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Gestion et management public

2015/4 (Volume 4 / n° 2)

  • Pages : 142
  • DOI : 10.3917/gmp.042.0031
  • Éditeur : AIRMAP

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Introduction

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La loi du 28 pluviôse an VIII instituant la fonction préfectorale [2][2] « Il y aura, dans chaque département, un préfet… »,... constitue indiscutablement l’un des monuments juridiques de l’histoire de France. Souhaitant rompre avec les désordres révolutionnaires, cette législation a frappé l’historiographie française qui l’a uniformément consacrée au rang de fondement de l’organisation administrative contemporaine [3][3] BURDEAU F., 1994, Histoire de l’administration française.... Adolphe Thiers pouvait ainsi affirmer, dès 1865, que « l’ordre n’a pas cessé de régner, pas plus que la justice, depuis que cette belle et simple institution existe parmi nous... » [4][4] THIERS A., 1865, Histoire du Consulat, 1865, L’Heureux....

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Aux côtés du Conseil d’Etat ou de la Cour des comptes, le préfet fait ainsi figure de référence incontournable de l’organisation administrative française pour la période contemporaine. Pour preuve, peut-on simplement avancer ses deux cents ans d’histoire presque ininterrompus, traversant les bouleversements politiques du Consulat à la Vème République. Alors même que l’on connait « la méfiance dont les hommes du lendemain entourent les institutions de la veille » [5][5] AUBERT J., 1978, « Introduction », in CHENOT B. et..., cette confiance inébranlable des (nombreux) régimes successifs témoigne de son caractère décisif dans le développement des structures étatiques sur l’ensemble du territoire hexagonal. Tout juste faut-il mentionner deux brèves phases de disparition pendant quelques mois au début de la IIe République en 1848 [6][6] AZIMI V., 2000, « De la suppression des préfets ; Chronique... et de 1982 à 1988 lorsqu’ils furent remplacés, à chaque fois, par des Commissaires de la République [7][7] Sur ce point, voir MARCOU G., 2002, « II. Bilan et....

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La question de la gestion administrative territoriale [8][8] Sur le préfet et les enjeux de justice administrative,... n’était pas une innovation de cette période, loin de là. Depuis la présence romaine jusqu’aux dernières années de la monarchie des Bourbon, les structures de pouvoir ont toujours cherché les modalités institutionnelles optimales pour s’assurer du contrôle de leurs terres. Des comtes carolingiens aux intendants d’Ancien Régime [9][9] Sur ce point, voir : OLIVIER-MARTIN F., 1997, L’administration..., la présence accrue des agents publics marque la permanence d’une volonté centralisatrice visant à incarner la souveraineté territoriale de l’Etat français.

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Dès lors, à l’image de ses prestigieux devanciers, le préfet incarne organiquement et matériellement une approche très « verticale » [10][10] Pour une comparaison de ce modèle administratif français... des liens entre le centre administratif et sa périphérie [11][11] TOBIN I., 1997, Le Préfet dans la décentralisation,.... A ce titre, il peut aujourd’hui encore être défini comme le « dépositaire unique de l’autorité de l’Etat dans le département… ayant la haute main sur l’ensemble des services déconcentrés de l’Etat dans le département… et assurant le contrôle administratif des collectivités territoriales du département. » [12][12] GUINCHARD S. et MONTAGNIER G. (sous dir.), 1995, Termes....

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L’innovation ne peut donc pas être l’explication de la réussite de l’implantation préfectorale jusqu’à aujourd’hui. D’ailleurs, si les révolutionnaires avaient pendant un temps privilégié la collégialité au nom de la rupture avec l’arbitraire, le Directoire était déjà revenu à des représentants uniques appelés « Commissaires centraux » [13][13] GAINOT B., 2002, « La province au crible des rapports..., pour rompre avec une forme de délitement administratif [14][14] A ce titre, les régimes rompirent pour une longue période.... Si « cette spécificité française » [15][15] TOBIN I., Le Préfet dans la décentralisation, op. cit.,... est souvent présentée comme une « résurrection de l’intendance d’Ancien Régime » [16][16] LECOMTE C., 2000, « De l’intendant au préfet, rupture..., le Consulat s’est donc aussi inspiré de ce prototype et, plus largement, d’une longue expérience monarchique.

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Ce modèle d’un représentant unique de l’Etat, prolongement direct et de son autorité dans les territoires, ne fut pourtant pas sans critiques. Dès la Restauration, sous la bouche des ultra-royalistes, ou plus tard, sous la IIIe République avec les partisans de la décentralisation, les attaques furent nombreuses à son encontre [17][17] Voir en particulier, BARROT O., 1861, De la centralisation....

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A l’origine des critiques qui ont longtemps accompagné cette institution pluriséculaire, « on a voulu renvoyer du préfet l’image d’un despote régional, détenteur d‘une autorité et d’une liberté d’action fort étendues. » [18][18] BURDEAU F., Histoire de l’administration française.... Dans cette perception, l’émergence de la IIIe République constituerait un point de rupture. En effet, avec l’arrivée au pouvoir des républicains, héritiers plus fidèles des valeurs de 1789, l’institution aurait connu une inflexion pour progressivement devenir un outil de facilitation des échanges entre le centre et la périphérie de l’organisation administrative française [19][19] Evolution qui avait été annoncée par la réforme de.... Cette transition, prolongement de l’évolution de l’Etat-gendarme vers un Etat-providence et de la notion de puissance publique vers celle de service public, aurait connu son aboutissement avec la mise en place de la décentralisation au début des années 1980. Cette dernière aboutirait ainsi à engendrer « une régulation caractérisée par l’existence d’un acteur central, le préfet, et par les échanges plus ou moins intenses entre les acteurs du système… » [20][20] TOBIN I., Le Préfet dans la décentralisation, op. cit.,.... L’évolution serait justifiée par une nouvelle prise en compte du rapport avec les territoires. Le dialogue aurait remplacé l’autorité, l’horizontal pris la place du vertical et les attributions matérielles du préfet auraient suivi ce changement.

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C’est ici qu’une certaine difficulté surgit. En effet, l’évolution du rapport entre le centre administratif et sa périphérie est incontestable avec l’introduction formelle de la décentralisation dans notre organisation juridique des pouvoirs publics. Pour autant, l’évolution du « préfet-gendarme » au « préfet-interlocuteur », qui en serait la conséquence directe, n’apparaît pas de manière aussi évidente.

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Ainsi, nous verrons à travers cette étude que la fonction préfectorale a, au contraire, connu une stabilité qui ne correspond pas à cette vision dichotomique. Par-delà les spécificités de la décentralisation, nous serons amenés à voir que l’institution préfectorale s’est donc appuyée sur une double approche immuable, conséquence de son positionnement institutionnel, à savoir le service de la puissance centrale (I) mais aussi l’échange avec la périphérie (II).

