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Gestion et management public

2014/3 (Volume 3/n°1)

  • Pages : 104
  • DOI : 10.3917/gmp.031.0089
  • Éditeur : AIRMAP

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1 - Contexte et problématique

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La majorité des pays occidentaux éprouvent, à divers degrés, des difficultés à rééquilibrer leurs budgets. La dernière crise économique mondiale a mis à l’avant-scène la vulnérabilité latente des États face à l’ampleur de l’endettement public. Dans les années à venir, certains États devront consentir des efforts d’une ampleur inégalée en matière d’austérité alors que d’autres devront néanmoins consolider leurs budgets pour reprendre le contrôle de leurs finances après la crise et subséquemment faire face aux pressions à la hausse des dépenses sociales anticipées au cours des prochaines années. Une chose est certaine, peu de pays sont épargnés par cette problématique.

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Dans ce domaine, le Canada présente généralement une image plutôt rassurante et sa situation est souvent présentée comme étant enviable. Le système de gestion des finances publiques et les instruments d’optimisation des finances publiques qui ont été mis en œuvre par le Canada depuis le début des années 1990 expliquent en partie cette situation enviable dont jouit le Canada par rapport à la gestion de sa dette et de ses déficits actuels [1][1] Il faut mentionner qu’une partie de l’assainissement.... Au cours des trois dernières décennies, le Gouvernement du Canada a effectué plusieurs vagues de consolidation, voire de compressions budgétaires. Les exercices successifs de révision des programmes menés par l’administration progressiste-conservatrice du Premier ministre Bryan Mulroney (1984-1993) et surtout du régime politique libéral de tendance centriste des Premiers ministres Jean Chrétien et Paul Martin (1993-2006) ont permis au gouvernement fédéral d’atteindre l’équilibre budgétaire en 1997, en concomitance avec un contexte économique plutôt favorable. Subséquemment, le Canada s’est doté d’instruments d’optimisation des finances publiques qui lui ont permis de poursuivre ses efforts d’assainissement et ainsi, de dégager d’envieux surplus budgétaires au cours des onze exercices budgétaires suivants et ce, jusqu’à la crise économique mondiale de 2008 qui a significativement changé la donne. Le Canada est rapidement replongé dans une situation de déficits, entraînant une croissance de la dette accumulée pour la première fois depuis plus d’une décennie. D’une politique d’optimisation des finances publiques, le Gouvernement du Canada a basculé dans une situation de politiques d’austérité en réaction à la crise économique.

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L’évolution récente des pratiques de gestion du gouvernement fédéral montre que le Canada est passé d’une rhétorique d’optimisation des finances publiques vers une rhétorique d’austérité et que ce passage marque clairement un changement de cap idéologique par rapport à un relatif consensus sur la gestion des finances publiques au Canada. Nous avançons dans cette étude que, dans le contexte du retour aux déficits de l’après-crise économique mondiale, l’argument de revenir rapidement à l’équilibre budgétaire a servi de prétexte au gouvernement conservateur en place pour soutenir un agenda politique teinté d’une idéologie néolibérale par le biais des décisions budgétaires. Cela se manifeste par une pratique inédite dans l’histoire du Canada, c’est-à-dire l’utilisation des lois budgétaires en y intégrant de nombreuses mesures non financières ou économiques qui traditionnellement font l’objet de débats parlementaires séparés. Ces mesures ont systématiquement comme portée d’affaiblir le rôle du gouvernement fédéral dans le domaine de la protection de l’environnement, des protections sociales et culturelles. En parallèle, sous le couvert de la relance économique, le gouvernement utilise ces mêmes lois budgétaires pour diminuer les impôts aux entreprises (ce qui relève tout de même du budget), mais surtout, pour déréglementer plusieurs secteurs industriels, avec des conséquences visibles à court terme (ex. : industrie alimentaire) et des conséquences encore insoupçonnées à long terme (ex. : secteur des ressources naturelles).

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Ce récent passage entre les politiques d’optimisation vers les politiques d’austérité, a priori pour des raisons de contrôle budgétaire, sous-tend, selon nous, une importante dimension reliée aux valeurs et à l’idéologie du gouvernement en place. En effet, la présente période d’austérité sur fond de crise des finances publiques pourrait fournir un contexte favorable pour l’élaboration et la mise en œuvre de politiques et d’instruments à forte teneur idéologique, révélant les valeurs fondamentales guidant actuellement les décideurs publics (Armingeon 2012).

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Ainsi, cet article souhaite explorer la dimension des valeurs et des idéologies qui a, sur les politiques et la gestion publique, des résultats forts concrets et dont les conséquences se feront probablement sentir à long terme. Plus précisément, deux questions guident notre démarche de recherche, soit :

  • comment ont évolué les politiques et les instruments de discipline des finances publiques lors des périodes précédant et suivant la crise économique ?

  • Quelles valeurs, voire quelles idéologies sont les plus déterminantes dans le choix de ces politiques et instruments ?

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Cette dernière question est déterminante, car, si de nombreux intervenants politiques et économiques s’entendent sur la nécessité d’assainir les finances publiques, les manières d’y arriver peuvent varier énormément selon les valeurs et les idéologies des gouvernements en place, avec des conséquences majeures pour les pratiques de gestion et l’offre de services publics. En guise exemple, dans le cas du Canada, nous observons ces dernières années que les idéologies politiques et les décisions discrétionnaires ont préséance sur les critères managériaux axés sur la gestion du rendement, caractéristiques de l’approche fiscale du Canada avant la crise économique.

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Cet article propose, dans un premier temps, un cadre d’analyse présentant des définitions conceptuelles sur les instruments, les valeurs et les idéologies propres aux sphères économiques, politiques, administratives et sociales. Puis, les instruments de gestion des finances publiques élaborés et mises en œuvre au cours des six dernières années du Gouvernement du Canada seront analysés sous l’angle de l’évolution des valeurs et des idéologies par rapport au régime politico-administratif précédent. Enfin, la conclusion propose une réflexion sur « le triomphe » de l’austérité en tant que nouvelle valeur hégémonique des politiques du gouvernement fédéral canadien tant en matière de finances publiques que dans les autres secteurs d’activité.

