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Gestion et management public

2015/3 (Volume 4 / n° 1)

  • Pages : 102
  • DOI : 10.3917/gmp.041.0045
  • Éditeur : AIRMAP

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Introduction

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La notion « d’accountability » s’est affinée au fil du temps. Donner des informations (Stewart, 1984), être comptable d’une action (Wathelet, 2000) sont les définitions classiques. Le champ d’analyse s’est élargi lorsqu’il s’est agi de considérer l’obligation de rendre des comptes comme un contrôle et une évaluation des agents organisationnels (Keasey, Wright, 1993) ou comme un outil de contrôle de gestion (Patry, 1994). Cette obligation est à mettre en perspective avec l’évolution des organisations publiques. Cette dernière a été orchestrée par l’apparition du « New Public Management » (NPM) dans les années 1970 et plus spécifiquement à partir des années 1980 en Angleterre sous le règne de Margaret Thatcher. L’idée principale du NPM est la nécessité de transférer aux organisations publiques les méthodes du privé. Ce courant de pensée préconise l’arrivée des managers dans ces structures pour s’opposer à la vision bureaucratique et administrative des professionnels (Flynn, 1999). D’un point de vue théorique, le « New Public Management » a permis de conceptualiser une première approche de la notion de performance dans les organisations publiques (Hood, 1995). Cinq principes la définissent : un management par les résultats, une mesure des impacts des actions, une recherche de la satisfaction du client, une volonté d’assainir les finances publiques et une amélioration de la sincérité des comptes publics. La performance publique ne se limite pas à une dimension strictement financière, elle intègre aussi les dimensions d’efficience organisationnelle et environnementale (Bouckaert, Pollitt, 2004). Demeestere (2005) la définit selon le modèle des 3E : économie, efficience et efficacité. C’est cette recherche de la performance qui est à l’origine, en France, de la création de la LOLF en 2001. Elle constitue un cadre formel de gestion de la performance pour les structures relevant de l’Etat. Pour les collectivités locales, ce cadre formel n’existe pas encore mais des initiatives d’organisations volontaires pour y appliquer ces principes ont pu être constatées (Maurel, Carassus, Gardey, 2011). Preuve de la prise de conscience d’un changement profond de l’environnement dans lequel doivent dorénavant s’inscrire les organisations publiques. Ce changement a été accéléré ces dernières années par la dégradation des comptes publics dans un contexte de crise économique mondiale. En France, la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP), puis la Modernisation de l’Action Publique (MAP) symbolisent la baisse des ressources à destination des organisations publiques.

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Dans ce contexte, la notion « d’accountability » apparait centrale dans la problématique de gestion des organisations publiques. Il convient donc de s’interroger sur sa définition, ce que nous ferons dans une première partie en proposant une grille d’analyse. Nous placerons le cadre d’analyse de notre recherche dans le champ théorique du néo-institutionnalisme pour interroger cette notion « d’accountability » en fonction des différentes pressions recensées et de l’existence ou pas d’un découplage entre les apparences de rationalité et la réalité organisationelle. Puis, nous appliquerons notre grille d’analyse dans une seconde partie à nos terrains de recherche pour aboutir à une synthèse des différentes sources « d’accountability ». Notre problématique de recherche est d’aboutir à un questionnement sur la notion actuelle de rendre des comptes dans le contexte de management public et ceci à travers une démarche analytique portant sur la confrontation de deux terrains de recherche.

1 - Contexte et problématisation autour de la notion « d’accountability »

1.1 - Évolution de la logique de rendre des comptes

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Historiquement, l’obligation de rendre des comptes dans les organisations publiques s’inscrit dans un cadre juridique et administratif. La création de la Cour des Comptes en 1807, dont la mission fondamentale est le contrôle des comptes de l’Etat, en est l’illustration la plus notoire. Cette approche, étroitement associée à la détection des fraudes et des erreurs, a positionné la fonction de contrôle dans la recherche de la régularité et de la légalité (Carassus, Cormier, 2003). Ce type de contrôle est « adapté à un système doté d’un minimum d’initiatives et subissant peu de changements » (Busson-Villa, 1999).

