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Gestion et management public

2016/1 (Volume 4 / n° 3)

  • Pages : 144
  • DOI : 10.3917/gmp.043.0109
  • Éditeur : AIRMAP

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Introduction

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Dans cet article, nous nous intéressons à l’une des formes de modernisation de l’action publique les plus récentes, encore peu étudiée, qui consiste à extraire les fonctions support dispersées dans les services opérationnels pour les installer sur des entités dédiées, les centres de services partagés (CSP). Ce processus d’agencification (Bach, Jann, 2010), c’est-à-dire la désagrégation structurelle et la création d’organisations spécialisées, symbolise l’agence moderne idéal-typique (Bach, Jann, 2010 ; Pollitt et al. ; 2004 ; Talbot, 2004). En ciblant les activités support et en utilisant les progiciels de gestion intégrée (PGI) du marché, les projets de CSP traduisent une volonté de refondre la chaîne de valeur (Porter, 1986) en la rationalisant à l’échelle des ministères.

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Avec les CSP, on assiste donc à un projet d’industrialisation de la production de services à l’intérieur des administrations publiques. Conformément à la tradition fonctionnaliste en gestion « ce qui fonctionne se déploie, ce qui ne fonctionne pas disparaît » (Marcussen, 2011), cette industrialisation reposerait sur des méthodes et outils standards issus de la sélection des pratiques les plus performantes. Adopter les PGI du marché et confier les fonctions supports à des entités spécialisées, permettraient d’adopter les meilleures pratiques du privé. Cette refonte est vue comme une avancée significative et incontournable par rapport aux pratiques aujourd’hui à l’œuvre dans les organisations publiques (Cour des Comptes, 2011).

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Cependant, d’après Nils Brunsson (2011), présenter ces réformes publiques comme des évidences permet d’éviter les contestations et les débats. Il nous semble important d’en interroger les fondements, afin de mieux comprendre les difficultés observées par la Cour des Comptes notamment, dans différents ministères français. Les gains de productivité doivent provenir de la capacité des gestionnaires à stabiliser des procédures pour traiter les plus grands volumes d’opérations possibles. Ce principe, qui associe rationalisation et professionnalisation, et qui vise la régularité et la fiabilité des opérations, est directement hérité du scientisme classique (Marcussen, 2011). Avec les CSP, il est incarné par deux leviers de transformations complémentaires : pour rationaliser les méthodes, l’adoption du PGI SAP-CHORUS, d’une part ; et d’autre part, pour augmenter le volume des opérations et atteindre les seuils de rentabilité, extraire les fonctions supports et les rassembler sur des entités dédiées, les CSP.

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L’introduction d’un PGI engendre toujours des incertitudes liées à leur complexité (Pupion et Leroux 2006) ainsi que des risques d’inadéquation (Soh et al., 2000), donc d’échec (Bernard et al., 2004). Cependant, selon nous, le problème des PGI dépasse les seules questions du degré d’adéquation, de l’aptitude au changement, de la différence entre le privé et le public, ou encore de la persévérance des managers publics voulue par la Cour des Comptes. Selon nous, ce sont les fondements de la démarche qu’il convient de questionner.

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En créant des entités dédiées aux fonctions support, la modernisation s’appuie sur les capacités des managers à accroître conjointement les volumes et la vitesse de production (Chandler, 1988). Pour cela, on cherche à imposer des procédures communes, c’est-à-dire standardiser au sens de Mintzberg (1989). Cette volonté de standardisation appliquée aux services internes de grandes organisations, est analogue au principe de réduction de la diversité des pièces et des méthodes dans la production industrielle (Médan, Gratacap, 2001). Or, dans les administrations, les multiples pratiques existantes sont le fruit d’expériences accumulées au sein des services. Les remplacer, du jour au lendemain, par des standards, peut s’avérer délicat. L’objectif de notre article est d’explorer cette dimension particulière de la modernisation de l’action publique : dans quelle mesure une planification homogénéisée, nécessaire pour justifier économiquement les projets de CSP, est-elle préférable à d’autres méthodes d’amélioration ? Quels arbitrages sont imposés, comment, et au prix de quelles pertes la standardisation se réalise-t-elle ? A partir de ces questions, nous espérons contribuer à une meilleure compréhension des mécanismes de transformation de l’action publique contemporaine.

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Tout d’abord, en nous appuyant sur la synthèse récente de Boston (2011), nous analysons ces stratégies de transformation publique comme l’application moderne des théories classiques, et nous formulons les propositions qui guideront notre recherche. Ensuite, après avoir exposé la méthodologie retenue, nous présentons les résultats et formulons quelques enseignements sur la modernisation publique.