2 - Cadre d’analyse

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L’objet de recherche principal porte sur les instruments de gestion des finances publiques du Canada selon une perspective comparative temporelle (c’est-à-dire avant et après la crise économique de 2008). Les instruments représentent un moyen intéressant d’étudier les valeurs et les idéologies des gouvernements en place. Nous situons l’analyse dans la continuité des thèses de Hood (1983), mais surtout de Lascoumes et Le Galès (2005 ; 2007) selon lesquelles les instruments ne sont pas dotés d’une « parfaite neutralité axiologique » (2007 : 4) relevant uniquement de choix purement techniques ou relevant exclusivement d’un déterminisme institutionnel. En effet, le phénomène d’instrumentalisation consiste en la matérialisation des choix stratégiques précédemment effectués par les décideurs publics. Ceux-ci peuvent ainsi faire un choix parmi une multitude d’instruments existants, de nature et de portée diverses, ou encore en créer de nouveaux, selon leurs besoins. Pour Lascoumes et le Galès, les instruments possèdent trois fonctions distinctes, mais complémentaires. En plus de son emploi pragmatique, voué à la structuration et au fonctionnement de l’organisation, les instruments remplissent également deux autres rôles intrinsèquement liés aux logiques cognitives et normatives : axiologique, en tant que véhicule des valeurs et des normes dominantes, et symbolique, afin de légitimer le pouvoir des décideurs (2007 : 12). Bien entendu, il existe toujours un certain poids institutionnel-historique dans le choix d’un instrument, mais celui-ci est aussi porteur de sens, de valeurs et d’idéologies. Les instruments de gestion des finances publiques seraient donc des dispositifs à la fois politiques et techniques, selon le cadre théorique proposé. Ils sont des instruments politisés dans le sens qu’ils relèvent des valeurs, voire des idéologies des gouvernements au pouvoir. Les instruments peuvent aussi être partiellement dépolitisés et devenir des outils techniques quand ils sont institutionnalisés à travers les pratiques de gestion de l’administration publique. Ils font alors partie du cadre de gestion publique et ils s’ancrent alors dans les valeurs organisationnelles. Ainsi, les valeurs politiques cèdent alors le pas aux valeurs administratives jusqu’à ce qu’une nouvelle crise ou un nouveau régime politique, avec des valeurs ou des idéologies différentes, provoque un nouveau cycle de réformes. Ainsi, selon Lascoumes et Le Galès (2007 : 14-17), il est plus aisé de s’entendre sur les instruments que sur les idées et les valeurs politico-administratives sous-jacentes, ce qui accentue l’importance d’étudier l’historique complet de ces instruments.

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Dans son récent ouvrage intitulé « Public Sector Reform: Values-driven Solutions to Fiscal Constraint », Chaston (2011), présente une vision pluraliste du concept de valeurs dans le contexte évolutif des réformes publiques. Le cadre d’analyse de Chaston permet avant tout d’associer les contraintes financières aux valeurs organisationnelles et aux idéologies des régimes politico-administratifs.. Cependant, nous nous intéressons plus particulièrement à la transition d’un régime politico-administratif vers un autre et les valeurs politiques et organisationnelles qui animent la nature et la composition des instruments des réformes financières et administratives.

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Fait intéressant pour la présente étude, Chaston situe son propos sur les réformes dans un contexte historique en évoquant les grands courants de valeurs et les idéologies à l’origine des profondes transformations de l’État : depuis l’émergence de l’État-providence basé sur les idées de Keynes, suivi des courants néoclassiques que l’on associe à l’École de Chicago de Milton Friedman, jusqu’au « Nouveau management public » qui coïncide avec une suite de réformes qui sont intervenues dans nombreux pays anglo-saxons en suivant une logique parfois idéologique, comme nous le rappelle les positions thatchériennes et reaganiennes des années 1980 qui avaient, pour la bureaucratie de type wébérien, une certaine aversion, pour ne pas dire un certain mépris.

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Dans les années 1990, les valeurs prônées par la « troisième voie », une version modernisée de la social-démocratie, ont obtenu la faveur de plusieurs régimes politico-administratifs, notamment dans plusieurs pays anglo-saxons tels que le Royaume-Uni de Tony Blair et les États-Unis de Bill Clinton (Giddens 1998). Au Canada, le Parti Libéral, au pouvoir de 1993 à 2006, a largement épousé les doctrines de la troisième voie. Les valeurs politico-administratives de ces doctrines tentent de concilier les idées de droite et de gauche en prônant des politiques économiques de centre droit (ex. rigueur budgétaire, efficacité, efficience, etc.) et des politiques sociales de centre gauche (ex. : équité, capital social, mais aussi responsabilité individuelle). Le gouvernement conservateur majoritaire post-crise économique rompt toutefois avec ce modèle. Il se distingue dans la mesure où les instruments de gestion des finances publiques sont détournés dans le contexte d’austérité pour servir des intérêts particuliers en compromettant certaines traditions parlementaires, en adoptant une rhétorique antibureaucratique et en hypothéquant les politiques environnementales et sociales canadiennes qui ont été à la base des valeurs de la troisième voie, version canadienne.

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Le concept de « valeur publique » est également considéré dans notre analyse. Selon la perspective classique de Moore (1994), la valeur publique permet de faire une distinction de sens entre l’intérêt public et privé et d’identifier comment et par qui ces valeurs dites publiques sont ou doivent être défendues et protégées. Dans cette perspective, la question de la valeur publique prend un sens quelque peu normatif. C’est ainsi que nous posons notre regard sur la direction que prennent les instruments et les mesures d’austérité actuelles du gouvernement fédéral. Nous formulons l’hypothèse selon laquelle nous sommes passés d’une génération d’instruments d’optimisation des finances publiques vers une nouvelle génération d’instruments axés sur l’austérité et ce, malgré le discours officiel du gouvernement qui rejette cette appellation. Ces derniers incarnent une rupture par rapport à l’idéologie politico-administrative précédente et a des conséquences fondamentales sur la définition des valeurs publiques canadiennes en matière de politiques économiques, financières et sociales.