1 - Le préfet au service de la puissance étatique dans les territoires

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Le préfet était et reste avant toutes choses un agent de l’Etat. Dès lors, s’il a dû continuellement mettre en œuvre son autorité en sa qualité de délégataire (A), il a parallèlement fait face à la permanence de ses limites pratiques (B).

1.1 - Le représentant unique de l’Etat

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« Administrer est le fait d’un seul » [21][21] CAMBACERES (DE) J.J.R., 1999, Mémoires inédits, Perrin,.... Cette sentence définitive du Consul Cambacérès exprime parfaitement l’état d’esprit des architectes du texte de pluviôse. Tous les principaux personnages du régime, et Bonaparte le premier, partagent cette idée présente à l’article 3 de la loi : « Le préfet sera chargé seul de l’administration (du département) » [22][22] Bulletin des lois de la République, op. cit., p. 3. Le préfet devait ainsi être seul pour être un relais efficace [23][23] Témoigne de cet isolement, la quasi-absence de phénomène.... Cet isolement du préfet avait pour corollaire l’universalité de ses compétences [24][24] Voir GERAUD-LLORCA E., « L’universalité des compétences....

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La liste exhaustive de ses champs de compétence au XIXe siècle est presque délicate à établir tant ses domaines d’interventions sont nombreux. Il est possible, malgré tout, de s’essayer à évoquer quelques grands traits. En premier lieu, apparaît le contrôle de la vie sociale et politique [25][25] Sur cette question, voir : PELISSON E., 2001, La loi... (gestion des élections censitaires, encadrement des partis, censure de la presse, autorisation des manifestations, organisation de la conscription, maintien de l’ordre, moralité publique) qui correspond aux prérogatives régaliennes de l’Etat. S’y ajoutent, dès l’origine, une participation à la vie économique (approvisionnement urbain, travaux publics), au monde de « l’assistance » (vaccinations, dépôts de mendicité, de bienfaisance, relations avec les évêchés) ou scolaire (nomination des instituteurs) [26][26] Sur ces compétences préfectorales, voir : BURDEAU F.,...… Echappent seulement à l’emprise du préfet, l’impôt et les dépenses publiques placés sous le contrôle du Trésorier-payeur général [27][27] Sur ce point, voir : PINAUD P.F., 2002, « Le préfet..., la justice judiciaire ou encore l’armée [28][28] BURDEAU F., Histoire de l’administration française....

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Par-delà toutes ces attributions, le préfet doit également faire office d’informateur pour l’administration centrale. Il s’agit là d’une compétence informelle, mais décisive, dans la gestion des territoires. Les fameux « mémoires statistiques » préfectoraux permettront ainsi d’améliorer la connaissance de la démographie ou du fait économique, si décisif dans le siècle de la révolution industrielle.

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Cette verticalité décisionnelle aboutit à une organisation pyramidale avec la création par la même loi des sous-préfets et des « arrondissements communaux » [29][29] Pour une histoire de ce cadre administratif, voir :... intercalés au-dessus du maire et de sa commune. Ce dernier, nommé par le préfet ou le gouvernement jusqu’à la fameuse loi municipale de 1884, constitue ainsi l’ultime maillon territorial « d’une chaîne d’exécution qui descend, sans interruption, du ministre à l’administré et transmet la loi et les ordres du gouvernement jusqu’aux dernières ramifications de l’ordre social avec la rapidité du fluide électrique » [30][30] Cité par BOUDON J.O., 2008, Ordre et désordre dans....

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Le préfet constitue donc le principal représentant de l’Etat dans le département, le délégataire de son autorité. A ce titre, et dans une logique centralisée pluriséculaire, il incarne la puissance [31][31] Comme en témoignait le choix de l’uniforme préfectoral :... de l’Etat et de son gouvernement sur l’ensemble du territoire [32][32] SAVANT J., 1958, Les préfets de Napoléon, Hachette,.... Encore aujourd’hui, l’article 72, alinéa 6, de la Constitution affirme-t-il que « dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’Etat… a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ».

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A l’isolement et aux compétences plénipotentiaires se joint une forte soumission hiérarchique achevant le tableau d’ensemble de cette institution intermédiaire. Ainsi, le préfet ne doit-il bénéficier d’aucune liberté d’appréciation et se contenter d’appliquer scrupuleusement les instructions transmises par sa hiérarchie. Chacun de ses actes réglementaires doit être transmis et contrôlé par les services centraux des différents ministères [33][33] Voir BURDEAU F., Histoire de l’administration française.... A ce titre, le préfet resta longtemps rattaché prioritairement au ministre de l’Intérieur avant de l’être définitivement au Premier ministre avec la Ve République [34][34] On peut citer sur ce point les réformes de 1959 et.... Pouvant être révoqué à tout moment, ne bénéficiant pas du statut général lorsque celui-ci fut mis en place, le préfet est, à l’image du commissaire d’Ancien Régime, un maillon hiérarchique installé dans la précarité [35][35] WRIGHT V., « Comment les préfets se voyaient », in....

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Logiquement, l’exécutif met toujours beaucoup de soins dans le choix de ces agents. Privilégiant généralement les personnalités extérieures au département (témoignage de la priorité accordée au processus décisionnel descendant et donc centralisé), les différents régimes du XIXe siècle vont ainsi privilégier des hommes de confiance à cette position stratégique [36][36] « Dominée par la noblesse, sous Louis XVIII et Charles.... Même si la tendance à la professionnalisation des carrières politiques administratives au XXe siècle [37][37] Avec en particulier, la création de l’Ecole Nationale... va finir par atténuer cette caractéristique, la résurgence ponctuelle d’« épurations », plus ou moins discrètes, consacre la permanence du lien intuitu personae qui caractérise la fonction, et donc, de sa politisation [38][38] Certains préfets, à la longévité exceptionnelle, acquerront....

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Homme de confiance, l’organisation des élections lui fut longtemps attribuée. Il fut ainsi consacré, au moins jusqu’à l’instauration du suffrage universel et voire au-delà, comme un véritable « faiseur d’élections ». Les plébiscites, le système censitaire ou encore les candidatures officielles firent de lui, jusqu’à la fin du XIXè siècle, un élément fondamental de la légitimation politique du régime en place. Son évolution de carrière dépendait d’ailleurs souvent de la mise en place de « bonnes élections » [39][39] Idem.. Même si ces pratiques disparurent progressivement avec la République, le préfet resta un personnage clef de l’ancrage politique du régime, à l’image du rôle décisif qu’on lui confia dans la mise en œuvre de la loi de 1905, si fondamentale pour la République. [40][40] Voir BOYER A., 2005, La loi 1905 : hier, aujourd’hui,...