1 - Propositions théoriques

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D’après Jonathan Boston (2011), les principes du nouveau management public (NMP) sont issus des théories classiques comme le managérialisme, le néo-libéralisme, les théories de l’agence, des coûts de transaction, du choix public. Parmi les quatorze principes identifiés par l’auteur, dix sont présents dans le projet de CSP (tableau 1).

Tableau 1 - Principes et doctrines du NMP issus des théories classiques appliqués dans les projets de CSPTableau 1
Source. D’après Boston (2011)
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La synthèse de Jonathan Boston permet de situer les CSP comme l’application moderne de théories classiques, mais, selon nous, elle ne permet pas de comprendre les implications sur les organisations et sur l’activité. Les projets de CSP reposent sur les méthodes du management industriel. Conformément aux principes tayloriens, toute action complexe ou collective doit être organisée, c’est-à-dire analysée, divisée et coordonnée. Ainsi, au sens classique, la structure est « la somme totale des moyens employés pour diviser le travail en tâches distinctes et pour ensuite assurer la coordination nécessaire entre les tâches » (Mintzberg, 1989). Avec l’ajustement mutuel et la supervision directe, la standardisation est l’un des principaux mécanismes de coordination (Mintzberg, 1982) :

  • standardisation des procédés de travail (homogénéisation des règles de fonctionnement et des méthodes de travail formelles) ;

  • standardisation des normes (culture commune) ;

  • standardisation des résultats ;

  • standardisation des qualifications (normalisation des compétences permet une meilleure coordination).

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En se fondant aussi sur l’adoption des progiciels de gestion intégrée (PGI) du marché, les projets de CSP optent pour une standardisation complète des activités support : un PGI est un « logiciel intégré composé d’un ensemble de modules fonctionnels standards qui peut être adapté aux besoins spécifiques de chaque organisation [3][3] Notre traduction : An ERP system is an integrated software... » (Alves, Matos, 2011). Rappelons les principales motivations pour adopter des PGI, mises en évidence notamment par Alves et Matos (2011) [1] et Pupion et Leroux (2005) [2] : intégrer les applications informatiques [1], homogénéiser les interfaces homme-machine [2], refondre les processus [1] pour les rendre transversaux [2], satisfaire une demande d’information en temps réel [1] notamment pour accroître la réactivité stratégique et réaliser des économies d’échelles [2]. Les PGI sont donc appréhendés comme des outils au sens d’Orlikowski et Lacono (2001), de substitution au travail (work tool) et de traitement de l’information (information processing).

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De telles définitions des technologies de l’information correspondent à une conception procédurale du travail [4][4] Travail prescrit : Dejours 1995, c’est-à-dire comme quelque chose que l’on peut schématiser et transcrire en tâches standardisées (Kosalge et Chatterjee, 2011). L’expression « progiciel de gestion intégrée » est d’ailleurs la traduction française inexacte d’enterprise resource planning systems (ERP), c’est-à-dire « systèmes de planification des ressources de l’entreprise ». Les PGI sont les descendants de la culture industrielle. Dans une entreprise industrielle, à partir des ventes estimées, le plan de production décline les objectifs et planifie les ressources pour l’ensemble des opérations, depuis les achats jusqu’à la vente en passant par la transformation (Médan, Gratacap, 2001). Par exemple, pour une opération commerciale prévue en décembre, si un conteneur doit arriver en octobre, il faut avoir réservé à l’avance les camions, l’emplacement dans les entrepôts ainsi que les ressources humaines nécessaires pour la manutention. Les PGI étendent la planification industrielle des ressources à l’ensemble des tâches accomplies au sein d’une entreprise (Samaranayake, 2009).

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Le succès économique de l’introduction d’un PGI dépend de la possibilité de modéliser des flux de travail (work-flow) identifiés comme étant répétitifs et à enjeux stratégiques, afin de justifier économiquement les investissements. Des procédures spécifiques par rapport au cadre prévu dans l’outil, appelées modes dégradés, sont toujours possibles, mais elles requièrent des développements informatiques supplémentaires et limitent les gains de productivité. Il faut donc les éviter au maximum. Lors de la bascule de l’ancien système vers la cible, les anciens outils doivent être éliminés. Selon nous, les futurs utilisateurs peuvent donc se retrouver dans une position difficile. Ils doivent comprendre le plus rapidement possible ce que les standards leur permettront de faire ou non par rapport à l’existant, et faire valoir leurs spécificités auprès des instances de pilotage du projet. Mettre en œuvre des CSP consiste alors en une série d’arbitrages entre ce qui peut être planifié et ce qui ne peut pas l’être, d’une part, et, d’autre part, entre ce qui est spécifique et ce qui ne l’est pas. Indépendamment des conflits d’intérêts au sens de Crozier et Friedberg (1977), la négociation technique (Bratman, 1997), guidée par la recherche d’efficacité, peut s’avérer délicate.

