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Gestion et management public

2014/4 (Volume 3 / n°2)

  • Pages : 94
  • DOI : 10.3917/gmp.032.0007
  • Éditeur : AIRMAP

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Introduction

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Dans « The two faces of management », Joseph Bower démontra, dès 1983, la dualité des logiques privée et publique du management américain. « Si la prestigieuse Harvard School of Business Administration pouvait, vers la fin des années 1960, enseigner aux dirigeants de la sphère publique très exactement ce qu’elle enseignait depuis 1908 aux gestionnaires de l’entreprise privée, il ne serait sans doute jamais venu à l’esprit de ses responsables de fonder, une soixantaine d’année plus tard, la Kennedy School of Government » (Mazouz, 2008, p. 539). Depuis, un demi-siècle de réformes administratives soutenues et de nombreux travaux de recherche laissent penser, entre autres, que le management public ne peut être défini sans référence aux institutions [3][3] Au sens de Scott (2001)., structures d’offres en services publics [4][4] Entreprises publiques, agences gouvernementales, ministères,..., cadres administratifs [5][5] La Loi organique relative aux lois de finances française,... et outils de gestion appropriés aux organisations de l’État [6][6] Plan stratégique, plan et rapport annuels de gestion,... (Mazouz, 2014).

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On sait aussi que la recherche consacrée à la mise en œuvre des projets issus des réformes administratives dans les pays de l’OCDE révèle, d’un côté, une grande diversité des pratiques managériales et des outils de gestion, et d’un autre, une grande diversité des trajectoires évolutives des systèmes nationaux de gouvernance publique (SNGP) (Pollitt et Bouckaert, 2004). En effet, si en 2014 aucun gouvernement ne peut se soustraire à l’argumentaire néolibéral homogénéisant des réformes administratives, l’examen des pratiques et des résultats qui en découle démontre qu’elles se sont incarnées de manières très diversifiées. Certains gouvernements ont choisi un management public qui mise sur la mesure de la performance comme moteur de changement au sein de leur appareil étatique, d’autres ont plutôt opté pour le management des compétences et la professionnalisation de la fonction publique, et d’autres encore ont misé sur une dépolitisation de la gestion publique (Aucoin, 1995). Il s’agit là de trois perspectives relevant de la gouvernance publique qui pourraient déjà servir à circonscrire de manière plus distinctive le management public.

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Dans un contexte uniformisé par une puissante rhétorique néolibérale sur la dette publique et les déficits budgétaire et démocratique, il devient important de comprendre pourquoi, en dépit de discours homogénéisateurs, les réformes des administrations publiques ont abouti à des résultats très disparates à l’échelle mondiale. Certains grands chantiers de réformes ont en effet induit des transformations majeures des valeurs, structures d’offres en services publics et outils de gestion publique, alors que d’autres sont restés inachevés en dépit des ressources et moyens consacrés. Qui plus est, les changements les plus durables ne semblent pas être suscités par une volonté affichée de la part des élus (décideurs publics) de redéfinir les valeurs de l’État, mais plutôt de modifications lentes - voire laborieuses - et incrémentales (Pollitt et Bouckaert, 2004). Alors que l’ensemble des gouvernements, notamment de l’OCDE, reconnaissaient (officiellement) les vertus de l’efficience, de la transparence, de l’imputabilité et de la qualité des services aux citoyens (Mazouz et Leclerc, 2008), les réformes effectuées pour en arriver à ces fins, ainsi que des résultats obtenus, ont considérablement varié (Lacasse, 2005). Par conséquent, la pluralité des façons de penser et d’agir au sein des organisations de l’État constitue un début d’explication à la fois à la pluralité des trajectoires évolutive des SNGP et des cadres de management public.

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L’objectif de cet article est donc d’identifier les facteurs favorisant la pluralité du management public suite au constat de l’hétérogénéité des SNGP. Des illustrations empiriques du contexte québécois sont fournies au lecteur pour appuyer la portée explicative d’une approche de la pluralité du management public par la gestion des TGP.

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La première section de cet article identifie des facteurs institutionnels explicatifs de l’éclectisme des résultats des réformes dans les pays de l’OCDE. La deuxième section présente les éléments d’une approche par les TGP du management du changement au sein des appareils administratifs. La troisième section éclaire la démonstration à l’aide d’illustrations des expériences québécoises.

1 - L’hétérogénéité des résultats des réformes administratives dans les pays de l’OCDE

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L’accélération des réformes administratives des pays de l’OCDE a été attribuée tantôt à un effet mimétique, tantôt à un réel besoin d’adaptation des gouvernements dans un contexte de plus grande compétitivité inter-États et inter-secteurs (privé et public) (Pollitt et Bouckaert, 2004). D’un point de vue structurel, les chocs géopolitiques, les choix géostratégiques et, surtout, la dynamique des populations et l’évolution démographique, ont eu pour effet de forcer les administrations publiques à repenser la gestion et l’organisation de leurs structures d’offres en services publics. Ce besoin d’adaptation a été exacerbé par des décennies de croissance économique plus faible (Lynn, 2006), ainsi que par les attentes de plus en plus élevées de citoyens et d’entreprises privées en matière de services publics (Vigoda, 2002).

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Si la littérature universitaire la plus critique rapporte que la plupart des États ont initié prématurément des réformes dictées par la « Nouvelle gestion publique » (NGP), conditionnée par l’idéologie néolibérale (Merrien, 1999), la réalité semble toutefois plus nuancée. Pollitt et Bouckaert (2004) montrent qu’alors que certains pays (la Nouvelle-Zélande, l’Angleterre, l’Australie) ont clairement pris le virage néolibéral, d’autres (la Belgique, la Finlande, la France, les Pays-Bas, l’Italie et la Suède) ont plutôt mis en œuvre des réformes aux accents néo-wébériens qui ne renient pas complètement leur ancrage socio-démocrate et qui ne présagent pas d’un désengagement de l’État au profit des lois et agents du marché.