1.2 - La permanence des limites de son autorité interne

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La décentralisation de 1982, complétée par un acte II en 2005 puis par les réformes de 2010 et 2013, constitue une évolution de la tradition jacobine hexagonale. Ce processus de décentralisation administrative, initié dès la Monarchie de Juillet et approfondi par la IIIe République avec ses lois départementales et municipales de 1871 et 1884, n’a pas pu rester sans impact sur l’institution préfectorale. La reconnaissance d’une nouvelle légitimité, locale et plus seulement nationale, d’exercice du service public a nécessairement favorisé l’évolution du préfet. Son image, « d’un despote régional, détenteur d’une autorité et d’une liberté d’action fort étendues » [41][41] BURDEAU F., Histoire de l’administration française... s’est d’ailleurs largement infléchie à cette occasion [42][42] Cela sans remettre en cause l’attractivité sociale....

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Ainsi, l’organisation administrative française s’est-elle appuyée de part et d’autre des lois Deferre de 1982 et 1983 sur deux cadres organiques différents. A partir de là, les services de l’Etat ne disposent plus sur les collectivités territoriales (communes, départements et régions) de pouvoir hiérarchique avec la fin du contrôle d’opportunité préfectorale. Constitués uniquement des structures bénéficiant d’une délégation de l’autorité publique étatique [43][43] FERAL F., 2000, Approche dialectique du droit de l’organisation..., les organes publics locaux ne se situent donc plus dans le cadre d’un modèle de régulation croisée [44][44] Sur cette notion, voir : DURAN P., THOENIG J.C., « L’Etat... entre le centre et la périphérie (interne et externe).

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Cependant, bien avant l’aboutissement de ce processus décentralisateur, il avait déjà fallu régulièrement réformer les prérogatives préfectorales pour les adapter à l’évolution de la déconcentration antérieure [45][45] Pour une critique, voir : ABATE B., 2000, La Nouvelle.... Les décrets de mars 1964 jouent ici un rôle fondamental. En instituant le préfet de région (chargé essentiellement de l’action économique), en réorganisant totalement les services « extérieurs » [46][46] En 1992, l’appellation officielle passa de « services... des ministères, ces normes ont cherché à repenser les modalités d’organisation hiérarchique des services administratifs de l’Etat [47][47] GREMION P., 1976, Le pouvoir périphérique, Bureaucrates.... Il convenait de renforcer la fluidité de la prise de décision interne face à l’émergence d’interlocuteurs extérieurs. Cela se fit en faveur du préfet dont on rappela l’autorité unique sur l’ensemble des services des administrations de l’Etat et donc sur les chefs des services déconcentrés [48][48] Idem, p. 29..

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Pour mener cette tâche hiérarchique, le préfet dispose de sous-préfets présents dès l’origine [49][49] Article VIII de la loi du 28 pluviôse an VIII : « Dans... ainsi que de secrétaires généraux. Supprimés, restaurés, diminués, ou augmentés, ni les uns, ni les autres, n’ont de réels pouvoirs propres et doivent se contenter d’être, dans la logique d’une délégation hiérarchique, des maillons de la chaîne administrative [50][50] Sur ce point, voir REGNIER J., 1907, Les préfets du.... Dans la même logique, le préfet dispose d’un pouvoir hiérarchique sur l’ensemble de ses bureaux [51][51] Composés, en contraste avec la mobilité préfectorale.... A partir de la Monarchie de Juillet, ces derniers ont été organisés en divisions, d’une ampleur longtemps limitée [52][52] Sur ce point, voir DAWSON G., 1969, L’évolution des..., contrastant ainsi avec l’ampleur de sa tâche. Jusqu’à l’élaboration d’un statut général à la Libération, le préfet dispose de larges prérogatives hiérarchiques, pouvant gérer librement l’organisation de ses services, leur recrutement ainsi que leur rémunération [53][53] BURDEAU F., Histoire de l’administration française....

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Dès lors, on peut affirmer que la décentralisation, en redéfinissant les contours de la déconcentration, a replacé le préfet dans sa fonction originelle. Le retrait du contrôle d’opportunité, qui avait fait de lui, au moins en partie, un agent local, lui permet de se concentrer sur sa fonction de délégation. L’Etat a ainsi fait évoluer une déconcentration essentiellement territoriale en déconcentration fonctionnelle [54][54] MARCOU G., « II. Bilan et avenir de la déconcentration »,.... Il devient alors pleinement un agent de « l’Etat-personne », à l’autorité interne renforcée, dans une sorte de retour à la conception originelle de la fonction [55][55] Voir BOURJOL M., 1988, « L’administration préfectorale....

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Il ne s’agit d’ailleurs pas de la première tentative normative pour réaffirmer l’autorité préfectorale au sein de la hiérarchie administrative étatique. Il serait ainsi bien trop long pour cette présentation sommaire d’énumérer les multiples rappels à l’ordre, législatifs ou réglementaires, que tous les régimes ont mis en place depuis la fin du Ier Empire [56][56] Pour des exemples, voir : AMET J., 1954, L’évolution... jusqu’à aujourd’hui [57][57] Sur ce point, voir les décrets du 29 avril 2004 et....

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Cette répétition témoigne, en réalité, de la permanence de l’incapacité du gouvernement à assurer la cohésion de l’action étatique au niveau local face à la stratification bureaucratique [58][58] CROZIER M., 1964, Le phénomène bureaucratique, Le Seuil,.... Ainsi, les services « extérieurs » préfèrent-ils historiquement demeurer sous l’autorité directe de leur ministère, plutôt que sous celle d’un préfet omnipotent, plus proche et donc contraignante. Jusque dans leurs propres bureaux, de nombreux préfets furent ainsi amenés à se plaindre, soit de l’incompétence de leur personnel, soit de leur mauvaise volonté [59][59] Les rémunérations des personnels de préfecture restant.... Ainsi, toutes les réformes visant à redéfinir les modalités hiérarchiques au sein de la déconcentration ne « serait qu’un leurre » [60][60] BURDEAU F., Histoire de l’administration française... juridique cachant mal la permanence d’une impuissance factuelle de l’institution préfectorale engendrée par son positionnement nodal : « Quelle très grande entreprise exerçant dix ou vingt métiers différents ferait diriger ses opérations dans chaque département par un patron local coiffant l’ensemble des métiers et appelé à être muté tous les 18 mois ? » [61][61] ABATE B., La Nouvelle gestion publique, op. cit., p.....

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Par-delà les évolutions importantes de la perception par l’Etat de ses territoires, l’esprit assigné à la mission préfectorale est donc finalement resté relativement stable au cours de ses deux siècles d’existence. Si le contexte a changé, le rôle organique de l’agent est demeuré le même : « le préfet est un agent étroitement dépendant du pouvoir central… doté de pouvoirs et d’attributions très étendus » [62][62] LAUBADERE (DE) A., 1970, Traité élémentaire de droit...… tout comme ses limites pratiques. Désormais, la question se pose de savoir si cette stabilité interne du rôle du préfet depuis son origine s’applique également aux relations qu’il entretient avec les organes publics « extérieurs » nés de la décentralisation.

