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Gestion et management public

2015/3 (Volume 4 / n° 1)

  • Pages : 102
  • DOI : 10.3917/gmp.041.0005
  • Éditeur : AIRMAP

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Introduction

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La territorialisation (Azema, Parthenay, 2001), quoiqu’ayant concerné en premier lieu l’Etat dans sa manière de concevoir les politiques publiques, est un concept largement traduit de façon opérationnelle dans les collectivités locales depuis une vingtaine d’années. Elle a pris des formes variées en fonction des niveaux d’institutions (communes, EPCI, Département, Région) qui l’initient ; des acteurs (collectivités, services extérieurs de l’Etat, Chambres consulaires, autres acteurs) qui la mettent en œuvre ; des services ou des politiques publiques qui en bénéficient et des territoires sur lesquels elle se met en place. Le projet actuel de modernisation de l’action publique dans la suite des réformes précédentes de décentralisation lui donne une place de choix en invitant les collectivités à amplifier ce mouvement (en particulier à travers les mutualisations) ; et à en repenser, tout en les institutionnalisant, les formes, voies et moyens propres à mettre la logique de projet au cœur des relations entre territoires d’échelles différentes.

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Les collectivités ont, à leur niveau, développé leurs propres registres de politiques territorialisées et territoriales. Les unes et les autres mais particulièrement les régions, départements et intercommunalités (grandes agglomérations) ont élargi leurs champs d’action en intervenant ainsi sur un nombre croissant d’échelles et de périmètres géographiques. La période la plus récente voit aussi la consécration de la métropolisation, ainsi que la montée en puissance des projets de territoires à cette échelle. Selon l’idée de Duran (2011), il s’agit moins de réaliser des infrastructures (routes, réseaux, logements..) que de répondre à des problèmes complexes et diversifiés plus difficiles à standardiser (urbanisme équilibré, qualité des paysages, développement durable …) en articulant des compétences en fonction de la nature de ceux-ci. « Il faut comprendre la territorialisation de l’action publique comme un effort de spatialisation et de contextualisation …où les échelles territoriales sont les dimensions constitutives du problème » (p.477).

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Territorialiser consiste à compléter les approches sectorielles par des approches géographiques ou plutôt décliner ou adapter les politiques verticales différemment dans leurs objectifs, moyens et modes de mise en œuvre suivant des périmètres géographiques distincts. Cette déclinaison peut se faire selon deux modalités : la mobilisation d’actions spécifiques ou de droit commun pour un territoire donné d’un côté, et l’application de dispositifs de manière différenciée selon des contours géographiques, de l’autre. Pour le premier, on parlera de politique territoriale et pour le second de politique territorialisée. Quels que soient les registres utilisés, les objectifs de la territorialisation sont de rapprocher l’usager (proximité), de prendre en compte la diversité des réalités locales (adaptation) et de favoriser la coopération entre acteurs et niveaux territoriaux sur des objectifs partagés voire communs (partenariat).

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Pour aller dans ce sens, plusieurs instruments peuvent être mis en œuvre et activés : la mobilisation de politiques sectorielles au bénéfice d’objectifs territoriaux (à une échelle privilégiée comme le socle métropolitain), les prescriptions et porter à connaissance à destination des opérateurs territoriaux (afin de faire connaître la lecture métropolitaine des questions spécifiques de chaque territoire), l’appui à l’ingénierie technique (expertise et compétences) ou financier pour renforcer la territorialité des politiques publiques sur le périmètre communautaire, et la contractualisation (Gaudin, 2007). Celle-ci peut venir compléter les trois premiers leviers comme constituer un instrument stratégique assemblant ces derniers.

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C’est cette dernière dimension qui constitue l’objet de cet article en nous intéressant aux contrats noués entre agglomérations et communes. Il s’attache à répondre à plusieurs questions de recherche : Dans quelle mesure s’inscrivent-ils dans la territorialisation des politiques publiques ? Constituent-ils une opportunité de développement de la logique « projet » ? Favorisent-ils des dynamiques ascendantes et descendantes entre échelles territoriales ? Contribuent-ils à l’émergence de nouvelles postures politiques ? En un mot, sont-ils ; dans leur mode d’élaboration, dans leur forme et contenu, dans leur programmation et dans leur pilotage … ; sources de nouvelles formes de gouvernance territoriale (Leroux, 2006) mais aussi interterritoriale (Vanier, 2008) et cadres de nouveaux registres de régulation territoriale (Gilly, Pecqueur, 1995) ainsi qu’interterritoriale (Vanier, Lorens, 2011) ?

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Notre travail empirique porte sur l’étude en 2012 et 2013 des contrats déployés dans 2 Communautés Urbaines (CU), celle de Nantes (appelés contrats de codéveloppement) dont l’objet est d’« encadrer » l’action conjointe de la communauté urbaine et des communes et fluidifier le système déconcentré mis en place à travers les pôles de proximité ; et celle de Lille (appelés contrats de territoire) qui vise à améliorer le dialogue entre la communauté et les communes et repenser la façon de concevoir et conduire les politiques publiques communautaires et communales sur un mode territorialisé.

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Dans un premier temps, nous énoncerons les fondements analytiques de notre approche de mise en regard entre contrats de territoire, gouvernance, régulation territoriales et interterritoriales (I).

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Nous poursuivrons par la présentation des expériences menées par la CU de Nantes et celle de Lille Métropole (II) pour qualifier les formes de contractualisation mises en œuvre (III).

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Enfin, la discussion (IV) nous permettra de caractériser la nature de ces contrats et d’identifier les « faces cachées » des gouvernance et régulation territoriales. En conclusion, nous rechercherons les enseignements éventuellement transférables à d’autres agglomérations et métropoles.

1 - Cadre d’analyse et repères conceptuels

1.1 - Les contrats de territoire comme contrat social

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La littérature sur les échanges entre organisations fait état de deux familles principales d’approche.

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Dans l’esprit des travaux sur la relation d’agence (Ross, 1973 ; Jensen, Meckling, 1976), la première met l’accent sur la divergence d’intérêts entre acteurs entre lesquels peuvent naitre des rapports d’autorité (Williamson, 1985 ; Coleman, 1990) considérés comme « le pouvoir de prendre des décisions qui orientent les actions d’autrui » (Simon, 1983, p.112). Dans ce cadre, les tensions trouvent leur origine dans l’asymétrie d’information et la difficulté à stabiliser les transactions dans un univers de rationalité limitée et d’incertitude. Pour notre cas d’espèce, les communes privilégient proximité, réactivité et le court terme ; alors que l’intercommunalité considère plutôt vision à long terme et projets structurants. De même, les représentants communaux ne disposent pas toujours de l’information nécessaire pour comprendre les incidences des décisions communautaires sur leurs territoires respectifs, les élus à la communauté ne diffusent que partiellement celle-ci auprès de leurs pairs. Ainsi, au-delà d’intérêts par nature différents, des incompréhensions et insuffisances de connaissances partagées peuvent apparaître conduisant à des risques d’opportunisme pour « organiser » leurs relations. Des coûts en découlent comme des initiatives communales parfois contraires aux priorités communautaires, ou des actions supra communales contraignant les possibilités d’intervention communale.

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C’est alors que pour en diminuer l’occurrence ou l’importance, les acteurs tentent d’organiser leurs interactions comme dans des structures de gouvernance. Cette approche relationnelle vient compléter l’approche transactionnelle précédemment examinée. Elle aborde les mécanismes de coordination dans un cadre plus large que celui du contrat proprement dit pour apprécier l’intensité des relations, leur réciprocité, leur harmonisation et leur pérennité. Ces dimensions font écho aux « normes relationnelles » du « contrat social » de Macneil (1980) : la première reprend la notion d’ « intégrité de rôle » (confiance, gage de qualité des relations) ; la seconde celle de « solidarité » (complémentaire à la subsidiarité) ; la troisième à celle de « flexibilité » (incitation à la négociation) ; et la dernière à celle de « bien fondé des moyens » (acceptation de principes communs permettant la durée des relations). Les contrats de territoire, que nous avons à examiner, méritent cet élargissement de perspective car ils s’adossent le plus souvent à des dispositifs d’animation tant en amont qu’en aval de leur élaboration.

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Enfin, ces contrats mobilisent principalement comme acteurs les communes et l’intercommunalité mais d’autres peuvent se trouver « embarqués » dans la relation (associations, entreprises, citoyens …). Le cadre théorique des stakeholders en affirmant que « chacune des parties prenantes possède le droit d’être traité comme une fin en elle-même, et non comme un moyen pour les fins d’autres parties prenantes » (Evan, Freeman, 1988) semble en résonnance avec nos contrats de territoire entre communes et communautés urbaines au sens où les objectifs communaux sont susceptibles d’être affectés par ceux de l’EPCI auquel elles appartiennent et réciproquement ; les intérêts communaux et communautaires ont une légitimité propre, une « valeur intrinsèque » (Donaldson, Preston, 1995) ; les relations se construisent plus sur des enjeux, plus ou moins partagés, qu’à partir des intérêts à agir. Aussi, cette approche vient-elle reconstruire la relation d’agence qui faisait état d’un « principal » et d’un « agent » ; désormais les rapports sont potentiellement régis par une alternance de position en fonction des contextes et moments considérés.

