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Gestion et management public

2014/2 (Volume 2/n°4)

  • Pages : 76
  • DOI : 10.3917/gmp.024.0005
  • Éditeur : AIRMAP

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Introduction

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Le système de santé québécois a connu à partir de 2003 une réforme importante s’inspirant des principes du nouveau management public. Cette réforme cherchait à augmenter l’intégration des établissements dispensateurs de soins et de services sociaux d’un même territoire, à déléguer la responsabilité de la santé de la population de leur territoire à ces établissements ainsi qu’à décentraliser la prise de décision opérationnelle.

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En lien avec ces changements, la réforme cherchait à modifier le rôle joué par les gestionnaires d’établissement de santé et de services sociaux en augmentant leurs marges de manœuvre ainsi que leur imputabilité (Grenier et Malo, 2008; Rousseau et Cazale, 2003).

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Dans ce contexte, nous avons voulu saisir les impacts de cette réforme sur la nature du travail des gestionnaires œuvrant dans les centres de santé et de services sociaux (CSSS). Privilégiant une approche microsociologique et adoptant une posture épistémologique compréhensive, nous nous sommes intéressés aux représentations qu’ont les gestionnaires de leur travail. C’est donc dire que nous avons cherché à comprendre comment les gestionnaires définissent leur travail s’agissant du rôle qu’ils croient devoir jouer dans l’organisation. Dans cette perspective, nous avons sélectionné deux centres de santé et de services sociaux (CSSS) et y avons réalisé 49 entrevues semi-dirigées auprès de gestionnaires.

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Notre recherche nous a permis de constater que nous assistons actuellement à une homogénéisation de la représentation qu’ont les gestionnaires de leur travail allant dans le sens d’une adhésion de plus en plus grande à une représentation managériale de leur rôle.

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Cette recherche nous a surtout permis de comprendre comment se réalise cette évolution. Il appert que la structure des CSSS entraîne des conditions d’exercice qui favorisent cette représentation du travail de gestion. Qui plus est, cette nouvelle structure et les conditions d’exercice qui en découlent ont bousculé les rapports de pouvoir au sein même de la catégorie des gestionnaires. Ce faisant, certains sous-groupes voient leur représentation valorisée et sont en mesure d’imposer celle-ci à leurs collègues.

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Pour rendre compte des résultats de cette recherche, nous ferons d’abord une brève mise en contexte dans laquelle nous décrirons la réforme étudiée ainsi que les caractéristiques des gestionnaires de santé et de services sociaux. Après avoir précisé les questions nous ayant guidé ainsi que la méthodologie utilisée, nous décrirons et analyserons les principaux résultats de notre recherche.

1 - Mise en contexte

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La réforme étudiée s’inscrit dans le courant du nouveau management public (Rouillard et Bourque, 2011; Fortier, 2010; Bourque, 2007; Rouillard et al., 2004; 2008). Rappelons que ce mode d’organisation et de gestion des organisations publiques a pour caractéristique fondamentale de se définir en opposition à l’administration publique traditionnelle (Gow et Dufour, 2000). Alors que celle-ci se fonde sur une rationalité juridique (Rouillard et coll., 2004) ou politico-juridique (Gow et Dufour, 2000) le NMP repose plutôt sur une rationalité managériale. Gow et Dufour (2000) précisent que cette importance de la rationalité managériale signifie que le critère de décision devient l’utilisation optimale des ressources plutôt que le respect des règles (Gow et Dufour, 2000). Merrien abonde dans le même sens et affirme que le NMP fait le choix de « privilégier les résultats et la satisfaction du client au profit de la légalité et du respect des procédures » (Merrien, 1999, p. 98).

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Au Québec, la montée du NMP fut progressive (Fortier, 2010). Jusqu’à la fin des années 1990, l’approche des gouvernements ne remettait pas en question radicalement le rôle de l’État (Rouillard et Hudon, 2007). L’adoption, en 2000, de la Loi sur l’administration publique, est souvent identifiée comme un tournant vers l’inscription de la fonction publique québécoise dans le NMP (Rouillard et Bourque, 2011; Fortier; 2010; Rouillard et Hudon, 2007; Beauregard et Bernier, 2005). Cette loi prévoyait un allégement du contexte normatif et réglementaire de l’administration publique québécoise ainsi que des mesures visant à augmenter l’importance accordée aux résultats et à la performance des unités organisationnelles (Rouillard et Bourque, 2011). Plusieurs auteurs affirment que ces mesures ont pavé la voie aux réformes mises en œuvre à partir de 2003 par le gouvernement du Parti libéral du Québec (Fortier, 2010; Rouillard et coll., 2008; Rouillard et Hudon, 2007).

1.1 - La réforme du réseau québécois de la santé et des services sociaux de 2003

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Le Parti libéral du Québec, dirigé par Jean Charest, est porté au pouvoir le 14 avril 2003, suite à une campagne électorale s’appuyant en grande partie sur le thème de l’amélioration du système de santé et des services sociaux québécois. Une fois au pouvoir, le gouvernement annonça son intention de mettre en œuvre un projet d’envergure de révision des structures et du fonctionnement de l’État québécois, visant à moderniser celui-ci, il nomma ce projet « la réingénierie de l’État ». Au cœur de ce projet de réingénierie, la réorganisation du secteur de la santé et des services sociaux est identifiée comme une priorité. La réforme qui sera mise en œuvre repose sur l’intégration des établissements dispensateurs de soins et de services sociaux d’un même territoire, la délégation de la responsabilité de la santé de la population de leur territoire à ces nouveaux établissements ainsi que sur la décentralisation de la prise de décision opérationnelle à ces organisations.

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La volonté du gouvernement d’augmenter l’intégration des services ainsi que la coordination entre les établissements se traduit par des changements structurels importants. Avec la Loi 25 (Loi sur les agences de développement des réseaux locaux de services de santé et de services sociaux), adoptée en décembre 2003, on crée, en remplacement des régies régionales [2][2] Le système de santé et de services sociaux québécois..., les agences de développement de réseaux locaux de services de santé et de services sociaux. Ces nouvelles organisations ont pour mission de mettre en place une organisation de services de santé et de services sociaux intégrés sur leur territoire. Pour ce faire, les agences ont la responsabilité de mettre en œuvre un nouveau mode d’organisation des services grâce à la création de réseaux locaux de services de santé et de services sociaux au sein desquels on retrouve l’ensemble des dispensateurs de services de santé et de services sociaux du territoire.

