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Gestion et management public

2015/4 (Volume 4 / n° 2)

  • Pages : 142
  • DOI : 10.3917/gmp.042.0045
  • Éditeur : AIRMAP

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Introduction

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Dans le contexte de la crise des finances publiques, la question des modes de gestion des services publics revient au cœur des préoccupations des collectivités territoriales. Divers courants de recherche proposent ainsi des grilles d’évaluation destinées à établir le mode de gestion optimal. Pour la nouvelle gestion publique, privatiser permet la mise en concurrence des candidats à l’appel d’offre, et fait espérer une baisse des coûts. Ce courant suggère également que l’hybridation des modes d’organisation publics et privés construit des outils organisationnels plus efficaces. En quelque sorte, la privatisation leur paraît tout autant un vecteur de modernisation que de baisse des coûts. D’un autre côté, des chercheurs néo-institutionnalistes favorables à la régie suggèrent que la gestion internalisée permet un meilleur contrôle de la qualité du service rendu, plus de transparence dans la gestion, et dispense des coûts de transaction et de contrôle propres aux modèles d’agence.

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Le débat étant aujourd’hui en parti « refroidi », il est intéressant de noter que les acteurs publics continuent à choisir des modes de gestion diversifiés. Pourquoi ? La question n’a-t-elle pas été mal posée par les chercheurs ? Néo-classiques et néo-institutionnalistes posent en effet comme postulat que les acteurs arbitrent en fonction de coûts et décident sur cette base. Mais ce mode de recherche ne consiste-t-il pas à rationaliser rétrospectivement les processus de décision, à faire intervenir un « pouvoir contrefactuel sur le passé » (Dupuy 1994) ? Cette posture scientifique omet en effet des facteurs déterminants comme les préférences, les croyances, les jeux d’alliance et de conflit, toutes les conditions de décision que Simon (1947) entrevoyait déjà lorsqu’il opposait la rationalité procédurale à la rationalité substantielle.

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Lorsque l’on enquête sur ce type de processus de décision, il est assez frappant de constater que les décideurs sont très souvent convaincus d’avoir sélectionné la meilleure solution possible. Ceci nous incite à dépasser le débat constitutif de ce champ de recherche. Si l’acteur est placé face à l’alternative régie/délégation, le chercheur, lui, doit plutôt s’interroger sur les schémas mentaux que ceux-ci mobilisent pour fonder un choix, s’il veut comprendre ce qui se joue sur le terrain.

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Nous nous concentrons donc ici sur les motivations des décideurs. Afin de percer le mystère de cet arbitrage, nous avons choisi d’effectuer une étude comparative contrastant deux processus ayant conduit deux communes à faire des choix opposés en termes de gestion de leur service de garde d’enfants. Notre but étant d’appréhender les motivations sous-jacentes, nous nous appuyons ici sur la théorie du sensemaking de Weick (1995), qui propose d’analyser le changement à travers les croyances mobilisées par les acteurs pour justifier leurs choix et donner du sens à leurs actions. Nous nous attachons donc à révéler ici les croyances en jeu dans le débat sur le choix d’un mode de gestion d’une crèche.

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Dans un premier temps, nous rappelons la manière dont est posé le débat relatif aux modes de gestion des services. Puis, après avoir démontré l’échec des analyses rationalistes à cerner la globalité du problème, nous montrerons dans quelle mesure les concepts proposés par Weick (1995) sont appropriés pour comprendre les déterminants de choix des modes de gestion des crèches et apportent ainsi un regard inédit sur ces questions. Nous décrirons ensuite les deux collectivités que nous avons étudiées dans le cadre de cette enquête exploratoire. Nous proposerons alors une analyse intime du débat sur le sujet et des arguments mobilisés par chacun, en nous appuyant sur une modélisation des croyances sous-jacentes au processus de décision, afin de dépasser la confrontation régie/délégation.

1 - Les fondements du choix d’un modèle de gestion : prendre en compte les croyances

1.1 - La perspective développée par la Nouvelle Gestion Publique

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La perspective de la Nouvelle Gestion publique s’est forgée à partir de trois influences majeures. Premièrement, le managerialisme (Burnham, 1941) a posé la nécessité de professionnaliser le management des organisations et de rationaliser l’évaluation de la performance des managers. Dans son prolongement par les théories de l’agence (Jensen, Meckling 1978), on présume que cette performance peut être atteinte sur la base d’incitations financières aux agents (primes sur objectifs, intéressement, etc.), de réduction d’effectifs (downsizing) et de spécialisation des missions (focus). Deuxièmement, la théorie du public choice (Buchanan, 1969) insiste sur la capture des procédures de décision publique par des coalitions d’intérêts particuliers, et la nécessité d’en sortir par une plus grande indépendance des organisations publiques vis-à-vis des acteurs politiques. Cette indépendance est garantie structurellement par une séparation nette des pouvoirs hiérarchiques et la contractualisation des relations. Le maître mot devient l’externalisation des services. La délégation de service public (DSP), régulée par un contrat encadré légalement, constitue alors une modalité privilégie de gestion publique territoriale sur une base de partenariat public-privé (Ménard, Saussier, 2003 ; San Martino, 2008). Troisièmement, la nouvelle micro-économie des organisations redéfinit l’analyse des coûts. Baumol (1967) insistait sur ce qu’il appelait la « maladie des coûts » : dans une économie divisée en deux secteurs, un secteur industriel où la productivité croît continuellement, et un secteur de services où elle ne croit pas, le prix relatif de la production dans ce dernier secteur est ainsi définie comme croissant indéfiniment, ce qui peut entraîner soit une diminution de la consommation des biens ou services produits par ce secteur, soit une augmentation de sa part relative dans le coût total de la consommation. La micro-économie des organisations publiques a par la suite insisté sur la nécessité de coupler évaluation et incitations financières positives aux plus performants (Tirole, Laffont, 1993), afin de faire tomber la distinction de Baumol entre secteur industriel et secteur des services : les services devraient logiquement pouvoir faire l’objet d’incitations proches de celles des entreprises industrielles. Ces trois perspectives ont été combinées pour construire le paradigme de la Nouvelle Gestion Publique (Pollitt, Bouckaert, 1995) caractéristique d’une administration post-bureaucratique (Stassart, De Visscher 2005).