1.2 - Les contrats de territoire comme expression d’une forme de gouvernance territoriale et interterritoriale

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Sans revenir sur les différents sens donnés par la littérature (Rhodes, 1997 ; Kooiman, 2000 ; Gaudin, 2002) à la notion de gouvernance, la gouvernance territoriale pourrait être définie comme « un processus de mise en compatibilité de plusieurs proximités institutionnelles unissant des acteurs géographiquement proches, en vue de la résolution d’un problème ou de la réalisation d’un projet local de développement » (Gilly, Perrat, 2003, p.5). Elle peut donner lieu à des formes diverses déjà mises en exergue par Rey-Valette et al. (2010) : formelle / informelle, instituée / bricolée, mono sectorielle / intersectorielle…

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Les contrats de territoire au sens générique du terme semblent bien rassembler, en première approche, les éléments constitutifs de cette gouvernance territoriale (Enjolras, 2010) : des institutions et acteurs aux caractéristiques diverses, des modalités d’échange et d’interaction entre ceux-ci, des objectifs plus ou moins étendus à une ou plusieurs échelles géographiques, des mécanismes d’incitation.

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En reprenant la distinction faite par Marcou (2006) pour qualifier la gouvernance, on peut repérer la « conception normative » et la « conception analytique » des contrats de territoire. La première précise ou non un cadre d’action avec des méthodes et des procédures ; elle se traduit sur un continuum allant du « formel » ou institué à l’« informel » ou souple. Les contrats relevant de cette logique définissent alors, avec plus ou moins de précision, le rôle des acteurs et leur système de représentation (élus, cadres, partenaires …), les lieux et les temps de préparation, de consultation, de négociation, de décision, de pilotage et d’évaluation.

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La seconde prend en considération les processus de nature à activer les lieux de (co)-production des politiques publiques, à définir les périmètres géographiques d’intervention et les contenus des actions figurant dans les contrats et à sélectionner les instruments (Lascoumes, Le Galès, 2004) tendant à favoriser la convergence des intérêts des acteurs parties prenantes. Elle se concrétise sur un continuum allant, selon les termes d’Enjolras (2010) du « pluraliste » (modalités multiples d’ajustement sur les paramètres évoqués ci-dessus) au « moniste » (système d’action fermé et ciblage des objets pris en compte).

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Les contrats mis en œuvre dans cette perspective opérationnalisent plusieurs dimensions : l’intensité des interactions (fréquence, importance, portée), l’étendue des projets inscrits dans les programmations, l’articulation avec le dispositif d’allocation de ressources.

Schéma 1 - Les caractéristiques de la gouvernance territorialeSchéma 1
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L’approche territoriale privilégie l’entrée par le projet de territoire et le portage de ses composantes par les différents acteurs concernées ; à l’inverse ou plutôt de façon complémentaire celle interterritoriale valorise les contributions réciproques entre niveaux institutionnels. En terme de contrats, l’inter territorialité peut associer plusieurs échelles sur le plan vertical (celles-ci sont alors de nature différente) et/ou sur le plan horizontal (où elles sont de même type). Dès lors, la gouvernance interterritoriale nous invite à repérer la présence d’ « arènes » (Marcou, 2006) et de formes de coordination multi-niveaux et multi-acteurs. Les contrats de territoire sont généralement définis et spécifiés selon ces mécanismes, mais leurs contour et déploiement peuvent aussi leur échapper en partie à travers des agencements plus complexes ; dont les sources sont à rechercher (Dupuy et al., 2003) dans les représentations des cosignataires sur les objectifs ou les horizons temporels, dans les rapports de pouvoir et intérêts à agir des institutions concernées et enfin dans leur accès respectif aux ressources (financières, organisationnelles et informationnelles).

1.3 - Les contrats de territoire comme fruit d’une forme de régulation territoriale et interterritoriale

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La gouvernance locale évoquée ci-dessus est susceptible d’être dynamisée « par le jeu des compromis et des rapports de pouvoir localisés mais également par la tension entre des régularités verticales de type sectoriel et des régularités horizontales qui caractérisent un espace local » (Gilly, Perrat, 2003, p. 7). Ces auteurs considèrent ces types de régularité comme des modes de régulation au sens de Boyer et Sallard (2001). Pour notre part, nous insisterions aussi sur les processus de négociation et d’arbitrage pouvant naitre soit à partir du « centre » à travers la prééminence du « global », soit en privilégiant la « périphérie » consacrant plutôt le « local » (Behar et al., 2010).

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Les contrats de territoire semblent revêtir ces différentes formes de régulation où, par le jeu des négociations, les domaines d’action couverts partent d’un petit noyau (micro) pour s’étendre progressivement ou se déclinent à partir d’un ensemble large de compétences (macro), d’une part ; les contenus s’élaborent de façon progressive et émergente en prenant appui sur les considérations locales (bottom-up) ou se construisent en s’adossant à des schémas globaux pour leur faire rencontrer les préoccupations locales (top-down), d’autre part.

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La place du curseur entre les projets communaux en résonnance avec des enjeux ou défis métropolitains et ceux communautaires se traduisant à l’échelle des différents territoires infra ou ayant des retombées locales constitue le premier angle d’appréciation de la régulation territoriale que nous qualifierons de verticale (le sens donné est donc différent de celui de Gilly et Perrat). L’analyse peut alors porter sur les mécanismes et processus de médiation qui assurent ou non l’ajustement des programmes concernés entre le local et le global en tentant de répondre à des questions comme : sont-ils de nature à traiter uniquement le socle commun minimum sans toucher aux « dossiers qui fâchent » ; permettent-ils de dépasser la logique de l’addition (des actions communales et communautaires par exemple) pour réellement favoriser la priorisation et la sélectivité des initiatives soutenues dans les contrats ; peuvent-ils ou non générer des pratiques innovantes et pas seulement acceptables par les uns et les autres ?

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Le spectre couvert peut être, comme nous l’avons évoqué plus haut, plus ou moins large en termes de politiques publiques et champs d’action ; et apparaît comme le second volet de détermination de la régulation territoriale appelée ici horizontale. Là aussi, nous donnons à ce qualificatif une portée différente de celle de Gilly et Perrat car nous considérons les compétences exercées au niveau local (à travers en particulier la notion de bloc communal qui associe communes et EPCI) sans nous attacher à celles portées par exemple par l’Etat et territorialisées. Le territoire est le terrain de man œuvre où s’opèrent les ajustements de nature et d’intensité d’interventions ; le contrat le résultat des jeux de négociation sur la représentation ou la vision des enjeux à partager, sur l’activation des sources de légitimité et/ou d’appui des différents réseaux locaux à mobiliser, et sur l’accès aux ressources financières, organisationnelles et informationnelles à faire fructifier.

Schéma 2 - Les caractéristiques de la régulation territorialeSchéma 2
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Si la régulation territoriale s’entend à partir d’une approche de projet collectif, croisement entre un projet processus et une action de mise en œuvre du projet (Vaesken, Zafiropoulou, 2008), celle interterritoriale prend en compte les registres autoritaires/ hiérarchiques ou flexibles/autonomes (Reynaud, 1988) qui peuvent naître du fait de l’entrée en scène de multiples acteurs dont les responsabilités s’exercent à des échelles différentes. La construction collective des politiques territoriales et territorialisées, dont la cristallisation à un moment donné peut devenir « contrat de territoire », porte sur la répartition des ressources, le partage des responsabilités, le respect des zones de pouvoir et de légitimité des parties signataires. Elle apparait comme le fruit de négociations et d’arbitrages, sous des ressorts variés et des intensités diverses, du « passage d’approches sectorielles et descendantes vers des approches territoriales et interactives » (Rey-Valette et al., 2010). Les contrats peuvent alors recéler plusieurs modalités de régulation interterritoriale : celle de l’apprivoisement où les interlocuteurs se découvrent des lectures puis des intérêts communs ; celle de la transaction qui renvoie au rapprochement des points de vue dans l’intérêt général du territoire ; et enfin celle de la médiation où les partenaires se sollicitent mutuellement en fonction des besoins d’expertise, de savoir-faire, ou de légitimation.