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Notre recherche s’intéresse à cet aspect particulier et peu étudié de la transformation du secteur public : dans quelle mesure une planification homogénéisée, nécessaire pour justifier économiquement les projets de CSP, est-elle préférable aux méthodes actuelles ? Quels arbitrages sont imposés, comment, et au prix de quelles pertes la standardisation se réalise-t-elle ? Pour aborder ces questions, nous retenons les deux propositions de recherche suivantes :

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Proposition 1 : les projets de CSP supposent de formaliser et planifier de manière homogène les fonctions actuellement dispersées dans les services opérationnels.

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Proposition 2 : lors des projets de CSP, les acteurs doivent négocier et distinguer, au nom de l’efficacité, ce qui doit être standardisé et ce qui peut légitimement continuer à ne pas l’être.

2 - Méthodologie

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Notre question de recherche nécessite une méthodologie rigoureuse. Les CSP concernent toutes les administrations françaises. Il nous a semblé préférable de nous restreindre à un périmètre cohérent et accessible. Nous pouvions soit sélectionner une fonction et la considérer dans l’ensemble des administrations, soit sélectionner une administration et considérer l’ensemble de ses fonctions. Nous avons choisi la deuxième option, et avons étudié la mise en place des CSP au sein du Ministère de la Justice (MJ).

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Au MJ, les CSP visent à regrouper tout ou partie des quatre principales fonctions support (budgétaro-comptable, ressources humaines, techniques & immobilières, informatique) sur des centres répartis sur le territoire (encadré 1). Les quatre directions du MJ, présentées plus loin, sont censées partager ces fonctions, par ailleurs soumises à d’autres logiques d’harmonisation interministérielle [5][5] Le PGI SAP-H@RMONY imposé par l’Office national de....

2.1 - Engagement des chercheurs

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Le projet est animé par six personnes appartenant à l’une des directions du MJ, le Secrétariat Général (SG). L’équipe projet est dirigée par le directeur du cabinet du SG et une chargée de mission (magistrat détaché). Elle constitue un comité de pilotage (COPIL) avec les sous-directeurs des autres directions ainsi que des experts fonctionnels. Selon l’ordre du jour sont invités les sous-directeurs centraux ou leurs représentants en charge des fonctions supports : RH, Achats et Finance, Immobilier, Informatique.

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Nous sommes engagés par l’équipe projet en tant que chercheurs, afin d’apporter un rôle d’observateur et d’aider l’équipe à intégrer les attentes et contraintes des services opérationnels. Nous sommes admis comme membres participants du COPIL. Nous rapportons nos observations issues du terrain, dans le but d’aider à instaurer les liens avec les services opérationnels.

2.2 - Collecte et analyse des données

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Nous avons cherché à couvrir l’ensemble des problématiques. Durant dix mois, nous avons suivi l’implémentation du progiciel de gestion des achats et du paiement des fournisseurs, sur des CSP à créer. Nous avons eu recours à deux méthodes de collecte :

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1) Entretiens individuels non directifs centrés sur la personne (Rogers, Romelaer 2005), d’une durée de 60 à 90 minutes. Les quinze personnes constituent un échantillon représentatif : l’administration centrale, les directions opérationnelles ; les bases opérationnelles ; les responsables d’antennes régionales du SG, qui constituent des embryons de mutualisation au sein de la structure ; les personnes chargées de l’implémentation des progiciels :

  • 8 directeurs et responsables de fonctions supports : RH, Immobilier, Informatique, Budget et Finance ;

  • 2 directeurs d’antennes régionales (AR) du SG chargés des services support informatique et actions sociales ;

  • les 2 chefs de projet SAP-CHORUS et SAPH@RMONY ;

  • 3 sous-directeurs de directions opérationnelles (DSJ, DAP et DPJJ) (DO)

  • 4 opérateurs de la chaîne de facturation et mise en paiement d’un service opérationnel de la PJJ (SO)

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2) Observation participante (Baumar et al. 2003) :

  • participation au COPIL (35 demijournées).

  • participation au groupe de travail achats : trois réunions interministérielles d’une durée de 3 heures, entre mars et mai 2009.

  • participation aux cinq réunions d’information syndicale d’une durée de deux heures entre novembre et décembre 2008.