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Au cœur de chaque réseau se trouve un nouveau type d’établissement nommé « centre de santé et de services sociaux » (CSSS). Ces nouvelles entités résultent de la fusion forcée d’un ou plusieurs centres locaux de services communautaires [3][3] La Loi sur la santé et les services sociaux précise... (CLSC), centres d’hébergement et de soins de longue durée [4][4] La Loi sur la santé et les services sociaux précise... (CHSLD) et centres hospitaliers (CH) d’un même territoire. À terme, ce sont 95 CSSS qui sont créés. C’est à ces nouveaux établissements que sont déléguées la responsabilité de la santé de la population de leur territoire et l’organisation des services de santé et de services sociaux de ce même territoire.

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Simultanément à l’adoption de la Loi 25, le gouvernement adopte le projet de Loi 30 (Loi concernant les unités de négociation dans le secteur des affaires sociales et modifiant la Loi sur le régime de négociation des conventions collectives dans le secteur public et parapublic). Cette loi modifie les règles encadrant les relations du travail dans le secteur de la santé et des services sociaux, de manière à fournir aux gestionnaires locaux les leviers nécessaires pour modifier l’organisation du travail du secteur dont ils ont la charge et pour augmenter la flexibilité de la gestion des ressources humaines (MSSS, 2004).

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Suite à la mise en application des Lois 25 et 30, le gouvernement a adopté, en novembre 2005, le projet de Loi 83 (Loi modifiant la Loi sur les services de santé et les services sociaux et d’autres dispositions législatives), qui confirme la responsabilité des CSSS quant à la coordination des activités et des services offerts sur leur territoire. Cette coordination passe par l’obligation, pour chacun des CSSS, de définir un projet clinique et organisationnel. Ainsi, la décentralisation de la responsabilité de l’organisation clinique au niveau local demeure tout de même encadrée par plusieurs balises. En effet, le contenu du projet clinique et organisationnel est déterminé par le ministère de la Santé et des Services sociaux. Le projet doit préciser les besoins socio-sanitaires de la population du territoire, les objectifs d’amélioration de la santé et du bien-être de cette population, l’offre de services nécessaires pour satisfaire aux besoins socio-sanitaires et finalement, les modes d’organisation et les contributions des différents partenaires de ce réseau.

1.2 - Présentation de la réforme aux gestionnaires

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Accompagnant les changements décrits précédemment, le premier ministre Jean Charest et son ministre de la Santé, Philippe Couillard, vont plaider pour une modification du rôle joué par les gestionnaires d’établissements de santé et de services sociaux.

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À ce propos, les discours et textes officiels de présentation de la réforme sont révélateurs de l’évolution attendue. S’adressant aux gestionnaires, le ministre de la Santé et des Services sociaux leur demande « d’être les principaux artisans de la nouvelle culture organisationnelle » (Couillard, 2003, p. 5). Ceux-ci doivent exercer un nouveau leadership et on s’attend à ce qu’ils deviennent, dans chacune de leur organisation, les animateurs d’une nouvelle dynamique. Dans ce contexte, l’implication des gestionnaires dans la mise en œuvre des changements ainsi que leur adhésion aux objectifs de la réforme sont identifiées comme des conditions incontournables à la réussite du projet.

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De plus, la présentation de la réforme prend quelquefois la forme d’une promesse aux gestionnaires de les libérer du carcan qui limite l’exercice de leur fonction. L’image qui ressort de certains discours est celle de gestionnaires étouffés par les contraintes du système (rigidité des frontières organisationnelles, lourdeurs des conventions collectives, etc.), incapables d’effectuer ce pour quoi ils sont engagés et pour qui la réforme représentera un événement libérateur. En résumé, on leur promet l’augmentation de leur marge de manœuvre, en échange de quoi ils seront évalués en fonction des résultats auxquels ils arriveront (Charest, 2002; Couillard, 2003a; Couillard, 2003b).

1.3 - Caractéristiques des gestionnaires de santé et de services sociaux

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La volonté de modifier le rôle joué par les gestionnaires d’établissements de santé et de services sociaux n’est pas propre à la réforme étudiée mais va plutôt de pair avec l’ensemble des réformes du nouveau management public. En effet, il y a un consensus dans la littérature sur le fait que le rôle des gestionnaires d’établissements de santé et de services sociaux connaît, depuis quelques années, et sous la pression du nouveau management public et des réformes qui en découlent, une transformation importante et ce, dans plusieurs contextes nationaux.

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Ainsi, s’intéressant aux cadres infirmiers britanniques, Bolton (2003) constate un déplacement du rôle de cadre infirmier, passant de l’exercice d’un leadership clinique et de soutien aux infirmières soignantes vers un rôle dans lequel les enjeux budgétaires, de mesure de la qualité et de gestion des ressources humaines prennent une grande place. Dans le même sens, Willmot (1998) affirme qu’un élément central de cette évolution de la gestion des unités de soins britanniques est l’éloignement du cadre infirmier des soins directs aux patients. En cohérence, Wise (2007) constate que les réformes du NMP ont entraîné une délégation des responsabilités managériales et administratives vers les cadres infirmiers.

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Ce processus n’est pas propre au système de santé britannique. Newman et Lawler (2009) rapportent une évolution du même type chez les gestionnaires infirmiers australiens. Le rôle fondamental de ces gestionnaires était, traditionnellement, de s’assurer que les patients bénéficiaient de soins de qualité, selon les normes de la profession. Newman et Lawler (2009) rapportent une reconstruction du travail des gestionnaires autour de la gestion des budgets et du rendement, de la planification stratégique, de la satisfaction des clients et de la gestion des plaintes.