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Le tableau 1 sert de cadre d’analyse et propose une synthèse des principales idéologies politico-économiques des trente dernières années, leurs valeurs publiques dominantes ainsi que quelques exemples d’instruments de politiques financières privilégiés par chacune de ces philosophies.

Tableau 1 - Idéologies, valeurs et instruments de politiques financièresTableau 1
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En somme, la portée théorique de notre recherche vise donc à mieux comprendre les valeurs et les idéologies derrière les réformes des finances publiques en nous attardant tout particulièrement au choix et à la mise en œuvre des instruments de gestion des finances publiques.

3 - Les politiques d’optimisation et d’austérité des finances publiques au Canada

3.1 - Une période d’optimisation budgétaire (2006-2008)

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Après plus de douze (12) ans de règne libéral largement marqué par les valeurs et les idéologies de la troisième voie, le Parti conservateur du Canada, dirigé par Stephen Harper, est élu le 23 janvier 2006 à la tête d’un gouvernement minoritaire. Bien que le contexte politique ne lui permette pas de mettre en œuvre l’entièreté de sa vision politique et administrative, le gouvernement conservateur de la 39e législature a accéléré l’élaboration et la mise en œuvre de politiques de tendance néolibérale, visant notamment à réduire l’empreinte étatique dans les sphères économiques et sociales.

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Ainsi, malgré une situation budgétaire avantageuse avec des surplus appréciables – le poids de la dette en fonction du PIB passant de 68,4 % en 1995-1996 à 32,3 % en 2006-2007 (Ministère des Finances 2007) – le gouvernement fédéral a poursuivi et même accru considérablement les mesures d’optimisation des dépenses des régimes précédents et ce, afin de financer d’importantes réductions de taxes et d’impôts aux particuliers et aux entreprises. Afin de procéder à ces optimisations, l’administration Harper s’est inspirée des mesures des gouvernements précédents (les révisions des programmes sous Mulroney et Chrétien) afin de mettre au jour un nouvel instrument de rationalisation des dépenses, les examens stratégiques.

3.1.1 - Examens stratégiques de 2007

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En 2007, l’administration publique canadienne a débuté la mise en œuvre d’une vaste réforme administrative basée sur une nouvelle version du Système de gestion des dépenses (initialement implanté en 1995 sous le gouvernement libéral) prévoyant l’examen des dépenses de chaque ministère selon un cycle régulier. Ainsi, 98 % de tous les programmes fédéraux doivent désormais être évalués aux quatre ans, selon les critères de pertinence, de résultats et d’économie (SCT 2011a). Les examens stratégiques constituent la mesure et le guide de l’évaluation systématique de tout programme fédéral, dont les objectifs sont « d’accroître l’efficience et l’efficacité, de cibler les rôles fondamentaux et d’atteindre les objectifs prioritaires des Canadiens [et] de mieux orienter les programmes et services, de simplifier les opérations internes et de changer la façon dont [les ministères et organismes] mènent leurs activités, et d’atteindre de meilleurs résultats pour les Canadiens » (SCT 2011a).

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En somme, l’exercice des examens stratégiques, piloté par le Secrétariat du Conseil du Trésor [2][2] Dans le système public canadien, le Conseil du Trésor..., exige que les ministères et organismes présentent des scénarios d’optimisation des ressources humaines et financières afin de dégager des économies selon les cibles fixées. Ces examens prévoyaient en conséquence des économies moyennes de 5 % pour les dépenses de programme et ce, dès 2007 (SCT 2011a).

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A priori, les examens stratégiques soutenaient un exercice d’optimisation des dépenses basé sur des idées et valeurs de nature managériale, pour lequel les ministères et les organismes publics détenaient une certaine latitude dans l’identification de zones de rationalisation et la soumission de scénarios d’optimisation au Secrétariat du Conseil du Trésor. Les économies ainsi générées permettaient un réinvestissement au sein de l’administration publique dans des secteurs jugées prioritaires par le gouvernement fédéral.

3.1.2 - Dérégulation financière et diminution des charges fiscales

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En concomitance avec l’instrument de discipline des dépenses que représentent les examens stratégiques, l’administration Harper a mis en œuvre différentes politiques financières et fiscales afin de concrétiser ses orientations politiques. Ainsi, à l’aube des crises financière et économique, le gouvernement avait déjà entrepris un mouvement de dérégulation du système financier en 2007, notamment en permettant aux banques de vendre certains types de produits financiers et en modifiant le cadre réglementaire de la Société canadienne d’hypothèque et de logement afin d’alléger quelques-unes des restrictions encadrant les prêts hypothécaires (McBride et Whiteside, 2012).

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De plus, le gouvernement a procédé à d’importantes baisses des impositions aux individus et aux entreprises. Ainsi, la taxe de vente fédérale est passée de 7 % à 5 % à la suite de deux diminutions successives entre 2006 et 2008, en plus de promulguer différentes baisses d’impôt aux particuliers dépassant les trois (3) milliards de dollars (Ministère des finances 2010). De plus, l’administration Harper a ouvertement mentionné son objectif de proposer le régime fiscal le plus avantageux du G7 pour les entreprises. Afin d’y parvenir, le gouvernement fédéral a diminué les impositions aux entreprises de 28 % à 15 % en une décennie (Evans et Albo, 2010).

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En se privant de revenus, les surplus budgétaires qui étaient devenus choses courantes et qui servaient en bonne partie à rembourser plus rapidement la dette cumulée se sont mis à fondre. Les économies dégagées par les examens stratégiques ont permis de financer ces baisses d’imposition et ce, dans un contexte de dérégulation du système financier, en lien avec une philosophie politique de non-ingérence du gouvernement dans l’économie réelle canadienne. À l’aube de la crise économique qui allait foudroyer l’économie mondiale dès 2008, le gouvernement fédéral s’est retrouvé avec marge de manœuvre fiscale diminuée pour absorber à tout le moins une partie de l’impact fiscal de la crise. Nous y reviendrons.