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Une question se pose alors : comment les réformes administratives, souvent présentées comme le fruit d’une tendance isomorphique des valeurs (néolibérales) ont-elles pu suivre des trajectoires d’évolution et donner des résultats aussi différents en pratique ? La réponse à cette question se décline en deux éléments explicatifs : (1) l’hétérogénéité des pratiques, contrastant fortement avec l’homogénéité des discours sur les valeurs publiques (Pollitt et Bouckaert, 2004), révèle le poids des traditions de gouvernance publique et des systèmes politiques existants (Côté, 2011) ; et (2) l’inertie des structures organisationnelles wébériennes d’offres en services publics qui requièrent des configurations à géométries variables.

1.1 - Un arbitrage permanent des valeurs à la base des SNGP

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Le premier facteur explicatif de l’hétérogénéité des pratiques relatives au management public relève de la dichotomie entre les discours réformateurs et la mise en œuvre (concrète) des réformes administratives, qui cachent souvent des choix idéologiques et des soubassements politiques. L’argument principal ici est que les discours réformateurs ne dévient pas des canons libéraux et que, face à une telle situation, ce n’est pas dans les valeurs déclarées des réformes qu’il faut chercher la variabilité, mais plutôt dans la mise en œuvre des changements et la gestion des situations problématiques que rencontrent les acteurs de la réforme.

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Ainsi, même si les pratiques des réformes administratives n’ont pas été homogènes, il semble toutefois exister une certaine cohésion quant aux raisons visant à justifier la mise en œuvre des projets issus des programmes de réformes : problèmes de qualité perçue des services publics, manque de transparence dans la gestion des fonds publics, attrition des ressources et des assiettes fiscales et gaspillage des deniers publics (Kernaghan, Borins et Marson, 2000). Pour Maltais et Mazouz (2004), les réponses à ces problèmes concrets ont, elles aussi, été considérées d’abord sous l’angle de la standardisation des pratiques et des outils de management, du moins dans leurs grandes lignes et de manière discursive. Certes, les discours cherchant à justifier les réformes administratives partagent un socle commun construit sur trois principes directeurs globalement endossés par les réformateurs administratifs : la reddition de compte (qui se décline selon les trois grands préceptes de transparence, de responsabilité et d’imputabilité), l’optimisation des moyens et des ressources disponibles (dont la notion d’efficience agit comme porte-étendard) et la qualité des services aux citoyens (population et entreprises). Or, si toutes les réformes devaient se référer aux mêmes objectifs, comment expliquer une telle variabilité des approches et des pratiques managériales ?

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« L’approche par les instruments », formulée par Lascoumes et Le Galès (2004), est très utile pour expliquer les raisons de cet apparent décalage entre discours homogènes et mise en œuvre hétérogène. Cette approche repose sur l’idée selon laquelle les instruments de l’action publique ne sont pas des mécanismes neutres, relevant d’un choix technique quant à la meilleure manière de réaliser les objectifs identifiés, mais constituent plutôt un choix politique ayant des conséquences fondamentales sur les rapports de force entre les différents acteurs affectés par leur utilisation. L’instrument « est […] producteur d’une représentation spécifique de l’enjeu qu’il traite » (Lascoumes et Le Galès, 2004, p. 32) et « induit une problématisation particulière de l’enjeu, dans la mesure où il hiérarchise des variables et peut aller jusqu’à induire un système explicatif » (Lascoumes et Le Galès, 2004, p. 33).

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L’approche par les instruments est très inspirée de l’analyse foucaldienne de la «gouvernementalité» qui se concentre sur les micro-pratiques du pouvoir et sur l’influence des techniques et des technologies gouvernementales sur les acteurs de la gouvernance :

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Michel Foucault [..] formule ainsi son programme sur l’étude de la gouvernementalité : cette approche « impliquait que l’on place au centre de l’analyse non le principe général de la loi, ni le mythe du pouvoir, mais les pratiques complexes et multiples de gouvernementalité qui suppose d’un côté des formes rationnelles, des procédures techniques, des instrumentations à travers lesquelles elle s’exerce et, d’autre part, des enjeux stratégiques qui rendent instables et réversibles les relations de pouvoir qu’elles doivent assurer ». Foucault souligne ainsi l’importance des « procédures techniques », de « l’instrumentation » en tant qu’activité centrale dans « l’art de gouverner ».

(Lascoumes, 2004, p. 6)
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Si, comme le disait Nietzsche, la politique est la hiérarchisation des valeurs, alors c’est dans l’instrumentation que l’on observe cette hiérarchie. L’hégémonie des idées libérales est beaucoup trop grande dans les pays de l’OCDE pour que le discours officiel varie beaucoup de ces canons. Ce n’est donc pas dans la justification discursive que l’on devrait chercher les différences entre les résultats des réformes, mais dans les choix concrets d’instrumentations, plus sensibles à des variations subtiles.

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Ainsi, même si les grandes orientations idéologiques ne changent pas ou peu, le poids accordé aux différents principes et valeurs pour chaque instrument de gestion peut, lui, varier. Sans nier l’importance de la reddition de comptes et de la qualité des services, certaines réformes pourraient faire la part belle à l’efficience, alors d’autres pourraient choisir de mettre l’accent sur la transparence. L’arbitrage entre ces grands principes « fondateurs » constitue donc le rôle principal des réformateurs. C’est dans ce pouvoir discrétionnaire que peut apparaître l’idéologie et, lentement, le changement des valeurs : un gouvernement ne niera jamais formellement l’importance de la transparence, mais pourra, par exemple, initier des réformes la défavorisant de facto.

