes, de savoir-faire ? Désintérêt accordé à la réalisation versus la conception ? Les facteurs explicatifs sont pluriels, les retards de mise en œuvre des projets très fréquents.

156

C’est nous semble-t-il particulièrement dans cette étape que les sciences du management sont une source d’apports significative potentielle, en ce qu’elles sont des sciences de l’action et de l’ingénierie managériale.

157

Ainsi la carence d’outils de management opérationnel, de programmation des actions concrètes, de pilotage de l’avancement de ces actions est de nature à autoriser une coopération féconde avec les chercheurs en sciences du management. La proximité avec la mise en œuvre de stratégies entrepreneuriales autorise le recours à des outils existants à condition qu’ils soient acclimatés à l’action publique. Ainsi des plans d’actions stratégiques internes-externes pluriannuels et des plans d’actions semestriels ont été expérimentés à partir d’un projet de territoire validé (cf. figure 4).

Figure 4 - Plan d’actions semestriel – Contrat de territoire (extrait) (Savall, Zardet, Noguera, 2004)Figure 4
158

Agir sur l’organisation du travail serait aussi souhaitable. Il s’agit notamment de désigner plus systématiquement des pilotes. Cela pose le problème de la légitimité des acteurs. Certains suggèrent d’élaborer une procédure de gouvernance [8]  Williamson (1988) définit la gouvernance comme les... [8] , ce qui pourrait avoir comme effet d’encourager le passage de rapports de contrôle et d’obéissance à des rapports davantage négociés entre la collectivité et les acteurs. La mise en place d’une gouvernance territoriale est nécessaire pour réguler les interactions qui se déroulent dans ces organisations territoriales. En effet, la gouvernance territoriale implique différents acteurs : acteurs institutionnels, économiques et sociaux. Ces acteurs doivent coopérer pour construire les projets de développement territoriaux. Les résultats de la recherche montrent que la multiplicité des acteurs institutionnels impliqués dans la gouvernance territoriale ne facilite pas le partage d’une vision commune. Il faut donc envisager la gouvernance territoriale comme des « systèmes d’action concrets » (Crozier et Friedberg, 1977 ; Friedberg, 1993). « (…) des structures d’action collective par lesquelles sont « organisés » des espaces d’action, c’est-à-dire sont construits et perpétués les ordres locaux grâce auxquels les acteurs parviennent à stabiliser au moins provisoirement leurs négociations et leurs interactions stratégiques » (Friedberg, 1993, p. 109).

159

Dans cette optique, un outil de contractualisation complémentaire a été esquissé pour aider les acteurs à définir des objectifs communs– mais non encore expérimenté à ce jour en grandeur nature – qui consiste à négocier des objectifs intermédiaires annuels assortis de moyens spécifiques, en fonction des difficultés spécifiques à la mise en acte de chaque projet territorial. Outil de négociation entre les mains des élus (locaux et régionaux) il constituerait probablement aussi un dispositif permettant de modifier les représentations mentales respectives de financeur/financé. Un exemple simulé de « contrat d’activité périodiquement négociable » est exposé en figure 5 ci-dessous.

Figure 5 - Contrat d’Activité Périodiquement Négociable territoire X et Région Y (Savall, Zardet, Noguera, 2004)Figure 5
160

Ainsi que l’expose Pierre Bardelli (2004), le territoire devient une des pièces de ce nouveau modèle, soumis à un jeu de concurrence avec d’autres territoires, contraint à l’utiliser des moyens particuliers pour attirer les entreprises [9]  Le développement différencié des territoires est devenu... [9] , sans pour autant être assuré du résultat. Le développement territorial relève d’une démarche stratégique propre à la direction administrative et politique des territoires (…) La stratégie d’un territoire s’appuierait alors sur des atouts, résultant eux-mêmes de potentialités, elles-mêmes résultantes de ressources spécifiques aux territoires. Ce sont précisément ces dernières qui fourniraient les éléments de différenciation susceptibles d’attirer les entreprises (Bardelli, 2004). Ainsi, le territoire ne doit pas être considéré seulement comme porteur de ressources « génériques », mais être l’investigateur de la construction de ressources propres, en interaction avec un environnement, et s’articulant aux besoins des acteurs. « L’ouverture à la mondialisation se fait d’autant mieux qu’elle prend appui sur une forte identité. S’insérer dans la mondialisation ce n’est pas perdre sa différence mais la cultiver, d’autant que la globalisation est d’abord une intégration au sein des grandes régions du monde » (Godet M., 1997).