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L’évolution de l’environnement des organisations publiques tend à remettre en cause ce contrôle à posteriori. Parmi les facteurs explicatifs, il y a la raréfaction des ressources (Rivenbark, 2000) obligeant les Etats à réduire la voilure. La pression financière est un élément particulièrement prégnant en France depuis les années 90. La généralisation de l’informatique de gestion dans les organisations publiques (Maurel, 2003) est un autre élément permettant d’élargir la fonction du contrôle. C’est surtout l’émergence d’une culture de résultat et d’une logique évaluative qui a contribué à l’évolution de la logique du contrôle (Crozier, 1997). Cette évolution renvoie aux deux modèles de contrôle externe recensés (Carassus, Rigal, 1999). Le modèle continental, basé sur une logique administrative du contrôle externe et dans lequel s’est longtemps inscrite la France, a fait l’objet de vives critiques (Carassus, 2003). Celles ci portent notamment sur les insuffisances de ce type de contrôle sur le fond, notamment en raison d’un manque de moyens, et sur la forme en raison des contestations qu’il suscite. Ces critiques peuvent être ainsi synthétisées : « Peut-on considérer que des observations effectuées des années après les faits, essentiellement sur la forme négative, ne pouvant conduire à aucun changement de la part de l’organisation contrôlée, participent à l’obligation de reddition des comptes ? » (Carassus, 2003). Cette remise en cause du contrôle traditionnel a postériori, que d’aucun assimile à la « désinstitutionalisation de l’Etat administratif » (Pesqueux, 2007), s’est accompagnée d’une évolution des pratiques de contrôle. L’audit externe privé s’est développé, notamment dans les collectivités territoriales (Bo, Luu, 2011). Et le second modèle de contrôle externe d’inspiration anglo-saxonne s’est renforcé en raison du désir de légitimation d’une part, et de la volonté affichée de transparence d’autre part (Gibert, 2000). Toutefois, la mue n’est pas parfaite en France. Si l’exigence d’informations sur les résultats est moralement plus forte dans les organisations publiques, la pression du citoyen contribuable reste faible (Bert, 2000) et la communication des rapports, par exemple, des Chambres Régionales des Comptes (CRC) reste confidentielle (Carassus, 2003). Le débat perdure en France entre ceux constatant une émergence de la culture du résultat dans les administrations publiques (Gibert, 2000) et les collectivités locales (Bousta-Jullien, 1999) et les études, à l’inverse, montrant la difficulté des organisations publiques à sortir de leur logique administrative (Chatelain, 1998 ; Busson-Villa, 1999 ; Maurel, 2006). Les causes de ces difficultés, se traduisant par une focalisation plus grande sur les moyens que sur l’amélioration des rapports avec l’usager ou le client, sont à trouver dans la nature des structures publiques, tant dans sa dimension instrumentale (Gibert, 1995) que culturelle et organisationnelle (Bartoli, 1997 ; Hofstede, 1981). A ce débat sur l’intégration de la culture du résultat dans les organisations publiques se superpose une autre discussion sur l’universalité des modalités de contrôle externe dans ces structures. Les positions de l’International Federation of Accountants (IFAC) suggèrent un alignement des pratiques entre le privé et le public. Meyssonnier (1996) conclut également que les orientations du contrôle dans les organisations publiques sont similaires à celles du privé. D’autres, en revanche, brandissent la spécificité du public (Carassus, 2003 ; Halgand, 1998), allant jusqu’à pointer les limites et les dangers du management public par les indicateurs de résultats (Bessire, Fabre, 2011). Gibert (2000) précise que la mesure dans les organisations publiques doit privilégier les indicateurs de réalisation. Nous constatons que la frontière autour de l’obligation de rendre des comptes s’est élargie. Cela nous amène à nous questionner sur l’identification des variables organisationnelles et des différentes parties prenantes entrant dans le cadre de cette nouvelle frontière.

1.2 - Identification des variables organisationnelles déterminantes et proposition d’une grille d’analyse

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Un des objectifs de cette recherche est de présenter une grille d’analyse des différentes façons de rendre des comptes. Pour ce faire, nous appuyons nos propos sur les travaux de Mintzberg (1982) qui identifie quatre grandes variables organisationnelles : la structure et son mode de coordination, l’état de l’environnement, les buts et le pouvoir. En s’appuyant sur cette classification, nous pouvons ainsi identifier les différentes parties prenantes ainsi que les différents niveaux de pression à intégrer dans la réflexion autour de « l’accountability ». En effet, il nous semble important d’apprécier cette notion de rendre des comptes, d’une part au regard des différents acteurs endogènes et exogènes de l’organisation et d’autre part sur les différents degrés de pression que cela engendre.