2 - Le préfet au carrefour des mécanismes institutionnels locaux

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Si le préfet a constamment été un instrument, entravé, d’exercice de la puissance publique sur l’ensemble du territoire national, il a été concurremment utilisé comme outil de dialogue, que ce soit avec les administrés (A) ou avec leurs représentants locaux (B)

2.1 - Un artisan historique du dialogue avec les administrés

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L’Etat unitaire, tel qu’il émerge de la Révolution française, n’a nullement remis en cause l’approche centralisée de l’Ancien Régime. Si le principe d’égalité juridique, surgi de la célèbre nuit du 4 août 1789, commandait davantage d’uniformité administrative, en revanche, l’esprit des institutions restait inchangé. Davantage, à la faveur de la réaction autoritaire des régimes napoléoniens, les nécessités d’assurer la cohésion territoriale et le pouvoir personnel du chef de l’Etat, justifièrent encore un renforcement du jacobinisme administratif. Le préfet en fut le grand bénéficiaire. A la tête des départements, beaucoup plus nombreux et donc petits que les généralités des intendants, le préfet permettait d’assurer une meilleure connaissance des spécificités locales et donc une gestion plus efficace. Evalué par sa hiérarchie, dépositaire de l’unité nationale, il était ainsi placé au point de contact entre l’abstraction juridique de l’Etat et la réalité pratique des territoires. Il lui était ainsi impératif de favoriser les échanges et donc de savoir aussi faire remonter les besoins locaux vers le centre. Cela faisait de lui « une personne hybride : à la fois représentant du pouvoir central dans le département, et défenseur auprès de lui des intérêts de ses administrés » [63][63] BURDEAU F., Histoire de l’administration française....

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Ainsi, les préfets, y compris dans un système très centralisé, ne se limiteront jamais à un schéma relationnel uniquement orienté du centre vers la périphérie. Leur implication dans la vie culturelle [64][64] Sur ce point, voir : GERAUD-LLORCA E., « L’universalité..., leur soutien actif à l’approfondissement, à la diversification et à la modernisation de l’industrie française ou encore leur participation aux grands travaux publics [65][65] Dont le baron Haussmann à Paris fut l’un des plus célèbres..., souvent sans cadre institutionnel très clair [66][66] Voir FAURE-SOULET J.F., 1965, Les Premiers préfets..., démontrent tout au long du XIXe leur attachement à défendre « leurs » territoires. Ainsi, de manière empirique, les préfets se sont-ils perçus, bien avant les prémices de la décentralisation, comme un outil potentiel de dialogue autant que d’autorité [67][67] WRIGHT V., « Comment les préfets se voyaient », in....

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Alors même que la notion de « service public » [68][68] Voir PISIER E., 1972, Le service de l’Etat dans la... n’a pas encore pris le pas sur celle de « puissance publique », de nombreux éléments démontrent à quel point l’idée d’un préfet imposant systématiquement sur les populations locales un ordre venu du centre est éloignée de ses réalités quotidiennes. Ainsi en est-il d’un arrêté du préfet Beugnot du 2 septembre 1800, officiant en Seine-Inférieure : « Le préfet recommande aux employés de bureaux de se rappeler que l’administration n’est point une puissance à exercer, mais une dette à acquitter et qu’ils doivent recueillir avec politesse et écouter avec patience les citoyens qui se présentent dans les bureaux… » [69][69] Cité par BIARD M., Les lilliputiens de la centralisation :.... Le préfet se doit donc de maintenir perpétuellement ce subtil équilibre entre coercition juridique et dialogue pragmatique vis-à-vis des populations. Dans cette optique, où se croisent la verticalité juridique et l’horizontalité concrète [70][70] Im Tobin affirme ainsi que « l’institution préfectorale..., on peut dire que l’institution, à tous points de vue, est davantage un carrefour qu’un maillon d’une chaîne. S’y rencontrent « la particularité et la généralité, le concret et l’abstrait, l’action et la loi » [71][71] Idem., p. 12.

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Ainsi, n’était-il pas rare, comme à Rouen de 1884 à 1891, de voir les préfectures organiser des bals regroupant toute la notabilité [72][72] LE CLERE B., « La vie quotidienne des préfets au XIXe..., ou encore, des séances quotidiennes d’audience du public [73][73] Idem., p. 47. Jacques Aubert nous dresse ainsi le portrait d’un préfet idéal, tout en contraste : « Il a la pratique des hommes et est capable de les juger promptement. Une longue expérience des choses lui permet de distinguer le possible et l’impossible. Il lui faut être ouvert et simple… habile aussi, même dans le choix de ses distractions, car il ne doit pas cesser de se montrer le préfet ; il sait écouter et observer, accommoder… » [74][74] AUBERT J., « Introduction », in CHENOT B. et FLEURY.... D’ailleurs, au-delà de ces préoccupations d’implantation locale, ces entreprises préfectorales de « séduction » contribuaient à l’établissement de leurs statistiques et de leurs rapports, dont la qualité était décisive pour leur évolution de carrière [75][75] L’attribution aux préfets des inventaires d’églises....

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Malgré des « comportements décentralisés », le préfet restait structurellement un homme de la centralisation. L’échange restait informel, tandis que l’autorité était juridique. Sa dépendance hiérarchique et son contrôle d’opportunité sur les collectivités locales ne lui permettaient donc pas de pleinement s’inscrire dans une démarche d’équilibre institutionnel. A ce titre, il resta systématiquement inscrit dans une logique de production de service qui justifiait « un fonctionnement en filières dont la verticalisation excluait la pertinence des relations transversales » [76][76] DURAN P., THOENIG J.C., « L’Etat et la gestion publique....

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Le maintien de cette logique, y compris sous la IIIe République, exposa le préfet aux critiques les plus virulentes des partisans de la décentralisation. Ses origines consulaires, sa soumission hiérarchique au pouvoir exécutif, son isolement départemental, l’étendue de ses prérogatives matérielles dont la charge de l’ordre public [77][77] Voir EBEL E., 1999, Les Préfets et le maintien de l’ordre..., tout décidément, le désignait comme le coupable idéal de l’accusation d’arbitraire étatique et donc comme un ennemi des particularités locales.

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Avec la loi départementale de 1871, la loi municipale de 1884 ou encore la Libération et la crise de régime des derniers mois de la IVe République, les opportunités de faire disparaître ce « fossile bonapartiste » ne manquèrent pas pour les républicains. Plusieurs parlementaires, venus du PCF, de la SFIO ou encore du MRP, et en particulier des députés, s’y essayèrent bien, mais toujours en vain [78][78] Voir SIWEK-POUYDESSEAU J., Le corps préfectoral sous.... Comme le constatait avec amertume, mais non sans lucidité, un préfet de la IIIe République « toujours en première ligne, on nous vise volontiers… » [79][79] Idem, p. 101. Cette vision évoluera avec la mise en place de la décentralisation qui va équilibrer, et donc légitimer, l’action locale du préfet en institutionnalisant le dialogue entre les administrations étatiques et décentralisées.