3.1.3 - Création du Bureau du Directeur parlementaire du budget

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Il importe à ce moment-ci de faire un petit détour pour décrire la mise en place par le gouvernement conservateur d’un autre type de mesure en matière de gestion des finances publiques. Lors des élections de janvier 2006, le gouvernement conservateur s’était présenté comme étant le parti de la transparence, en réaction aux scandales politiques et financiers ayant terni la fin de règne du Parti libéral du Canada [3][3] Nous référons ici au « Scandale des commandites » et.... À cet effet, un des premiers gestes de l’administration Harper fut de créer le poste de Directeur parlementaire du budget (DPB) dans le cadre de la Loi fédérale sur la responsabilité de 2006. Poste apolitique, le DPB a pour mandat de :

« présenter au Parlement une analyse indépendante sur l’état des finances de la nation, le budget des dépenses du gouvernement, ainsi que les tendances de l’économie nationale ; et, à la demande de tout comité parlementaire ou de tout parlementaire, de faire une estimation des coûts de toute proposition concernant des questions qui relèvent de la compétence du Parlement. ».

(Bureau du Directeur parlementaire du budget 2012)

Pour remplir sa mission, le DPB détient en principe un « droit d’accès prévu par la loi aux données qui lui sont nécessaires pour s’acquitter de son mandat » (Bureau du Directeur parlementaire du budget 2012). Le DPB jouera un rôle clé lors de la période d’austérité en questionnant le gouvernement sur ces mesures et, de ce fait, en mettant à l’épreuve la valeur de transparence chère aux Conservateurs.

3.2 - Une période de soutien à l’économie (2008-2010)

3.2.1 - Crise économique de 2008

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L’économie canadienne a certes ressenti les contrecoups de la dernière crise économique, mais dans une moindre mesure que les autres pays occidentaux. En effet, le PIB s’est contracté de 2,5 % en 2009, une constriction moindre que la moyenne de 3,4 % enregistrée par les pays membres de l’OCDE. Au cours de la même période, le taux de chômage a augmenté de près de 2,5 %, culminant à 8,9 % au troisième trimestre de 2009. L’économie canadienne avait globalement récupéré l’ensemble de ses pertes (PIB et emplois) moins d’un an plus tard, soit au troisième trimestre de 2010 (OCDE 2011). Ce tableau masque toutefois certaines inégalités régionales, alors que les provinces de l’Ouest, notamment les provinces productrices de pétrole et autres ressources naturelles, ont connu une croissance relativement forte après la crise, alors que les régions manufacturières comme l’Ontario ou plusieurs provinces de l’Est du pays étaient, en 2011, loin d’avoir récupéré l’ensemble des pertes causées par la dernière crise tant sur le plan économique que social (Champagne 2011).

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Conséquence directe de cette crise économique (ainsi que des différentes mesures de soutien à l’économie), le gouvernement fédéral renoue avec les déficits et l’augmentation de la dette nationale pour la première fois depuis onze (11) ans. Ainsi, le déficit de 2009-2010 s’est chiffré à 55,6 milliards de dollars, soit 3,6 % du PIB. Toutefois les déficits subséquents présentent une amélioration sensible de la situation des finances publiques fédérales (2010-2011 : 33,4 milliards de dollars ou 2,6 % du PIB ; 2011-2012 : 26,2 milliards de dollars ou 1,5 % du PIB) (Ministère des Finances du Canada 2011 et 2012b).

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À l’échelle canadienne, ces déficits peuvent sembler modestes en comparaison avec les déficits de l’administration Mulroney au cours des années 1980 (entre 5,6 % et 5,8 % du PIB annuellement). À l’échelle internationale, ces chiffres paraissent encore plus avantageux, notamment en comparaison avec son principal partenaire commercial, les États-Unis (déficit frôlant les 11 % du PIB en 2009-2010) (Evans et Albo 2010).

3.2.2 - Plan d’action économique de 2009-2010

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En réponse aux sévères conséquences de la « Grande Récession » de 2008, la plupart des pays occidentaux ont rapidement élaboré et mis en œuvre diverses mesures de soutien à l’économie et au secteur financier. Ces interventions directes de type keynésien tranchèrent certes avec la philosophie des dernières décennies marquée par la déréglementation financière et la non-ingérence économique des institutions publiques. Également, ces dépenses anticycliques mirent en veilleuse les mesures de discipline financière prônées par les gouvernements, en lien avec les postulats du Nouveau management public (Armingeon 2012 ; Evans et Albi 2010).

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Le gouvernement canadien, qui, dans un premier temps, semblait moins touché par les conséquences de la crise économique que ses principaux partenaires commerciaux, n’envisageait pas toutefois d’intervenir directement dans l’économie nationale (McBride et Whiteside 2012). Ainsi, le 27 novembre 2008, à l’occasion d’une mise à jour économique, le ministre des Finances, Jim Flaherty, dépeint un sombre portait de la situation économique mondiale, mais soutient par la même occasion que le gouvernement maintient l’orientation de conserver un budget équilibré.

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« C’est dans un contexte de dégradation sans précédent des systèmes économiques et financiers, partout dans le monde, que je dépose cet énoncé. Il ne fait aucun doute qu’ici comme partout ailleurs, nous vivons une rude période qui nous obligera à faire des choix difficiles […]. Notre gouvernement adopte la même démarche. Nous protégerons notre avenir en maintenant une saine gestion budgétaire et financière […]. Nous avons vécu des années, des décennies même, de déficits chroniques. Peu importe ce que nous réserve 2009, ces périodes de déficits ne doivent jamais réapparaître ».

(Ministère des Finances du Canada 2008)
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De ce fait, le gouvernement conservateur refusait à ce moment d’investir des fonds publics dans un plan de relance économique, allant à l’encontre des recommandations d’organisations supranationales telles que le FMI (qui estimait que cette crise serait la pire depuis la Grande Dépression des années 1930) ainsi que des décisions prises par les principaux partenaires économiques du Canada (Evans et Albo 2010). Au contraire, l’administration Harper annonçait au même moment l’élargissement des examens stratégiques aux sociétés d’État et aux biens immobiliers et des compressions supplémentaires, notamment une restriction imposée à la croissance des salaires des fonctionnaires ainsi que la fin des subventions aux partis politiques (Ministère des Finances du Canada 2008).