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L’on note aussi que les trois principes qui circonscrivent les réformes administratives à l’échelle internationale, bien que fondamentaux, ne constituent pas l’ensemble de ce qui est généralement considéré comme étant la « bonne gouvernance » par la plupart des organismes internationaux, onusiens et financiers (notamment la Banque mondiale et le Fonds monétaire international). En effet, ces derniers utilisent généralement une série de principes qui incluent des considérations démocratiques autant que légales et administratives (OCDE, n.d. ; Stoker, 1998). En outre, l’absence du critère de participation et de mobilisation publique (autrement que sous la forme de la reddition de comptes) constitue aussi une démonstration que des choix politiques bien précis ont été faits lors de la mise en œuvre des réformes. Ces dernières ne doivent pas être considérées seulement comme une amélioration technique (administrative), mais aussi comme le reflet de préférences politiques (voire idéologiques) de la part des dirigeants publics.

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Tant dans le choix même des principes à favoriser que dans la mise en œuvre des réformes, les changements en matière de politiques publiques peuvent, à terme, influer sur les valeurs de la fonction publique. À cet égard, étudier les réformes selon l’angle des pratiques et des mécanismes constitue donc une approche plus révélatrice des changements de valeurs que l’étude directe des valeurs déclarées. Ces dernières font en effet généralement consensus au niveau du discours et ne commencent à révéler leurs importances relatives que dans les pratiques concrètes. Il convient toutefois de retenir que c’est l’expression de ces préférences idéologiques « imbriquées » dans les mécanismes qui constitue le premier élément différenciateur des réformes.

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Enfin, Pollitt et Bouckaert (2004) montrent de façon très documentée que les réformes ne sont pas homogènes et qu’il n’existe pas de modèle universel, même si certaines similitudes peuvent exister. Ces similitudes sont, en grandes parties, conditionnées par les systèmes politiques (Rechtsstaat dans les pays d’Europe du Nord ; Westminster au Canada, en Australie et Nouvelle-Zélande, par exemple). D’un point de vue empirique, à l’instar de Pollitt et Bouckaert (2004), l’on peut formuler la proposition selon laquelle les réformes administratives peuvent affecter une gamme très large de composantes des appareils publics (finances, ressources humaines, organisation administrative, mesure de la performance), de même que plusieurs modes et procédés de mise en œuvre (top-down/bottom-up, légalistes, axés sur la création des nouvelles structures, etc.). C’est par les façons dont les réformateurs s’approprient des cadres administratifs et des outils de gestion, tenant compte des particularités des institutions (Scott, 2001) et des structures des SNGP, que la pluralité du management public peut être conçue et déployée de manière efficace.

1.2 - Des configurations organisationnelles à géométries variables pour une efficacité plus grande du changement

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Le deuxième facteur explicatif de la pluralité du management public réside dans les échecs et succès variables des réformes administratives elles-mêmes. Les succès comme les échecs sont, d’une manière ou d’une autre, attribués à la capacité des dirigeants publics à reconfigurer les structures dépendamment des stratégies gouvernementales. Chemin faisant, les dirigeants politiques et administratifs impliqués dans la mise en œuvre des programmes de réformes, notamment au niveau organisationnel, réalisent tant les potentialités que les limites des options, méthodes, procédés et outils préconisés par les institutions internationales qui se sont fixées des objectifs globaux, pour ne pas dire standardisant. Or, face aux difficultés rencontrées et souvent guidés par les résultats obtenus, ces mêmes dirigeants publics se découvrent des options inédites, hybrides ou parfois même innovantes. Ces processus d’appropriation, au-delà des idéologies distinctes qui pourraient affecter leur choix et baliser leur conduite, sous-tendent les résultats de la réforme et ponctuent la trajectoire évolutive du SNGP dans lequel ils œuvrent. Leur capacité à rendre acceptables des changements majeurs, aux yeux des principales parties prenantes de l’action publique, dépend de leur compréhension des enjeux, des défis et des risques propres au contexte historico-politique, mais aussi de la complexité du SNGP au sein duquel ils agissent.

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Le contexte politique et historique turbulent peut, paradoxalement, favoriser l’émergence des réformes, mais compromettre leur aboutissement. Dans un contexte économique précaire, par exemple, les réformes de désengagement de l’État sont souvent vues comme les plus appropriées (Merrien, 1999). Par exemple, les réformes administratives imposées par l’Union européenne (en particulier à la Grèce) suscitent les changements politiques les plus importants, du moins sur papier, des dernières décennies dans la zone euro. Évidemment, le caractère radical des réformes peut aussi constituer un élément conflictuel qui aurait pour effet de mobiliser les divers acteurs de la société civile contre ces dernières (Teeple, 1995). À cet égard, dans les pays de l’OCDE, la mobilisation contre les réformes de la NGP, souvent perçues comme le fruit de l’idéologie néolibérale, constitue l’élément le plus important de contestation citoyenne récente, outrepassant par exemple le combat écologiste. Dans un tel contexte, un gouvernement réformateur pourrait profiter de certaines fenêtres d’opportunité découlant d’un contexte historique turbulent pour entamer des réformes (Kingdon, 1984), mais un changement aussi radical peut à l’inverse favoriser la contestation et la mobilisation des adversaires politiques (Teeple, 1995).