2.2 - Un élément systématique de collaboration avec les structures territoriales

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La grande réforme de décentralisation administrative des lois n°82-213 du 2 mars 1982 relative aux « droits et libertés des communes, des départements et des régions » et n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la « répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat » est un moment essentiel de l’histoire institutionnelle française. Elle peut se résumer en deux mesures assez simples : suppression de toutes formes de contrôle à priori des collectivités locales (en particulier sur le plan budgétaire) et exfiltration de toute présence étatique dans les exécutifs territoriaux.

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Cette réforme se justifiait par une évolution de définition du service public, achevée aux lendemains de la seconde guerre mondiale. Délesté, au moins partiellement, du caractère hégémonique de l’« Etat-gendarme », l’« Etat-providence » trouvait désormais davantage « une raison d’être dans l’institution de capacités de négociation envers une grande variété d’acteurs » [80][80] DURAN P., THOENIG J.C., « L’Etat et la gestion publique... que dans un simple principe d’autorité.

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Il s’agit donc d’une rupture juridique importante dans la relation entre l’Etat et les collectivités, tant le préfet s’inscrivait dans la loi de pluviôse comme un héritier des agents déconcentrés de l’Etat « chargés d’éviter que le manteau de l’unité se déchire et que renaissent des identités locales » [81][81] LECOMTE C., « De l’intendant au préfet, rupture ou.... Il n’existait pas alors de collectivités locales dotées d’une personnalité juridique distincte mais simplement des circonscriptions de l’administration étatique.

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Pour autant, la déconcentration, annonciatrice de la décentralisation, est bien antérieure aux années 1980. Entamée dès les premiers régimes postnapoléoniens, cette inflexion se perpétuera jusqu’aux décrets de 1953 et 1954 [82][82] BURDEAU F., Histoire de l’administration française.... Celle-ci a ainsi contribué à faire progressivement du préfet « par-delà ce rôle d’ambassadeur et d’avocat des populations locales auprès des pouvoirs centraux… un conciliateur » [83][83] Idem., p. 214. Son rôle consistait ainsi à adapter les dispositions normatives centrales à la réalité du terrain et à entretenir une entente, au moins cordiale, entre les différents acteurs publics. Dès cette longue phase préliminaire, le préfet occupe donc une place d’« opérateur » chargé d’assurer la liaison entre un Etat producteur de biens publics et les collectivités locales, perçues comme ses « clients » [84][84] DURAN P., THOENIG J.C., « L’Etat et la gestion publique.... Malgré l’existence d’un principe de subordination, incarné par le statut même du préfet, cette situation place les structures locales dans une position de force vis-à-vis des services déconcentrés qui ne peuvent s’avérer efficaces que s’ils placent correctement leur produit. Avant même la décentralisation, on voit que l’organisation administrative territoriale repose donc déjà sur une logique de négociation [85][85] Voir BORELLA F. (dir.), 2002, Le préfet, 1800-2000,..., certes plus inégalitaire, qui place le préfet au cœur du dialogue entre représentants élus [86][86] Il s’agit là d’une explication historique à la spécificité... et fonctionnaires.

39

D’ailleurs, alors même que la loi de 1982 avait abandonné l’appellation de « préfet » pour celle de « commissaire de la République » [87][87] Sur cette notion, voir AUBY J.F., 1987, Le commissaire..., en signe de rupture avec la centralisation passée, un décret du 29 février 1988 reviendra sur la dénomination historique [88][88] GLEIZAL J.J., 1995, Le retour des préfets ?, Presses.... Malgré tout, par-delà la permanence institutionnelle, il est indiscutable que la décentralisation a modifié les mécanismes de la déconcentration, et donc, la fonction préfectorale : « comprise autrefois comme un substitut à la décentralisation, elle en est aujourd’hui la conséquence et le complément » [89][89] MARCOU G., « II. Bilan et avenir de la déconcentration »,.... Dès lors, cette grande réforme maintient le préfet comme représentant de l’Etat, mais consacre son basculement d’une autorité exclusivement hiérarchique vers celle de « porteur de projet, négociateur et manager » [90][90] Idem., p. 45. Voir en particulier la dernière génération....

40

Pour autant, d’un strict point de vue organique, il s’agit davantage d’un rééquilibrage institutionnel de démarches informelles préexistantes [91][91] Ce qui se traduit par le fort développement des relations... que d’un basculement absolu, comme le soulignent Duran et Thoenig : « si le système n’est plus fondé sur une interdépendance essentiellement d’ordre vertical, il n’est pas non plus d’ordre horizontal stricto sensu » [92][92] Idem., p. 599.

Conclusion

41

Tout comme le préfet « d’avant décentralisation » était fréquemment amené à négocier et à dialoguer, avec les services déconcentrés comme avec les collectivités locales ; le préfet « d’après décentralisation » ne voit pas totalement disparaître son autorité sur les entités décentralisées. Toujours consacré représentant de l’Etat dans les territoires [93][93] Voir l’article 72 de la Constitution évoqué ci-dessus,..., il dispose encore d’un moyen d’assurer la prééminence des intérêts nationaux sur le local et donc le respect de la loi unitaire et républicaine dans la diversité territoriale. Ce principe se traduit dans l’exercice d’un contrôle de légalité qui lui permet de saisir le juge administratif aux fins d’annulation a posteriori d’un acte d’une collectivité. Plus révélateur encore, la tutelle préfectorale sur les collectivités décentralisées ne disparaît pas totalement avec la décentralisation. Elle demeure par exemple en matière de police vis-à-vis du maire, auquel le préfet peut toujours se substituer en cas de défaillance de sa part.

42

Dès lors, on peut dire que même si la décentralisation a largement revisité les modalités des relations entre l’Etat et les territoires, elle n’a pas, pour autant, renié totalement toute forme de filiation avec la loi de pluviôse. La fonction préfectorale en est, logiquement, l’illustration car depuis ses origines, « la mission confiée au préfet repose sur des valeurs permanentes du service de l’Etat et sur une clarification des rôles entre le représentant de l’Etat et les collectivités locales. » [94][94] BERNARD P., 1992, Le Préfet de la République, Economica,.... La fonction préfectorale apparaît alors beaucoup plus stable qu’il n’y paraît aux premiers abords. Si le décor institutionnel a évolué, en revanche, l’esprit de la fonction préfectorale est ainsi demeurée inchangé depuis maintenant plus de deux siècles.