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Cette « politique du déni » (McBride et Whiteside 2012) entraînera une crise politique majeure entre le 27 novembre 2008 et le 27 janvier 2009. En effet, devant ce refus catégorique du gouvernement de promouvoir des politiques de soutien à l’économie (additionné à la fin du financement public des partis politiques), les partis formant l’opposition (le Parti libéral du Canada, le Bloc québécois et le Nouveau Parti démocratique) menacèrent de renverser le gouvernement minoritaire de Harper par un vote de non-confiance. En réaction à cette menace politique et suite aux pressions internationales voulant que chaque pays occidental doive contribuer au soutien de sa propre économie et, indirectement, à l’économie internationale, l’administration Harper a décidé de faire volte-face et de mettre en œuvre des mesures de soutien économique basées sur les parangons du modèle keynésien (McBride et Whiteside 2012 ; Evans et Albo 2010). Le discours du trône du 26 janvier 2009 illustre bien ce virage à 180 degrés :

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« Le programme du gouvernement et les priorités du Parlement doivent être adaptés à une crise qui empire. Les vieilles hypothèses doivent être éprouvées et les décisions d’autrefois, repensées. L’économie mondiale s’est affaiblie depuis la dernière élection générale fédérale. En fait, elle s’est affaiblie davantage depuis la dernière session du Parlement, le mois dernier […] Notre gouvernement dépensera ce qu’il faut pour relancer l’économie et fera les investissements nécessaires pour préserver notre prospérité ».

(Discours du Trône 2009)
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Ainsi, le Canada mit finalement en œuvre un plan d’action économique d’une valeur initiale estimée à près de 60 milliards de dollars répartis sur une période de deux ans, de 2009 à 2011 (OCDE 2011). Ce plan se divisait en deux grandes composantes (Evans et Albo 2010) :

  • les instruments de nature financière : un financement supplémentaire aux organisations publiques chargées de la garantie des prêts hypothécaires et commerciaux ainsi qu’une ligne de crédit pour l’achat d’actifs toxiques détenus par les institutions financières.

  • les instruments de nature économique : des dépenses en infrastructures ainsi que des réductions de taxes et impôts additionnelles.

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Cette intervention directe du gouvernement dans l’économie allait certes à l’encontre des valeurs et idéologies du parti au pouvoir. En effet, le gouvernement souhaitait plutôt poursuivre une stratégie procyclique, soit de poursuivre les efforts d’optimisation et de diminution des dépenses publiques, et ce, dans un contexte économique défavorable (Armingeon 2012). À l’inverse, ces instruments de soutien, en concomitance avec la diminution des revenus fiscaux liés à la baisse du PIB, ont grandement contribué aux déficits enregistrés au cours de ces deux années (près de 90 milliards de dollars) et ainsi, exacerbé ce nouvel épisode de crise des finances publiques (OCDE 2011).

3.3 - Une période sous le signe de l’austérité (2010 à aujourd’hui)

3.3.1 - Qui doit payer la facture laissée par la crise économique ?

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Avant même la fin des mesures de soutien à l’économie, des organisations supranationales, telles que l’OCDE, la Banque mondiale et le FMI, incitèrent les gouvernements occidentaux à prendre des mesures dites d’austérité afin de redresser les finances publiques, le FMI allant même jusqu’à suggérer une « ère d’austérité » d’une durée pouvant aller jusqu’à deux décennies (Evans et Albo 2010). Parallèlement à ces recommandations, certains gouvernements se sont engagés formellement, autant sur les tribunes nationales qu’internationales, à mettre fin aux plans d’action économique dès que possible afin de renouer avec les politiques précédentes de rigueur budgétaire (McBride et Whiteside 2012).

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L’économie canadienne fit preuve de résilience face à la crise économique, récupérant les emplois ainsi que les points de PIB perdus en moins de deux ans (OCDE 2011). L’administration Harper put revenir à des politiques de rigueur budgétaire seulement deux ans après l’adoption du Plan d’action économique, éclipsant du même coup les craintes liées à la fragilité de la reprise économique (Wren-Lewis 2011).

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Ainsi, la question sous-jacente des plans d’austérité consistait à savoir qui devait payer pour les généreuses mesures de soutien à l’économie et la diminution des revenus fiscaux : le système financier international qui avait mis en déroute l’économie mondiale par des prises de risques exagérés ? Les autres gouvernements qui n’ont pas su maîtriser leurs finances publiques ? La facture fut plutôt refilée à l’administration publique et aux programmes sociaux (Evans et Albo 2010). En effet, les sphères financières et économiques ne furent que peu mises à contribution dans les efforts de redressement des finances publiques, le fardeau de la lutte aux déficits abyssaux devant être porté essentiellement par le secteur public par l’entremise de mesures d’austérité (Evans et Albi 2010). Pour Clarke et Newman, la rapide transition entre les mesures de soutien à l’économie et les instruments d’austérité a ainsi permis de transférer le centre d’attention de la sphère privée au secteur public :

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“This crisis has provided a remarkable display of “chape changing” as its construction has been contested and reworked. The current dominant image of this locus has been moved from the private to the public sector […]. It has been transformed from a financial crisis to a fiscal crisis (centered on government debt)”.

(Clarke et Newman 2012)
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Le budget fédéral de 2011 soutenait que le creux du cycle économique était passé et que la conjoncture économique et politique à ce moment devenait de plus en plus favorable à une logique d’équilibre budgétaire par l’entremise de mesures d’austérité. Ce budget présentait l’architecture des initiatives et instruments d’austérité, à la source du Plan d’action pour la réduction du déficit (Evans et Albo 2010). Ainsi, la portée des examens stratégiques (devenus pour cette occasion l’examen stratégique et fonctionnel) fut modifiée afin de dégager des économies supplémentaires se chiffrant en milliards de dollars. Ces examens sont ainsi rapidement passés d’instrument d’optimisation des dépenses à instrument d’austérité. Pour le gouvernement conservateur, la rhétorique de l’austérité a aussi servi de support idéologique pour faire passer de nombreuses mesures visant à diminuer la portée des études environnementales et modifiant radicalement plusieurs politiques sociales.