• La pression de la tutelle

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La stabilité de l’environnement est un élément organisationnel important (Mintzberg, 1982). Le constat que nous avons dressé, sur l’évolution des contraintes auxquelles sont soumises les organisations, démontre l’adaptabilité dont elles doivent faire preuve. Les vieilles traditions juridiques et administratives des organisations publiques sont bousculées par l’émergence des thèses du « New Public Management ». Cette pression de l’environnement fait clairement apparaitre le niveau central d’obligation de rendre des comptes puisque la notion « d’accountability » dans les organisations publiques renvoie invariablement aux deux types d’acteurs qui la « composent » : les délégataires d’un côté et ceux qui utilisent les moyens délégués de l’autre côté. Même si la littérature sur le sujet est plus focalisée sur le « comment », dans la mise en application de cette relation que sur le « pourquoi », elle montre « la surveillance » auxquelles sont soumises les organisations publiques. Une étude a, par exemple, montré le contrôle externe des associations par des bailleurs publics (Lande, 2001). Ce contrôle s’effectue par des tableaux de bord selon un cadre contractuel sur une période donnée. Une autre étude a montré comment l’accréditation hospitalière pouvait être considérée comme un exercice formel « d’accountability » à l’hôpital (Halgand, 2003). La contrôlabilité des Chambres de Commerce et d’Industrie (CCI) et des Caisses d’Allocations Familiales (CAF) a aussi été analysée (Eggrickx 1998 ; Eggrickx, Briole 2003). La raison amenant l’Etat ou sa tutelle à s’intéresser à ces différentes structures est d’ordre budgétaire. La pression ainsi exercée renvoie au financement des organisations publiques dans un contexte de raréfaction de l’argent public.

• La pression liée aux utilisateurs internes

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Mintzberg (1982) indique que la structure des organisations regroupe deux aspects centraux : la répartition/division des tâches au sein de l’organisation et sa coordination. Cela renvoie au fonctionnement des organisations publiques et au fondement même de « l’accountability » dont un des objectifs est la responsabilisation des gestionnaires publics (Bezes, 2005). Nous pouvons identifier deux types d’utilisateurs internes. D’une part, les acteurs qui concourent à la réalisation d’un métier ou d’une mission dans l’organisation (acteurs métier/mission). Dans nos terrains respectifs, cela correspond aux élus dans les CCI et aux médecins dans le centre psychothérapique. Dans d’autres organisations publiques, cela correspondrait par exemple aux enseignantschercheurs à l’université, aux élus dans les collectivités locales ou bien encore aux administrateurs dans une Caisse d’Allocation Familiale. D’autre part, les acteurs que nous qualifierons de support ont pour but d’apporter un soutien technique et administratif aux acteurs métiers/missions. La direction générale de la CCI et le directeur des soins du centre psychothérapique correspondent à des « acteurs supports » dans nos terrains de recherche. De par cette distinction en découlent deux types de pression liés aux utilisateurs internes :

  • une pression de la structure organisationnelle. Comment concilier les jeux des acteurs au sein des organisations (Minzberg, 1982) à la nécessaire bonne utilisation des fonds publics (Patry, 1994) ? Les acteurs, qu’ils soient « acteurs métier/mission » ou « acteurs supports », sont contraints de justifier leurs méthodes dans l’utilisation des ressources publiques (Malan et al, 1984).

  • une pression via une instrumentation de gestion de plus en plus présente. Divers études ont en effet montré la place nouvelle faite au contrôle interne dans les organisations publiques. Des trois orientations possibles du contrôle interne (contrôle de gestion, contrôle financier et contrôle légal), celle amenant à la recherche de la performance semble s’imposer (Batac, Carassus, Maurel, 2009). Cela se traduit par le passage d’un contrôle sanction à un contrôle pilotage. Ce dernier est susceptible d’apporter de meilleurs résultats et une meilleure répartition des pouvoirs (Halonen-Akatwijuka, Propper, 2008). Le rôle même des outils de gestion semble s’inscrire dans la recherche de l’efficacité des politiques (Lascoumes, Le Gales, 2005).