2 - Méthodologie et présentation des cas étudiés

2.1 - Démarche empirique

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Suite à une première étude consacrée à la territorialisation de l’action publique au niveau des départements et régions (Dupuis, 2006), nous avons poursuivi nos investigations à celui des agglomérations. A cette époque, seule une petite dizaine d’entre elles (CU Brest, CA Mulhouse, CU Nancy, CU Nantes, CU Strasbourg …) avaient initié ce type de démarche. Apres avoir renouvelé ce travail sur les Communautés Urbaines en 2011, seules trois d’entre elles avaient traduit leur « territorialisation coopérative » (De Briant cité par Dupuis, 2006) en contractualisation : Bordeaux, Lille et Nantes. Apres avoir accompagné un groupe d’élèves administrateurs territoriaux de la promotion S. Allende en 2011 sur Bordeaux, nous avons choisi alors d’approfondir ce dispositif sur les deux autres en 2012 et 2013 en exploitant une base documentaire (projet d’agglomération et schémas stratégiques de type SCOT, PADD, PLH, PDU, développement économique … ; délibérations, notes internes, comptes rendus de réunions relatifs aux contrats ; contrats avec l’ensemble des territoires) et en procédant à une trentaine d’entretiens semi- directifs sur chaque site (exécutif et directions CU, maires et DGS de communes, cadres communautaires territorialisés) dont certains verbatim sont ici repris. Pour Nantes, nous avons en outre participé dès 2011 à l’évaluation des deux premières générations de contrats et animé un séminaire de la DGA Cohésion Territoriale et Proximité associant cadres du siège et responsables des pôles de proximité pour porter avec eux un regard sur les intentions sous-tendant la troisième vague. Pour Lille, nous avons eu l’opportunité de suivre un mémoire de Master 1 M2S de l’IAE Lille consacré à cet objet (Duché, 2012), et pu assister aux différentes séances de travail de bilan/évaluation qui en ont découlé.

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Ainsi notre posture de chercheur pour ces deux terrains relève de l’observation participante (Platt, 1983) ou plutôt de la participation observante dans laquelle nous avons tenté « un équilibre subtil entre le détachement et la participation » (Diaz, 2005). En effet, en étant un participant très ponctuel ou « intermittent », contribuant, certes avec les acteurs, à porter un regard sur des intentions et des pratiques ; nous avons privilégié le registre de l’observation en conduisant de façon propre et distincte des entretiens dont ni le déroulé, ni les comptes rendus n’ont été portés à connaissance des acteurs avec lesquels nous avons « participé ». Nous pourrions dire que cette OP est « périphérique » selon le terme d’Adler et Adler (1987), ou que notre intervention relève de la « participation observante » (Soulé, 2007) en étant « participant en public et observateur en privé ».

Méthodologie mobilisée

Privilégiant une approche qualitative, nous avons opéré un premier repérage des acteurs des CU et communes concernés prenant en compte 4 critères : la durée d’exercice pour avoir le recul nécessaire sur la période étudiée, la diversité des fonctions et responsabilités, une proportion équilibrée d’élus et cadres communautaires et communaux,, l’intérêt pour les questions de territorialisation. Un premier guide d’entretien a été confectionné et testé lors d’un module de l’INET consacré à la territorialisation des politiques publiques et services pour ensuite être finalisé en tenant compte des contextes respectifs des 2 CU. Les questions ont été administrées en face à face. Nous avons ensuite retranscrit et exploité l’ensemble des réponses ainsi recueillies en procédant à des analyses de contenu. L’analyse thématique, à partir de l’examen de l’énonciation des unités de sens, a été privilégiée en nous attachant à faire une synthèse interprétative (Denzin, Lincoln, 2005), tout en limitant les biais d’éloignement du sens du discours tenus par une sélection de phrases témoins ou de verbatim. Enfin, pour améliorer la fiabilité de l’analyse de contenu, nous avons procédé à une triangulation entre entretiens, documents internes et comptes rendus de réunions internes consacrées à ces questions.

2.2 - Présentation des cas

2.1.1 - Les contrats de codéveloppement à la Communauté Urbaine de Nantes au service d’un encadrement de l’action conjointe et solidaire entre communes et Communauté

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Lors de la création de la Communauté Urbaine de Nantes en 2001, les élus, compte tenu de la relative faible expérience d’intercommunalité (district aux compétences limitées) ne voulaient pas que se dégrade la relation avec le citoyen, ni que s’installe une technostructure distante. La Communauté a ainsi été découpée en dix territoires (désormais réajustés et au nombre de 7) de 34 000 à 72 000 habitants, qui se caractérisent par des similitudes ou des complémentarités, en tenant compte des limites communales et des grandes coupures naturelles ; ceux-ci recouvrent des espaces composés de grands quartiers nantais et de regroupements de plusieurs communes. Pour conforter le rôle des maires et garantir à l’EPCI une proximité avec les habitants, dix pôles de proximité ont été créés.

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Ils assurent en direct les missions qui ne nécessitent pas d’être gérées au niveau central compte tenu de leur complexité ou de leur intérêt d’agglomération. Ils sont pour ce faire organisés, autour du directeur de pôle, en trois domaines d’activité principaux : les services techniques, le développement urbain et économique, la cellule de gestion. Dans le rapport directions centrales/pôles, trois cas de figure sont à distinguer : le fonctionnement hiérarchique classique pour la voirie et le nettoiement, la délégation de directions centrales sur un ensemble cohérent d’actions (développement économique, développement et services urbains), enfin celui de la collaboration pour toutes les politiques pour lesquelles le pôle ne dispose pas d’agent dédié. Ainsi, comme il est mentionné dans une note interne, les pôles de proximité constituent « une organisation politique, une réunion d’élus pour définir les actions à conduire et pour gérer les priorités sur la base des propositions présentées par le directeur du pôle mais aussi une organisation territoriale des services, une déconcentration administrative coordonnée par le directeur du pôle sur un territoire pertinent permettant une plus grande cohérence d’action et une meilleure efficacité du service public de voirie, de collecte des déchets, de l’eau.. ».

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En outre, dès l’origine à côté de l’organisation technique s’est concrétisée une organisation politique de proximité. Ainsi la charte de fonctionnement de la communauté, document fondateur, signé par l’ensemble des maires en décembre 2000, prévoit l’existence, à l’échelle de chaque pôle de proximité, d’une Commission locale co-présidée par les maires concernés et composée d’élus communautaires et communaux. Elles se sont réunies régulièrement, à des rythmes pouvant osciller entre un et trois mois et ont permis aux élus d’évaluer l’activité du pôle et d’émettre un certain nombre de propositions à l’adresse de la communauté. La participation à ces commissions d’élus municipaux leur permet de suivre l’activité des services communautaires, sur un territoire plus large que celui de leur seule commune, tout en favorisant leur association aux activités et actions de la communauté et à l’élaboration de certaines politiques ou projets.

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Enfin, la charte de fonctionnement avait indiqué que, pour assurer la cohérence globale, « ce système déconcentré fonctionnera au travers de … Contrats de codéveloppement établis entre communes et communauté pour les compétences à caractère communautaire ».

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La première génération des contrats de codéveloppement, établie pour 3 ans (2002-2004), indiquait les décisions prises par la Communauté Urbaine ayant un impact sur le territoire des communes ; portant principalement sur l’espace public et la voirie, et pour ce domaine, en assurant aux maires un niveau de travaux au moins égal à celui réalisé les cinq années précédentes.

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La seconde génération (2005-2007 en vigueur dans leurs modalités jusqu’en 2010) a donné un contenu plus stratégique et réellement contractuel. Ils furent constitués d’engagements réciproques permettant d’assurer une coordination des interventions publiques locales et surtout de prendre en compte le fait que le développement du territoire dépend - entre autres - de l’action conjointe de la CU et de la commune ; le volet contractualisé fixant la durée des opérations, les règles et le niveau d’intervention de la communauté, tant en matière de financement qu’en matière d’accompagnement dans les domaines de l’aménagement durable du territoire (habitat, développement économique, desserte TC, eau et assainissement…) et de coopération technique (prévention des risques, urbanisme …). Les directeurs de pôle ont été chargés, à ce titre, de la coordination et de la prise en compte des prescriptions techniques dans les conventions mais aussi de leur suivi physico-financier.

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Si la première génération des contrats a permis de lister les interventions de la communauté urbaine sur le territoire, la seconde de prendre en considération des projets adossés aux documents cadres communautaires (comme le PLH par exemple) et « établis à partir des projets respectifs de la communauté urbaine et de la commune » ; la troisième génération à partir de 2011 intègre « la cohérence territoriale dans la construction des politiques publiques ». Désormais deux temps d’élaboration sont clairement distingués :

  • celui de la préparation du contrat-cadre (de février à avril) qui retrace les enjeux identifiés à l’échelle métropolitaine et les logiques de développement privilégiées à celle des pôles de proximité. Il est travaillé en amont par la conférence des DGS concernée puis débattu en conférence territoriale, nouvelle instance introduite, pour permettre la réflexion entre élus (maires + conseillers municipaux et communautaires) sur un territoire suffisamment large pour appréhender ces problématiques ;

  • celui de l’élaboration des contrats proprement dits (de mai à octobre) qui, après validation du cadre en conférence des maires et en conseil de communauté, décline sur le territoire de chaque commune les politiques communautaires et des projets municipaux faisant l’objet des contributions réciproques. Ils sont préparés en réunion technique (avec DGCT, directions de la CU, pôles de proximité), présentés aux DGS des communes, puis validés en commission locale de pôle (avec des temps complémentaires éventuels d’ajustements pôles- communes) et enfin signés en conseil municipal et conseil communautaire.