Tableau 3 - Tableau de synthèse sur les principales pathologies et sur les réponses apportées pas le management des territoires (Savall, Zardet, Noguera, 2004)Tableau 3

Conclusion

161

Les résultats de cette recherche menée avec trois territoires montrent d’une part, la volonté pour les conseils régionaux de se questionner sur les nouvelles régulations à mettre en place pour le développement de projets de territoire et d’autre part, que l’émergence et le développement d’un réel management des territoires passe par la mise en œuvre d’outils de management et de gestion. Pour ce faire, la contractualisation de l’action publique nécessite le renforcement et le développement de partenariats public-privé-associatif et de contractualisation plus avancées, par exemple en complétant les contrats dit « contrat de développement », par des contrats d’objectifs négociés entre le Territoire et la Région.

162

La construction et la pérennisation d’une démarche partenariale et participative reposent sur la création de réseaux de confiance verticaux et horizontaux. Ces démarches contractuelles s’inscrivent dans un projet cosigné par les différentes parties prenantes. Ce contrat se caractérise par l’existence d’un accord négocié sur des objectifs d’action, l’engagement sur un calendrier de réalisation et la définition des contributions conjointes des acteurs concernés (Chappoz, 2000).

163

Sur ce point, les résultats de recherche montrent également que le comportement des acteurs est très souvent circonscrit par leur inscription spatiale et leur positionnement dans un entre-deux à la frontière public-privé, entre une action publique descendante et des initiatives locales, qui permet de créer des actions innovantes, mais explique aussi les difficultés rencontrées pour susciter et maintenir la coordination car les acteurs ne partagent pas les mêmes cadres cognitifs d’analyse et d’action.

164

Ces projets de territoire transorganisationnels se développent dans un cadre qui n’est pas habituel pour qui analyse les organisations : les acteurs ne sont pas liés par des relations hiérarchiques, ni par des partages d’expérience ou de valeurs communes, ils appartiennent généralement à des institutions différentes.

165

Cette organisation territoriale qui « maille » ou « encastre différents acteurs porteurs de rationalités diverses et limitées, différents niveaux d’intervention (le local, le national, le global, etc.), différentes institutions et organisations dont les logiques d’action peuvent parfois se révéler incompatibles… autour de projets et d’intérêts communs » (Lauriol, 2006, p. 367).

166

Pourtant, on voit se développer autour de ces « situations » des configurations organisationnelles variées (Rojot, 1989), qui réussissent à créer des formes de coordination et d’engagement des acteurs (Raulet-Croset, 2008). Le management de projet de territoire, aussi bien dans le cas d’un contrat de pays que pour un contrat d’agglomération ou encore un contrat de parc, s’appuie sur la délimitation de périmètres d’action. On voit ainsi apparaître un levier de management original : le choix de l’espace d’action. L’espace d’action, car il est à la croisée de territoires d’usage ou d’action, devient une ressource pour le management car il amène finalement plusieurs acteurs privés-publics, organisations, institutions à coopérer. La mobilisation de la dimension territoriale dans la conception des projets s’avère alors stratégique car l’espace commun crée l’engagement des acteurs et accroît la proximité et la cohésion entre eux.

167

Sur le plan de la stratégie, les résultats renforcent l’idée selon laquelle, un territoire doit se concevoir comme une forme d’organisation de l’action collective spatialisée et territorialisée. Les enjeux portent alors sur la nécessité de mettre en place une forme d’organisation de l’action collective d’une performance satisfaisante, avec des modes de coordination les plus appropriés au développement de coopérations fructueuses pour l’ensemble des acteurs concernés.

168

En conclusion, la gouvernance territoriale se doit de répondre à la diversité des acteurs en présence, à leurs attentes, et aux incertitudes radicales de la coordination de leurs activités et contributions respectives à la réalisation d’un projet collectif. Elle permet ainsi de réfléchir aux voies et moyens pour combiner, réguler et contrôler ces enchevêtrements, pour saisir toute la complexité du pilotage de l’action stratégique et politique.