• La pression des usagers

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Mintzberg (1982) distingue deux types de buts pour les organisations : les buts de système et les buts de mission. Les premiers concernent l’organisation et ses membres tandis que les seconds se réfèrent « aux produits, aux services ou aux clients de l’organisation » (Nizet, Pichault, 1995). Les usagers des organisations sont donc parties prenantes de « l’accountability » auxquelles les organisations publiques doivent se livrer. Le « New Public Management » a fortement contribué à l’évolution sémantique de la place des usagers dans les organisations publiques vers une logique managériale et économique. Par exemple, à l’hôpital, les usagers étaient autrefois des patients et sont aujourd’hui « des clients » et même des « consommateurs de soins » (Lachmann, 2011). Cette vision a pu être critiquée sans qu’elle soit toutefois remise en cause, par les tenants d’une gouvernance démocratique, plus citoyenne, dans laquelle les usagers joueraient le rôle de co-producteur des politiques et des services publics (Vigoda, 2002). Qu’elle que soit la position retenue, celle du NPM ou de la gouvernance démocratique, la place des usagers semble grandissante. L’administration doit être jugée dans sa capacité à fournir des services performants et ainsi répondre aux besoins de la société (Dupuis, 1996). Pour Jeannot (1998), « les usagers des services publics deviennent des contrôleurs de l’action, (…) pour évaluer son adéquation à des préférences individuelles mais aussi vis-à-vis du respect des engagements globaux des pouvoirs publics ». La pression des usagers correspond donc à l’exigence du maintien de la qualité du service public.

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Les différents éléments que nous venons de présenter peuvent être synthétisés à travers la grille d’analyse suivante (figure 1) :

Figure 1Figure 1
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A travers cette grille, nous plaçons l’organisation publique au cœur de notre questionnement autour de la notion « d’accountability ». C’est pour cela que nous ne faisons pas apparaitre de liens directs entre la tutelle et les usagers. Les acteurs exogènes aux organisations publiques sont présentés ainsi que les liens qui les unissent. L’organisation publique doit rendre des comptes, d’une part à sa tutelle laquelle exerce une forte pression via le mode de financement, et d’autre part, à ses usagers qui exercent une pression via le maintien de la qualité de service. Les utilisateurs internes sont vus comme des acteurs endogènes. L’organisation publique doit intégrer la dualité organisationnelle entre les « acteurs métiers/missions » et les « acteurs supports » dans la mise en place et le développement du contrôle interne de ces organisations. La maitrise de cette double pression est identifiée dans la grille d’analyse par la zone de coordination de l’organisation.

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Notons que cette grille d’analyse permet de faire le parallèle avec les différentes dimensions de la performance publique recensées dans la littérature (Carassus et al., 2011) et notamment avec le célèbre modèle de Gibert (1980). Dans ce dernier, les Inputs (Moyens) seraient le financement de l’Etat, les Outputs (les réalisations) seraient le fruit du travail des utilisateurs internes et les Outcomes (les effets) seraient la prise en compte du service public.

1.3 - Légitimité et rationalité des organisations publiques : le champ néo-institutionnel comme cadre de référence

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La réflexion que nous souhaitons mener sur cette notion « d’accountability » dans le secteur public intègre donc trois types de pression que nous venons d’identifier : la tutelle, les utilisateurs internes et les usagers.

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Ce constat nous amène à intégrer l’influence de l’environnement institutionnel sur l’organisation. Cela renvoie aux travaux fondateurs sur la théorie néo-institutionnelle (Meyer, Rowan, 1977 ; DiMaggio, Powell, 1983) et aux trois types de pression à travers lesquelles les organisations se structurent : coercitive, cognitive ou mimétique. Les contraintes de nature coercitive concernent les lois et les réglementations auxquelles l’organisation est soumise. Les contraintes de nature cognitive font référence aux normes professionnelles alors que la contrainte mimétique fait écho à la tentation pour les organisations de reproduire le même modèle de gestion, considéré comme le plus performant. Ainsi, la théorie néo-institutionnelle interroge la survie de l’organisation et la légitimité qu’elle se fabrique dans son environnement institutionnel (Scott, Meyer, 1991).

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La théorie néo-institutionnelle insiste sur la quête de légitimité des organisations et sur les conséquences en termes organisationnel. Ainsi, face à cet environnement institutionnel contraint, la réponse des organisations peut être de faire apparaître un découplage entre la réalité organisationnelle et les apparences de rationalité (Meyer, Rowan, 1977 ; Oliver, 1991 ; Fiss, Zajac, 2006). Weick (1976) parle de découplage pour décrire la situation dans laquelle les structures et pratiques peuvent être rationalisées et légitimées en externe, sans pour autant que celles-ci soient en rapport direct avec leur efficience en interne. A ce titre, les systèmes de comptabilité et de contrôle « ne sont pas seulement le reflet des besoins internes de l’organisation, mais servent également à afficher une certaine rationalité qui permet d’être légitime au sein de l’environnement institutionnel » (Boitier, Rivière, 2010). Pour Westphal et Zajac (2001), « le découplage apparaît non seulement parce qu’il peut être utile à l’organisation, mais également parce qu’il sert les intérêts politiques des dirigeants ».