2.2.2 - Les contrats de territoire à la Communauté Urbaine de Lille au service d’un dialogue renouvelé sur les politiques publiques entre communes et Communauté

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Engagés fin 2008, les contrats de territoire sont un cadre de partenariat entre la CU de Lille et les communes répondant à la spécificité lilloise (85 communes + 2 associées et absence de ville centrale unique, création ancienne à l’issue de la loi de 1966). Dans huit territoires à l’échelle métropolitaine (regroupant entre 4 et 15 communes environ), ils ont pour objet de planifier et coordonner leur développement, de favoriser l’élaboration concertée des nouveaux projets et la réalisation des politiques dans un esprit de solidarité.

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Quatre objectifs leur ont été assignés : « décliner le projet de mandat communautaire pour l’ensemble des politiques, intégrer et valoriser les principaux projets portés par les communes, encourager les solidarités d’action et mutualisations entre la communauté urbaine et les communes, et rendre plus lisible pour le citoyen les actions conduites par ces deux niveaux d’intervention ».

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Leur méthode d’élaboration a été formalisée de façon relativement précise en distinguant les temps des diagnostics, de l’identification et de la priorisation des actions, et enfin de la contractualisation proprement dite. L’esprit du diagnostic est celui d’une monographie globale du territoire et d’une approche de la métropolisation qui distingue sans les opposer les dynamiques portées par les territoires et celles qui résultent de l’action communautaire. L’identification et la priorisation des actions sont initiées par une démarche interne de recensement des projets dans le cadre des priorités pour le mandat. Le travail itératif qui suit ce recensement permet alors d’intégrer les enjeux de développement issus du diagnostic ainsi que les préoccupations des communes.

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Au terme de cette démarche de hiérarchisation, un cadre de priorisation est enfin appliqué traduisant l’architecture des contrats de territoire.

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Trois volets sont considérés :

  • Le volet 1 relatif aux actions d’initiative communautaire correspond à des actions portées par la communauté et accompagnées par une ou plusieurs communes ; et pour lesquelles l’EPCI est le chef de file. Son rôle d’impulsion s’appuie sur ses compétences, la dimension métropolitaine des enjeux et la mobilisation de ses moyens d’expertise.

  • Le volet 2 regroupe les actions d’initiative communale correspondant à des actions portées par une ou plusieurs communes et accompagnées par l’EPCI ; à ce titre la commune est chef de file. Son rôle d’impulsion s’appuie sur ses compétences propres, l’antériorité de son action et la mobilisation de ses moyens sur cet enjeu.

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La présentation des actions des volets 1 et 2 distingue par ailleurs les actions de dimension métropolitaine (socle métropolitain) dont le rayonnement concerne l’ensemble des territoires et qui reposent sur les délibérations cadre des grandes politiques et schémas votés par le Conseil de Communauté ; les actions territorialisées déclinées à l’échelle d’une ou plusieurs communes du territoire pouvant concerner tout autant la mise en œuvre d’une politique communautaire (comme celle de l’aide à l’accession sociale à la propriété ou la requalification des espaces publics sur les axes tramway), que celle de politiques communales (comme l’extension ou la mise en conformité des piscines municipales).

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- Expression forte des nouvelles relations de gouvernance portées par les contrats de territoire, les actions inscrites dans le volet 3 répondent à plusieurs types d’actions : mise à disposition d’une expertise auprès des communes (sur la réalisation d’éco quartiers, sur les problématiques du commerce de proximité …) ; animation de démarches de mutualisation (sur les pratiques en matière d’accessibilité des PMR ; la mise en réseau des bibliothèques, médiathèques et autres équipements culturels ; l’établissement d’un schéma directeur des systèmes d’information intégrant les problématiques des communes ou de dispositifs d’observation et de veille …).

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En outre, de nouveaux espaces de dialogue ont été introduits pour approfondir la relation de la CU aux territoires à travers :

  • Des « comités de territoire » (avec élu communautaire référent + exécutifs resserrés de la CU et des communes) exerçant leur rôle d’espaces d’échange et d’impulsion dans l’élaboration, le suivi et l’actualisation des contrats de territoire et pouvant être réunis autour d’une thématique spécifique sur l’initiative de la Communauté ou des communes ; et par une coordination des comités de territoire dont l’objectif est de mettre en cohérence des échanges menés dans les territoires.

  • Une conférence des territoires (réunissant les Vice-présidents, les élus correspondants du territoire, les élus membres du comité d’engagement, les services communautaires), nouvel espace de mise en cohérence métropolitaine.

  • Une pérennisation du comité métropolitain des Directeurs Généraux des Services constituant un lieu de réflexion sur des problématiques de développement qui ont été évoquées en conseil de communauté et interpellent l’expertise et les savoir-faire des communes.

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Enfin, il est prévu que les contrats de territoire soient traduits dans les engagements financiers annuels (au moment du BP et du CA) et soient étudiés en comité d’engagement se réunissant en amont des comités exécutifs et préparant les décisions qui leur sont soumises dans les domaines financiers. Dans une composition élargie à l’ensemble des Vice-présidents, il peut aussi inscrire à l’ordre du jour le suivi des contrats de territoire avec pour objectif de conduire un processus d’arbitrage budgétaire cohérent avec les priorités validées dans les contrats de territoire.

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La territorialisation des actions communautaires n’est pas une innovation du dernier mandat puisque dès 2003 existe un service « mission territoriale et proximité » composé de relais territoriaux dont le rôle était d’assurer le lien entre communes et la CU. Ils furent vus comme des facilitateurs des relations et procédures, une source de renseignement ayant la capacité de faire bouger les dossiers bloqués (rapport d’audit sur le fonctionnement du dispositif de relais territorial, IGS). Mais la mise en place des contrats de territoire a fait évoluer leurs rôle et positionnement. Désormais, ils sont appuyés de chargés de mission au siège d’une nouvelle direction du Développement Territorial dont la mission est d’accompagner en interne le processus d’élaboration des contrats en s’appuyant sur la contribution de l’ensemble des services, mené en lien permanent avec les élus correspondants et en interne, dans le cadre du réseau des « référents contrats de territoire » identifiés au sein de chaque direction de la Communauté. Les relais territoriaux sont désormais du pilotage des contrats de territoire et des actions du volet 3.

3 - Resultats de l’analyse : contrats de co-developpement a la CU de Nantes et contrats de territoire a la CU de Lille, decryptage des formes de gouvernance et des registres de regulation

3.1 - A la CU de Nantes, quelles traces de gouvernance et de régulation territoriales et interterritoriales ?

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La période étudiée (2001-2013) consacre un moment privilégié de leadership fort de la CU sur les plans politique et administratif. Dans ce contexte, territorialisation des politiques publiques s’emboîte avec territorialisation des services au sens où la charte de fonctionnement a institué dès l’origine les pôles de proximité, les commissions locales et les contrats de codéveloppement. Nous aurions pu alors découvrir une démarche, très descendante de la Communauté vers les communes, forte de la légitimité métropolitaine. Or, celle-ci fut à l’inverse ascendante, très attentive aux identités communales, aux préoccupations de proximité. Plusieurs de nos interlocuteurs à la CU ont insisté sur ce point : « combiner autonomie des communes et logique d’agglomération, de manière à ce que chacun s’y retrouve » est de nature « à faire comprendre qu’il y a des logiques d’agglomération parce que la cohérence sur le territoire est nécessaire et que les communes doivent garder leur autonomie ».Cette perspective s’est traduite dans les générations successives de contrats en commençant par la liste des opérations communales soutenues par la CU (particulièrement en matière de voirie, sujet sensible et visible pour les élus et les habitants) pour progressivement s’élargir aux problématiques d’aménagement et de gestion du territoire. En s’adossant au travail des pôles de proximité, comme lieu de discussion et de production de services, l’idée était bien de « rentrer par l’opérationnel pour démontrer l’efficacité d’outils partenariaux » comme les contrats de codéveloppement. Ils ont surtout permis aux communes de disposer pour la voirie, du maintien d’un niveau d’intervention communautaire équivalent à celui qu’elles y consacraient avant la création de la communauté urbaine, tout en permettant à la communauté de contenir les demandes, sur la première période. Globalement, sur la période 2001-2007, les investissements ont permis de dépasser de 29 % la somme des portées locales, c’est-à-dire le montant sur lequel s’était engagé la communauté initialement. La plus-value communautaire a pu ainsi être évalué à 54 M € (François, 2008). Ce résultat est d’autant plus remarquable qu’il a coïncidé avec la période de mise en place de la CU Nantes et que les modes de calculs auraient pu a priori s’avérer défavorables à certaines communes. De même, si cet effort communautaire a profité à l’ensemble des communes de l’agglomération, ce sont les communes de moins de 10 000 habitants qui ont proportionnellement le plus bénéficié du respect des engagements communautaires.

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En outre, la constitution de pôles « mixtes » a eu un mérite, celui de constituer sur l’ensemble du territoire communautaire des territoires relativement homogènes et équilibrés en taille. Ainsi les problématiques ne sont plus posées en termes de rapports entre territoires municipaux et intercommunalité, mais sur la base d’espaces quasi équivalents où tous les acteurs se retrouvent, maires des communes et élus de quartiers nantais, avec une certaine égalité. Cette organisation du territoire permet aussi de réduire le risque d’hégémonie de la ville par rapport aux autres communes et renforce en outre le leadership du président vis à vis des élus communautaires et des maires.