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Un phénomène similaire est observé en France. En effet, suite à une étude comparative sur la France et la Grande-Bretagne, Féroni et Kober-Smith (2005) écrivent : « Pour les cadres intermédiaires, les fonctions managériales déléguées au niveau des services ou des pôles d’activités remplacent progressivement les tâches d’encadrement de type bureaucratiques » (Féroni et Kober-Smith, 2005, p. 478). Bien que la majorité des recherches portant sur cette évolution aient été réalisées dans des unités de soins, Chéronnet et Gadéa (2009) affirment qu’elle est aussi présente dans les organisations de service social.

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Pour les tenants du NMP, il semble aller de soi que le personnel d’encadrement soit l’acteur qui porte la logique managériale dans les organisations. Cependant, les résultats des recherches sur les gestionnaires d’établissements de santé laissent plutôt entrevoir une réalité plus complexe. La situation du personnel d’encadrement est particulière du fait que ceux-ci doivent opérationnaliser les orientations prises à des niveaux hiérarchiques supérieurs ou même en dehors de l’organisation, et ce, sans nécessairement être en accord avec celles-ci. Ainsi, dans le contexte des modifications s’inscrivant dans le mouvement du NMP, les gestionnaires locaux se voient donner le mandat d’être les porteurs d’une nouvelle vision de leur organisation. Or, Divay et Gadéa (2008) affirment que si les gestionnaires sont investis de la mission de porter la rationalisation managériale, ils n’en sont pas nécessairement les promoteurs.

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Cette position paradoxale est exacerbée par le fait que le groupe des gestionnaires œuvrant dans le secteur de la santé et des services sociaux se caractérise par sa grande hétérogénéité (Divay et Gadéa, 2008) ainsi que par un accès à l’encadrement faisant suite, pour les gestionnaires de secteurs cliniques, à un certain nombre d’années en tant que professionnels soignants. Ceci est particulièrement important dans le système québécois où l’accès à l’encadrement ne requiert pas de certification spécialisée et où le profil et l’expérience des candidats sont les éléments principaux pris en compte.

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Il en résulte que l’évolution du rôle qui découle des réformes du NMP n’est pas intégrée de la même façon par tous. À ce propos, il appert que certains gestionnaires cliniques agissent comme tampons afin de nuancer les effets des réformes. En ce sens, Bolton (2005) affirme que les gestionnaires utilisent leur position de manière à trouver des façons innovatrices d’introduire de nouvelles politiques. Dans le même sens, Greener (2008) affirme que certains gestionnaires se considèrent comme des remparts face aux réformes imposées par le gouvernement. McConville et Holden (1999) proposent d’ailleurs de considérer les agissements des gestionnaires de premier niveau comme un moyen de se protéger et de protéger leurs employés.

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Malgré ces stratégies, Chéronnet et Gadéa (2009) affirment qu’on assiste bien, dans la réalité, à une évolution des pratiques d’encadrement vers des fonctions véritablement managériales. Ils écrivent : « À moyen terme, quoi qu’il en soit, la greffe prend […] des procédés organisationnels et langagiers divers mais convergents, aboutissent au fil du temps à une redéfinition des pratiques et de la conscience de soi de cette catégorie spécifique d’acteurs, qui prend peu à peu de la distance envers les professionnels de terrain et assume davantage la posture gestionnaire qui est attendue d’elle » (Chéronnet et Gadéa, 2009, p. 83).

2 - Problématique

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Face à la réforme, nous savons que la position des gestionnaires des établissements de santé et de services sociaux est paradoxale. En effet, l’hétérogénéité du groupe nous amène à supposer que tous ne considèrent pas la réforme de la même manière, cependant, il n’en demeure pas moins que leur fonction les oblige à mettre en œuvre les changements.

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Dans ce contexte, nous avons étudié les impacts de la réforme du réseau québécois de la santé et des services sociaux de 2003 sur la nature du travail des gestionnaires de CSSS.

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Nous ne cherchions pas à vérifier si les gestionnaires appliquaient correctement les directives provenant du ministère de la Santé et des Services sociaux, ni à tenter d’identifier les pratiques managériales les plus efficaces. Nous voulions plutôt comprendre ce qui amenait les gestionnaires à modifier, ou pas, la façon dont ils réalisaient leur travail suite aux réformes. Ainsi, nous voulions accéder à la façon dont les gestionnaires définissaient leur travail et comprendre les impacts de la réforme sur ces définitions. Pour ce faire, nous avons analysé les impacts de la réforme de 2003 sous l’angle de l’influence qu’elle exerce sur la représentation qu’ont les gestionnaires de leur travail.

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Nous avons défini la représentation qu’ont les gestionnaires de leur travail comme un processus, fondé sur l’expérience personnelle et l’expérience de travail, qui amène les répondants à décrire leur travail actuel en termes de rôles dans l’organisation. C’est donc dire que nous croyons que les gestionnaires développent, dans les interactions qu’ils vivent au travers de leurs expériences personnelles et de travail, une image de ce qu’est, ou devrait être, leur rôle dans l’organisation.

3 - Méthodologie

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Notre analyse s’appuie sur des données empiriques issues d’une recherche menée entre 2008 et 2011. Nous avons privilégié l’usage de méthodes qualitatives et avons procédé à une étude de cas multiples. Nous avons identifié deux CSSS semblables, en termes de taille et de composition mais situés dans des régions différentes et y avons réalisé 49 entrevues semi-dirigées.

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Le premier CSSS participant à l’étude regroupe un hôpital, cinq CLSC et six centres d’hébergement. Ces installations desservent une population répartie sur un territoire situé à la fois en milieu urbain et en milieu rural. Près de 1 400 employés y travaillent.

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Le deuxième CSSS regroupe un hôpital, deux CLSC et quatre centres d’hébergement. Ces installations desservent une population répartie sur un territoire situé en milieu urbain. Près de 2 000 employés y travaillent.