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En mobilisant le cadre théorique néo-institutionnel, nous souhaitons caractériser les types de pressions auxquelles sont soumises les organisations publiques que nous avons étudiées et aussi analyser dans leur démarche « d’accountability » avec cette possibilité de découplage entre rationalité apparente et réalité organisationnelle.

2 - Pistes de réflexion à partir d’observations issues de deux terrains de recherche

2.1 - Justifications méthodologiques

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Nos observations reposent sur l’analyse de deux organisations publiques distinctes mais aux problématiques similaires permettant d’illustrer cette remise en cause du contrôle a posteriori et d’analyser les différentes formes d’obligations de rendre des comptes : un établissement public de type Chambre de Commerce et d’Industrie et un centre psychothérapique.

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Ce qui nous permet de justifier la comparaison de ces deux organisations, c’est la gémellité de leur structure organisationnelle. Les deux correspondent à ce que Denis, Langley et Rouleau (2004) appellent les organisations pluralistes. Celles-ci se caractérisent par un lieu de pouvoir diffus et par une multiplicité d’acteurs aux objectifs souvent divergents (Denis, Lamothe, Langley, 2001). L’association de ces deux éléments de définition amène à dire que, pour ces organisations, la stratégie repose essentiellement sur des jeux politiques. (Denis, Langley, Rouleau, 2004) et se définit enfin par « des processus de travail reposant sur des connaissances spécifiques » (Denis, Lamothe, Langley, 2001). Parmi les exemples d’organisations pluralistes figurent les hôpitaux, les entreprises artistiques, les Universités, les organisations communautaires, les partenariats professionnels (Løwendahl, Revang, 1998).

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Nous rentrons donc bien dans ce cadre théorique, c’est-à-dire d’organisations publiques dites pluralistes structurées par un fonctionnement bicéphale : élus/administratifs pour l’une, corps médical/administratifs pour l’autre.

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Notre méthodologie de recherche sur les terrains s’est organisée de la façon suivante (cf. figure 2 ci-dessous) :

Figure 2 - Grille d’observation sur les deux terrains de rechercheFigure 2

2.2 - Regards croisés sur les différents niveaux « d’accountability »

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Nous positionnons notre recherche dans le courant constructiviste. Les données que nous exploitons sont le fruit d’une immersion dans deux organisations publiques : une CCI et un centre psychothérapique. Sur ces deux terrains, divers entretiens ont été menés facilitant l’accès aux discours, aux positionnements et à la compréhension du rôle des acteurs dans chacune de ces deux organisations. L’analyse de l’implémentation d’outils de gestion a été au cœur de notre travail au sein de ces structures. Cette immersion a aussi permis de collecter des informations et autres documents sur leur activité et leur mode de fonctionnement.

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C’est en comparant les résultats obtenus sur ces deux terrains que nous avons constaté de fortes similitudes. Pour pouvoir les formaliser, nous avons construit la grille d’analyse présentée dans la première partie de l’article. Cela renvoie aux études de types exploratoires et descriptives selon Martinet (1990). En effet, l’originalité de cette démarche consiste à reprendre nos données de terrain avec cette grille d’analyse. Cette dernière nous permet en effet de confronter les données issues de ces deux organisations publiques pour pouvoir apporter des éléments de réflexion à notre problématique générale de recherche sur « l’accountability ».

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Comme nous venons de l’indiquer dans la méthodologie, nous avons constaté de fortes similitudes dans les résultats obtenus sur nos deux terrains de recherche, respectivement la CCI et le centre psychothérapique. Avant d’en venir au croisement de ces résultats via la grille d’analyse, il convient de présenter les éléments de compréhension de nos travaux de terrain.

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S’agissant de la CCI, l’étude porte plus spécifiquement sur le processus de mutualisation des services exports des CCI d’une région du nord est de la France.

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Au centre psychothérapique, l’étude porte sur la conception et la mise en place d’un tableau de bord de mesure de l’activité psychiatrique ambulatoire dont l’objectif est d’obtenir, in fine, une meilleure allocation des ressources.

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Ces études de cas nous permettent à présent, selon la démarche que nous avons présentée, d’intégrer les différentes parties prenantes et les types de pression correspondant dans l’analyse globale de « l’accountability » que nous souhaitons mener.

Premier élément de l’analyse : la tutelle

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Dans le tableau ci-dessous, nous présentons les éléments les plus marquants permettant de caractériser la pression de l’Etat sur nos deux organisations publiques. Comme cela est résumé, nous remarquons qu’elles doivent faire face à une évolution législative importante. La pression ici exercée par l’Etat est de nature coercitive. [3][3] PMSI : Programme de médicalisation des systèmes d’...[4][4] RIM-P : Recueil d’informations médicalisées en psy...