Figure 1 - Administration post-bureaucratiqueFigure 1
Source : Stassart et De Visscher, 2005
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Selon cette perspective, la délégation de service public présente de nombreux avantages : 1°) L’externalisation de la masse salariale permet un allègement de ce poste dans les budgets locaux (Joncour, Raymundie, 2001), un gain en souplesse et flexibilité en les transférant sous l’égide du code du travail, et des gains économiques alléchants au vu du coût élevé d’un fonctionnaire ; 2°) la délégation est une option de financement complémentaire à l’emprunt, car il permet de différer le temps de paiement des charges budgétaires – le délégataire investit par le biais de la subvention, ce qui cache l’endettement et assainit le budget, tout en transférant le risque au gestionnaire ; 3°) elle permet de s’appuyer sur les compétences spécifiques de l’entreprise, dont la commune ne dispose pas forcément (San Martino, 2008), sur ses capacités d’investissement, sur son réseau (Joncour, Raymundie, 2001), et sur sa capacité à transférer des outils de gestion privés vers le service public.

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Les outils concernés sont légions (Thoenig, 1998 ; Pesqueux, 2010). Afin de clarifier et de mieux comprendre les enjeux de ces évolutions, nous présenterons les préoccupations des acteurs selon quatre axes centraux dans ce débat [2][2] La définition de ces quatre axes est le résultat d’une... :

  • La gestion financière, autour des notions de rentabilité, de compétitivité, d’efficacité, d’efficience, de performance, avec une préoccupation grandissante pour les coûts, les dépenses, les recettes. Le recours croissant à l’externalisation ou aux partenariats en tous genres avec le secteur privé permettrait notamment un plus grand contrôle des coûts et une certaine transparence financière (Pesqueux, 2010).

  • La gestion de la qualité, avec une plus grande attention accordée aux outputs (Emery et Giauque, 2005), entraînant une « marchandisation » systématique des services (Pesqueux, 2010). On a de plus en plus recours, par exemple, à des enquêtes de satisfaction et à des démarches qualité.

  • La gestion des hommes, à partir de l’idée que, d’une gestion du personnel (salaires et carrières), on doit évoluer vers une GRH plus ancrée dans son temps et des pratiques managériales jugées plus efficaces. Les DRH ont fait leur apparition dans les administrations et avec eux tout un ensemble d’outils, tels que le contrat à durée indéterminée [3][3] Loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses... et la multiplication des contrats atypique qui modifient la relation d’emploi, l’introduction de systèmes d’évaluation et systèmes de gestion des compétences, le recours à des mécaniques d’incitation et de primes, ou la réduction des effectifs (Emery, Giauque, 2005 ; Jeannot, Rouban, 2009).

  • La gestion du champ politique et des questions démocratiques, qui sont des préoccupations importantes en lien avec la gestion des services. Les notions de développement durable et de parties prenantes sont ainsi à l’honneur. L’efficacité socio-économique est ainsi une préoccupation centrale des administrations « modernes ». Il faut intégrer l’usager à la gouvernance, il faut plus de démocratie participative (Pesqueux, 2010).

1.2 - L’étroitesse des analyses rationalistes et l’opacité des déterminants de choix des modes de gestion

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La justification principale à cette orientation politique en faveur du NPM est la réduction des coûts. Or les chiffres auraient tendance à démontrer plutôt une augmentation de ces derniers pour les collectivités qui ont choisi cette voie, ou à tout le moins une absence d’économies avérées (Jeannot, Rouban, 2009). Pour ce qui est de l’amélioration du service public par l’introduction de logiques gestionnaires, les données comparatives montrent clairement, en l’occurrence, que c’est une illusion et qu’au contraire, le service public perd souvent en qualité.

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Par ailleurs, les valeurs nouvelles portées par les outils modernes entrent en contradiction avec des valeurs fondamentales de la fonction publique : la relation fonctionnaire-usager, fondée sur des notions d’égalité républicaine et d’intérêt général, s’accorde mal avec la marchandisation qui impose une relation vendeur-client (Emery, Giauque, 2005 ; Perrin, 2009 ; Pesqueux, 2010). Là où les fonctionnaires valorisaient précédemment le respect des procédures, la continuité du service public et la motivation intrinsèque sur le long terme, les logiques managériales fondées sur l’initiative personnelle, la flexibilité et la motivation extrinsèque à court terme changent la donne en laminant la confiance et en remettant en cause les logiques de solidarité (Emery, Giauque, 2005 ; Pesqueux, 2010). Suite à ces dissonances, des problèmes d’identité professionnelle, de résistance au changement, de motivation et d’implication des salariés sont à relever (Pesqueux, 2010). Ce choc des cultures est particulièrement prégnant en ce qui concerne le secteur petite enfance. La marchandisation entrerait en contradiction avec certaines valeurs propres à ce secteur, qui sont axées sur le bien-être de l’enfant (Daune-Richard, Odena, Petrella, 2008). La DSP est-elle donc une réponse pertinente ? Divers auteurs nuancent l’enthousiasme du NPM sur le sujet.

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La première incertitude vient de l’aveu d’incompétence de la mairie qui choisit de déléguer son service et admet ouvertement que le prestataire est plus à même de gérer efficacement. Si elles ne sont pas compétentes pour gérer, le sont-elles plus pour désigner un délégataire ? Le contrat a trop souvent des airs d’abandon de la gestion, généralement pour des raisons de conflits internes et non pour servir des enjeux de rentabilité ou d’efficacité (Joncour, Raymundie, 2001 ; Gence-Creux, 2001).