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Pour accéder aux données, nous avons réalisé une série d’entrevues semi-dirigées. Le processus de recrutement des participants s’est effectué de la même manière dans les deux organisations étudiées. Le directeur des ressources humaines de l’organisation envoyait un courriel à l’ensemble des gestionnaires pour les informer de notre présence et que notre recherche avait été approuvée par le comité de direction du CSSS. De manière à préserver la confidentialité des participants, les gestionnaires désireux de nous rencontrer étaient invités à nous contacter directement. Par la suite, nous convenions, par téléphone ou par courriel, de la date et du lieu de l’entrevue.

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Toutes les entrevues ont été réalisées sur les lieux de travail des gestionnaires, la plupart du temps dans le bureau de l’interviewé. Elles étaient enregistrées et leur durée variait d’une heure à deux heures trente. La participation était volontaire, les personnes acceptant de participer aux entrevues étaient informées qu’elles avaient le droit de refuser de répondre aux questions et qu’elles pouvaient se retirer de la recherche en tout temps. Qui plus est, les participants étaient assurés qu’aucune information ne serait divulguée qui permettrait de les identifier, ni d’identifier leur organisation.

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Au total, nous avons rencontré 49 gestionnaires, soit 23 dans le CSSS#1 et 26 dans le CSSS#2. Dans chacun des CSSS nous avons rencontré des gestionnaires provenant de tous les niveaux hiérarchiques (direction et encadrement intermédiaire) et de tous les secteurs de l’organisation (clinique, administratif et technique)

4 - Résultats

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Lors des entrevues, il est rapidement apparu que les gestionnaires portaient des jugements différents sur les changements imposés par la réforme. Ce qui nous est apparu particulièrement intéressant, c’est qu’il semblait y avoir un lien entre ces évaluations et la nature du travail de gestion à la suite de la mise en œuvre de la réforme. Certains percevaient les changements imposés par la réforme comme un nouveau contexte leur permettant de jouer le rôle qu’ils voulaient jouer, d’autres y voyaient des obstacles à la réalisation de leur travail tel qu’ils le concevaient. En bref, les jugements que portaient les gestionnaires sur les changements imposés découlaient, en partie, de la représentation qu’ils avaient de leur travail.

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C’est donc à partir de ces jugements que nous avons accédé aux représentations qu’ont les gestionnaires de leur travail. Pour ce faire, nous avons construit deux idéaux-types représentant deux conceptions opposées du travail de gestion. Ces idéaux-types ont été construits à partir des discours des gestionnaires sur leur travail. Plus spécifiquement, nous avons divisé les gestionnaires en deux catégories. D’un côté, nous avons identifié ceux qui paraissaient en faveur des modifications imposées par la réforme, car elles leur permettent de jouer le rôle qu’ils considèrent être celui qu’un gestionnaire doit jouer, de l’autre, nous avons identifié ceux qui paraissaient réfractaires à ces modifications, car elles leur imposent un rôle allant à l’encontre de ce qu’ils considèrent être le rôle d’un gestionnaire. Par la suite, nous avons identifié certains gestionnaires qui étaient les plus représentatifs de ces deux catégories, du fait qu’ils exprimaient clairement ce que la mise en œuvre de la réforme leur permettait, ou les empêchait, de réaliser comme travail. Nous avons ensuite effectué une analyse approfondie des entrevues de ces gestionnaires, de manière à identifier les caractéristiques des représentations de leur travail qui les différencient.

4.1 - Deux conceptions opposées du travail de gestion

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Nous avons identifié trois éléments qui différencient les représentations qu’ont les gestionnaires de leur travail. Il s’agit de l’identité professionnelle des gestionnaires, de la relation entre le gestionnaire et ses subordonnés et de la logique que mobilise le gestionnaire lors de la prise de décision.

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Une première caractéristique qui permet de distinguer les représentations qu’ont les gestionnaires de leur travail concerne la manière selon laquelle ils se définissent professionnellement. À ce propos, nous avons identifié deux éléments importants : le rapport que les gestionnaires entretiennent avec leur profession d’origine et les composantes du CSSS auxquelles les gestionnaires s’identifient.

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En ce qui a trait au rapport qu’ils entretiennent avec leur profession d’origine, certains gestionnaires considèrent que l’accès à un poste de gestion représente une étape qui est en continuité avec l’exercice de leur profession. Ils se considèrent comme des professionnels remplissant une fonction administrative. Ils ne voient pas de rupture entre le travail de professionnels sur le terrain et celui de gestion. L’extrait suivant représente bien cette conception : « comme je le dis tout le temps, je suis fondamentalement une infirmière dans l’âme et j’argumente encore comme une infirmière, moi je suis vraiment clinico-administratif, je ne suis pas juste administratif ». À contrario, d’autres gestionnaires affirment que la fonction de gestion qu’ils occupent maintenant n’a que peu, sinon pas du tout, à voir avec le fait d’avoir déjà occupé un poste de professionnel. Pour eux, l’accès à la gestion représente une rupture dans la trajectoire de carrière. À ce propos, un des gestionnaires rencontrés affirme : « depuis que j’ai ce poste, c’est certain que j’ai laissé tomber les aspects liés à ma profession clinique, maintenant c’est vraiment le travail du gestionnaire, avec toute les analyses, les décisions à prendre, etc., je ne suis vraiment plus une professionnelle clinique ».

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Le deuxième élément concerne les composantes de l’organisation auxquelles les gestionnaires s’identifient. Dans le premier cas, les gestionnaires s’identifient souvent au secteur dont ils ont la charge. Ainsi, ces gestionnaires affirment ressentir un sentiment d’appartenance à un site en particulier et aux types de soins ou services qui y sont offerts, par exemple, un CLSC ou CHSLD. C’est ce qui amène certains gestionnaires à tenir des propos tels que : « Moi je suis une fille du communautaire. Je veux travailler avec les communautés » ou encore « Moi j’ai un grand sentiment d’appartenance envers mon département mais pas un grand sentiment d’appartenance envers mon organisation, ou ma direction. » À contrario, certains gestionnaires affirment s’identifier au CSSS, à l’organisation dans son ensemble.