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La pression de la tutelle liée à la raréfaction des ressources publiques pose, a priori, le contexte de « l’accountability » dans une logique d’affichage des résultats. Autrement dit, rendre des comptes pour les organisations publiques signifierait simplement l’évaluation de leur performance. Sur ce sujet, la littérature cherche d’ailleurs essentiellement à démontrer comment les outils de gestion peuvent être intégrés dans les organisations publiques. Il convient, à notre sens, de s’interroger davantage sur les réelles motivations des organisations publiques dans leur démarche d’implémentation d’outils de gestion et sur le sens à y donner en terme « d’accountability ».

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L’observation croisée de nos deux terrains permet de nous éclairer sur le sujet.

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S’agissant de la mutualisation des services export, il est intéressant de noter qu’aucune disposition légale n’est à la source de cette décision. Elle résulte de la volonté des différents acteurs des institutions consulaires de la région d’unir leurs forces. Comme l’indique le président de la CCI étudiée, cette mutualisation était aussi une manière d’anticiper la réforme des CCI de 2010 dont le but principal est la régionalisation des CCI. « La situation industrielle de notre région nous obligeait à imaginer d’autres modèles économiques, notamment le développement à l’international, mais il est vrai aussi qu’en mutualisant nos services exports, nous pressentions être dans le bon mouvement des CCI … » Par la suite, les CCI se sont données les moyens de réussir cette mutualisation en mettant en place des outils de pilotage de la performance. Ce succès amène les dirigeants de la CCI à s’interroger sur la possibilité de reproduire le processus dans d’autres domaines. « Ce que nous avons réussi avec l’export, nous réfléchissons à le transposer pour la formation. Car avec la contraction annoncée de nos moyens budgétaires, nous devrons trouver des solutions »

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En faisant pression via les ressources budgétaires, l’objectif de la tutelle est clair : inciter les institutions consulaires à gagner leur autonomie et à se regrouper.

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S’agissant du centre psychothérapique, nous constatons deux grandes phases dans l’évolution de la pression de la tutelle. Pendant la première période, on constatait l’existence d’un relatif consensus sur la délégation de la fonction de soins aux professionnels de santé, sans aucun contrôle externe. La tutelle publique demandait peu de comptes, car l’aspect financier était secondaire avec un système de gestion basé sur l’allocation budgétaire renouvelée chaque année. Cependant, ce modèle fondé sur la délégation fut mis à mal par l’ampleur des difficultés financières du système de protection sociale. Pour pallier à cette situation, un département d’information médicale a été crée à partir de 1989 ainsi que le PMSI afin d’obtenir des professionnels une justification des ressources utilisées et les encourager également à faire des économies. Les mesures légales ont incité à la mise en place d’outils de pilotage interne, afin de définir les différents objectifs prioritaires. Nous constatons donc que nous sommes rentrés dans une seconde période centrée sur l’adéquation entre ressources consommées et activités grâce à la création de nouveaux indicateurs de productivité médicalisés, avec en ligne de mire l’application d’une tarification à l’activité (T2A) comme cela est déjà le cas en Médecine, Chirurgie, Obstétrique (M.C.O). C’est donc dans une optique d’anticipation que le centre psychothérapique a souhaité mettre en place un tableau de bord permettant d’optimiser l’allocation des moyens.

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Nous sommes donc loin du contrôle de conformité et de régularité (rapports des Chambres Régionales des Comptes pour les CCI et l’Agence Régionale de Santé pour les centres psychothérapiques) et même du strict contrôle des résultats des organisations publiques.

Il apparait plutôt que c’est le mouvement initié vers une logique de résultats et de performance qui est au cœur de la démarche « d’accountability » des organisations publiques. Rendre des comptes signifie pour celles-ci garder des marges de manœuvre quant aux compétences et aux périmètres d’actions qui leurs sont affectés.

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Ce constat fait sur les deux organisations nous amène à conclure à l’absence de découplage entre les apparences de rationalité et la réalité organisationnelle suite à la pression de nature coercitive exercée par l’Etat. En effet, les tutelles invitent les structures publiques à se réorganiser, à mutualiser leurs moyens et c’est ce que nous avons effectivement constaté.

Second élément de l’analyse : la pression chez les utilisateurs internes

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Nous avons identifié une double pression chez les utilisateurs internes : celle liée au développement de l’instrumentation de gestion d’une part et celle liée à la structure organisationnelle d’autre part.