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La délégation est d’ailleurs souvent à l’origine de la cession de certaines prérogatives pour la commune, dont le délégataire peut abuser, en impactant par exemple les politiques publiques, ce qui aurait des conséquences dangereuses dans des secteurs tels que la culture, le social ou la santé (Joncour, Raymundie, 2001). De cela découle une certaine déresponsabilisation des politiques, qui feraient assumer tous les dysfonctionnements par le gestionnaire. (Joncour, Raymundie, 2001 ; Herzog, 2012)

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Les institutionnalistes admettent les atouts de la régie : elle doit est préférée quand les coûts de transaction sont trop élevés au regard des gains à espérer (Ménard, Saussier, 2003), ou lorsque la confiance est insuffisante et augmente drastiquement les coûts de contrôle du fait d’une augmentation sensible des comportements opportunistes de la part du délégataire (San Martino, 2008).

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Il est donc difficile, à ce jour, de trancher avec certitude entre ces deux modes de gestion. Il semble surtout que les analyses rationalistes de type arbitrage coûts/bénéfices ou coûts/qualité sont incapables de trancher cette question avec certitude. Comment, alors, les acteurs décident-ils quel mode de gestion adopter ? Puisque chacun est convaincu d’avoir fait « le bon choix », et puisqu’il n’existe aucune réponse immédiatement évidente, comment les décisionnaires justifient-ils leurs arbitrages ? Plusieurs auteurs pointent le manque de transparence des déterminants des choix des modes de gestion (Joncour, Raymundie, 2001 ; Gence-Creux, 2001). Le poids des croyances, en particulier les a priori puissants concernant la supériorité de l’un ou de l’autre de ces modes de gestion, entrave souvent la remise en question d’un fonctionnement pourtant souvent discutable. Il nous faut donc sortir de l’étroitesse d’une vision rationaliste et nous intéresser aux croyances qui structurent les choix des décideurs.

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Cette opacité est accentuée par la récente complexification du paysage local, à l’heure de la gouvernance. Le retrait progressif de l’État, suite aux réformes de décentralisation de la gestion locale, et l’accroissement du rôle du secteur privé, ont abouti à un éclatement du pouvoir central, au profit d’une démocratie participative (Le Gales, 1995 ; Borraz, 2000 ; Fraisse, Eme, 2005 ; Pinson, 2006 ; 2010). Une multiplication des acteurs en interaction sur le terrain en a résulté. Les grandes entreprises privées, les agences publiques et semi publiques, les représentants des différents secteurs de l’État, les consultants, les organismes d’études, les associations, ont un rôle de plus en plus déterminant dans la mise en œuvre des politiques publiques. La multiplication des délégations aboutit à un croisement entre secteur public et privé qui brouille les pistes. Si les décideurs ne sont plus identifiables immédiatement, si les organes de décisions se diluent, il est intéressant d’essayer de « comprendre la logique des décisions politiques menant à ces choix organisationnels, de manière à comprendre comment la logique économique opère dans les choix des décideurs et, le cas échéant, de comprendre comment elle cède devant d’autres logiques » (Ménard, Saussier 2003) Qu’est-ce qui pousse les élus à choisir tel ou tel mode de gestion, finalement ? Dans quelle mesure se préoccupent-ils des coûts et quelles parts peuvent avoir d’autres priorités, locales, collectives, culturelles, sociales, dans leur prise de décision ?

1.3 - Les changements de modes de gestion : une affaire de croyances ?

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Afin de saisir la complexité des processus de décision, on peut partir de l’idée selon laquelle les choix organisationnels sont guidés par les schémas cognitifs des acteurs (Cossette, Audet, 1994 ; Cossette, 2004 ; Cohen, March, Olsen, 1972). D’un point de vue psychosociologique, la théorie du sensemaking de Karl E. Weick (1995), propose une analyse pertinente des mécanismes cognitifs qui ont lieu dans les organisations. Les concepts qu’il propose sont particulièrement appropriés pour répondre à notre question de recherche.

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Pour cet auteur, l’organisation, désignée plutôt par le terme de « processus organisant » (organizing), est un processus continu (ongoing process), sans cesse renouvelé, d’interrogation et de création de sens (Weick, 1995). Ce processus s’appuie sur les interactions entre les membres qui composent l’organisation. Le scientifique décrit ainsi la vie organisationnelle comme un jeu de négociations. Les individus ont besoin d’argumenter, de rationnaliser et de justifier en permanence ce qu’ils font, disent et pensent. L’organisation est ainsi pour lui un construit social. Weick propose donc d’étudier les processus d’élaboration de sens (sensemaking) qui permettent aux membres des organisations de fonctionner collectivement. Le sensemaking est un processus mental qui fait appel à la capacité de jugement rétrospectif des individus pour leur permettre d’expliquer quelque chose qui les a tout d’abord surpris. Le rôle du processus de création de sens est alors de réduire l’ambiguïté d’une situation dont la signification leur échappe, afin de pouvoir continuer à agir, d’éviter la paralysie.

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Pour faire cela, les acteurs de l’organisation construisent ensemble, à travers leurs interactions, une réalité dans laquelle ils se reconnaissent. Ils structurent socialement la réalité qui les entoure. Ils l’extraient du chaos pour comprendre, expliquer, attribuer, extrapoler, prédire et décider. Les individus, pour créer du sens, s’appuient sur des schémas mentaux qui structurent leurs pensées. Pour agir, ils ont besoin de croire que ce qu’ils font est la bonne chose à faire. L’ordre présumé des choses, en devenant tangible, amène l’action.

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Weick présente la croyance selon deux axes : la croyance comme argumentation et la croyance comme prédiction. Nous nous focaliserons ici sur la croyance définie en tant qu’argumentation, seule utile à notre propos.