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Notes

[1]

Maître de conférences à l’Université de Poitiers (section 3) – laurent.bouchard@univ-poitiers.fr

[2]

« Il y aura, dans chaque département, un préfet… », article 2, Bulletin des lois de la République française, 1800, Imprimerie nationale des lois, Paris, p. 1

[3]

BURDEAU F., 1994, Histoire de l’administration française du 18e au 20e siècle, 2e édition, Montchrestien, Paris, pp. 210-211

[4]

THIERS A., 1865, Histoire du Consulat, 1865, L’Heureux et Cie, Paris, p. 58

[5]

AUBERT J., 1978, « Introduction », in CHENOT B. et FLEURY M. (sous dir), Les Préfets en France (1800-1940), Droz, Paris p. 2

[6]

AZIMI V., 2000, « De la suppression des préfets ; Chronique d’une mort ajournée », in BARUCH M-O et DUCLERC V., Serviteurs de l’Etat, Une histoire politique de l’administration française 1875-1945, La Découverte, Paris, p. 246. Finalement, l’institution sera même pour la première fois constitutionalisée, idem., p. 248

[7]

Sur ce point, voir MARCOU G., 2002, « II. Bilan et avenir de la déconcentration », in Annuaire des collectivités locales, tome 22, p. 28

[8]

Sur le préfet et les enjeux de justice administrative, voir : GOJOSSO E. (sous dir.), 2005, Les Conseils de préfecture (anVIII-1953), LGDJ, Poitiers

[9]

Sur ce point, voir : OLIVIER-MARTIN F., 1997, L’administration provinciale à la fin de l’Ancien régime, L.G.D.J, Paris

[10]

Pour une comparaison de ce modèle administratif français avec des structures étrangères, voir : MENY Y., 1991, Politique comparée, les démocraties : Allemagne, Etats-Unis, France, Grande-Bretagne, Italie, 3e éd., Montchrestien, Paris pp. 332-334. Sur cette question, voir également : DREYFUS F., 2000, L’invention de la bureaucratie. Servir l’Etat en France, en Grande-Bretagne et aux Etats-Unis (XVIIIe-XXe siècle), La Découverte, Paris

[11]

TOBIN I., 1997, Le Préfet dans la décentralisation, L’Harmattan, Paris, p. 25

[12]

GUINCHARD S. et MONTAGNIER G. (sous dir.), 1995, Termes juridiques, 10e édition, Dalloz, Paris, p. 425

[13]

GAINOT B., 2002, « La province au crible des rapports des commissaires départementaux du Directoire », Annales Historiques de la Révolution Française, n°330, pp. 143-157

[14]

A ce titre, les régimes rompirent pour une longue période avec l’usage révolutionnaire de l’élection comme mode de nomination des agents publics locaux

[15]

TOBIN I., Le Préfet dans la décentralisation, op. cit., p. 22

[16]

LECOMTE C., 2000, « De l’intendant au préfet, rupture ou continuité ? », in CURAPP, La loi du 28 pluviôse an VIII deux cents ans après : survivance ou pérennité ?, PUF, Paris, p. 11-26 ou encore X. PRETOT, « L’institution préfectorale, rupture ou continuité ? », idem., p. 117-121

[17]

Voir en particulier, BARROT O., 1861, De la centralisation et de ses effets, Dumineray, Paris

[18]

BURDEAU F., Histoire de l’administration française du 18e au 20e siècle, op. cit., pp. 218

[19]

Evolution qui avait été annoncée par la réforme de 1964 qui créa, entre autres, le préfet de région. Voir MARCOU G., « II. Bilan et avenir de la déconcentration », in Annuaire des collectivités locales, op. cit., p. 27

[20]

TOBIN I., Le Préfet dans la décentralisation, op. cit., p. 11

[21]

CAMBACERES (DE) J.J.R., 1999, Mémoires inédits, Perrin, Paris, t. I, p. 485

[22]

Bulletin des lois de la République, op. cit., p. 3

[23]

Témoigne de cet isolement, la quasi-absence de phénomène de défense corporatiste hormis la création d’une association au début du XXe siècle.

[24]

Voir GERAUD-LLORCA E., « L’universalité des compétences préfectorales », in CURAPP, La loi du 28 pluviôse an VIII, op. cit., pp. 27-39

[25]

Sur cette question, voir : PELISSON E., 2001, La loi du 28 pluviôse an VIII deux cents ans après, le préfet et les libertés : XIXè-XXè siècles, PULIM, Limoges

[26]

Sur ces compétences préfectorales, voir : BURDEAU F., Histoire de l’administration française du 18e au 20e siècle, op. cit., p. 84

[27]

Sur ce point, voir : PINAUD P.F., 2002, « Le préfet et le receveur général, un rapport d’autorité impossible durant la période napoléonienne », in LOTTIN A., CREPIN A. ET GUISLAIN J.-M. (sous dir), Intendants et préfets dans le Nord-Pas-de-Calais (XVII-XXe siècle), Artois Presse Université, Arras, pp. 177-191

[28]

BURDEAU F., Histoire de l’administration française du 18e au 20e siècle, op. cit., p. 214

[29]

Pour une histoire de ce cadre administratif, voir : AVRIL P., 1970, L’Arrondissement devant la réforme administrative, Berger-Levrault, Paris

[30]

Cité par BOUDON J.O., 2008, Ordre et désordre dans la France napoléonienne, Editions Napoléon Ier, Saint-Cloud, p. 27

[31]

Comme en témoignait le choix de l’uniforme préfectoral : « Les préfets seront vêtus comme il suit : habit bleu ; veste, culotte, ou pantalons blancs… suivant les dessins déterminés pour les habits du gouvernement… », arrêté du 17 ventôse an VIII relatif à l’installation, aux fonctions, au costume des préfets », art. 14, in DUVERGIER J.B., 1826, Collection complète des lois, décrets, ordonnances, règlements et avis du Conseil d’Etat, publiées sur les éditions du Louvre,… de 1788 à 1824 inclusivement, chez Guyot et Scribe, Paris, Volume 12, p. 138

[32]

SAVANT J., 1958, Les préfets de Napoléon, Hachette, Paris, pp. 28 et s.