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Les contrats de développement ont aussi constitué le cadre d’un véritable contrat de gouvernance. Celle-ci dans l’approche « normative » combine formel et informel tant au niveau des méthodes qu’à celui des procédures : critères « objectivés » pour la programmation des travaux de voirie, transparence où chacune des communes de l’agglomération reçoit les contrats de tous les autres ; mais aussi multiplication des temps d’échanges techniques et politiques (conférence des maires désormais complétée par la conférence territoriale, commission locale de pôle, conférence des DGS, groupes restreints variés…). Sur le plan « analytique », la gouvernance est plutôt « moniste » au sens où les territoires ont été définis en amont selon une logique préméditée, où les contenus ont été ciblés puis étendus génération après génération.

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L’inter territorialité, à ce niveau, est manifestement verticale donnant à la Communauté les moyens de faire prendre en compte et de partager ses différentes politiques et projets par les communes dans le cadre d’une négociation globale dans laquelle les « ressources » communautaires (crédits d’espace public, DSC …) sont utilisées comme leviers pour convaincre et mobiliser les communes sur le projet commun (François, 2008).

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Les processus de négociation et d’arbitrage mis en place sur ces dix dernières années constituent aussi une marque de fabrique singulière à Nantes. Si la CU établit clairement ses intentions (en matière de transport « l’objectif n’est plus à la croissance des déplacements, on a réduit certaines lignes pour en renforcer d’autres en partant de chiffres acceptés par les élus » ; en matière d’habitat, « on a fixé des objectifs en termes de logements sociaux même dans des communes qui n’y étaient pas contraintes ») ; la concertation est forte, approche reconnue par les maires même les plus réticents. La place des projets communaux, y compris dans les contrats de troisième génération sont largement pris en compte laissant penser que le curseur de la régulation verticale est plutôt à leur profit. D’ailleurs, s’agissant des réunions publiques, la charte de fonctionnement stipule que : « Toute réunion publique d’information ou de concertation organisée par la communauté, sur le territoire d’une commune, dans le cadre de ses compétences sera présidée par le maire de la commune ou son représentant. » Cette disposition est essentielle, car elle a permis à chaque maire, dans le respect de sa légitimité démocratique, de conserver son rôle de premier interlocuteur des habitants de la commune mais aussi, d’être porteur de la politique ou du projet communautaire qui prend place sur sa commune. De même les directeurs généraux des communes ont été impliqués dans les travaux préparatoires de tous les contrats permettant de les impliquer dans l’ensemble du dispositif communautaire. En outre, Nantes Métropole a la responsabilité du partage avec les communes de ses compétences techniques et de ses expertises, considérées comme des biens communs de la collectivité communautaire. Par ailleurs lorsque le personnel transféré exerçait des missions polyvalentes dont une partie relevait des compétences municipales, il a été décidé, au nom de la continuité du service, de maintenir la réalisation de ces prestations devenues communautaires par le même personnel.

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A travers le chemin parcouru depuis 2001, on peut dire aujourd’hui que le système a été régulé administrativement et n’a pas échappé au contrôle des élus, qui ont trouvé un terrain d’implication concret dans le domaine communautaire.

3.2 - A la CU de Lille, quelles traces de gouvernance et de régulation territoriales et interterritoriales ?

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Les contrats de territoire à la CU de Lille repose sur deux perspectives : l’une que l’on peut qualifier de territorialisation descendante au sens où ils s’attachent à définir le contenu et les modalités de l’intervention de la CU sur le territoire (évolution des services collectifs gérés par la communauté, gestion concertée de l’enveloppe consacrée à des opérations à portée locale, programmation discutée des opérations de portée communautaire) ; l’autre qui relève plutôt d’une territorialisation coordonnée voire collective dès lors que sont promus des objectifs partagés sur chaque commune ou sous ensemble de communes sur un certain nombre de domaines (aménagement du territoire, gestion des réseaux, coopération technique..).

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Le nouveau cadre institutionnel mis en place à LMCU piloté par la direction Coordination territoriale et proximité permet d’identifier ou plutôt de formaliser une révolution dans le vocabulaire des élus et des services communautaires comme gouvernance, contrat, mutualisation, coordination, réseau … empruntant les mots de l’action publique contemporaine. Les trois volets des contrats de territoire en reprennent l’aspect formel. Toutefois, des mécanismes consistant à renforcer la compatibilité entre la satisfaction des besoins des territoires et le point de vue du moyen et long terme des différents niveaux de collectivités donnent de la souplesse à la gouvernance « normative », à travers l’approbation des orientations des projets de territoires, la définition de règles différenciées et exigeantes pour l’éligibilité des projets et des appels à projets combinant liberté de proposition des territoires et régulation des différentes autorités décentralisées.

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La gouvernance « analytique » induite par les contrats est par contre de plus en plus « pluraliste » dans le sens où loin de se limiter au face à face entre élus communautaires et communaux (en y associant les services correspondants) autour de la promotion de l’intérêt métropolitain ; elle s’ouvre à une mise en réseau d’acteurs ayant un pouvoir d’action sur un problèmes identifié (exemple de la charte de l’arbre associant acteurs institutionnels que sont les communes et acteurs privés ou parapublics comme SNCF, ERDF,GDF, agences HLM..).

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La coopération se poursuit aussi entre niveaux par d’autres moyens plus souples qui évitent aux maires de perdre leurs prérogatives.

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Dans le cadre des contrats de territoire à la CU Lille, les diagnostics réalisés sur chaque territoire répertoriant forces et faiblesses respectives font partie d’un processus d’objectivation du territoire, de légitimation de son existence et de sa prise en considération dans son identité. Pourtant les diagnostics ne sont pas à l’origine des frontières adoptées pour les contrats ; ils préexistaient et ont été définis à l’occasion du SCOT. Le diagnostic vient alors non pas définir les contours appropriés mais légitimer le territoire à travers la mise en réseau des acteurs (communes communauté..) qui sont susceptibles de le mettre en action. « Les diagnostics ont permis aux élus d’un même territoire, quel que soit le parti, de se dire qu’on est sur un projet commun, on défend un territoire, on défend l’équité territoriale ce qu’on n’avait pas avant ». Si la communauté s’inscrit à d’autres échelles (l’aire euro-métropolitaine s’étendant d’Arras à la Wallonie et d’Hazebrouck à Valenciennes), ces échelons sont adaptés à la gestion des enjeux métropolitains dans leur traduction infra communautaire comme l’attractivité, la mobilité ou l’étalement urbain. Alors que les contrats dans leur traduction opérationnelle ne constituent pas un nouvel échelon d’action publique mais sont conçus comme un espace de dialogue, les frontières établies pour chaque territoire ne font pas l’unanimité (Duché 2012). Le territoire devenant lieu d’émergence d’intérêts territoriaux et de conception de projets communs, cette dimension a naturellement conduit à une contestation du périmètre, les contestations à ce titre se multipliant. Cette instabilité est source de tensions sur le contenant plus que sur le contenu, laissant les élus jouer de cette incertitude ; certains dans le registre coopératif, d’autres dans celui du retrait voire du repli communal. Un maire d’une commune périphérique confirme bien cette attitude ; « on est bien dans notre commune, on veut faire nous-même, et tant pis si on n’a pas les moyens, on préfère ne rien faire que d’aller chercher les autres et dépendre d’eux. On est un peu en dehors de tout ça, la communauté, la coopération, ça nous intéresse pas plus que ça ».

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Les contrats ont aussi une dimension interne et organisationnelle avec l’intention d’améliorer la transversalité, la collaboration entre services, la diffusion de la culture de l’échange entre secteurs. Or, cette perspective se déploie très doucement, de manière incrémentale et de nombreux exemples laissent penser que les résultats sont encore à conforter (par exemple, la difficulté de relations entre espaces verts et urbanisme s’exprime « vertement » : « l’urbanisme et les autres font leurs petits projets sur les territoires, je ne dis pas que tout est nul dans le projet, mais sur les choix des essences d’arbres on n’est pas consulté, ils font des choix au rabais pour satisfaire les élus communaux ».)

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L’absence de volonté d’aller plus loin dans la déconcentration au niveau d’unités territoriales reflète la réticence exprimée par de nombreux élus, notamment ceux des petites et moyennes communes, d’envisager l’idée d’une gestion au niveau du territoire pointant la crainte d’une dilution des identités communales mais aussi et surtout de la mise en place d’acteurs lointains pouvant manquer de réactivité. Toutefois, les contrats et leur portage administratif actuel n’ont pas encore pleinement enraciné la logique territoriale dans les pratiques ; laissant les relais territoriaux seuls face à cette dynamique ; constatant que « ce qui est sûr, c’est que si nous on n’est pas là pour animer, pour réunir les communes, il ne se passe rien ou presque, le truc ne fonctionne pas si on n’est pas là ».