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Face à ce paradoxe, il n’y a qu’un pas à franchir pour affirmer que les changements les plus durables ne découleront pas d’une politique née dans la controverse, mais seront plutôt le fruit d’une lente évolution des politiques existantes. Parce qu’ils ont tendance à se compliquer, les systèmes gouvernementaux perdent en souplesse et gagnent en inertie structurelle. Ils ont une réticence naturelle au changement, phénomène que la science politique explique par l’idée de la dépendance au sentier (North, 1990 ; Fouilleux, 2000 ; Pierson, 2000). Pour Pierson (2000), les institutions gouvernementales, sujettes à des rendements croissants du fait des investissements majeurs qu’elles nécessitent, sont en quelque sorte construites pour résister au changement :

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Les principales composantes de la vie politique -les politiques publiques et (surtout) les institutions formelles- sont résistantes au changement. Elles sont toutes deux généralement conçues pour être difficiles à modifier, et ce pour deux raisons principales. Tout d’abord, ceux qui conçoivent les institutions et les politiques pourraient souhaiter contraindre leurs successeurs. Selon Moe (1990), ceci renvoie au problème de « l’incertitude politique. » Contrairement aux acteurs économiques, les acteurs politiques doivent anticiper que leurs rivaux politiques pourraient bientôt contrôler les rênes du gouvernement. Pour se protéger, ils peuvent créer des règles qui rendent les arrangements préexistants difficiles à renverser. […] Deuxièmement, dans de nombreux cas, les acteurs politiques sont également forcés de se contraindre eux-mêmes. Le constat principal de la littérature des « engagements crédibles » est que les acteurs peuvent souvent faire mieux, tant à court terme qu’à long terme, s’ils éliminent d’emblée de leur agenda certains engagements. Par exemple, l’économie d’un pays va croître plus rapidement si un monarque peut s’engager de manière crédible à ne pas exproprier une quantité excessive de la richesse durement gagnée par ses sujets (Nord et Weingast 1989). Cela peut être fait en acceptant que le parlement contrôle la taxation. Pour se contraindre eux-mêmes et contraindre les autres, les concepteurs de politiques publiques créent de grands obstacles au changement institutionnel.

(Pierson, 2000, p. 262, traduction libre)
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L’argument de la dépendance au sentier renvoie alors à une approche plus incrémentale de la transformation des structures institutionnelles (Lindblom, 1959). Ceci peut s’expliquer par le rejet des changements radicaux de la part des acteurs concernés, mais aussi par le fait que les institutions politico-administratives sont dotées d’une certaine résistance au changement. Cette dernière constitue par ailleurs une arme à double tranchant qui fait qu’une réforme patiente, intégrée sans rejet par un SNGP plus complexe, sera beaucoup plus durable et pourra à terme constituer une transformation en profondeur touchant les valeurs même dudit SNGP.

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Ce constat est tout à fait cohérent avec l’analyse de Lascoumes et Le Galès (2004) qui avancent que les instruments d’action publique « crée[nt] des effets d’inertie qui rendent possible une résistance à des pressions extérieures (tels que les conflits d’intérêt entre acteurs-utilisateurs, ou les changements de politiques globaux). » Lascoumes et Le Galès, 2004, p. 31). L’approche de Lascoumes et Le Galès (2004) montre comment les instruments sont institutionnalisés (puisqu’ils sont intégrés par es acteurs) et comment ils contribuent à réer de l’inertie permettant de résister aux pressions exogènes de changement. Palier 2004) s’est penché sur l’histoire des réformes des retraites dans le système français et a fait état du difficile passage (d’ailleurs toujours inachevé) d’un système par cotisation à un système par capitalisation. Dans son analyse complexe (à laquelle il est difficile de rendre justice dans cet article), il montre, d’une part, comment la réforme est impossible pour des raisons techniques et politiques et, d’autre part, comment le système en place est le fruit d’une longue évolution. Il partage aussi quelques intuitions quant à la manière dont pourraient s’effectuer les réformes :

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La situation française en matière de retraite, marquée par un relatif statu quo et quelques difficiles réformes, s’inscrit dans le chemin racé pas les institutions bismarckiennes de retraites. Elles sont très difficiles à mettre en œuvre dans la mesure où s’y opposent les intérêts constitués par différents groupes de salariés aux avantages particuliers. Les réformes, pour passer, doivent être négociées avec les partenaires sociaux sur la base d’une distinction entre ce qui relève de l’assurance t ce qui relève de la solidarité. Elles visent à accroître la contributivité des régimes assurantiels de retraite. Elles signifient un changement des instruments utilisés, les assurances vieillies ne fonctionnant plus sur le modèle du salaire différé, mas plutôt sur celui de l’épargne.

(Palier, 2004, pp. 296–297)
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Somme toute, des analyses approfondies portant sur des trajectoires évolutives de plusieurs SNGP sont donc nécessaires à une réflexion sur la pluralité du management public. Les réformes administratives qui génèrent en nombre et valeur des TGP (Bartoli et Mazouz, 2011 ; Facal et Mazouz, 2013 ; Mazouz, Garzón et Picard, 2012) pourraient très bien servir à définir le management public et son utilité par rapport à des contextes, des enjeux, des défis et des risques politico-administratifs et socio-économiques divers et multiples.

2 - Trajectoires d’évolution des SNGP et pluralité du management public

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Les recherches empiriques contemporaines, consacrées à la conduite des réformes administratives et à la gestion des changements qui en découlent, révèlent les difficultés majeures qu’engendrent les projets visant à faire évoluer les composantes des SNGP (Long et Franklin, 2004 ; McHugh, 1997). Qu’il s’agisse d’universités, d’établissements publics de santé, de commissions scolaires, de régies ou de toute autre structure publique, on sait, de manière très documentée, que le déterminisme des valeurs à la base des organisations de l’État, l’inertie des structures d’offre en services publics, la complexité des cadres juridico-administratifs en vigueur et le niveau d’instrumentation de l’action publique (Mazouz et Tardif, 2010) sont souvent mis en cause. On sait aussi que ces difficultés sont souvent perçues sous l’angle des TGP qui se manifestent avec plus ou moins d’intensité au sein des organisations de l’État (Mazouz, Garzon et Picard, 2012). La gestion des tensions s’impose de manière systématique aux acteurs et aux institutions concernées (McHugh, 1997). Enfin, on sait que la façon dont les réformateurs tentent de maintenir des équilibres dynamiques entre les valeurs à la base d’un SNGP donné et celles véhiculées par des institutions internationales financières et non financières dépend de deux facteurs [7][7] Le terme « facteur » est ici à prendre au sens statistique... d’évolution : la sensibilité des réformateurs aux valeurs dominantes (néolibérales) et la capacité de gestion dont ils disposent (Mazouz, Facal et Hatimi, 2006). Cette dernière est mobilisée tout au long de la conduite du changement induit par les réformes administratives dans le but de trouver des solutions légitimes et solvables réduisant les TGP qui en découlent. C’est par la capacité des agents publics à gérer ces TGP que les réformes administratives se distinguent. Conséquemment, un management public distinctif d’un SNGP à un autre se configure au fil du temps et des résultats [8][8] Les résultats de prestations publiques, de gestion... de l’action publique.