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Une deuxième caractéristique concerne la relation que les gestionnaires entretiennent, ou voudraient entretenir, avec leurs subordonnés. Certains considèrent qu’ils doivent être proches de leurs subordonnés. Ils considèrent que leur travail consiste, entre autres, à être une source d’expertise pour leurs subordonnés, une référence au quotidien dans le cadre des activités réalisées par ceux-ci. L’extrait suivant représente bien cette conception : « je trouve que je ferais une erreur de m’éloigner des ressources cliniques. Ce n’est pas moi qui va signer les dossiers des patients mais j’aime être au courant des situations qui se vivent sur le terrain, il me semble que ça me sert quand j’en parle dans les réunions de gestion, […] Ma directrice me disait à un moment donné « ah vous pouvez gérer à distance, ça ne demande pas absolument que vous voyez le personnel ». Non, non, et non, on ne gère pas de la même manière à distance ». À contrario, certains gestionnaires considèrent qu’ils n’ont pas à être proches de leurs subordonnés. Ces gestionnaires mettent l’accent sur le fait que leurs subordonnés sont bien souvent des professionnels et qu’en ce sens ils doivent être responsabilisés. Ils considèrent que leur rôle consiste plutôt à s’assurer de l’utilisation rationnelle des ressources humaines sous leur responsabilité. Un des gestionnaires ayant cette conception explique : « moi je vous dirais que la gestion à distance, […] moi j’aime ça parce que ça me permet de responsabiliser les intervenants. […] Alors moi j’aime ça cette gestion là parce que justement les gens apprennent à se responsabiliser, ce sont tous des professionnels, ils n’ont pas besoin d’avoir une maman qui les suit à la trace en arrière ».

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Une dernière caractéristique concerne les critères à partir desquels les gestionnaires veulent prendre leurs décisions. Certains gestionnaires mobilisent une logique que l’on pourrait qualifier de professionnelle. Pour eux, ce qui importe c’est la qualité des soins et des services dispensés selon des critères propres à leur profession. Pour eux, ces critères devraient avoir priorité sur le respect des règles administratives. A contrario, certains gestionnaires mobilisent une logique, que l’on pourrait qualifier d’administrative. La priorité est donnée à l’utilisation efficace et rationnelle des ressources matérielles, humaines et financières, de manière à atteindre les objectifs organisationnels. Ces gestionnaires considèrent que leur rôle est de s’assurer de l’efficacité et de la rationalité de l’organisation des services sous leur responsabilité. L’extrait suivant représente bien cette conception du rôle des gestionnaires : « un gestionnaire il faut que ça fasse de la gestion. Ce que l’on réalise c’est que les gestionnaires cliniques ont beaucoup de difficultés avec les budgets, quand on arrive avec les suivis budgétaires et tout ça, ils n’ont pas le temps, avant ils mettaient ça de côté, c’est une déformation professionnelle probablement […] les gestionnaires doivent faire plus de gestion ».

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Nous avons regroupé les trois éléments présentés précédemment et avons accentué les traits de chacun de manière à créer des idéaux-types décrivant deux représentations opposées du travail de gestion. Nous avons nommé le premier idéal-type « la représentation professionnelle du travail de gestion » et le second « la représentation managériale du travail de gestion » (voir tableaux 1 et 2).

Tableau 1 - Idéal type du gestionnaire ayant une représentation professionnelle du travail de gestionTableau 1
Tableau 2 - Idéal type du gestionnaire ayant une représentation managériale du travail de gestionTableau 2

4.2 - État des lieux suite à la réforme

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À l’aide des idéaux-types décrits précédemment, nous avons été en mesure de tracer le portrait des représentations qu’ont les gestionnaires de leur travail suite à la mise en œuvre de la réforme.

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Il convient de préciser que nous avons d’abord constaté une différence entre les niveaux hiérarchiques. En effet, la quasi-totalité des directeurs rencontrés ont une représentation de leur travail allant dans le sens de l’idéal-type de la représentation managériale du travail de gestion. En ce qui a trait aux cadres intermédiaires, la quasi- totalité des gestionnaires œuvrant dans les secteurs administratifs et techniques ont une représentation allant dans le sens de l’idéal- type de la représentation managériale du travail de gestion, alors que l’on retrouve dans les secteurs cliniques certains gestionnaires ayant une représentation allant dans le sens de l’idéal-type de la représentation professionnelle du travail de gestion.

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Nos entrevues ont particulièrement permis de constater que la représentation qu’ont les gestionnaires de leur travail est fortement influencée par la réforme. En effet, dans les deux CSSS, les gestionnaires ayant une représentation professionnelle de leur travail affirment que les caractéristiques du CSSS les empêchent d’être les gestionnaires qu’ils voudraient être et, surtout, qu’ils étaient avant la réforme. À contrario, dans les deux CSSS, les gestionnaires les plus enthousiastes par rapport aux changements ont une représentation managériale du travail de gestion. Ceux-ci affirment être en mesure d’exercer leur travail comme ils le conçoivent.

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De plus, dans les deux CSSS, une majorité des gestionnaires ayant une représentation professionnelle de leur travail ont accédé à leur poste avant la création du CSSS. On peut supposer que cette représentation était en cohérence avec les caractéristiques des anciennes organisations. À contrario, la majorité des gestionnaires ayant accédé à leur poste à la suite de la création des CSSS ont une représentation managériale.

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Qui plus est, dans les deux CSSS, aucun des gestionnaires rencontrés n’a affirmé être passé d’une représentation managériale du travail de gestion à une représentation professionnelle, suite à la mise en œuvre de la réforme. À contrario, nous avons rencontré dans les deux CSSS des gestionnaires qui sont passés d’une représentation professionnelle à une représentation managériale.

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En bref, dans les deux CSSS, la représentation managériale du travail de gestion a pris une importance grandissante suite à la réforme. En ce sens, nos résultats nous permettent d’affirmer que nous assistons à un processus d’homogénéisation de la représentation qu’ont les gestionnaires de leur travail. Ces résultats sont en cohérence avec les observations de plusieurs auteurs s’étant intéressés à la question, dans d’autres contextes nationaux (Chéronnet et Gadéa, 2009; Newman et Lawler, 2009; Wise, 2007; Féroni et Kober-Smith, 2005; Bolton, 2003; Willmot, 1998).