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L’auteur pointe avec pertinence que la forme de discours la plus fréquente dans les organisations est le débat, une interaction d’une nature bien particulière. Le débat est pour lui l’ordinaire du sensemaking. Le conflit, la domination, la contradiction, jouent un rôle important dans l’interprétation. Cela incite à clarifier les choses et à élaborer du sens. Nous devons donc nous intéresser à l’arme du débat : l’argument. Afin de mieux comprendre ce dont il s’agit, Weick explique que, pour toute question, il existe deux arguments à l’extrême opposé l’un de l’autre. Ainsi, lorsque je suis face à un imprévu, je dispose d’un éventail de réponses et il va me falloir faire un choix car elles sont inconciliables. L’argument a en fait deux significations, d’après le scientifique. Un sens individuel, qui renvoie alors à toute forme de raisonnement. Et un sens social, qui se réfère alors à une dispute entre deux personnes. Les raisonnements individuels sont enracinés dans la controverse sociale. Il s’agit pour l’individu de confronter son affirmation à l’approbation de ses pairs. L’argument naît donc dans le discours raisonné que l’on va présenter aux autres, qu’ils soient présents ou imaginés : il est tout à fait possible pour un individu d’endosser les deux rôles et de présenter, pour lui-même ou face à un ou plusieurs interlocuteurs, les deux points de vue opposés d’un même débat.

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Quelles croyances sont alors en jeu dans le débat sur le choix de mode de gestion d’une crèche ? Pour répondre à cette question, nous avons mis en œuvre une démarche nous permettant de collecter les arguments opposés du débat « régie ou délégation ? ». Pour faire cela, nous sommes allés au plus près des acteurs.

2 - Le secteur de la petite enfance : un terrain d’affrontement intéressant

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Les crèches sont un terrain fertile. D’abord parce que la délégation de service public est récente dans ce secteur, comme dans tout le champ social. Ensuite parce que les enjeux d’un tel domaine sont différents de ceux que l’on retrouve dans les services d’eau et d’assainissement ou de traitement des ordures ménagères, traditionnellement étudiés par les chercheurs, et permettent de renouveler les interrogations sur le sujet. Enfin, car les questions de qualité, dans ces services, sont plus difficiles à définir. Si la qualité de l’eau se mesure scientifiquement, par exemple, la qualité d’un service de garde d’enfants pose diverses questions : doit-on favoriser la satisfaction des parents ou celle des enfants ? Comment établir la satisfaction d’un enfant incapable de s’exprimer sur le sujet ? Ces spécificités du secteur sont propices à un questionnement en profondeur sur les motivations intrinsèques des décideurs. Les valeurs auxquelles on se réfère pour choisir un mode de gestion pour une crèche sont notamment en contradiction avec des enjeux de rentabilité, car l’intérêt général est au cœur des préoccupations. Dans ce contexte particulièrement conflictuel, les préférences et croyances sont fortement mobilisées par les acteurs, offrant un matériau riche et multiforme.

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La diversité des modes d’accueil fait de ce secteur l’un des plus fragmentés au niveau local (Fraisse, Eme, 2005). Les modes d’accueil en eux-mêmes sont très diversifiés : individuel, collectif, régulier ou temporaire. Pour ce qui est de l’accueil en crèche, on constate en outre une pluralité des gestionnaires de services, qui peuvent être privés, publics ou associatifs. Le phénomène s’accentue, sous la pression des pouvoirs publics (Daune-Richard, Odena, Petrella, 2008). Ce secteur est par ailleurs soumis à la pression d’enjeux sociétaux tels que le travail des femmes, l’épanouissement de l’enfant, la qualité des soins, la conciliation de la vie professionnelle et familiale, l’égalité hommes/femmes, la prévention des exclusions, le soutien à la parentalité, etc. (Fagnani, 2001 ; Emery, Giauque, 2005 ; Fraisse, Eme, 2005 ; Navarro, 2007 ; Daune-Richard, Odena, Petrella, 2008 ; Périvier, 2012)

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Dans ce contexte, alors que les crèches représentent le mode de garde minoritaire, il s’avère être celui que les parents préfèrent [4][4] Enquête du CRÉDOC1 (1998).. Fagnani (2001) justifie ce phénomène en avançant deux arguments. Tout d’abord, la crèche est le mode de garde le moins onéreux, grâce aux barèmes, adaptés en fonction des revenus, et aux investissements publics. Par ailleurs, la socialisation de l’enfant, un élément important pour les parents, est largement favorisée par la garde collective. La crèche représente donc un enjeu central au cœur d’un secteur préoccupant qui peine à s’organiser et se structurer. Tandis que certains évoquent la « zone grise » de la protection sociale (Daune-Richard, Petrella, Odena, 2008), d’autres parlent d’une « boîte noire » (Fraisse, Eme, 2005), pour signifier le fait que les politiques dans ce domaine restent opaques et peu concertées.

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Si l’on veut répondre aux besoins importants de ce secteur, la question de la gestion de ces services, de leur rentabilité et de leur efficacité s’impose évidemment. Il semble alors légitime de s’interroger sur la façon dont les acteurs choisissent quel mode de gestion ils privilégient pour leurs crèches. Comment décider, parmi l’éventail de choix qui s’offre aux collectivités, lequel est le plus pertinent ?

3 - Comparer les processus pour révéler les croyances en jeu

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Étant donnée la problématique spécifique et le positionnement théorique propres à notre étude, une analyse sur un large échantillon de personnes paraissait peu pertinente. L’objet de la recherche – les croyances collectives sur les modes de gestion – se prêtait à une étude en profondeur, à une analyse des relations entre les acteurs au plus près de leur réalité quotidienne. Le processus de recherche et la problématisation nous ont amené à choisir d’étudier deux mairies, l’une ayant fait le choix de municipaliser sa crèche, l’autre au contraire de la déléguer à un gestionnaire privé. La première municipalité sera nommée Municité, la seconde Déléville.