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En terme de régulation, l’importance donnée à la conférence des territoires dans le processus de négociation et d’arbitrage sur l’étendue de la déclinaison territorialisée du socle métropolitain et sur l’ampleur des actions territorialisées relevant des attentes communales, lui donne une couleur particulière combinant étroitement démarches ascendante et descendante. En effet, celle-ci est à la fois lieu de régulation, en identifiant les points de blocage entre la CU et les communes, dans le cadre du suivi des contrats de territoire et au-delà ; lieu de coordination, en contribuant à l’articulation des échelles d’action de la communauté au sein des territoires, et lieu d’impulsion, dès lors que son ordre du jour est également ouvert aux enjeux de développement métropolitain portés par l’EPCI ou par les territoires.

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Enfin, derrière les contrats de territoire, il convient aussi d’examiner les modalités d’exercice du pouvoir politique au niveau communautaire, esquissées précédemment ; et permettant de s’interroger sur leur place dans le système de gouvernance politique. Les petites communes sont pleinement impliquées dans la démarche des contrats de territoire. Le Président du groupe Métropole Passion Commune (MPC) qui en réunit la majeure partie en est l’artisan initial (yc de l’idée des relais territoriaux) et la porte comme VP en charge de ces questions à partir de 2003 (remplacé depuis, suite à une élection partielle mais toujours du même groupe). Or, l’orientation politique de la Présidente de LMCU rompt progressivement le consensus qui se dégageait autour de la démarche comme sur une grande partie des dossiers communautaires (marque de la période de gestion de P. Mauroy). Ainsi au-delà de l’éviction des élus du centre droit de l’exécutif (groupe Métropole Communes Unies sous l’égide de MP. Daubresse), le groupe MPC se scinde en deux, le groupe indépendant des élus communautaires (GIDEC) d’un côté restant autonome et le reste du groupe MPC qui poursuit sa participation au projet exécutif mené par la majorité socialiste. Les petites communes, n’ayant pas l’expertise technique ni les professionnels de la politique pouvant s’investir dans l’établissement intercommunal, trouvent, dans les relais territoriaux, une réponse à leur préoccupation de proximité et ; dans les contrats, la reconnaissance de leur point de vue sur des projets (accès à l’information, protocoles formalisés de négociation avec LMCU). Comme l’indique un élu d’une petite commune « Lille a déjà un pied dans la CU, elle n’a pas besoin des contrats de territoire, les grosses communes connaissent leur interlocuteur à LMCU ; pour les petites communes, c’est un moyen de s’imposer dans l’interco, se faire connaître et c’est aussi un plus pour l’accès aux infos ». Ils constituent en outre une ressource permettant aux petites communes de peser sur les politiques communautaires. La présidence y trouve aussi un intérêt en « lâchant du lest » en termes de proximité et d’écoute des petites communes pour conforter son exécutif resserré à son niveau (G10). Le groupe MPC y voit ainsi un contre-pouvoir au-delà du strict jeu d’alliances de gouvernement. Par contre, sur le plan plus individuel, les élus des petites communes « se retrouvent seuls avec les techniciens car les élus des grandes communes ont déjà tout traité avec l’exécutif communautaire, s’y retrouvant aux postes de VP ». Dès lors, nous pouvons légitimement poser la question de la portée politique des contrats, alibi ou ciment des logiques communautaires et communales. Les contrats de territoire « apparaissent comme un outil de contre-pouvoir pour les petites communes » (Duché, 2012) qui, en comité de territoire peuvent exprimer leur point de vue ; « les CT comme espace de dialogue freinent un peu la dynamique où la majorité impose sa politique ». Cette ambigüité éclaire d’un jour nouveau le renouvellement en 2014 de l’exécutif de LMCU où un maire d’une commune de 870 habitants a succédé à M. Aubry (contrairement au cas de la métropole lyonnaise) et interroge sur l’ancrage et la pérennité des CT si l’on écoute le Président du GIDEC : « nous avons dépensé énormément d’énergie et d’argent dans les contrats de territoire ; or tout cela n’a servi à rien : quasiment aucune décision n’en est sortie » (La Voix du nord, 18 mars 2014). Mais, derrière ces propos de campagne, l’établissement intercommunal ne restera-t-il pas une « arène d’arrangements confinée des problèmes qui se posent aux élus » (Desage, Godard, 2005) ?

3.3 - Comparaison des contrats de territoire

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Si nous nous attachons désormais à comparer nos deux terrains d’étude à partir de notre cadre d’analyse, les spécifications de gouvernance et régulation territoriales pourraient se figurer de la sorte :

Schéma 3 - Le positionnement des CT à la CU Nantes et à la CU Lille en termes de gouvernance territorialeSchéma 3
Schéma 4 - Le positionnement des CT à la CU Nantes et à la CU Lille en termes de régulation territorialeSchéma 4
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Ainsi, à Nantes est mis en lumière un discours très consensuel sur la coproduction des contrats de codéveloppement (le terme utilisé est lui-même révélateur du sens donné) entre Communauté et communes, copropriétaires du développement concerté. La pratique examinée consacre le poids majeur de NM tout en associant les territoires sous des modalités diverses (parfois complexes) et incrémentales (faites d’allers et retours, de formel et d’informel). Celle-ci s’adosse à une réelle coopération entre élus et services où les pôles territoriaux constituent le relais majeur, médiateurs soutenus par la DGCT (dont la légitimité est aussi assurée en étant DG délégué de la CU), confortés par le binôme VP à la cohérence territoriale et DG à la cohérence territoriale et à la proximité. La maturité du système contractuel laisse penser que la gouvernance interterritoriale mise en place « encadre » les agencements sur les objectifs, les temporalités, les programmations ; et que la régulation interterritoriale en vigueur encourage la transaction sur la répartition (plus ou moins équilibrée, la ville centre restant tout de même largement favorisée) des ressources, la légitimation des pouvoirs locaux aux différentes échelles (malgré le poids métropolitain) et le partage des responsabilités (en étant attentif au respect de la subsidiarité verticale).

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A Lille, le corpus formalisé et procéduré des contrats de territoire est très porté par la logique métropolitaine conférant peu de place aux incertitudes et jeux des acteurs. Or, la pratique analysée laisse entrevoir des niveaux multiples d’arrangements : sur le plan politique « central » légitimant un groupe associant une majorité de petites communes qui amodie les stratégies métropolitaines, sur le plan politique « local » donnant un rôle significatif aux comités de territoire et à ce titre à la parole des communes qui réintègrent subrepticement leurs propres opérations et projets dans les contrats, sur le plan administratif donnant aux relais territoriaux la difficile mission de maintenir le dialogue entre communes et intercommunalité. Le dispositif contractuel donne place à une gouvernance interterritoriale combinant voire emboitant espaces de projet, d’information et de gestion ; et à une régulation interterritoriale où l’apprivoisement entre acteurs s’opère progressivement, où la transaction se mêle à l’arrangement sur la répartition des ressources (la localisation des projets métropolitains fait autant l’objet de négociation que l’inscription des actions territorialisées), la fragile légitimation des pouvoirs locaux aux différentes échelles (la CU mis à part sur les réseaux urbains ressemble à un « magasin » ouvert aux jeux d’influence) et le partage des responsabilités encore en construction (la structuration d’unités ou de directions territoriales étant encore dans les limbes).

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Il reste que les configurations politiques et territoriales (24 communes à Nantes, 85 + 2 à Lille) constituent des facteurs contingents majeurs dans le déploiement de leurs contrats de territoire, et peuvent expliquer les réussites et difficultés de l’un et l’autre. Elles sont, enfin, de nature à comprendre pourquoi, dans un cas, les contrats sont signés directement avec les communes après un travail amont à l’échelle d’un territoire plus vaste ; et dans l’autre, les contrats encastrent logiques métropolitaine et communales pour chaque territoire, du diagnostic aux actions.

4 - Discussion : des faces « cachees » aux contrats de territoire ?

4.1 - Les contrats de territoire, des formes conventionnelles ?

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Quel que soit le site étudié, les contrats territoriaux constituent un moyen de réduction des divergences d’intérêts et de points de vue entre communes et EPCI et surtout permettent de diminuer les coûts des tensions pouvant naitre entre les unes et l’autre. Ceci conforte la perspective utilitariste de la théorie des parties prenantes (Donaldson et Preston, 1995) évoquée précédemment. De même, en affirmant la responsabilité de l’EPCI vis-à-vis des communes en termes d’engagements financiers ou techniques ; ces contrats sont de nature à prescrire des comportements « vertueux » au sens des principes moraux développés par dans la théorie normative des PP par Evan et Freeman (1988). En effet, la légitimation de la communauté est assurée par sa prise en compte des problématiques communales ; et les communes se trouvent aussi « embarquées » dans cette alliance par l’attention dont elles ont fait l’objet tout au long du processus d’élaboration et par la richesse de leurs contributions au projet communautaire.

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On retrouve là les caractéristiques du contrat social de Macneil (1980). Les contrats de territoire étudiés confortent l’idée selon laquelle l’ « intégrité de rôle » repose sur la qualité des relations entre acteurs nourrie par l’existence de flexibilité dans les négociations et d’une acceptabilité de principes communs. De même, la « durabilité de la coopération » est fondée sur la capacité à adapter le contenu de contrats aux diverses réalités de terrain et à favoriser des apports de compétences réciproques. Nos deux cas en sont l’expression, même si leurs modalités respectives sont différentes.