Annexe

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Notes

[1]

Professeur des universités, ISEOR, Magellan, IAE Lyon, Université Jean Moulin, zardet@iseor.com. ISEOR, 15 chemin du Petit Bois 69 130 Écully

[2]

Professeur des universités, Université Montpellier 3, florence.noguera@univ-montp3.fr, MRM et associée au LARGEPA et à l’ISEOR

[10]

Loi du 4 février 1995 (LOADT), dite loi Pasqua

[3]

Loi du 25 juin 1999, dite loi Voynet

[4]

Expérimentations en Angleterre avec les politiques de Margaret Thatcher (premier ministre de 1979 à 1990)

[5]

Expérimentations aux États-Unis sous Ronald Reagan (président américain de 1981 à 89) avec sa célèbre formule « l’État est le problème et pas la solution au problème »

[6]

Est prévue la transformation en métropole de toute communauté d’agglomération ou urbaine rassemblant plus de 400.000 habitants. Outre Paris, Lyon et Marseille, cela concerne Toulouse, Nice, Strasbourg (dénommée Eurométropole), Lille, Rennes, Nantes, Grenoble, Bordeaux, Rouen, Montpellier et Toulon. Les métropoles sont dotées de compétences extrêmement larges qui leur sont transférées par l’Etat et les communes, ou même, par convention, par le département ou la région. Les métropoles seront les garantes du Droit au logement opposable (DALO), l’Etat pourra leur déléguer l’attribution des aides à la pierre, l’hébergement d’urgence ou encore le logement étudiant. Dans leur périmètre, les métropoles peuvent, dans le respect des prérogatives des régions, élaborer leurs propres régimes d’aides et octroyer des aides aux entreprises.

[7]

Nous retenons ici une définition large du concept de partie prenante à l’instar de Ballet (2004) et reprise de Freeman (1984) : « Une partie prenante dans une organisation est (par définition) tout groupe ou individu qui affecte ou est affecté par l’accomplissement des objectifs de l’organisation ».

[8]

Williamson (1988) définit la gouvernance comme les mécanismes de coordination interne à l’entreprise (corporate governance) ou comme les procédures de codécision entre la firme et ses partenaires stables (governance structures), notamment dans le cadre de dispositifs contractuels qui réduisent les coûts de transaction sans la contrainte d’une organisation hiérarchique. Pérez (2003), définit la gouvernance comme un dispositif impliquant à la fois des institutions, des relations, des règles et des comportements…

[9]

Le développement différencié des territoires est devenu un champ de recherche à part entière : celui de la nouvelle économie géographique. L’espace y est considéré comme non neutre. Les effets externes spatialisés sont pris en compte dans les calculs des entreprises.

Résumé

Français

Cet article propose une réflexion sur l’apport du management à la structuration et au développement de la dynamique territoriale, à partir d’une recherche-intervention conduite au sein de trois territoires. Après avoir présenté les réalités des pratiques contractuelles, cette recherche discute les axes de développement possibles pour consolider la dynamique territoriale.

Mots-clés

  • management des territoires
  • contrats de développement
  • projet de territoire
  • parties prenantes
  • gouvernance

English

What kind of management contribution to the territorial dynamics’ development ? Experiment of management tools to contractualize in three territoriesThis paper proposes a reflection on the contribution of management to structure and develop territorial dynamics, based on an intervention-research in three territories. After an analysis of contractual practices realities, we discuss the possible lines of development to consolidate territorial dynamics.

Keywords

  • territories management
  • development contracts
  • territory project
  • stakeholders
  • governance

Plan de l'article

  1. Introduction
  2. 1 - Nouvelles problématiques des territoires et cadre de la recherche
    1. 1.1 - Problématique de la contractualisation de l’action publique
    2. 1.2 - L’analyse conceptuelle de la recherche
      1. 1.2.1 - Le concept de territoire
      2. 1.2.2 - Le concept de contrat de développement territorial
    3. 1.3 - Cadre théorique de la recherche : l’apport des sciences du management au développement territorial
    4. 1.4 - Méthodologie de la recherche
  3. 2 - La structuration du territoire par les contrats de développement territoriaux : un nouvel enjeu du développement local
    1. 2.1 - Réalités et avancées de la démarche contractuelle
    2. 2.2 - Les limites observées des pratiques de contractualisation
  4. 3 - Discussions
    1. 3.1 - L’instrumentation de gestion au service des partenariats public-privé ?
    2. 3.2 - Vers un management de l’action publique territoriale
  5. Conclusion

Pour citer cet article

Zardet Véronique, Noguera Florence, « Quelle contribution du management au developpement de la dynamique territoriale ? Experimentation d'outils de contractualisation sur trois territoires », Gestion et management public, 4/2013 (Volume 2/n°2), p. 5-31.

URL : http://www.cairn.info/revue-gestion-et-management-public-2013-4-page-5.htm
DOI : 10.3917/gmp.022.0005


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