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Municité est une commune des Bouches-du-Rhône qui compte un peu moins de 7000 habitants. Ayant mis en place un P.L.U. [5][5] Plan Local d’Urbanisme : principal document de planification... il y a quelques années de cela, la population a fortement augmenté et crée une pression sur les infrastructures, en particulier les services enfance et petite enfance. Les besoins en termes d’accueil ont bondi ces dernières années. La commune dispose d’une crèche de 60 places, qui emploie 25 agents municipaux. Le service a été créé en 2001 et, après plusieurs années de gestion déléguée, a été municipalisé en 2009.

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Déléville est également située dans les Bouches-du-Rhône. Comptant un peu plus de 4000 habitants, c’est une commune qui reste rurale, mais qui attire depuis quelques années une population jeune du fait de nombreuses constructions, notamment de logements sociaux. Une certaine pression commence à se faire sentir là aussi sur les infrastructures. La crèche peut accueillir une vingtaine d’enfants et emploie 9 personnes, dont 3 sont fonctionnaires. Elle a été créée en 2001. En 2009, la commune a décidé de confier la gestion de la crèche à un délégataire.

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Une méthodologie qualitative, fondée sur l’observation participante (stage de 2 mois à Municité), des entretiens compréhensifs (Kaufmann, 2011) (voir tableau 1) et la Méthode des scénarios (Meyer, 2008 ; Waechter-Larrondo, 2005) (avec les employées de la crèche de Municité, aux statuts diversifiés – CDI et fonctionnaires), a été mise en œuvre pour saisir les représentations des interviewés et leurs croyances. Nous avons choisi d’interviewer des acteurs aux statuts diversifiés, notamment en prenant en compte la proximité plus ou moins grande des personnes aux élus ou aux usagers. Cela nous a permis de prendre en compte un large panel de croyances.

Tableau 1 - Répartitions des interviewésTableau 1

4 - Les croyances ayant déterminé le choix des acteurs : le débat mis en scène

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Nous avons regroupé les arguments évoqués par les interviewés selon les quatre catégories proposées lors de notre présentation du NPM : de la gestion des coûts, de la qualité et des hommes, et la politique.

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Dans les deux cas étudiés, nous avons en effet relevé des raisonnements en rapport avec ces thèmes de la gestion des services locaux. Vous trouverez une schématisation des justifications mobilisées par les interviewés dans le Tableau 2.

Tableau 2 - Modes de justification de leur choix par les collectivitésTableau 2
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Ce qu’il est intéressant de noter, c’est que les interviewés ont donné des arguments non seulement en faveur de leur propre choix, mais également en faveur de l’autre, pour mieux expliquer pourquoi ils les avaient rejetés. On voit bien là comment les acteurs prennent position par rapport à la position adverse et comment ils dessinent eux-mêmes les contours du débat pour mieux identifier leur propre croyance. Ainsi, par exemple, l’adjointe au social de Déléville nous a expliqué qu’elle avait été d’abord défavorable à la délégation et nous a donné ses arguments de l’époque, puis elle a admis qu’elle avait par la suite changé d’avis et nous a donné de nombreux arguments en faveur de la délégation.

4.1 - Les coûts

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La question des gaspillages dans la fonction publique est, nous le savons, une préoccupation importante des acteurs. La volonté de « bien gérer » est donc ressortie à de nombreuses reprises dans les discours des interviewés.

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La rentabilité supposée de la gestion en régie vient de l’économie des « frais de siège », c’est-à-dire les frais de gestion reversés au prestataire. Le personnel en interne dispose normalement des compétences nécessaires à la gestion d’une crèche (GRH, comptabilité). Le coût de ces compétences est présumé s’avérer moins cher en interne du fait d’économies d’échelles réalisées (les salariés s’occupant de tous les services de la commune).

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Par ailleurs, la DGS de Municité affirme que « Si un privé est capable de prouver à la commune qu’il peut gérer moins cher, c’est que la commune gère mal, c’est qu’on fait mal notre boulot. » L’efficacité et la performance font partie des croyances clé des acteurs depuis l’avènement du New Public Management et ils éprouvent le besoin de s’y identifier et de mettre en avant le bien-fondé de leur action dans cette optique gestionnaire. Ainsi, paradoxalement, si la reprise en régie est un principe de gestion a priori peu compatible avec la culture du NPM, les acteurs la justifient malgré tout en s’appuyant sur ces valeurs.

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D’un autre côté, en faveur de la délégation, les arguments sur les coûts sont de deux ordres. D’abord, ils sont déportés : la délégation ne coûte pas vraiment moins cher, mais elle assainit la gestion. Les élus de Déléville admettent par exemple que la délégation leur a coûté plus cher, mais que ce coût supplémentaire est lié à la titularisation d’une partie du personnel, afin d’éviter un turn-over important. Par ailleurs, ils ont insisté sur le transfert de risque financier, un argument de poids en termes de gestion budgétaire : « L’avantage c’est que, avec la DSP on sait où on va : il est établi, année par année, notre participation. Quand c’est communal, (…) on fait un budget prévisionnel par année et on ne sait pas à la fin de l’année comment on va arriver. » Cette explication du premier adjoint déporte l’argument de la gestion financière en montrant que la gestion déléguée n’est pas moins chère dans l’absolu, mais qu’elle est moins incertaine et aléatoire pour la commune. Un budget sain est donc la préoccupation importante sur le terrain, plus sans doute que le coût absolu.