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Pour partie, de la nature contrastée des contrats de territoire peut naître de l’ambigüité ou de l’incertitude des termes utilisés. Les rapports établis entre communauté et communes peuvent relever du contrat ou de la convention (Carles, 2007) :

  • Du contrat si ceux-ci sont la source des échanges entre acteurs à travers une superposition ou une addition des objectifs des uns et des autres. De la convention s’ils sont le fruit d’un processus d’adhésion à une ambition, à un projet commun (logique du sens de l’action) où ensuite chacun y apporte sa contribution.

  • Du contrat s’ils constituent le cadre d’expression de la logique des « associésrivaux ». De la convention, si les rapports ainsi établis sont le fruit d’un processus de négociation dans la répartition (à géométrie variable) acceptée des prérogatives et responsabilités entre les acteurs (subsidiarité et solidarité).

  • Du contrat si la transaction est fondée sur une répartition par nature inégale des informations et ressources stratégiques. De la convention si celle-ci est le fruit d’un processus d’échanges d’informations (du diagnostic partagé à la formalisation de l’accord) où celles-ci n’ont de valeur d’usage que lorsqu’elles sont mises à disposition des partenaires (transparence).

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Le terme de convention utilisée ici traduit bien l’idée selon laquelle elle « canalise l’incertitude à partir d’une forme commune d’évaluation qui qualifie les objets ou les stratégies pour la coordination » (Eymard-Duvernay et al., 2006). Ainsi plusieurs paramètres comme l’interdépendance (être libre, ce n’est pas être autonome), l’asymétrie d’information ou la rationalité limitée (la transaction ne permet pas à chacun d’utiliser tous les moyens pour atteindre son propre objectif mais des objectifs communs en abandonnant une partie de sa propre liberté) constituent les critères d’appréciation ou de la qualification du continuum allant du contrat à la convention. En effet, apparaissent chaque fois dans nos situations empiriques des traces combinées de « contrat » et de « convention » sans laisser penser à une alternative entre ces deux formes de coopération.

4.2 - La force des contrats de territoire comme paradigme renouvelant les modalités d’intervention publique multi scalaire

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A partir de l’examen de ces situations, nous pouvons aussi qualifier la place des contrats de territoire dans la conduite de l’intervention publique : comme cadre de l’action publique en assemblant actions et acteurs parties prenantes, comme objet de l’action publique en traduisant son sens en objectifs et actions, et comme support de légitimité.

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Sur le premier aspect, en mettant plus ou moins d’actions, d’opérations relevant des politiques sectorielles d’un niveau supra territorial au service des niveaux infra ; les contrats de territoire constituent une référence pour le déploiement des politiques à plusieurs titres :

  • Le territoire, jusque-là périmètre disjoint entre échelles respectives, devient un lieu de confrontation et d’articulation de projets politiques et institutionnels entre acteurs parties prenantes au bénéfice de leurs ressortissants particuliers. Le débat porte tout autant sur le découpage spatial retenu que sur l’étendue et la profondeur des actions à y inscrire.

  • Le processus susceptible d’être mis en œuvre dès l’amont des contrats devient aussi une occasion favorable ou non à la mise en ordre ou en cohérence entre les représentations des enjeux (diagnostic partagé), entre les missions institutionnelles, entre les approches de politique publique, entre les méthodes d’intervention, entre les modes de légitimité.

  • Il s’agit enfin d’un cadre où peuvent s’articuler, à des degrés divers, politiques territorialisées (déclinaison de dispositifs afin de mieux prendre en compte la diversité des territoires) et politiques territoriales (conduite sur les territoires d’actions à géométrie variable selon les niveaux, l’engagement des parties prenantes..).

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Sur le second volet, la volonté de traduire la vision que les décideurs politiques et publics voire privés ont de l’avenir de leur territoire et du chemin à emprunter confère un rôle particulier aux contrats de territoire. Ces derniers peuvent alors revêtir plusieurs objets :

  • Ils peuvent apparaitre comme une façon de construire le ou les problèmes à résoudre en privilégiant le regard sur les territoires plutôt que sur les habitants qui y vivent

  • Ils ont comme vocation de présenter et partager des stratégies spatiales au regard d’enjeux de même nature comme la réduction des inégalités territoriales ou le développement d’atouts géographiques.

  • Ils peuvent enfin apparaître comme une nouvelle façon de concevoir et de conduire les politiques publiques en introduisant en leur sein plus de transversalité (en prenant en charge toutes les dimensions des problèmes à considérer tels qu’ils se combinent sur un territoire donné), du partenariat (associant les différents acteurs présents sur le territoire), et de la différenciation (en adaptant les actions à la situation locale telle que la définit la configuration du ou des territoires).

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Sur le troisième point, l’espace public local est désormais, de manière générale, plus ouvert relevant d’une mosaïque combinant secteurs, niveaux institutionnels, territoires… autant de forums où s’organisent des débats autour du cadre de vie, des services offerts aux usagers, des problèmes socio-économiques rencontrés par les habitants. C’est aussi une arène où se décide de façon plus ou moins claire pour les citoyens les modalités de réponse et de prise en charge :

  • Les contrats de territoire peuvent alors servir à réduire les tensions entre les termes du débat soit par arrangements, soit par négociations, soit par arbitrages (régulation politique).

  • Ils peuvent aussi constituer un levier pour nourrir le dialogue voire le partenariat entre acteurs, pour favoriser une articulation entre démocratie représentative et démocratie « participative » (régulation entre légitimités politique, d’usage et d’expertise).

  • Ils sont susceptibles de faire naitre un meilleur équilibre entre les préoccupations des différents niveaux de collectivités, voire de la réciprocité entre les acteurs forts de leurs liberté et information (régulation inter institutionnelle).

4.3 - La limite de la portée des contrats de territoire, leur face cachée

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Toutefois, à l’aune de nos études de terrain, on ne peut ignorer d’autres aspects qui viennent nuancer les attendus largement positifs dressés ci-dessus à propos des contrats de territoire.

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La gouvernance territoriale peut se réduire à une « dynamique organisationnelle faite d’addition et/ou succession de (projets et de) contreprojets » (Gilly, Perrat, 2003, p.12). La réussite des actions repose sur leur stabilité et leur visibilité à un terme défini ; à ce titre les contrats répondent à cette préoccupation. Mais les logiques de contournement, de déplacement voire d’évitement peuvent conduire au délitement des contrats et à la transformation de leur confection/actualisation en un rituel. De même, les processus d’élaboration peuvent faire émerger des conflits, jusque-là latents, de nature à compromettre la conduite à bonne fin des projets. Au-delà des conflits d’intérêts, ce sont aussi des conflits d’interprétation qui sont susceptibles de naitre. En outre, Dupuy et al. (2003) identifient plusieurs obstacles « révélés par les conflits d’appropriation » des projets territoriaux, dont les termes, que nous ne reprendrons pas ici, ont pu être retrouvés dans les processus de gouvernance sous tendant les contractualisations examinées.

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A travers les formes de régulation repérées, nous pouvons aussi noter le risque d’indétermination des options susceptibles de découler des contrats. Les difficultés à allier les intentions contraires sont de nature à favoriser « les compromis satisfaisants » selon le terme de Leroux (2006) plutôt que les choix cohérents au regard de l’intérêt général territorial. De plus, les lieux souvent multiples et à géométrie variable (ici les exécutifs communaux et intercommunaux, là un aréopage plus large d’élus, ou encore des groupes étendus aux administratifs et enfin plus restreints au niveau central ou local …) d’émergence, d’ajustement, de négociation et de décision font que la participation ou non à ces derniers délimite les frontières des champs à ingérer dans le périmètre des contrats, ainsi que la représentation que les acteurs se font de leur légitimité respective (Reynaud, 1997). C’est en quelque sorte dire « ce qui appartient au groupe » et « ce qui en est exclu » (Leroux, 2006, p.90).

Conclusion

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En introduction, nous interrogions les contrats entre agglomérations et communes selon plusieurs prismes : quelle inscription dans la territorialisation, quelle opportunité pour développer une autre façon d’appréhender l’action publique, quel levier pour l’inter territorialité, quelles postures politiques générées ? A ce titre, nos travaux empiriques nous permettent de considérer que la contractualisation permet de prolonger, de concrétiser l’objectif de flexibilité en organisant le passage de règles et de normes définies par chaque institution à des réalités et actions pensées et menées localement sur la base de projets élaborés par le niveau infra. On passe alors d’une normalisation assouplie dans l’arrangement implicite à une négociation explicite dans le cadre de projets territoriaux. C’est aussi l’opportunité de la systématisation des projets pour maitriser la fragmentation de l’action territoriale (horizontale entre secteurs, verticale entre niveaux territoriaux, transversale entre organisations et parties prenantes présentes sur le territoire). Les arrangements à travers lesquels se construisent les projets et se traduisent les contrats peuvent conduire à des configurations variables tant en terme d’acteurs réunis que de spectre d’actions assemblées.