[33]

Voir BURDEAU F., Histoire de l’administration française du 18e au 20e siècle, op. cit., p. 86

[34]

On peut citer sur ce point les réformes de 1959 et surtout 1999. Voir AZIMI V., « De la suppression des préfets ; Chronique d’une mort ajournée », in BARUCH M.O. et DUCLERC V., Serviteurs de l’Etat, Une histoire politique de l’administration française 1875-1945, op. cit., p. 254

[35]

WRIGHT V., « Comment les préfets se voyaient », in CHENOT B. et FLEURY M. (sous dir), Les Préfets en France (1800-1940), op. cit., p. 150

[36]

« Dominée par la noblesse, sous Louis XVIII et Charles X – en 1830, près de la moitié des préfets en poste sont nobles – le corps électoral s’est recruté parmi les notables sous Louis-Philippe, les militants républicains en 1848, les bourgeois et aristocrates acquis à la cause de l’ordre sous le Second Empire, les journalistes et avocats progressistes, souvent francs-maçons, en septembre 1870… », in BURDEAU F., Histoire de l’administration française du 18e au 20e siècle, op. cit., p. 211. Sur ce point, voir également : LECOMTE C., « De l’intendant au préfet, rupture ou continuité ? », in. La loi du 28 pluviôse an VIII deux cents ans après… ?, op. cit., p. 14

[37]

Avec en particulier, la création de l’Ecole Nationale d’Administration. Voir : KESSLER J.F., 1978, « La création de l’ENA », in La Revue administrative, 30e année, n°178, pp. 354 et suiv.

[38]

Certains préfets, à la longévité exceptionnelle, acquerront la réputation de « girouettes politiques : leur virtuosité a été sans pareille pour mener leurs carrières, quitte à renier leurs professions de foi passées. », in LECOMTE C., « De l’intendant au préfet, rupture ou continuité ? », in. La loi du 28 pluviôse an VIII deux cents ans après… ?, op. cit., p. 18

[39]

Idem.

[40]

Voir BOYER A., 2005, La loi 1905 : hier, aujourd’hui, demain, Editions Olivétan, Lyon, pp. 126 et suiv.

[41]

BURDEAU F., Histoire de l’administration française du 18e au 20e siècle, op. cit., p. 218

[42]

Cela sans remettre en cause l’attractivité sociale et le prestige de la fonction préfectorale. Voir SIWEK-POUYDESSEAU J., 1969, Le corps préfectoral sous la Troisième et la Quatrième République, Presses de la fondation nationale des sciences politiques, Paris, p. 39. Pour une approche plus générale sur l’attractivité sociale de la fonction publique, voir : SAUTEL G., 2015, « Le fonctionnaire français du XIXe siècle : quelques traits caractéristiques », in Etudes d’histoire du droit et de l’administration, Editions Panthéon-Assas, Paris, pp. 467-481

[43]

FERAL F., 2000, Approche dialectique du droit de l’organisation administrative, L’Harmattan, Paris, p. 117 et s.

[44]

Sur cette notion, voir : DURAN P., THOENIG J.C., « L’Etat et la gestion publique territoriale », op. cit., p. 580-623 ou encore TOBIN I., Le Préfet dans la décentralisation, op. cit., p. 41 et s.

[45]

Pour une critique, voir : ABATE B., 2000, La Nouvelle gestion publique, LGDJ, Paris, p. 18 et s.

[46]

En 1992, l’appellation officielle passa de « services extérieurs » à « services déconcentrés »

[47]

GREMION P., 1976, Le pouvoir périphérique, Bureaucrates et notables dans le système politique français, Editions du Seuil, Paris, p. 293 et s. La déconcentration peut alors être « comprise comme une transcription française de l’un des préceptes de la nouvelle gestion publique, selon lequel il convient de mieux définir et distinguer les responsabilités relatives à la conduite des politiques et celles relatives à la gestion des activités, ce qui doit conduire à déléguer aux services opérationnels les responsabilités d’exécution », in MARCOU G., « II. Bilan et avenir de la déconcentration », Annuaire des collectivités locales, op. cit., p. 32. Dans le même sens, on peut noter que la fameuse loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 2001 a perpétué cette tendance en renforçant le rôle préfectoral en matière de dialogue de gestion et d’évaluation de la performance des services déconcentrés. Le préfet doit ainsi donner un avis sur chaque budget opérationnel de programme (BOP) relevant de sa compétence et s’assurer de sa cohérence avec les autres projets territoriaux.

[48]

Idem, p. 29.

[49]

Article VIII de la loi du 28 pluviôse an VIII : « Dans chaque arrondissement communal, il y aura un sous-préfet… », in Bulletin des lois de la République, op. cit., p. 5

[50]

Sur ce point, voir REGNIER J., 1907, Les préfets du Consulat et de l’Empire, Edition de la Nouvelle Revue, Paris, p. 106-108. Voir également, AUBIERS (DES) V., 1852, Manuel des préfets et sous-préfets, P. Dupont, Paris

[51]

Composés, en contraste avec la mobilité préfectorale et sous-préfectorale, d’un personnel extrêmement stable. Voir : BIARD M., 2007, Les lilliputiens de la centralisation : des intendants aux préfets, les hésitations d’un modèle français, Champ Vallon, La chose publique, Paris, p. 298 et s.

[52]

Sur ce point, voir DAWSON G., 1969, L’évolution des structures de l’administration locale déconcentrée en France : l’exemple du département du Pas-de-Calais et de la Région du Nord, Librairie générale de droit et de jurisprudence, Paris

[53]

BURDEAU F., Histoire de l’administration française du 18e au 20e siècle, op. cit., p. 217

[54]

MARCOU G., « II. Bilan et avenir de la déconcentration », in Annuaire des collectivités locales, op. cit., p. 33

[55]

Voir BOURJOL M., 1988, « L’administration préfectorale face à la décentralisation », in COSTA J.P., JEGOUZO Y. (dir.), L’Administration française face aux défis de la décentralisation, Ed. STH, Paris, p. 54 et s.

[56]

Pour des exemples, voir : AMET J., 1954, L’évolution des attributions des préfets de 1800 à nos jours, Thèse droit, Paris

[57]

Sur ce point, voir les décrets du 29 avril 2004 et du 16 février 2010 qui réaffirment et renforcent l’autorité des préfets de région sur les préfets de département afin d’assurer la cohérence des politiques publiques menées dans les territoires.

[58]

CROZIER M., 1964, Le phénomène bureaucratique, Le Seuil, Paris

[59]

Les rémunérations des personnels de préfecture restant pendant très longtemps fort peu attractives. Voir LECOMTE C., « De l’intendant au préfet, rupture ou continuité ? », in CURAPP, La loi du 28 pluviôse an VIII deux cents ans après : survivance ou pérennité ?, op. cit., p. 16. Pour un bilan de la réorganisation structurelle des préfectures après la RéATE (réforme de l’administration territoriale de l’Etat) de 2010, voir ANDRE M., 2013, Les préfectures à l’heure de la réorganisation administrative et territoriale de l’Etat, Les rapports du Sénat, Paris

[60]

BURDEAU F., Histoire de l’administration française du 18e au 20e siècle, op. cit., p. 34

[61]

ABATE B., La Nouvelle gestion publique, op. cit., p. 21

[62]

LAUBADERE (DE) A., 1970, Traité élémentaire de droit administratif, 5e édition, LGDJ, Paris, tome 1, p. 127

[63]

BURDEAU F., Histoire de l’administration française du 18e au 20e siècle, op. cit., p. 210