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Si on admet que la cohérence d’un SNGP peut être définie sur la base d’une superposition durable et compatible des institutions, des structures d’offre en services publics, des cadres officiels et des outils de gestion mobilisés à des fins légitimes et des besoins solvables d’une nation tout changement apporté à l’une ou l’autre des ces quatre composantes peut alors provoquer, à des degrés différents, des comportements organisationnels et individuels plus ou moins souhaitables par les réformateurs (voir Figure 1). C’est donc par leur capacité de gestion du changement que les réformateurs donnent une consistance et des avenues à des projets issus d’un programme de réforme administrative. Or, cette capacité de gestion n’est pas chose acquise naturellement par les acteurs administratifs. Elle est l’aboutissement d’un long processus d’adaptation. Ce processus oppose des valeurs institutionnelles à des structures organisationnelles publiques peu flexibles - ce qui se matérialise par des tensions éthiques et organisationnelles (Bartoli et al., 2012). Il oppose également des cadres administratifs officiels à des outils managériaux perçus comme inappropriés à l’administration publique - ce qui se manifeste par des tensions managériales (relatives au cadre officiel de gestion) et instrumentales (relatives à l’instrumentation managériale).

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La gestion de ces TGP (symbolisées par un « T » dans la figure ci-dessous) requiert des dirigeants publics des compétences-clés (Maltais et Mazouz, 2004) qui relèvent plutôt de la gestion des innovations institutionnelles que de l’administration des réformes.

Figure 1 - Tensions de gouvernance publiqueFigure 1
Source : adapté de Mazouz et Tardif, 2010
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D’un point de vue empirique, dès la fin des années 90, tous les gouvernements des pays de l’OCDE ont progressivement institutionnalisé des cadres officiels de gestion axée sur les résultats (GAR) (Mazouz et Leclerc, 2008). Cette GAR favorise la capacité des agents publics à résoudre des problèmes relevant du fonctionnement et des structures organisationnelles de l’État (ministères et organismes publics) tout en se référant aux valeurs de l’action publique. Au fil des réformes, « des tensions organisationnelles de gouvernance publique sont apparues, d’abord au Royaume-Uni puis un peu partout, dès lors que des dirigeants d’agences publiques se seraient montrés intéressés à bénéficier d’une plus grande autonomie de gestion et de décision » (Bernier et al., 2014) souvent pour justifier des exigences de performance formulées par des institutions financières et non financières opérant à des échelles supranationale et internationale (Mazouz, Facal et Hatimi, 2006).

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Deux constats empiriques concernant la première vague des réformes (1970-1990) des administrations publiques peuvent être faits. Premièrement, les valeurs publiques sont fortement intégrées par les employés et les citoyens, ce qui force les réformateurs à réorienter leurs efforts vers des changements au niveau des outils (plus faciles à modifier que les valeurs). Deuxièmement, l’intérêt marqué envers la mesure des résultats et de la performance comme gage de « bonne gouvernance » a eu pour effet de réorienter les réformes vers l’autonomisation des fonctionnaires et des agents publics (Bernier, Bourgault, Mazouz et Gracia, 2014). Ces efforts ont toutefois été mal reçus, notamment à cause de problèmes méthodologiques et opératoires dans la mise en œuvre de la mesure et l’évaluation de la performance publique. Par conséquent, la deuxième vague de réformes se concentre plutôt sur l’efficacité/efficience de l’action publique dans un cadre officiel de gestion axée sur les résultats. L’imputabilité des dirigeants publics consiste donc, dans une telle situation, à gérer les tensions de gouvernance qui pourraient opposer l’utilisation des outils et cadre officiels de gestion aux valeurs et finalités de l’action publique (Facal et Mazouz, 2013).

3 - Illustrations empiriques tirées des expériences québécoises

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L’analyse des facteurs explicatifs de la pluralité du management public peut être effectuée par le truchement de l’hétérogénéité des réformes administratives. C’est à l’aide de l’approche par les TGP (Facal et Mazouz, 2013 ; Mazouz et al., 2012) que des éléments distinctifs d’une des nombreuses facettes du management public pourraient être révélés. L’approche par les TGP nous fournit des éléments de réflexion quant aux liens établis entre la diversité des trajectoires d’évolution des SNGP et la diversité des contextes, des façons de penser et des façons d’agir au sein des organisations de l’État. En effet, dans la mesure où nous admettons que les dirigeants et employés œuvrant au sein d’un SNGP s’ingénient à trouver et appliquer des solutions légitimes et solvables à des problèmes publics, il est pertinent de concentrer l’analyse sur les tensions que génère l’interaction entre les quatre composantes du SNGP concerné.

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Pour appuyer notre hypothèse, nous livrons ci-dessous des analyses portant sur deux illustrations empiriques de réformes administratives importantes, aux succès variables, effectuées par le gouvernement québécois depuis trois décennies, et ayant affecté de manière distinctive la façon de penser et la façon d’agir des managers publics québécois.