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En outre, l’argument de la culture rentabilité / qualité de service rend plus intangible l’importance primaire des coûts. A Municité, les élus et les cadres admettent sans complexe que l’exigence de qualité de service fait qu’on « ne va pas lésiner sur les coûts », et on comprend ici que la gestion en régie peut amener à refuser certaines économies qu’un prestataire, dont la culture de la rentabilité prime sur la culture de service, aurait fait. Par conséquent, on rejette ici l’idée de rentabilité à tout prix, sans prendre en compte les autres préoccupations du service, ce en quoi la régie est plus appropriée. Si la culture de la rentabilité prime et que les croyances sur les coûts sont plus centrales, par exemple dans le but de ne pas peser trop lourdement sur le contribuable, une autre commune préfèrera sans doute la culture entrepreneuriale d’un prestataire. On voit ici comment un même argument peut être utilisé pour défendre l’un ou l’autre des positionnements par les acteurs.

4.2 - La gestion de la qualité

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L’un des arguments principaux en faveur de la régie a été le fait de pouvoir contrôler la qualité du service de façon directe. Impulser le projet pédagogique de la crèche, par exemple, permet de poser une politique claire en termes de petite enfance, nous disent les responsables à Municité. Une chose qu’on ne peut plus faire en cas de délégation, car le gestionnaire est alors entièrement responsable de ce qui se passe en interne. La croyance que l’on investit dans l’outil (le projet pédagogique) impactera donc forcément le choix de déléguer ou non le service. A Déléville, par exemple, l’élue à la jeunesse admettait à son propos que « ce genre de choses c’est pas trop mon truc. »

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D’un autre côté, l’un des arguments principaux avancés en faveur de la délégation, en ce qui concerne la qualité, touche à la compétence du gestionnaire. A Déléville, le premier adjoint nous explique : « il me semble que c’est mieux quand c’est géré par des professionnels. », tandis que la directrice de la crèche affirme : « La commune était pas hyper compétente, parce qu’elle ne peut pas tout connaître. » Cette dernière nous décrit d’ailleurs le soutien du gestionnaire privé comme « une bouffée d’air ». L’apport en terme de savoirs, de formations, de savoir-faire, de procédures, d’organisation, ont été très positif et ont amélioré la qualité du service dans des proportions importantes, donnant un sens nouveau au travail accompli, vécu comme plus « professionnel ». On voit bien ici que la croyance concernant les compétences internes de la collectivité sont très différentes de celles de Municité, où les cadres sont convaincus d’avoir la capacité de prendre en charge ce service.

4.3 - La gestion des hommes

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A Municité, une croyance très ancrée chez les élus et les cadres est celle d’un management basé sur le dialogue et la confiance, exprimée en ces termes : bien manager c’est « essayer de tirer le meilleur de l’agent. Et non pas l’humilier pour qu’il soit meilleur parce que je pense que ça ne marche pas. » (DGS) ou encore : « Pour municipaliser, c’est-à-dire pour augmenter tes effectifs municipaux, il faut avoir confiance en eux (…) Si dans ta tête tu te dis : (…) ‘les fonctionnaires c’est tous des faignants et on arrivera jamais à les faire travailler’, surtout ne municipalise pas » (maire). Le maire nous dit donc lui-même que la croyance est essentielle dans la décision et qu’elle guide l’action.

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Dans le cadre de la régie, la DGS nous glisse ainsi : « Je peux imposer à mes directeurs une façon de manager. Je peux imposer une certaine dose d’humanisme », un élément qu’elle ne peut contrôler en cas de délégation.

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Un manager compétent est d’ailleurs à leurs yeux un des éléments à prendre en compte lorsqu’on municipalise. Le maire de Municité nous explique ainsi que « chaque fois qu’on a municipalisé quelque chose, on s’est quand même posé la question de la direction, des cadres, qui vont s’occuper de ce secteur. » La DGS enfonce le clou : « faut être très sélectif dans le choix de ses collaborateurs, de façon à avoir des gens de qualité pour gérer tous ces services. » L’une des conditions à une municipalisation réussie, c’est d’avoir en interne des responsables sur qui on peut compter. Les croyances que l’on a vis à vis de ses équipes vont donc inciter à choisir l’une ou l’autre des deux options.

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Si le gestionnaire ne favorise pas l’écoute, la souffrance engrangée échappera totalement à la collectivité. L’engagement fort en termes de management pousse donc à favoriser une relation plus étroite, internalisée, du service. La proximité géographique et organisationnelle est d’ailleurs revenue plusieurs fois dans les discours à Municité. Elle favorise les interactions et la qualité des relations professionnelles. « Pour moi, le changement, ça a été important, parce que voilà, j’ai cette proximité. J’ai besoin de quelque chose, je passe un coup de fil, on me répond. », nous dit par exemple la directrice de Municité. La crèche étant à deux minutes à pied de la mairie, le contact direct est aussi facilité.

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Par ailleurs, la mairie n’est plus simplement l’organisme qui donne les subventions et possède les bâtiments, elle devient l’organisation englobante de la crèche. On devient collègues et plus seulement collaborateurs. L’identification à la structure implique que l’on se reconnait comme appartenant à un même collectif, qui partage donc une culture commune, des modes de communications communs, des objectifs communs, etc.

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Finalement, soit on pense que la fonction publique est inefficace, peuplée de personnes incompétentes, et que la gestion privée va « bouger » le personnel, soit on croit que les fonctionnaires ont le sens du service, de l’intérêt général et sont motivés dans le travail. Les conditions de travail, supposées plus favorables dans la fonction publique, peuvent donc être à la fois un argument en faveur de la municipalisation (les gens travailleront mieux s’ils sont dans de bonnes conditions), ou en faveur de la délégation (les abus seront limités par la plus grande vigilance du prestataire privé).

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A contrario, bien entendu, de mauvaises relations avec le personnel peuvent être un argument central en faveur de la délégation. A Déléville, par exemple, les relations avec la directrice de la crèche posaient de gros problèmes et impactaient fortement le fonctionnement du service.

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Le soulagement du personnel municipal et des élus est aussi beaucoup ressorti à Déléville. La gestion de la crèche prenait beaucoup de temps et d’énergie, notamment du fait de la gestion des absences et du turnover. Un coût en termes de conditions de travail. La DSP a permis de délester le service du personnel de ce poids. A Municité, l’assistante RH admet d’ailleurs que « au niveau des ressources humaines ça a demandé un travail innommable » lors de la municipalisation.