3.3.2 - Des examens stratégiques à l’examen stratégique et fonctionnel

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Alors que l’exercice initial des examens stratégiques prévoyait une revue des programmes gouvernementaux afin de dégager des économies fixes, la nouvelle mouture post crise économique vise maintenant l’examen systématique de toutes les dépenses publiques, y compris les dépenses de fonctionnement, la rémunération et les avantages sociaux des employés de l’État, les contrats de sous-traitance, les subventions et contributions, les immobilisations, les budgets des sociétés d’État, etc. (SCT 2011b). De plus, le gouvernement central ne demande plus à ses ministères et organismes un effort de constriction fixé à 5 %, mais bien l’élaboration de scénarios prévoyant, à l’origine, des coupures de 10 %, voire 15 % dans certains cas. Enfin, une autre différence par rapport au précédent exercice d’examens stratégiques réside dans le fait que les économies générées par les examens stratégiques antérieurs ne seront plus réinvesties au sein de l’administration publique dans des secteurs plus prioritaires, mais elles serviront à réduire le déficit jusqu’à l’obtention de l’équilibre budgétaire.

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Pour l’administration Harper, l’examen stratégique et fonctionnel constitue une des pièces maîtresses des instruments de lutte contre les déficits et la dette publique, indispensable pour garantir la croissance économique, toujours en lien avec la philosophie néolibérale de ce présent gouvernement. À cet égard, le Président du Conseil du Trésor du Canada, Tony Clement, illustre concrètement ce lien entre politiques d’austérité et pérennité économique, à l’occasion d’une allocution auprès des hauts fonctionnaires de l’État fédéral : « Comme vous le savez, la suppression du déficit et le rétablissement de l’équilibre budgétaire sont des aspects importants de ce plan [NDLR : examens stratégiques]. C’est absolument essentiel pour veiller à ce que notre économie continue de prospérer et de créer des emplois, que nous puissions continuer à investir dans les priorités des Canadiens et nous préservions la place de chef de file du Canada dans l’économie mondiale » (SCT 2011b).

42

Ces coupures se sont traduites concrètement par l’abolition de certains programmes environnementaux (notamment les études environnementales pour la réalisation de projets liés aux ressources naturelles), la déréglementation de plusieurs secteurs industriels (notamment l’élimination de certains contrôles de la qualité des aliments), des restrictions au programme d’assurance-emploi affectant tout particulièrement les travailleurs saisonniers et les personnes occupant des emplois précaires, en hypothéquant des programmes publics à caractère scientifique qui permettent de faire des études fondamentales sur le réchauffement climatique ou sur l’état des plans d’eau et des océans, en diminuant les capacités de Statistiques Canada qui fournit les données statistiques essentielles pour la prise de décisions et en abolissant de nombreux programmes à caractère culturel. Bref, la position idéologique des décisions du gouvernement conservateur a au moins le mérite d’être claire, même si elle tente de se cacher sous la rhétorique de l’austérité. Toutefois, c’est probablement le genre d’instruments utilisés pour faire progresser cet agenda politique qui constitue la problématique principale, c’est-à-dire le recours à des lois budgétaires dites « mammouths » en y insérant une série d’autres mesures non financières ou économiques qui traditionnellement ne figuraient pas dans le cadre budgétaire fédéral.

3.3.3 - Le budget austère de 2012 et la « Loi Mammouth »

43

Depuis le premier budget post-crise en 2010, le gouvernement conservateur a créé un précédent en imposant dans la loi budgétaire une série d’autres mesures qui ont peu à voir avec un cadre de loi budgétaire. Des lois portant sur la refonte de l’assurance-emploi ou sur l’abolition d’organismes de protection environnementale ou sur l’élimination de règles et de critères pour les études environnementales auxquelles les entreprises privées doivent se soumettre sont des exemples de projets qui traditionnellement faisaient l’objet de lois indépendantes discutées à l’extérieur du cadre des politiques budgétaires. Les parlementaires, le public et les médias avaient alors la chance d’étudier et de réfléchir à ces nouvelles mesures avant leur adoption. En utilisant cette nouvelle manière de faire, le gouvernement conservateur a éliminé, sous le prétexte de la rhétorique de l’austérité, une pratique démocratique et parlementaire convenue.

44

Les modifications apportées aux examens stratégiques se reflètent également dans le plus récent budget, intitulé Le plan d’action économique de 2012. Cet instrument financier annonce maintenant des coupures opérationnelles et de programmes à géométrie variable, selon les volitions du gouvernement, pour des économies totales estimées à 5,2 milliards de dollars. En guise d’exemple, l’enveloppe budgétaire du ministère des Anciens Combattants sera réduite de 1,1 % alors que la Commission de la fonction publique devra composer avec un manque à gagner de 10 %. De plus, l’administration Harper prévoit l’abolition de 19 200 postes, soit par attrition ou par licenciement (Ministère des Finances 2012a), suite à un exercice de dotation interne. Enfin, le gouvernement prévoit des restructurations importantes de certains programmes (ex. : les programmes de subventions et contributions d’Agriculture et Agroalimentaire Canada) alors que d’autres programmes à forte connotation politique sont pour l’instant épargnés par la réforme (ex. : les transferts aux provinces et aux municipalités) (Ministère des Finances 2012a). Des négociations, voire des luttes politiques, sont toutefois à prévoir au cours des prochaines années lors de la renégociation de ces transferts, le ministre Flaherty ayant déjà annoncé qu’il souhaitait plafonner la hausse des transferts aux provinces en matière de santé en fonction de la croissance économique (Radio-Canada 2011).

45

En contrepartie, les opportunités d’augmentation des revenus ne furent pas exploitées. Au contraire, le gouvernement décréta deux baisses consécutives du taux général d’imposition du revenu des sociétés entre 2010 et 2012 afin de parvenir à un taux plancher de 15 %, en accord avec la promesse de proposer le niveau de taxation d’entreprise le plus faible des pays du G7 (SCT 2011b). Ainsi, ces allégements fiscaux ont permis de réduire davantage le ratio des taxes fédérales sur le PBI qui est actuellement au plus bas niveau depuis 1961 (Evans et Albo 2010).