3.1 - Les réformes administratives du Parti Québécois : des valeurs publiques et un nouveau cadre officiel de gestion à institutionnaliser

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À la fin des années 90, le gouvernement du Parti Québécois (PQ) a entamé une série de réformes qui ont abouti à une transformation assez profonde de la gestion de l’appareil étatique, notamment en consacrant les principes de rationalité managériale au dépend de la rationalité juridique (Rouillard, Fortier, Montpetit et Gagnon, 2008). Cette réforme s’est effectuée par la refonte de la Loi sur l’administration publique (Québec, 2000) qui mettait en œuvre, dans l’administration publique, la gestion axée sur les résultats :

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Cette réforme visait à instaurer un nouveau cadre de gestion de l’administration gouvernementale axé sur les résultats, la transparence et l’imputabilité. La loi prévoyait la conclusion d’une « convention de performance et d’imputabilité » entre le ministre responsable et le dirigeant d’une unité administrative d’un ministère ou d’un organisme.

(Imbeau et Leclerc, 2002, p. 75)
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Ces réformes se sont accompagnées d’autres mesures structurelles d’inspiration néolibérale, soit d’importantes réductions des effectifs de la fonction publique (dont, notamment, la mise à la retraite massive d’infirmiers et d’infirmières) et l’interdiction des déficits budgétaires, consacrée législativement par la Loi sur l’équilibre budgétaire (Québec, 1996). Cette dernière mesure législative arrivait à un moment où le gouvernement fédéral du Canada avait lui-même limité ses dépenses en réduisant de manière substantielle les transferts aux provinces (Rouillard et al., 2008).

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Propulsées par un chef très populaire en la personne de Lucien Bouchard, les réformes administratives initiées par le PQ rompaient, sur le plan institutionnel, avec la tradition socio-démocrate du parti. Sans que l’on puisse affirmer que les changements ont eu lieu en catimini - (puisque le gouvernement Bouchard avait étudié la question dans un rapport publié en 1997), il convient toutefois de mentionner que cette refonte de l’administration publique québécoise n’était pas un élément majeur de la campagne pour la réélection du PQ en 1998 (Université de Sherbrooke, n.d.). Le premier ministre Bouchard promettait, au contraire, des réinvestissements importants dans les programmes sociaux.

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Si la refonte de la Loi sur l’administration publique (Québec, 2000) s’est déroulée sans opposition majeure, il n’en fut pas de même pour les mises à la retraite forcées. En 1999, 47 000 infirmiers et infirmières ont entamé une grève, à laquelle le gouvernement mit fin par une loi spéciale.

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Au final, les deux mandats de Lucien Bouchard (1996-1998 et 1998-2001) ont modifié de façon substantielle le fonctionnement de l’administration publique québécoise. Certaines de ses réformes les plus radicales ont été contestées (l’interdiction des déficits et les mises à la retraite forcées), quoique finalement acceptées, alors que sa réforme de l’administration publique a été promulguée sans contestation importante. Pourtant, c’est sans doute cette dernière réforme qui, depuis lors, a eu l’effet le plus structurant sur la gouvernance publique québécoise (Côté et Mazouz, 2005), en consacrant les principes véhiculés par la NGP comme socle épistémologique de l’action publique.

3.2 - Les réformes administratives du Parti Libéral du Québec : des structures organisationnelles à reconfigurer et des outils de gestion à maîtriser

40

Lorsqu’il a pris le pouvoir en avril 2003, le Parti Libéral du Québec (PLQ) avait fait campagne sur un ambitieux programme de réformes administratives visant une reconfiguration optimale des structures d’offre en services publics : « Réingénierie de l’État » (Québec, 2004). Les éléments centraux de cette réforme étaient :

  • l’amélioration des façons de faire, et en particulier l’utilisation des partenariats public-privé (PPP) ;

  • l’allégement des structures ;

  • la réévaluation des programmes, dont l’accélération des processus d’approbation environnementale des projets ; et

  • la planification des ressources humaines, misant sur l’attrition pour réduire la taille de la fonction publique.

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Beaucoup plus ambitieuse que la réforme du PQ, la « Réingénerie de l’état » s’est soldée par une mise en œuvre inachevée (Pétry, Bélanger et Imbeau, 2006). Si l’attrition de la main-d’œuvre a bel et bien eu lieu, plusieurs réformes proposées dans le Plan de modernisation 2004-2007 ont été abandonnées ou sont demeurées inachevées. Le recours tous azimuts aux PPP, pourtant considéré comme l’élément le plus important de cette réforme, a été considérablement ralenti au point d’être presque abandonné en 2010 dans une nouvelle refonte de la Politique-cadre sur les grands projets d’infrastructure publique (Québec, 2010). Les PPP, comme configuration structurelle hybride de production et de prestation de services publics, avaient d’ailleurs fait l’objet d’une contestation importante de la part des syndicats, des employés de l’État, et même de certains acteurs du secteur privé (Gervais, 2009).

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Chroniquement impopulaire, le chef du PLQ Jean Charest a tout de même pu profiter d’une faible opposition pour se maintenir au pouvoir neuf ans durant. C’est finalement après l’épisode très médiatisé des grèves étudiantes, sur fond de restructuration du financement des universités québécoises, qu’il perdit le pouvoir en 2012, après trois mandats aux réalisations empreintes de tensions à tous les niveaux de la gouvernance du Québec.

3.3 - Des bases communes aux réformes administratives, mais des trajectoires différentes

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Même si les gouvernements Bouchard et Charest s’appuyaient sur des bases idéologiques assez similaires (néolibéralisme, désengagement de l’État, optimisation des processus), les outils administratifs et de gestion qu’ils ont utilisés et les résultats des actions qu’ils ont entreprises ont été assez variables. De façon cohérente avec l’analyse faite dans la section 1 et le cadre d’analyse présenté dans la section 2, les deux réformes présentées étaient porteuses d’une logique discursive quasiment identique à celles des autres réformes administratives engagées dans les pays de l’OCDE.