[64]

Sur ce point, voir : GERAUD-LLORCA E., « L’universalité des compétences préfectorales », op. cit.,, p. 39

[65]

Dont le baron Haussmann à Paris fut l’un des plus célèbres représentants

[66]

Voir FAURE-SOULET J.F., 1965, Les Premiers préfets des Hautes-Pyrénées, Sociétés des études Robespierristes, Paris, p. 101-130

[67]

WRIGHT V., « Comment les préfets se voyaient », in CHENOT B., FLEURY M. (dir.), Les Préfets en France (1800-1940), op. cit., p. 152

[68]

Voir PISIER E., 1972, Le service de l’Etat dans la théorie de l’Etat de Léon Duguit, Librairie générale de Droit et de Jurisprudence, Paris

[69]

Cité par BIARD M., Les lilliputiens de la centralisation : des intendants aux préfets, les hésitations d’un modèle français, op. cit., p. 298

[70]

Im Tobin affirme ainsi que « l’institution préfectorale était pour une large part pragmatique, ambiguë et informelle », in TOBIN I., Le Préfet dans la décentralisation, op. cit., p. 16

[71]

Idem., p. 12

[72]

LE CLERE B., « La vie quotidienne des préfets au XIXe siècle », in CHENOT B. et FLEURY M. (dir.), Les Préfets en France (1800-1940), op. cit., p. 96

[73]

Idem., p. 47

[74]

AUBERT J., « Introduction », in CHENOT B. et FLEURY M. (dir.), Les Préfets en France (1800-1940), op. cit., p. 3

[75]

L’attribution aux préfets des inventaires d’églises conformément à la loi du 9 décembre 1905 s’inscrit dans cette logique. Leur abandon face à l’hostilité des paroissiens, réclamé par plusieurs préfets, s’inscrivait quant à elle dans la logique de dialogue avec les populations.

[76]

DURAN P., THOENIG J.C., « L’Etat et la gestion publique territoriale », op. cit., p. 586

[77]

Voir EBEL E., 1999, Les Préfets et le maintien de l’ordre public, en France, au XIXe siècle, La Documentation française, Paris

[78]

Voir SIWEK-POUYDESSEAU J., Le corps préfectoral sous la Troisième et la Quatrième République, op. cit., p. 39 et s. ou encore p. 144 et s.

[79]

Idem, p. 101

[80]

DURAN P., THOENIG J.C., « L’Etat et la gestion publique territoriale », op. cit., p. 582. Les auteurs ajoutent que « La référence à la territorialisation de l’action n’est pas une simple concession au concret, elle signale plus profondément une interrogation sur la configuration et les propriétés du pouvoir politique dans les sociétés avancées », idem, p. 583

[81]

LECOMTE C., « De l’intendant au préfet, rupture ou continuité ? », in. La loi du 28 pluviôse an VIII deux cents ans après… ?, op. cit., p. 26

[82]

BURDEAU F., Histoire de l’administration française du 18e au 20e siècle, op. cit., p. 222.

[83]

Idem., p. 214

[84]

DURAN P., THOENIG J.C., « L’Etat et la gestion publique territoriale », op. cit., p. 585

[85]

Voir BORELLA F. (dir.), 2002, Le préfet, 1800-2000, gouverneur, administrateur, animateur, actes du colloque du 30-31 mars 2000, Presses Universitaires de Nancy, Nancy

[86]

Il s’agit là d’une explication historique à la spécificité française du cumul des mandats, censé permettre un rééquilibrage entre organes étatiques et locaux.

[87]

Sur cette notion, voir AUBY J.F., 1987, Le commissaire de la République, PUF, Paris

[88]

GLEIZAL J.J., 1995, Le retour des préfets ?, Presses universitaires de Grenoble, Grenoble. Sur le sens du retour à la dénomination historique, voir : BOUZELY J.C., 1988, « Les préfets le redeviennent », La Revue administrative, n° 242, p. 171-172

[89]

MARCOU G., « II. Bilan et avenir de la déconcentration », in Annuaire des collectivités locales, op. cit., p. 26

[90]

Idem., p. 45. Voir en particulier la dernière génération de contrats de plan Etat-région 2014-2020 (originellement créées par la loi du 29 juillet 1982) qui ont fait du préfet de région l’interlocuteur des collectivités leur permettant de définir de concert les priorités en matière d’investissement public local. Pour un exemple, voir Bourgogne, Préfecture de région, Conseil régional, Contrat de plan Etat-région, Bourgogne 2015-2020, Dijon, 2015

[91]

Ce qui se traduit par le fort développement des relations contractuelles entre l’Etat et ses territoires, idem, p. 31. Sur la notion d’intérêt mutuel commun entre services déconcentrés et décentralisés, voir : DURAN P., THOENIG J.C., « L’Etat et la gestion publique territoriale », op. cit., p. 586

[92]

Idem., p. 599

[93]

Voir l’article 72 de la Constitution évoqué ci-dessus, ou encore, le décret du 10 mai 1982 n° 82-389 relatif aux pouvoirs du préfet qui reprend l’expression de « dépositaire de l’autorité de l’Etat ».

[94]

BERNARD P., 1992, Le Préfet de la République, Economica, Paris, p. 29

Résumé

Français

Selon sa célèbre formule, Bonaparte affirmait vouloir que les Français « datent leur bonheur de la création des préfets ». Si la formulation peut apparaître présomptueuse, la loi du 28 pluviôse an VIII institua bien un maillon essentiel de l’organisation administrative sur lequel l’Etat s’appuie depuis lors pour mettre en œuvre sa gestion du territoire national.

Mots-clés

  • administration
  • préfet
  • déconcentration
  • histoire des institutions

English

The French prefect: an instrument of domination turned into a tool of dialogue?In Bonaparte’s famous phrase French people have to “go back their happiness to the time of the prefect creation”. If it may seem presumptuous, the administration act of 1800 which created the institution has laid down the foundation of the French public office management since that time.

Keywords

  • administration
  • prefect
  • devolution
  • history of French institutions

Plan de l'article

  1. Introduction
  2. 1 - Le préfet au service de la puissance étatique dans les territoires
    1. 1.1 - Le représentant unique de l’Etat
    2. 1.2 - La permanence des limites de son autorité interne
  3. 2 - Le préfet au carrefour des mécanismes institutionnels locaux
    1. 2.1 - Un artisan historique du dialogue avec les administrés
    2. 2.2 - Un élément systématique de collaboration avec les structures territoriales
  4. Conclusion

Pour citer cet article

Bouchard Laurent, « Le préfet : un instrument de domination devenu outil de dialogue ? », Gestion et management public, 4/2015 (Volume 4 / n° 2), p. 31-44.

URL : http://www.cairn.info/revue-gestion-et-management-public-2015-4-page-31.htm
DOI : 10.3917/gmp.042.0031


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