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Un dernier argument, très lié au précédent, est celui du coût élevé de recrutement des cadres. Le personnel de catégorie A coûte très cher et ce sont souvent les élus qui, bénévolement, dans le cadre de leur mandat, prennent en charge des responsabilités managériales. Lorsque la charge de travail devient trop importante, il peut donc s’avérer peu rentable de recruter un cadre, tandis que la délégation peut fournir une alternative intéressante. Le prestataire, qui gère plusieurs établissements, peut écraser les coûts en attribuant plusieurs services à un même responsable RH.

4.4 - La politique

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Dans les deux cas, l’argument de la transparence politique a été évoqué pour justifier le choix de mode de gestion.

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A Municité, nous avons relevé une critique virulente de la déresponsabilisation du maire impliquée par la délégation de son service. C’est là un argument d’ordre moral, ancré dans la culture politique. « (La DSP) sert que quand ça fonctionne bien, le maire dit ‘mes services’ et quand ça fonctionne pas bien il dit ‘c’est le gestionnaire’. C’est un manque de courage politique. » (DGS) Si le maire assume ses responsabilités en municipalisant, il en retire deux intérêts : il présente une image forte, de dirigeant sérieux et courageux, à la fois à ses pairs et à ses électeurs et il s’occupe mieux de son service, évitant ainsi un certain nombre de problèmes. Un argument que nous avons retrouvé chez beaucoup d’interviewés à Municité et qui montre la croyance collective forte à ce sujet.

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Par ailleurs, l’un des avantages de la régie est de pouvoir coordonner ce service avec d’autres secteurs connexes dont la collectivité a la charge, et ainsi d’impulser une politique globale. Les liens sont plus faciles à établir entre la crèche et la bibliothèque, ou la ludothèque, ou l’école, ou les centres aérés. « On a écrit un projet social et pour écrire ce projet social on a réuni autour d’une table, avec plusieurs réunions, tous les acteurs de l’enfance. » raconte par exemple la DGS de Municité. L’intégration verticale du service a donc permis plus de gouvernance, plus d’ouverture du service, ce qui semble paradoxal à première vue.

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A Déléville, les élus ont au contraire dénoncé le clientélisme potentiel en cas de contrôle de la mairie sur les inscriptions en crèche.

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Encore une fois, nous voyons comment la même croyance de fond (il faut être irréprochable au niveau politique) peut être mobilisée différemment. La directrice de la crèche de Municité a conscience aussi de ce danger : « Au niveau des inscriptions, sachant qu’elle est municipale, ils vont peut-être plus essayer d’aller faire un tour en mairie pour voir si on pouvait pas faire quelque chose pour eux (rires). » Les élus pourraient ainsi favoriser certains citoyens, créant une inégalité arbitraire, fondée sur des promesses de vote ou des échanges d’une autre nature. La liste d’attente à Municité est de 150 enfants, on imagine facilement le genre de dérapages que cela pourrait entraîner.

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Pour conclure, nous constatons que certains arguments peuvent être considérés dans un sens ou dans l’autre. Le personnel, nous l’avons vu, peut être une raison de municipaliser ou de déléguer, de même que la volonté de transparence politique. En réalité, les fondements de la croyance sont les mêmes : management respectueux du personnel, refus de la corruption, importance de la gestion (on voit le chemin qu’a pris le NPM au cœur des croyances), qualité de service, gouvernance, culture du service, etc. Ils sont simplement utilisés par les acteurs, en fonction de leurs actions, pour justifier une décision tout à fait différente. Les arguments mobilisés par les chercheurs, qu’ils soient pour ou contre les concepts du NPM, sont donc réappropriés par les acteurs pour servir leur cause. Dans ce contexte, vouloir apporter à tout prix une réponse universelle à la question du mode de gestion perd son sens.

5 - Contextualiser les choix de modes de gestion

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Face à l’échec des analyses rationalistes à proposer une réponse appropriée à la question des modes de gestion des crèches, nous avons décidé de nous intéresser aux croyances des acteurs afin de mieux comprendre les déterminants de leurs choix. Les volontés universalistes de certains gestionnaires ou économistes apparaissent ainsi peu pertinentes pour répondre aux besoins des collectivités. Finalement, décréter quel mode de gestion est le plus efficace dans l’absolu s’avère, à notre sens, impossible, infructueux et sans intérêt. Cela ne révèle que les croyances des chercheurs et n’a aucun sens extrait de son contexte. En effet, des recherches récentes sur la gouvernance des organisations insistent sur l’importance des conflits cognitifs comme source d’innovation et de performance collective (Charreaux 2002 ; 2004). Il est donc plus intéressant de définir les stratégies sur la base des connaissances et des croyances des acteurs que sur un mode strictement calculatoire qui peut s’avérer contrefactuel (Dupuy, 1994).

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Proche de ces perspectives, la démarche de cette étude a reposé sur une analyse de terrain permettant de faire ressortir les croyances les plus ancrées, au-delà des connaissances ordinaires des acteurs. Elle s’est ainsi développée selon une approche belief-based view plutôt que knowledgebased view (Conner, Prahalad, 1996 ; 2002). Les deux municipalités de notre étude de cas ont choisi des chemins divergents, mais justifient chacune fortement le bien-fondé de leur décision. En relevant les arguments avancés par les interviewés, nous constatons la façon dont les acteurs mobilisent des valeurs identiques (nécessité d’une gestion saine, d’améliorer le service, d’améliorer la gestion du personnel, ou de favoriser la transparence politique) pour justifier des décisions pourtant antinomiques.