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Cette double pression fait appel à une justification aussi bien coercitive (puisque le fonctionnement bicéphale de ces structures relève de textes législatifs), que cognitive (le fonctionnement bicéphale impose des normes qui contraignent les acteurs de ces organisations dans leur prise de décision) et mimétique (les outils de gestion ici décrits ont été mis en place par des acteurs ayant eu des expériences dans d’autres organisations).

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Dans les deux terrains de recherche, nous avons pu observer l’implémentation d’outils de gestion initiée par les acteurs respectifs des deux organisations. Ces observations nous amènent à conclure sur la nécessité de considérer le contrôle interne dans les organisations dans une approche proactive.

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S’agissant de la CCI, la mise en place d’un tableau de bord pour suivre les résultats dans les différents départements à travers 12 indicateurs ainsi qu’un reporting mensuel a marqué une rupture dans les pratiques gestionnaires. « Une révolution et un bouleversement pour certains agents consulaires » selon le directeur de CCI International Export. L’apprentissage de cette culture du résultat s’est fait avec les différents membres de la structure export comme en attestent ces témoignages. « Nous avons été associés à la réflexion dans l’élaboration du tableau de bord. Il y a eu une démarche constructive ». « Le directeur pratique un management coopératif ». Malgré la subordination de l’administratif au politique, la mutualisation des services export s’est faite dans le cadre d’un échange positif élus/administratifs. La pression de la structure organisationnelle à travers l’analyse des jeux politiques a été maitrisée par le directeur de CCI International Export qui a veillé à faire converger les objectifs et intérêts des différentes parties prenantes du dossier.

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Pour le centre psychothérapique, la mise en place d’un tableau de bord de suivi de l’activité ambulatoire avait pour objectif principal de prendre dans sa globalité le temps de travail productif par agents (en équivalent temps plein) dans chaque structure, car selon le directeur des soins du centre, c’est dans cette activité « que subsistent les plus grandes zones d’ombre, ce qui laisse des marges de man œuvre pour l’optimiser ». L’objectif, in fine de cet outil, était d’aboutir à un redimensionnement des équipes. Sa mise en place pouvait donc être très sensible pour le personnel concerné. D’où l’importance de la communication et des échanges dans l’implémentation de l’outil de gestion afin de ne pas aboutir à des situations de blocage et de rejet de l’outil (comme c’est souvent le cas lorsqu’il s’agit d’un outil imposé et standardisé par la tutelle …). Cette communication a ici été portée par le directeur des soins avec l’appui de la Direction de l’Information Médicale. Ces acteurs ont joué un rôle clé dans la réussite de l’implémentation.

Pour pouvoir rendre des comptes, les organisations publiques doivent s’appuyer sur une bonne coordination de leur structure organisationnelle lorsqu’elles mettent en place des outils de gestion. Si tel n’est pas le cas, les jeux politiques inhérents à ce type de structure risquent de paralyser ou de faire échouer le développement d’une culture gestionnaire. C’est pour cela que nous avons identifié dans notre grille d’analyse une zone de coordination caractérisant la double pression liée aux utilisateurs internes. Celle-ci doit, selon nous, être définie par une logique proactive dans la mise en place du contrôle interne et par l’identification de l’acteur clé charge d’initier la démarche et de faire l’interface entre les services (par exemple, le directeur de CCI International Export dans un cas, le directeur des soins dans l’autre cas).

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Nous constatons également une absence de découplage entre les apparences de rationalité et la réalité organisationnelle dans l’analyse de la pression des utilisateurs internes. Les outils de gestion implémentés obéissent à une réelle volonté de pilotage et de suivi de l’activité.

Troisième élément de l’analyse : la pression des usagers

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La pression exercée par les usagers sur les organisations publiques étudiées est de nature cognitive (par la conscience chez les acteurs de ces structures de devoir répondre aux attentes des usagers) et mimétique (en raison de la concurrence dont ces structures doivent faire face).

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L’observation croisée de nos deux terrains de recherche fait apparaitre la faible attention accordée aux usagers dans « l’accountability » des organisations publiques. Si elle n’est pas totalement absente dans l’esprit des protagonistes des deux organisations étudiées, il n’y a, en revanche, aucune traduction dans les tableaux de bord de mesure de l’activité (CCI et centre psychothérapique) qui ont été mis en place. Ce qui nous amène à faire le constat d’un découplage entre la volonté affichée de répondre aux attentes des usagers et la réalité organisationnelle.