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Sur le plan institutionnel, celui des valeurs publiques, il n’est toutefois pas possible d’observer une grande différence idéologique entre les deux réformes examinées. Ceci pourrait être expliqué par les positions politiques très similaires des premiers ministres Bouchard et de Charest concernant la conception du rôle de l’État ; les deux hommes ayant été ministres au sein du même gouvernement conservateur au niveau fédéral (Canada) avant de faire le saut en politique provincial (Québec). De plus, aucun des deux gouvernements n’a pu s’appuyer sur un contexte économique particulièrement précaire pour justifier ses réformes (même si la chasse aux déficits du PQ intervenait à la suite des compressions budgétaires importantes du gouvernement du Canada ; compressions ayant des répercussions importantes sur les transferts financiers aux provinces).

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C’est plutôt dans les trois autres composantes du SNGP québécois que les différences entre les réformes initiées par le PQ et le PLQ peuvent être observées. Plus précisément, qu’il s’agisse des structures organisationnelles, du cadre administratif ou des outils de gestion, le management, tel que conçu et exercé au sein des organisations de l’État, présente au moins deux facettes : « laisser les gestionnaires publics gérer » ou « les gestionnaires doivent gérer ». Les facteurs qui expliquent une telle distinction sont au nombre de quatre.

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Premièrement, les types d’outils de gestion utilisés ont été en effet foncièrement différents : alors que la réforme du PQ s’attaquait au cadre de gestion de l’appareil dans son ensemble (et en particulier, la mise en œuvre de la gestion axée sur les résultats), celle du PLQ mettait plutôt en avant des structures organisationnelles et des mécanismes de rapprochement avec les agents du secteur privé (par l’utilisation des PPP et la légalisation des cliniques de santé privées, notamment). Il y a lieu de croire que le caractère plus tangible des réformes du PLQ a ouvert la porte à une plus grande contestation de la part des employés de l’État et des destinataires des services publics, qui s’est transformé, à terme, en recul.

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Deuxièmement, les deux réformes ont aussi eu des horizons temporels distincts. Au niveau de la durabilité, alors que les réformes menées sous la bannière de la modernisation de la gestion publique, entamées par le gouvernement Bouchard, ont eu un effet structurant sur l’administration publique, celles du gouvernement Charest, misant sur la réingénierie de l’État, ont été faites et défaites à maintes reprises. Ceci semble soutenir l’hypothèse, émise précédemment, selon laquelle la gestion des TGP tient compte de la légitimité et de la solvabilité des solutions induites par les réformes administratives. Le changement incrémental (opérationnel) semble ainsi plus durable que le changement radical (stratégique). En effet, alors que la Loi sur l’administration publique (Québec, 2000) constituait une évolution des réformes entamées durant la décennie précédente (Rouillard et al., 2008 ; Mazouz et Tremblay, 2006), le Plan de modernisation 2004-2007 proposait un certains nombres de changements radicaux, dont l’utilisation très controversée des PPP. Cette intense utilisation d’instruments et de mécanismes « nouveaux », combinée à la mise en œuvre ratée de certains PPP (Rouillard et Hudon, 2009), a créé un terreau propice à la défiance au sein et autour des organisations de l’État.

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Troisièmement, les deux exercices des réformes sont aussi nés dans des contextes politique et budgétaire différents. Alors que la réforme de la Loi sur l’administration publique (Québec, 2000) n’était pas un enjeu électoral important, la « Réingénierie de l’État », elle, l’était. Encore une fois, une plus grande visibilité médiatique des enjeux, des défis et des risques relatifs aux réformes administratives semble avoir favorisé la contestation au sein de l’appareil étatique et de la société québécoise.

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Quatrièmement, un autre élément différentiateur du management public était l’écart de popularité et de charisme perçu entre les personnages publics qu’étaient Bouchard et Charest. Alors que Bouchard était immensément populaire, même en annonçant des compressions de postes et de budgets et des mesures impopulaires, Charest est demeuré assez peu apprécié des Québécois. Il y a peut-être lieu de croire que, dans ce contexte, le leadership des hommes politiques peut avoir une influente majeure sur la capacité à gérer des réformes administratives (particulièrement des réformes à saveurs néolibérales qui mobilisent plus facilement les contestataires que les réformes néo-wébériennes).

Éléments de discussion et de conclusion

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Les implications de l’analyse des facteurs de pluralité du management public pourraient renvoyer à une lecture de la diversité des trajectoires d’évolution que la vie démocratique offre aux sociétés humaines et à leur SNGP. Les réformes administratives qui fonctionnent le mieux seraient celles qui sont effectuées de façon incrémentale, sans afficher une volonté ouverte de changer les valeurs de l’État, et dont le management se distingue par la façon de penser et d’agir sur les tensions qu’elles génèrent au sein du SNGP. La « Réingénierie de l’État » du PLQ était une réforme très publicisée contre laquelle les acteurs contestataires du débat public se sont mobilisés rapidement. À l’inverse, la réforme de la Loi sur l’administration publique (Québec, 2000) était plus discrète et a eu des effets plus structurants voir durables (Côté et Mazouz, 2005). Cette affirmation est cohérente avec l’analyse de Lascoumes (2004) qui retenait de la gouvernementalité foucaldienne l’idée que l’influence réelle des agents de l’État (les gestionnaires publics) se trouve dans les micro-pratiques du pouvoir (les décideurs). Dans cette optique, un management public approprié aux sociétés démocratiques doit reposer sur un SNGP qui valorise un examen ouvert et délibératif des valeurs que sous-tendent son système politique et ses traditions de gouvernance. Dans le cas du Québec, les réformes administratives récentes ne font que peu de cas de la participation citoyenne dans la prise de décision. Le débat Foucault/Habermas sur le rôle des acteurs de la société civile dans l’action politique (Biebricher, 2007 ; Flyvbjerg, 1998) pourrait être une voie prometteuse pour mieux comprendre la légitimité des cadres administratifs officiels qui balisent l’action managériale publique. L’étude de Foucault sur la gouvernementalité renvoie à un mouvement de retrait de l’État étroitement lié au néolibéralisme, et qui appelle à une réflexion en profondeur sur le renouvellement des institutions démocratiques. Habermas, quant à lui, propose plutôt un portrait-robot de ce que devraient être ces institutions, ainsi que la manière dont elles pourraient devenir légitimes.