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Cette évolution est particulièrement frappante dans le cas des gestionnaires œuvrant dans des secteurs cliniques. À ce propos, un des gestionnaires rencontré explique :

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« Suite à la création du CSSS ça a été tout un exercice, tout un virage sur les modes de gestion. […] On s’est éloigné de nos équipes, on a changé notre gestion, le style de gestion que l’on avait. Pour résumer, avant nous étions des gestionnaires clinique avec une petite partie administrative, là nous avons une grosse partie administrative et une petite partie clinique ».

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Pour reprendre une opposition classique en sociologie des cadres, nous pourrions dire que ceux-ci se perçoivent et agissent de plus en plus en tant que représentants de l’organisation et non plus en tant que représentants de leur profession. En ce sens, nous constatons, comme le font Féroni et Kober-Smith (2005), Gadéa (2011) et Chéronnet et Gadéa (2009), dans le cas des cadres de santé français, une rupture entre la fonction d’encadrement et la profession soignante. Il nous paraît important de souligner cette rupture. En effet, il n’est pas insignifiant que des membres de la profession soignante aient toujours été impliqués dans l’administration des établissements de santé et de services sociaux québécois. Cette appartenance à la profession influence nécessairement la façon dont les acteurs perçoivent leur rôle dans l’organisation. Or, ce que nous observons suite à la création des CSSS, est qu’un ensemble de facteurs découlant de la réforme minimise l’influence de cette caractéristique.

4.3 - Facteurs explicatifs de l’évolution observée

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Plusieurs facteurs expliquent l’évolution de la représentation qu’ont les gestionnaires de leur travail suite à la réforme. Nous avons regroupé ces facteurs dans deux grandes catégories : les impacts de la réforme sur la dynamique interne de la catégorie des gestionnaires et les impacts sur les conditions d’exercice du travail des gestionnaires.

4.3.1 - Impacts de la réforme sur la dynamique interne

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Dans les deux CSSS, nous avons constaté que la réforme avait un impact sur la dynamique interne du groupe des gestionnaires et que celle-ci, en retour, influençait l’évolution des représentations qu’ont les gestionnaires de leur travail. C’est donc dire que la « managérialisation » constatée n’a pas la même signification pour tous les gestionnaires. Pour certains, cette évolution est une consolidation de leur représentation, alors que, pour d’autres, il s’agit d’une modification importante. À ce propos, nous avons identifié trois lignes de démarcation à l’intérieur du groupe des gestionnaires.

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La première ligne de démarcation concerne la différence entre les gestionnaires responsables de secteurs administratifs et techniques et ceux responsables de secteurs cliniques. Cette ligne de démarcation transcende les niveaux hiérarchiques. Nous avons constaté que la réforme a consolidé la représentation qu’ont les gestionnaires administratifs et techniques de leur travail. Pour la grande majorité de ces gestionnaires, la réforme n’entraîne pas une redéfinition de la représentation qu’ils ont de leur travail, elle leur permet plutôt de l’exercer comme ils l’entendent. Ce n’est pas le cas pour les gestionnaires cliniques. C’est sur les gestionnaires de ce sous-groupe que la réforme exerce le plus de pression.

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À cela il faut ajouter que le rapport qu’entretiennent les gestionnaires administratifs et techniques avec les gestionnaires cliniques contribue à l’évolution de la représentation qu’ont ces derniers de leur travail. En effet, la réforme a entraîné un transfert du pouvoir des gestionnaires cliniques vers les gestionnaires responsables des secteurs administratifs et techniques. Non seulement ils se sont vus confier le mandat d’harmoniser les pratiques administratives et techniques de la nouvelle organisation mais plusieurs responsabilités qui étaient anciennement dévolues aux gestionnaires cliniques leur ont été transférées. Très peu de gestionnaires cliniques sont en mesure de résister aux règles émises par les gestionnaires administratifs et techniques. À ce propos, les seuls qui sont en mesure d’y faire face sont ceux œuvrant en centre hospitalier. Cela nous amène à traiter de la deuxième ligne de démarcation.

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Cette deuxième ligne de démarcation se situe à l’intérieur même du sous-groupe des gestionnaires cliniques et concerne la différence entre les gestionnaires associés aux différents secteurs. Nous avons constaté une différence importante entre, d’un côté, les gestionnaires appartenant aux CLSC et CHSLD et, de l’autre côté, ceux appartenant au centre hospitalier. Encore une fois, cette ligne de démarcation transcende les niveaux hiérarchiques.

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Ce pouvoir des gestionnaires œuvrant à l’hôpital est lié à la nature des soins qui y sont dispensés. Ceux-ci revêtent un caractère prioritaire, ce qui donne un pouvoir important aux gestionnaires responsables de ces secteurs. Ce pouvoir des gestionnaires œuvrant à l’hôpital a un impact important sur l’évolution des représentations qu’ont les gestionnaires de leur travail. Ainsi, seuls les gestionnaires œuvrant en centre hospitalier sont en mesure de faire face aux pressions provenant des gestionnaires administratifs et techniques. Ce faisant, ils sont en mesure de défendre et de maintenir la représentation qu’ils ont de leur travail. À contrario, les gestionnaires associés aux missions CLSC et CHSLD semblent ne disposer que de très peu de pouvoir pour faire face aux pressions provenant des gestionnaires de l’hôpital et des secteurs administratifs et techniques.

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La troisième ligne de démarcation concerne les différents niveaux hiérarchiques. La réforme n’a pas les mêmes impacts pour les directeurs que pour les cadres intermédiaires. Une grande majorité de directeurs, pour ne pas dire la quasi-totalité, ont une représentation managériale de leur travail. Cela s’explique d’abord par le fait que les directeurs se sont vus confier la responsabilité de l’élaboration du CSSS. Contrairement aux cadres intermédiaires, les directeurs sont impliqués dans les réflexions et les décisions qui portent sur les structures de la nouvelle organisation.