46

Ainsi, à l’occasion du dépôt du budget, qui doit faire l’objet d’un vote au parlement, le gouvernement conservateur a décidé de profiter de sa condition maintenant majoritaire pour soumettre simultanément diverses lois et mesures, parfois sans aucun rapport direct avec les finances publiques. Le projet de loi C-38, surnommée Loi Mammouth, vient modifier près de 70 lois existantes (Chambre des Communes 2012). Fait notoire, diverses lois sans lien direct avec le budget (ex. : protection de l’environnement, l’inspection des aliments et l’immigration) furent soumis à un sous-comité des finances à des fins d’évaluation et incluses dans ce projet de loi (Buzzetti 2012). L’Opposition parlementaire a évidemment vivement réagi à ce processus qu’elle qualifie ouvertement d’« antidémocratique ». Toutefois, par sa position minoritaire, elle ne dispose pratiquement pas de marge de manœuvre pour s’opposer tangiblement à ce projet de loi : aucun des quelques 800 amendements déposés par l’Opposition ne fut accepté par le gouvernement majoritaire. Le projet de loi C-38 fut ainsi adopté dans son intégralité le 14 juin 2012 (Croteau 2012).

3.3.4 - La transparence et l’austérité ou le bras de fer entre le Directeur parlementaire du budget et le Gouvernement du Canada

47

En lien avec la mise en œuvre des plans d’austérité découlant des examens stratégiques, le DPB a souhaité obtenir les données concernant les réductions des dépenses de l’administration publique canadienne. Toutefois, le Président du Conseil du Trésor, Tony Clement, a soutenu que cette démarche du DPB outrepasse son mandat dans le cadre de cette démarche, car celui-ci ne concerne que les dépenses du gouvernement et non les économies effectuées. Suite à ce refus, le DPB a donné un ultimatum aux ministères et organismes concernés afin d’obtenir les dites données, sans quoi il pourrait s’adresser aux tribunaux afin que le gouvernement obtempère à sa demande (Radio-Canada 2012). Cet exemple illustre bien la culture du secret, décriée par d’aucuns, qui couvre l’exercice lié à l’examen stratégique et fonctionnel, une situation qui contraste avec la valeur de la transparence qui prévalait lors de la création de cet organisme de contrôle, dans le cadre de la Loi fédérale sur la responsabilité de 2006.

4 - Conclusion – L’austérité en tant que valeur hégémonique des finances publiques

48

Depuis plus de trois décennies, les politiques et instruments d’optimisation des dépenses publiques font partie intégrante du paysage politique fédéral. En effet, les régimes politico-administratifs qui ont précédé le gouvernement conservateur actuel ont développé des politiques fiscales et financières prônant parfois la rationalisation, souvent la discipline permettant de lutter relativement efficacement contre les déficits structurels et la diminution de la dette publique.

49

Arrivée au pouvoir à l’aube de l’an 2006, l’administration de Stephen Harper a poursuivi dans un premier temps ces politiques d’optimisation tout en favorisant la diminution des taxes et des impôts aux individus et aux entreprises, ce qui demeure fidèle aux valeurs conservatrices (Evans et Albo 2010). En effet, le gouvernement fédéral a intensifié ses politiques de rigueur budgétaire en modifiant les instruments d’optimisation des dépenses déjà existants comme, par exemple, l’utilisation des examens stratégiques annuels, afin de dégager des économies annuelles fixes et permanentes permettant ainsi de financer diverses priorités, dont des réductions fiscales se chiffrant à près de 200 milliards de dollars en 2008, c’est-à-dire avant que la crise affecte l’équilibre budgétaire du gouvernement fédéral (Ministère des Finances du Canada 2008).

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Pour certains, le plan d’action économique de 2009 marqua une pause des politiques fiscales et administratives de tendance néolibérale, afin de souscrire momentanément à une idéologie davantage keynésienne. Pour d’autres cependant, la courte durée et la superficialité des stimuli économiques canadiens n’ont que peu dérogé de la trajectoire néolibérale en vigueur depuis l’arrivée des conservateurs au pouvoir (McBride et Whiteside 2012). Pour Armingeon (2012), cette stratégie temporaire ne visait qu’à réduire le risque politique et la menace d’une sanction populaire aux élections suivantes et non à remettre en cause l’idéologie et les valeurs fondamentales guidant le choix du gouvernement conservateur en matière de politiques publiques et d’instruments financiers. Et l’histoire semble en effet donner raison à l’argumentaire d’Armingeon. La rhétorique de l’austérité a, en fait, offert une opportunité importante et probablement inattendue au gouvernement conservateur pour poursuivre une politique résolument néolibérale en s’attaquant directement à diverses politiques autres que financières.

51

Dans tous les cas, la « fin » annoncée de la crise économique sonne définitivement le glas à toute mesure financière de nature keynésienne. Le spectre des déficits records des années 1980 et 1990, couplé à l’évocation des quasi-faillites étatiques de certains pays européens (Grèce, Portugal, Irlande) a contribué à la légitimation des mesures d’austérité budgétaire du gouvernement fédéral par le biais de l’élargissement de la portée des examens des dépenses, mais surtout via l’utilisation quasi-abusive des lois budgétaires pour imposer les positions idéologiques du gouvernement conservateur actuel.

52

En concomitance, les discours des décideurs politiques et des élites économiques martèlent en symphonie la « nécessité de l’austérité » qui devient dès lors une valeur commune et partagée par une part grandissante de la population, ce qui tend à légitimer un peu plus l’action du gouvernement auprès de la population canadienne : « austerity has become the dominant global wisdom for addressing the problem of public debt » (Clarke and Newman 2012). En somme, la métamorphose de la crise économique en crise des finances publiques a ouvert une fenêtre d’opportunité à l’administration Harper pour mettre en œuvre de profondes réformes administratives et financières de tendance néolibérale, permettant la réduction de l’État et de son empreinte sur l’économie et le secteur privé (Armingeon 2012).