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En observant les arguments mis en avant, nous voyons se dessiner la complexité des croyances sous-jacentes au moment des arbitrages, ce qui suffit à montrer qu’il n’existe pas de réponse universelle à la question : régie ou délégation ? L’option choisie dépendra essentiellement des cadres de référence des acteurs et il est impossible de dire si l’un a plus de valeur que l’autre. Aucun argument n’est plus valable en soi : comment juger de la plus grande pertinence de l’un vis-à-vis de l’autre, si ce n’est en nous référant à nos propres croyances, à nos propres référentiels, eux-mêmes construits sur la base de nos expériences personnelles ?

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L’ambiguïté née de la multiplicité de réponses possibles à la même question (quel mode de gestion choisir ?) est finalement extrêmement bénéfique et il nous semble vain de chercher, en tant que scientifique, à résoudre le débat. Le large panel de modes de gestions qui s’offrent aux communes est une opportunité dont elles doivent s’emparer. Cela leur permet de se positionner, s’opposer, d’affirmer leurs identités et croyances, de puiser dans leurs ressources cognitives pour justifier leurs choix et leur donner du sens à ce qu’elles font. Les acteurs s’investissent alors fortement pour défendre leur point de vue et, par conséquent, ils s’engagent dans la réussite du projet. Les croyances peuvent ainsi changer, se renouveler, le sens continuer à s’élaborer et à évoluer. Le débat en lui-même est insoluble et ce qui compte vraiment, c’est qu’il existe. Le conflit lui-même est un terrain qui peut s’avérer fertile. L’essentiel est que les positions soient clarifiées, pas forcément qu’elles soient consensuelles.

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Nous en revenons ici à Weick (1995), qui conseille ce qu’il appelle la « variété requise ». Plus le répertoire de croyances d’une organisation est vaste, plus le débat sera virulent, mais plus un sens nouveau aura de chances d’émerger. Plus une situation sera vue dans son intégralité, plus grand sera le nombre de solutions identifiées et plus on aura de chances que quelqu’un ait une réponse intéressante à apporter.

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Notre rôle, en tant que chercheur, serait alors plutôt de proposer des outils aux gestionnaires pour faire vivre ce débat, lui donner corps, le rendre fructueux et, finalement, le faire accoucher d’un sens collectif motivant et enthousiasmant.


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Notes

[1]

Doctorante, Aix Marseille Université, CNRS, LEST, UMR 7317, 35 Avenue Jules Ferry, 13626 Aix-en-Provence, camille.guirou@univ-amu.fr

[2]

La définition de ces quatre axes est le résultat d’une confrontation entre les enquêtes effectuées et les catégories mobilisées dans la littérature. La catégorisation retenue est ainsi le résultat d’une opération de synthèse qui réordonne les cadres d’analyse existants au risque d’opérer une intégration des schèmes des acteurs dans des schèmes plus généraux. La partie suivante, relatant l’enquête, restitue néanmoins la singularité de ces schèmes.

[3]

Loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique.

[4]

Enquête du CRÉDOC1 (1998).

[5]

Plan Local d’Urbanisme : principal document de planification de l’urbanisme au niveau communal. Il remplace le plan d’occupation des sols (POS) depuis la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre 2000, dite « loi SRU ».

Résumé

Français

La question de la gestion des crèches municipales s’articule actuellement autour de la question : régie (gestion internalisée) ou délégation (gestion externalisée) ? Or, cette façon rationaliste et universaliste d’envisager le problème omet le rôle crucial de la motivation des acteurs dans le processus de décision. Cette recherche exploratoire compare deux cas contradictoires de municipalités, l’une ayant délégué sa crèche, et l’autre l’ayant municipalisée. Grâce aux concepts de Weick et aux apports de la théorie du sensemaking, nous souhaitons montrer comment une étude des croyances des membres de l’organisation permet de dépasser ce débat et de mieux comprendre ce qui se joue dans les collectivités territoriales qui changent de mode de gestion de leurs services.

Mots-clés

  • collectivités locales
  • régie
  • délégation
  • croyances
  • processus

English

Choose a kind of management : the significance of the beliefsToday, in France, the management of the municipal childcare centers is asked this way: must we manage it internally, like a municipal central service, or is it better to delegate this management to a company or an association? This is a very rationalist and universalist way to see this problem, which forgets the motivations of the actors in the decision process. In this exploratory study, two contradictory cases are compared: one local authority has chosen to delegate, the other one has chosen to manage directly the childcare center. Thanks to the concept of sensemaking developed by Weick (1995), we demonstrate here that, by studying the beliefs of the members of the organisations, we can resolve this debate and understand more closely what really happens on the ground when the actors choose to change the way of managing a childcare service.

Keywords

  • local authorities
  • internalism
  • externalism
  • beliefs
  • process

Plan de l'article

  1. Introduction
  2. 1 - Les fondements du choix d’un modèle de gestion : prendre en compte les croyances
    1. 1.1 - La perspective développée par la Nouvelle Gestion Publique
    2. 1.2 - L’étroitesse des analyses rationalistes et l’opacité des déterminants de choix des modes de gestion
    3. 1.3 - Les changements de modes de gestion : une affaire de croyances ?
  3. 2 - Le secteur de la petite enfance : un terrain d’affrontement intéressant
  4. 3 - Comparer les processus pour révéler les croyances en jeu
  5. 4 - Les croyances ayant déterminé le choix des acteurs : le débat mis en scène
    1. 4.1 - Les coûts
    2. 4.2 - La gestion de la qualité
    3. 4.3 - La gestion des hommes
    4. 4.4 - La politique
  6. 5 - Contextualiser les choix de modes de gestion

Pour citer cet article

Guirou Camille, « Choisir un mode de gestion : l’importance des croyances », Gestion et management public, 4/2015 (Volume 4 / n° 2), p. 45-59.

URL : http://www.cairn.info/revue-gestion-et-management-public-2015-4-page-45.htm
DOI : 10.3917/gmp.042.0045


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