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À cela s’ajoute le fait qu’avec la création des CSSS les directeurs se sont éloignés du terrain et de leurs subordonnés. Cela a un impact important sur le regard qu’ils portent sur le CSSS. Cet éloignement fait en sorte que les critères qu’ils utilisent pour réfléchir à l’avenir du CSSS, et pour évaluer son fonctionnement, sont les objectifs officiels de la réforme.

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L’ampleur de la représentation managériale de leur travail, que l’on retrouve chez les directeurs, est essentielle, car elle influence la représentation qu’ils ont du travail de leurs subordonnés. Il s’agit d’une distinction importante entre les gestionnaires des différents niveaux hiérarchiques, à savoir le fait que les directeurs aient la responsabilité de définir le travail des cadres intermédiaires sous leur supervision. À cette responsabilité s’ajoute le pouvoir de modifier les structures de leur direction ainsi que les conditions d’exercice du travail de leurs subordonnés. C’est donc dire que les directeurs jouent un rôle fondamental dans l’évolution de la représentation qu’ont les cadres intermédiaires de leur travail.

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Ainsi, dans une des organisations étudiée, les directeurs ont mis en place une série de mesures visant à modifier le travail des gestionnaires sous leur supervision ainsi que la représentation que ceux-ci en ont. Par exemple, les directeurs ont modifié l’appellation de leurs subordonnés. Cette appellation est passée de « cadres intermédiaires » à « gestionnaires ». Mentionnons que cette stratégie a été identifiée par Feroni et Kober-Smith, 2005 et Chéronnet et Gadéa, 2009 comme un moyen de consacrer l’évolution de la fonction de ces acteurs. Dans la même veine, le profil des nouveaux gestionnaires a été revu. Un des éléments qui a maintenant une grande importance est la formation en gestion. Nous croyons, à l’instar de Divay et Gadéa (2008), que l’importance donnée à ce type de formation doit être perçue comme une volonté de modifier les savoirs et expertises qui légitiment l’accès à un poste de gestion.

4.3.2 - Nouvelles conditions d’exercice de leur travail

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Dans les deux CSSS nous avons identifié des éléments imposés par la réforme, sur lesquels les gestionnaires locaux n’ont que peu de pouvoir et qui exercent une pression importante sur les représentations qu’ils ont de leur travail. À ce propos, la fusion de plusieurs établissements, mais surtout l’obligation d’augmenter la coordination entre les établissements par la mise en place de continuum de soins, est à l’origine de nouvelles conditions d’exercice du travail, qui amènent les gestionnaires à redéfinir leur rôle dans l’organisation.

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En ce sens, les gestionnaires ont soulevé leur éloignement de l’unité sous leur supervision suite à la mise en œuvre de la réforme. En effet, afin de favoriser la transversalité entre les nombreux sites des CSSS, plusieurs gestionnaires sont maintenant responsables de la supervision d’employés répartis dans plusieurs lieux. Si les gestionnaires que nous avons rencontrés partagent l’objectif de transversalité au fondement de cet étalement de leurs responsabilités, ils soulignent cependant que celui-ci a de nombreuses conséquences sur l’exercice de leur travail quotidien, principalement sur les relations qu’ils peuvent entretenir avec leurs subordonnés et avec leurs collègues. Par exemple, un des gestionnaires raconte : « Pour moi, la présence auprès de mes équipes c’est quelque chose qui est très important, mais moi je ne suis pas en mesure d’assumer cette présence. Je ne peux pas détecter tout ce qui ne marche pas sur le terrain, et mes employés me voient comme, je dirais, pas comme un intrus, mais comme une absence. C’est comme un parent, vous avez un père mais il n’est jamais là, bien sûr vous savez que vous pouvez le rejoindre, il vous donne son numéro de téléphone, mais quand il n’est pas là, c’est sûr que vous avez moins tendance à faire appel à lui ».

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Les gestionnaires ont également mis en avant l’importance qui est maintenant accordée aux mesures de contrôle de la performance. Chaque année, le CSSS doit s’engager à atteindre un certain nombre de cibles fixé par l’Agence de santé et de services sociaux de sa région. Ces ententes de gestion visent à la fois les aspects administratifs, tels que le niveau d’assurance salaire, le ratio d’employés détenteurs de poste ou le ratio d’attraction et de rétention des ressources humaines, et les aspects cliniques, tels que le nombre de chirurgies réalisées ou le nombre de patients rencontrés en soins palliatifs, etc. Ces ententes de gestion ne sont pas une nouvelle mesure découlant de la réforme cependant, il appert que la création des CSSS a permis de consacrer des ressources à l’évaluation et au suivi des résultats, ce qui était plus difficile dans les anciennes organisations. Les propos de ce gestionnaire, œuvrant dans un secteur dédié au suivi de la performance, illustre bien l’importance qu’a pris cette dimension et l’influence qu’elle exerce sur le travail des gestionnaires de l’organisation. Il dit : « Mon rôle c’est aussi de faire tout le suivi auprès des gestionnaires pour qu’ils respectent les règles, je suis le gardien de ces règles, c’est moi qui fais le rappel auprès des gestionnaires en leur disant : ça tu ne peux pas faire ça, alors que ça tu peux ».

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Nous tenons à souligner que ces conditions d’exercice découlent de la nature même des CSSS. C’est la fusion ainsi que de l’obligation de mettre en œuvre des continuums de soins qui déterminent ces conditions d’exercice. En ce sens, même les gestionnaires qui critiquent fortement ces nouvelles conditions d’exercice peinent à identifier des alternatives qui ne remettraient pas en question le modèle même du CSSS.

5 - Analyse et conclusion

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À l’origine de la recherche dont les résultats sont exposés dans cet article se trouvait notre volonté d’accéder au rapport qu’entretiennent les gestionnaires de CSSS avec leur travail suite à la dernière réforme du réseau québécois de la santé et des services sociaux, mise en œuvre à partir de 2003. Nous ne cherchions pas à porter de jugement sur les compétences des acteurs composant ce groupe, pas plus que nous ne souhaitions savoir si les gestionnaires atteignaient les objectifs qui leur étaient fixés par le ministère. En fait, nous voulions savoir si la réforme avait eu un impact sur la représentation qu’ont les gestionnaires de leur travail.