53

De plus, on retient que la fin de la crise économique a même marqué le début de « l’austérité punitive » envers l’administration publique pour reprendre l’expression d’Evans et Albo (2010). Au-delà des coupures budgétaires, le processus de prise de décision du gouvernement actuel semble davantage reposer sur son cadre idéologique néolibéral et ses valeurs sous-jacentes, plutôt que sur des critères managériaux axés sur la gestion du rendement (associés à la philosophie de la troisième voie). En outre, le gouvernement semble peu enclin à débattre de ses orientations idéologiques, comme en fait foi le projet de loi C-38 et son processus d’adoption sans compromis de même que les batailles administratives, voire juridiques, à prévoir avec le Directeur parlementaire du budget. En définitive, comme le soutiennent McBride et Whiteside (2011), la scène politique fédérale canadienne, malgré une situation enviable pour un observateur externe, vit présentement de l’intérieur un certain « malaise démocratique ».


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Notes

[*]

Eric Champagne, Ph.D., Professeur en administration publique, École d’études politiques, Université d’Ottawa (echampagne@uottawa.ca – 120 Université, Bureau 6081, Ottawa (ON), Canada, K1N 6N5)

[**]

Olivier Choinière, MAP, Doctorant en administration publique, École d’études politiques, Université d’Ottawa (ochoi006@uottawa.ca – 120 Université, Bureau 6081, Ottawa (ON), Canada, K1N 6N5)

[1]

Il faut mentionner qu’une partie de l’assainissement des finances du gouvernement fédéral dans les années 1990 s’est également effectué par une réduction les paiements de transferts vers les provinces ainsi qu’en se délestant de certaines responsabilités qui ont dues être assumées par les provinces également. Cela dit, le gouvernement fédéral a construit avec le temps un système de gestion des ressources axé sur les résultats relativement efficace.

[2]

Dans le système public canadien, le Conseil du Trésor du Canada joue un rôle très important dans l’administration des affaires de l’État. Il est chargé de l’imputabilité et de l’éthique, de la gestion des finances, du personnel et de l’administration, de la fonction de contrôle ainsi que de l’approbation des règlements et de la plupart des décrets en conseil. Il est donc chargé de l’optimisation des ressources et de la surveillance des fonctions liées à la gestion financière dans tous les ministères et les organismes fédéraux. Le « secrétariat » est l’organe administratif du Conseil du Trésor. Il exerce un double mandat en appuyant le Conseil du Trésor à titre de comité des ministres et en assumant ses responsabilités administratives et légales comme organisme fédéral central.

[3]

Nous référons ici au « Scandale des commandites » et à la Commission qui s’en est suivie. Le Scandale des commandites est un épisode hautement médiatisé de l’histoire politique contemporaine du Canada. Il réfère à des événements qui se sont déroulés entre 1997 et 2003 et qui concernaient l’usage de fonds publics par le Parti libéral du Canada pour financer des actions de relations publiques et dont la gestion a été jugée par la suite illégale (plusieurs poursuites judiciaires) et inadéquates d’un point de vue éthique. De cette Commission d’enquête publique sur le programme de commandites et d’activités publicitaires (mieux connue sous le nom de Commission Gomery) a découlé toute une série de conséquences politiques et administratives qui ont conduit au resserrement des règles de gestion et des valeurs éthiques dans la fonction publique fédérale et à une impopularité sans précédent du Parti libéral du Canada, ouvrant la porte à l’élection du gouvernement conservateur actuel qui dirige le Canada depuis 2006.

Résumé

Français

Cet article s’intéresse à l’influence de l’idéologie et des valeurs sur les instruments de gestion des finances publiques élaborés par le Gouvernement du Canada, entre 2006 et 2012. Durant cette période, le Gouvernement fédéral a mis en œuvre d’importantes politiques de finances publiques - à l’aide de différents instruments - qui, à première vue, semblent en rupture les unes avec les autres. À ce titre, cet article s’intéresse à l’évolution des instruments de discipline financière avant et après la crise économique afin de mieux cerner quelles valeurs et cadres idéologiques sont les plus déterminants dans le choix des politiques de lutte au déficit.

Mots-clés

  • finances publiques
  • austérité
  • valeurs
  • idéologies
  • instruments

English

Government of Canada’s financial optimization and austerity policies from 2006 to 2012: instruments, values and ideologiesThis article focuses on the influence of ideology and values on the instruments of public finance management developed by the Government of Canada, between 2006 and 2012. During this short timeframe, the Federal Government implemented significant public finance policies - with different instruments - which seem, at first glance, to be at odds with each other. Thus, an analysis of this period must take stock of changes in the instruments of financial discipline consolidation before and after the economic crisis in order to better understand what values and ideological frameworks are the most important determinants in the choice of policies used to combat the deficit.

Keywords

  • public finances
  • values
  • ideologies
  • austerity
  • instrument

Plan de l'article

  1. 1 - Contexte et problématique
  2. 2 - Cadre d’analyse
  3. 3 - Les politiques d’optimisation et d’austérité des finances publiques au Canada
    1. 3.1 - Une période d’optimisation budgétaire (2006-2008)
      1. 3.1.1 - Examens stratégiques de 2007
      2. 3.1.2 - Dérégulation financière et diminution des charges fiscales
      3. 3.1.3 - Création du Bureau du Directeur parlementaire du budget
    2. 3.2 - Une période de soutien à l’économie (2008-2010)
      1. 3.2.1 - Crise économique de 2008
      2. 3.2.2 - Plan d’action économique de 2009-2010
    3. 3.3 - Une période sous le signe de l’austérité (2010 à aujourd’hui)
      1. 3.3.1 - Qui doit payer la facture laissée par la crise économique ?
      2. 3.3.2 - Des examens stratégiques à l’examen stratégique et fonctionnel
      3. 3.3.3 - Le budget austère de 2012 et la « Loi Mammouth »
      4. 3.3.4 - La transparence et l’austérité ou le bras de fer entre le Directeur parlementaire du budget et le Gouvernement du Canada
  4. 4 - Conclusion – L’austérité en tant que valeur hégémonique des finances publiques

Pour citer cet article

Champagne Eric, Choinière Olivier, « Les politiques d'optimisation et d'austérité financières du Gouvernement du Canada de 2006 à 2012 : instruments, valeurs et idéologies », Gestion et management public, 3/2014 (Volume 3/n°1), p. 89-103.

URL : http://www.cairn.info/revue-gestion-et-management-public-2014-3-page-89.htm
DOI : 10.3917/gmp.031.0089


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