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Leur coexistence faite de complexité et d’opportunité d’action publique territoriale fait naitre une forme de diplomatie territoriale où l’on passe des alliances sur le mode conventionnel (Chatelin-Ertur, Nicolas, 2007), ce qui impose aux territoires d’avoir progressivement une gestion multi échelles (Gaudin, 2002 ; Pasquier et al., 2007)). Ces deux terrains d’analyse semblent mettre en exergue des situations où il ne s’agit plus uniquement d’afficher ce que l’on fait pour la collectivité mais aussi pour un ou des territoires ; propices à l’ émergence d’une responsabilité territoriale en complément de souverainetés territoriales de nature à animer l’inter territorialité (Vanier, 2008 ; Vanier, Lorens, 2011).

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Sur le plan opérationnel, notre recherche a en outre contribué à mettre en lumière que, derrière le terme générique de « contrat de territoire » plusieurs types peuvent être repérés : le contrat « communautarisation des territoires » dans lequel les projets portés par l’agglomération structurent celle-ci en concertation et complémentarité avec les communes ; le contrat « communalisation du territoire communautaire » dans lequel le socle des services urbains à l’échelle de l’agglomération s’adapte aux différentes réalités communales et en fonction des jeux de négociation entre ces niveaux. Toutefois, nous pouvons penser que le déploiement des contrats se situe souvent dans un assemblage singulier entre ces deux extrêmes.

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Elle nous a aussi conduit à mieux comprendre les processus « métropolitains » à travers lesquels se profile l’élargissement de la problématique des contrats aux espaces interstitiels (sous l’influence ou en interaction plus intermittente avec l’espace métropolitain), passant ainsi d’une gouvernance verticale à une gouvernance horizontale délibérément interterritoriale, d’une régulation organisationnelle à une régulation institutionnelle à dimension interterritoriale. Comme l’indiquent Gilli et al. (2012), « l’émergence concomitante de deux échelles, le métropolitain et le local, qui se confrontent, s’affirment, s’hybrident parfois et recomposent les territoires et les pouvoirs ».

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Enfin, s’il semble difficile de généraliser des recommandations issues des pratiques induites de nos études de terrain, quelques points de vigilance peuvent, par contre, être identifiés pour d’autres contextes :

  • Favoriser l’emboitement et la mise en cohérence des interventions publiques tout en confortant la capacité de chaque niveau à produire sa propre vision stratégique ;

  • Définir un cadre d’impulsion, de réflexion et de négociation entre les différents niveaux territoriaux autour d’enjeux transversaux comme la mobilité, l’accès aux savoirs, l’accès aux soins, le vieillissement, la compétitivité … ;

  • Sceller les convergences entre les stratégies communales et les enjeux communautaires (projets communaux/stratégie communautaire) afin de mieux assurer la gestion au quotidien des thèmes qui superposent plusieurs intervenants sur un même territoire (déplacements, logement..).

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En un mot, il s’agirait d’assurer une tripe articulation :

  • Entre les échelles d’enjeux et de territoires, donc entre les acteurs qui les représentent ou qui s’y expriment, qu’ils soient institutionnels ou non ;

  • Entre le court et le long terme de l’action, inscrite dans une programmation budgétaire propre à chaque territoire certes, mais également dans une prospective qui n’a de sens que si elle est interterritoriale ;

  • Entre les exercices trop souvent autonomes de la planification d’une part, de la programmation d’autre part, sans oublier celui du débat public.

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Il appert toutefois que ces perspectives sont déjà en œuvre ; où « tout a en fait recommencé, mais sans qu’on le sache. Nous en sommes au stade de commencements, modestes, invisibles, marginaux, dispersés. Car il existe déjà sur tous les continents, un bouillonnement créatif, une multitude d’initiatives locales, dans le sens de la régénération économique, ou sociale, ou politique, ou cognitive, ou éducationnelle, ou éthique, ou de la réforme de vie. Ces initiatives ne se connaissent pas les unes les autres, nulle administration ne les dénombre, nul parti n’en prend connaissance. Mais elles sont le vivier du futur » (Morin, 2010). Cette première étude nous invite désormais à poursuivre notre réflexion, compte tenu de l’institutionnalisation des métropoles dans les textes législatifs dont les traductions portent sur l’élargissement des périmètres, l’approfondissement des compétences et la recomposition des logiques de gouvernance associant département et région.


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Notes

[1]

Maître de Conférences en Sciences de Gestion, IAE de Lille

LEM - CNRS (UMR 9221), Université de Lille 1

Jerome.dupuis@iae.univ-lille1.fr

Résumé

Français

Depuis de nombreuses années, les collectivités locales, face à l’imbrication de leurs missions et financements, ont développé voire institutionnalisé des formes nouvelles d’action publique propres à mettre la logique de projet au cœur de leurs relations multi-échelles. Après avoir qualifié les contours et portées des contrats territoriaux comme registres et leviers de gouvernance et de régulation territoriales et interterritoriales, notre réflexion s’attache à présenter deux expériences respectivement menées par Nantes Métropole et Lille Métropole pour en analyser les processus combinant négociation explicite et arrangement implicite entre les EPCI et les communes relevant de leur périmètre. Leur coexistence faite de complexité et d’opportunité d’action publique territoriale fait naitre une forme de diplomatie territoriale ou l’on passe des alliances sur le mode conventionnel, ce qui impose aux territoires d’avoir progressivement une gestion interterritoriale. Ces deux terrains d’analyse semblent mettre en exergue des situations, certes différentes, où il ne s’agit plus uniquement d’afficher ce que l’on fait pour la collectivité mais aussi pour un ou des territoires ; les décideurs publics se situant dans un espace à la fois plus large et plus étroit développant des registres d’inter territorialités constitutifs d’une nouvelle forme d’action collective ; nous invitant enfin à en décrypter les facettes plus contrastées au regard des ambitions de mise en cohérence et d’emboitements raisonnés des interventions publiques.

Mots-clés

  • contractualisation
  • territorialisation
  • gouvernance
  • régulation
  • inter territorialité

English

For many years, local government authorities, to the nesting of their missions and financing, have developed or even institutionalized new forms of public action to put the logic of project at the heart of their relationship multi-scale. Having qualified contours and staves of territorial contracts such as registers and levers of territorial and interterritorial governance and regulation, our reflection attaches to present two experiments respectively carried out by Nantes Métropole and Lille Métropole to analyse the process combining explicit negotiation and implicit arrangement between the EPCI and municipalities within their boundaries. Their coexistence of complexity and opportunity of territorial public action is born a form of territorial diplomacy or going from the alliances on the conventional mode, forcing the territories gradually having an interterritorial management. These two areas of analysis seem to highlight, although different situations, where it is more just to show what you are doing for the community but also for one or territories ; public policy makers in both broader and narrower space developing constitutive inter territorialities registers of a new form of collective action. Finally inviting us to decipher the facets more contrasting relation to the ambitions of ensuring the consistency and reasoned nests of public interventions.

Keywords

  • contractualisation
  • territorialization
  • governance
  • regulation
  • inter territoriality

Plan de l'article

  1. Introduction
  2. 1 - Cadre d’analyse et repères conceptuels
    1. 1.1 - Les contrats de territoire comme contrat social
    2. 1.2 - Les contrats de territoire comme expression d’une forme de gouvernance territoriale et interterritoriale
    3. 1.3 - Les contrats de territoire comme fruit d’une forme de régulation territoriale et interterritoriale
  3. 2 - Méthodologie et présentation des cas étudiés
    1. 2.1 - Démarche empirique
    2. 2.2 - Présentation des cas
      1. 2.1.1 - Les contrats de codéveloppement à la Communauté Urbaine de Nantes au service d’un encadrement de l’action conjointe et solidaire entre communes et Communauté
      2. 2.2.2 - Les contrats de territoire à la Communauté Urbaine de Lille au service d’un dialogue renouvelé sur les politiques publiques entre communes et Communauté
  4. 3 - Resultats de l’analyse : contrats de co-developpement a la CU de Nantes et contrats de territoire a la CU de Lille, decryptage des formes de gouvernance et des registres de regulation
    1. 3.1 - A la CU de Nantes, quelles traces de gouvernance et de régulation territoriales et interterritoriales ?
    2. 3.2 - A la CU de Lille, quelles traces de gouvernance et de régulation territoriales et interterritoriales ?
    3. 3.3 - Comparaison des contrats de territoire
  5. 4 - Discussion : des faces « cachees » aux contrats de territoire ?
    1. 4.1 - Les contrats de territoire, des formes conventionnelles ?
    2. 4.2 - La force des contrats de territoire comme paradigme renouvelant les modalités d’intervention publique multi scalaire
    3. 4.3 - La limite de la portée des contrats de territoire, leur face cachée
  6. Conclusion

Pour citer cet article

Dupuis Jérôme, « Une approche de la gouvernance et de la régulation territoriales et interterritoriales des politiques et projets communautaires à travers l’analyse comparée des contrats de territoire dans deux Communautés Urbaines », Gestion et management public, 3/2015 (Volume 4 / n° 1), p. 5-28.

URL : http://www.cairn.info/revue-gestion-et-management-public-2015-3-page-5.htm
DOI : 10.3917/gmp.041.0005


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