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Nous croyons que l’évolution des représentations décrite dans cet article ne doit pas être interprétée comme une conséquence inattendue de la réforme. Au contraire, la « managérialisation » observée est en cohérence avec les fondements idéologiques de la réforme.

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Au-delà de la description de l’évolution de la représentation qu’ont les gestionnaires de leur travail et de l’identification des facteurs expliquant celle-ci, nous considérons que les résultats de notre recherche soulèvent des questions importantes, telle que celle du contrôle qu’exerce l’État sur les établissements dispensateurs de soins et de services sociaux. En effet, les caractéristiques des acteurs auxquels revient la responsabilité de la gestion des établissements ainsi que la définition de cette responsabilité ont toujours représenté des enjeux importants pour les différents groupes d’acteurs impliqués dans le système de santé et de services sociaux. Cette importance s’explique par le pouvoir que détiennent ces acteurs sur le fonctionnement des établissements.

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En ce sens, dans le secteur de la santé et des services sociaux, la possibilité que leurs membres accèdent à des postes de gestion a toujours représenté un enjeu pour les professions soignantes. C’est donc dire que le fait d’accéder aux postes de gestion représente un moyen de défendre des priorités, des valeurs et une certaine vision de l’organisation liée à la profession. Ainsi, la représentation qu’ont les gestionnaires de leur travail peut représenter un enjeu important pour les réformateurs, du fait que celle-ci influence l’action de ceux auxquels est déléguée la responsabilité de la mise en œuvre de la réforme. En ce sens, il semble que la réforme étudiée ait réussi à faire évoluer la représentation qu’ont les gestionnaires de leur travail, de manière à ce que ceux-ci adhèrent de plus en plus à une représentation managériale de leur travail, en rupture avec une représentation liée à leur profession. Ce faisant, nous émettons l’hypothèse que le ministère québécois de la Santé et des Services sociaux, a réussi à augmenter le contrôle qu’il exerce sur les établissements dispensateurs de soins et de services. Il semble en effet que l’on retrouve aujourd’hui, dans les établissements québécois de santé et de services sociaux, de plus en plus de gestionnaires pour qui la priorité consiste à atteindre les objectifs fixés par le ministère et qui évaluent la performance de leur organisation à l’aune de l’atteinte des cibles de gestion qui leur sont imposées.


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Notes

[1]

Professeur, Département des sciences administratives, Université du Québec en Outaouais, francois.bolduc@uqo.ca

[2]

Le système de santé et de services sociaux québécois est composé de trois paliers inter-reliés et complémentaires : le palier central, composé du ministère de la Santé et des Services sociaux, le palier régional, composé des Agences de développement de réseaux locaux de services de santé et de services sociaux et le palier de la dispensation des soins, composé des établissements dispensateurs de soins et de services sociaux.

[3]

La Loi sur la santé et les services sociaux précise que la mission d’un CLSC est d’offrir en premier lieu des services de santé et des services sociaux courants et, à la population du territoire qu’il dessert, des services de santé et des services sociaux de nature préventive ou curative, de réadaptation ou de réinsertion.

[4]

La Loi sur la santé et les services sociaux précise que la mission d’un CHSLD est d’offrir de façon temporaire ou permanente un milieu de vie substitut, des services d’hébergement, d’assistance, de soutien et de surveillance ainsi que des services de réadaptation, psychosociaux, infirmiers, pharmaceutiques et médicaux aux adultes qui, en raison de leur perte d’autonomie fonctionnelle ou psychosociale, ne peuvent plus demeurer dans leur milieu de vie naturel, malgré le soutien de leur entourage.

Résumé

Français

Cet article s’intéresse aux impacts de la dernière réforme du réseau québécois de la santé et des services sociaux (2003), inspirée des principes du nouveau management public, sur la représentation qu’ont les gestionnaires locaux de leur travail. Nos résultats proviennent d’une étude de cas multiples lors de laquelle nous avons réalisé quarante-neuf entrevues semi-dirigées auprès de gestionnaires. Nous avons constaté que nous assistons actuellement à une homogénéisation de la représentation qu’ont les gestionnaires de leur travail, ceux-ci étant de plus en plus nombreux à adhérer à une représentation managériale de leur rôle. Après avoir décrit la nature de l’évolution de ces représentations, nous en présenterons les facteurs explicatifs.

Mots-clés

  • réforme
  • nouveau management public
  • secteur de la santé et des services sociaux
  • Québec
  • gestionnaires

English

The evolution of the Quebec health manager’s perceptions of their own work following this sector’s reform in 2003This article focuses on the work of Quebec health and social services centre (CSSS) managers following the implementation of this sector’s reform in 2003. Our observations point to a post-reform homogenization of the managers’ perceptions regarding their work, and an increasing adherence to a managerial representation of their work.

Keywords

  • reform
  • new public management
  • Quebec health care and social services
  • managers
  • Quebec
  • managers

Plan de l'article

  1. Introduction
  2. 1 - Mise en contexte
    1. 1.1 - La réforme du réseau québécois de la santé et des services sociaux de 2003
    2. 1.2 - Présentation de la réforme aux gestionnaires
    3. 1.3 - Caractéristiques des gestionnaires de santé et de services sociaux
  3. 2 - Problématique
  4. 3 - Méthodologie
  5. 4 - Résultats
    1. 4.1 - Deux conceptions opposées du travail de gestion
    2. 4.2 - État des lieux suite à la réforme
    3. 4.3 - Facteurs explicatifs de l’évolution observée
      1. 4.3.1 - Impacts de la réforme sur la dynamique interne
      2. 4.3.2 - Nouvelles conditions d’exercice de leur travail
  6. 5 - Analyse et conclusion

Pour citer cet article

Bolduc François, « L'évolution de la représentation qu'ont les gestionnaires de santé de leur travail : les impacts de la réforme québécoise de 2003 », Gestion et management public, 2/2014 (Volume 2/n°4), p. 5-20.

URL : http://www.cairn.info/revue-gestion-et-management-public-2014-2-page-5.htm
DOI : 10.3917/gmp.024.0005


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