51

Une autre voie prometteuse pour expliquer la pluralité du management public, par le truchement de l’hétérogénéité des réformes et la diversité des trajectoires d’évolution des SNGP, est l’étude du leadership politique. Les deux études de cas comparaient des réformes administratives mises en œuvre sous l’autorité de deux hommes à la popularité et au charisme très différents. Ils justifient l’étude du lien qui pourrait exister entre la popularité d’un politicien (qui forme une grande partie de son capital politique) et sa capacité managériale à mettre en œuvre des mesures concrètes (en particulier des mesures impopulaires) dans le but de résoudre, de manière légitime et solvable, des problèmes relevant du bien commun, de l’intérêt général et du service public. Le management public qui en résulte doit déjà beaucoup à la littérature universitaire qui se réclame de la sociologie des élus et des outils de gestion (Chiapello et Gilbert, 2013).

52

Finalement, une troisième voie à explorer serait de tester empiriquement, par d’autres études de cas, des réformes ayant donné des résultats différents du point de vue de l’orientation politique, mais aussi les façons dont cette orientation est gérée. Bien que la démonstration que font Pollitt et Bouckaert (2004) de l’existence d’au moins deux trajectoires de réformes (néolibérale et néo-wébérienne) n’ait pu être étudiée dans cet article du fait de la proximité idéologique des deux réformes administratives analysées, il serait intéressant de comparer des réformes provenant de bouts opposés du spectre idéologique et ayant proposé des solutions respectivement néolibérales et néo-wébériennes. En particulier, il serait intéressant de vérifier empiriquement :

  • si, comme le prétendent Maltais et Mazouz (2004), le contexte et les objectifs des réformes administratives restent les mêmes (c’est-à-dire la lutte contre les déficits, de même que les objectifs de reddition de comptes, d’optimisation des moyens et des ressources et de qualité des services aux citoyens) ;

  • si oui, comment, pour des problèmes similaires et avec des objectifs similaires, certaines réformes peuvent être gérées alors que les orientations politiques renvoient à des options néolibérales et que d’autres peuvent générer des choix néo-wébériens ;

  • et finalement, l’influence des systèmes politiques et des traditions de gouvernance sur le choix des cadres de gestion et des outils d’intervention.

53

C’est au terme de telles vérifications que nous pourrions alors considérer que le management public ne peut être que pluriel !


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Notes

[1]

Post-doctorant, École nationale d’administration publique (ENAP), Pierre-Andre.Hudon@enap.ca

[2]

Professeur titulaire, École nationale d’administration publique (ENAP), Bachir.Mazouz@enap.ca

[3]

Au sens de Scott (2001).

[4]

Entreprises publiques, agences gouvernementales, ministères, administrations locales, etc.

[5]

La Loi organique relative aux lois de finances française, la Loi sur l’administration publique québécoise, le Government Performance and Results Act américain, etc.

[6]

Plan stratégique, plan et rapport annuels de gestion, tableau de bord de gestion, etc.

[7]

Le terme « facteur » est ici à prendre au sens statistique d’une combinaison de variables explicatives d’un phénomène donné.

[8]

Les résultats de prestations publiques, de gestion publique, d’orientation stratégique et d’amélioration globale. Cf. Mazouz et Leclerc, 2008.

Résumé

Français

Empiriquement, la diversité des réformes de l’administration publique dans les pays de l’OCDE ne fait aucun doute. Or, considérant l’hégémonie des valeurs libérales et l’homogénéité des diagnostics posés, une réponse uniforme du management public aurait pu être espérée. Cet article propose une approche par les tensions de gouvernance publique (TGP) pour expliquer la pluralité du management public.

Mots clés

  • réformes administratives
  • management public
  • tensions de gouvernance
  • gouvernance publique
  • évolution

English

Public Management between “Public Governance Tensions” and “Obligation of Results”: Towards an Explanation of Public Management Plurality through Public Governance Systems DiversityEmpirically, the diversity of public management reforms in OECD countries is clear. However, considering the hegemony of liberal values and the homogeneity of diagnoses, a uniform response from public administrations could have been expected. This paper proposes a public governance tensions (PGT) approach to explain the plurality of public management.

Key-words

  • administrative reforms
  • public management
  • governance tensions
  • public governance
  • evolution

Plan de l'article

  1. Introduction
  2. 1 - L’hétérogénéité des résultats des réformes administratives dans les pays de l’OCDE
    1. 1.1 - Un arbitrage permanent des valeurs à la base des SNGP
    2. 1.2 - Des configurations organisationnelles à géométries variables pour une efficacité plus grande du changement
  3. 2 - Trajectoires d’évolution des SNGP et pluralité du management public
  4. 3 - Illustrations empiriques tirées des expériences québécoises
    1. 3.1 - Les réformes administratives du Parti Québécois : des valeurs publiques et un nouveau cadre officiel de gestion à institutionnaliser
    2. 3.2 - Les réformes administratives du Parti Libéral du Québec : des structures organisationnelles à reconfigurer et des outils de gestion à maîtriser
    3. 3.3 - Des bases communes aux réformes administratives, mais des trajectoires différentes
  5. Éléments de discussion et de conclusion

Pour citer cet article

Hudon Pierre-André, Mazouz Bachir, « Le management public entre " tensions de gouvernance publique " et " obligation de résultats " : Vers une explication de la pluralité du management public par la diversité des systèmes de gouvernance publique », Gestion et management public, 4/2014 (Volume 3 / n°2), p. 7-22.

URL : http://www.cairn.info/revue-gestion-et-management-public-2014-4-page-7.htm
DOI : 10.3917/gmp.032.0007


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