Un des moyens de prendre en compte la pression exercée par les usagers serait de mesurer la satisfaction de ces derniers. Or, ce que nous pouvons constater dans les faits, c’est que cette pression n’est pas suffisamment forte pour que l’organisation l’intègre au cœur du processus « d’accountability »

Alors que nous constatons un réel développement de la culture gestionnaire au sein des organisations, il nous semble qu’il y a là un point majeur à développer.

Conclusion

42

Nous avons proposé une grille d’analyse permettant de mieux comprendre l’obligation de rendre des comptes dans les organisations publiques dont les parties prenantes sont soumises à différentes pressions : la pression de l’Etat via le mode de financement, la pression des usagers via le maintien de la qualité des services publics et la pression chez les utilisateurs internes liée d’une part, au développement du contrôle interne, et d’autre part à la structure organisationnelle. L’observation croisée de deux terrains de recherches distincts mais répondant aux mêmes problématiques nous a permis de formuler les conclusions suivantes :

  • Rendre des comptes pour les organisations publiques vis-à-vis de sa tutelle les conduit à anticiper l’environnement budgétaire contraint de l’Etat en développant leur instrumentation de gestion. Plus que la conformité et le résultat, c’est le mouvement initié vers la logique du résultat et de la performance qui prime.

  • Les utilisateurs internes doivent pouvoir insuffler eux-mêmes et pour eux-mêmes la culture gestionnaire sans attendre que la tutelle leur impose des outils. Face aux tensions politiques inhérentes aux organisations publiques, il apparait important de procéder par une logique proactive faisant apparaitre la zone de coordination nécessaire permettant d’identifier l’acteur clé chargé de faire converger, par la communication et l’échange, les différents acteurs de l’organisation.

  • La place prise par l’usager dans l’obligation de rendre des comptes est encore insuffisamment développée.

43

Ce dernier point nous interpelle. Pour que le cercle soit vertueux dans l’obligation de rendre des comptes, la préoccupation « d’accountability » vis-à-vis de l’usager devrait être plus prégnante et se traduire par une place plus importante dans l’outillage de gestion.


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Notes

[1]

Maitre de Conférences, Université de Lorraine, denis.choffel@univ-lorraine.fr

[2]

Docteur en Sciences de Gestion, Université de Lorraine, jeremy.aldrin@univ-lorraine.fr

[3]

PMSI : Programme de médicalisation des systèmes d’information

[4]

RIM-P : Recueil d’informations médicalisées en psychiatrie

Résumé

Français

Nous proposons une grille d’analyse faisant apparaitre les différents acteurs endogènes et exogènes dans le processus « d’accountability » des organisations publiques. En la confrontant avec deux expériences sur des terrains de recherche distincts mais aux problématiques similaires, nous avançons des éléments de réflexion autour de cette notion d’obligation de rendre des comptes.

Mots-clés

  • organisation publique
  • accountability
  • contrôle de gestion
  • mesure de la performance

English

Reflections on the concept of accountability through the application of an analysis table in two field studies in public managementWe propose an analysis grid which makes appear various endogenous and exogenous actors in the "accountability" of public organizations. By comparing it with two experiments on separate research fields but with similar problems, we propose some thoughts around the obligation to give account.

Keywords

  • public organization
  • accountability
  • management control
  • performance measurement

Plan de l'article

  1. Introduction
  2. 1 - Contexte et problématisation autour de la notion « d’accountability »
    1. 1.1 - Évolution de la logique de rendre des comptes
    2. 1.2 - Identification des variables organisationnelles déterminantes et proposition d’une grille d’analyse
      1. • La pression de la tutelle
      2. • La pression liée aux utilisateurs internes
      3. • La pression des usagers
    3. 1.3 - Légitimité et rationalité des organisations publiques : le champ néo-institutionnel comme cadre de référence
  3. 2 - Pistes de réflexion à partir d’observations issues de deux terrains de recherche
    1. 2.1 - Justifications méthodologiques
    2. 2.2 - Regards croisés sur les différents niveaux « d’accountability »
      1. Premier élément de l’analyse : la tutelle
      2. Second élément de l’analyse : la pression chez les utilisateurs internes
      3. Troisième élément de l’analyse : la pression des usagers
  4. Conclusion

Pour citer cet article

Choffel Denis, Aldrin Jérémy, « Réflexions autour de la notion " d’accountability " à travers l’application d’une grille d’analyse sur deux études de terrain en management public », Gestion et management public, 3/2015 (Volume 4 / n° 1), p. 45-58.

URL : http://www.cairn.info/revue-gestion-et-management-public-2015-3-page-45.htm
DOI : 10.3917/gmp.041.0045


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