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Les données sont collectées sous forme de mails, comptes rendus, études, et également de notes et d’enregistrements. Les analyses thématiques sont réalisées selon les méthodes habituelles (Ghiglione, Blanchet, 1991 ; Miles, Huberman, 2003) : repérage des unités de sens, constitution d’un dictionnaire des thèmes.

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Pour traiter cette problématique de recherche, l’axe thématique standardisation/maintien de la diversité des processus s’est rapidement imposé. Nous présentons des verbatim sélectionnés pour leur force de démonstration. Cependant, dans le cadre de cette recherche exploratoire (Wacheux, 1996), nous ne cherchons pas à quantifier les phénomènes, et nous ne comptons pas les occurrences (pour exister, un phénomène a seulement besoin d’être constaté une fois).

3 - Résultats

3.1 - La modernisation des fonctions supports par les CSP

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Les services judiciaires (SJ) rendent la justice ; l’administration pénitentiaire (AP) surveille les personnes en état d’arrestation ou en phase d’exécution des peines ; la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) s’assure que la jeunesse fragilisée ou délinquante ne perde pas ses chances d’intégration. Pour fonctionner, le MJ possède des entités opérationnelles séparées, appartenant à différents programmes budgétaires :

  • programme 101 : la direction des SJ (DSJ, 30 000 ETPT), qui gère 22 Cours d’Appel et les personnels judiciaires (magistrats, greffiers et autres fonctionnaires) ;

  • programme 107 : la direction de l’AP (DAP, 32 500 ETPT), en charge des établissements pénitentiaires, des services de probation et d’insertion ;

  • programme 182 : la direction de la PJJ (DPJJ : 9 000 ETPT) assure l’éducation des mineurs en danger et des mineurs délinquants ;

  • programme 166 : la justice judiciaire gère les cours de cassation, le conseil de la magistrature, le casier judiciaire, l’école des greffes ; les services administratifs régionaux –SAR– ; les cours d’appel).

  • le programme 310, créé en 2007 : le secrétariat général (SG), avec un objectif exprimé de coordonner et rationaliser les dépenses.

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Entre 2007 et 2009, le SG crée des antennes régionales (AR) : 9 antennes de l’action sociale (ARAS), 9 de l’équipement (ARE) et 7 d’information et de télécommunication (ARSIT). Les AR fonctionnent sur le programme budgétaire du SG, sans autonomie de gestion. La direction générale de la modernisation de l’état (DGME) officialise le projet de CSP par un arrêté émis lors du 1er Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007. Le MJ se conforme à cette évolution générale. En 2008, le Garde des Sceaux affiche un ambitieux projet de modernisation appelé « mesure Justice RGPP 44 ». Cette mesure identifie les quatre fonctions support devant rejoindre neuf CSP interrégionaux : RH (action sociale, gestion du personnel, paye), immobilier, informatique et télécommunication, budgétaro-comptable (achats et comptabilité). Le regroupement doit s’opérer par et pour le déploiement des PGI SAP-CHORUS et SAP-H@RMONY (appelés par la suite CHORUS et H@RMONY).

3.2 - La standardisation comprise et acceptée comme doctrine

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L’ensemble des données collectées converge dans le même sens. Les acteurs comprennent bien le projet et se l’approprient comme étant un nouveau modèle de gestion fondé sur la standardisation des fonctions support :

  • des tâches comparables sont exécutées dans les services opérationnels ;

  • les agents dédiés à ces tâches ont développé des connaissances et des pratiques en fonction de l’historique et des contraintes locales, mais ils ne connaissent pas les solutions retenues par d’autres agents, dans les autres services opérationnels ;

  • pour chaque fonction support, il existe une connaissance cachée, dispersée, et des pratiques hétérogènes ;

  • au sein de chaque fonction, parmi cet ensemble de pratiques, il existe des invariants et il est possible de trouver les standards qui permettront de travailler plus efficacement ;

  • il faut rassembler les acteurs concernés pour définir ces standards de connaissances et de pratiques et les appliquer à une entité de « service » ;

  • les fonctions ainsi professionnalisées offriront une meilleure qualité de service aux clients internes et externes ;

  • il faut informatiser les tâches avec des PGI (CHORUS pour la chaîne budgétaro-comptable).

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Grâce à la spécialisation, à la standardisation et à l’informatisation des tâches, on espère une réduction d’ETPT (équivalent temps plein annuel travaillé) et une amélioration du service. Les représentants du personnel voient des opportunités pour les agents des fonctions support comme des possibilités de mutation et le développement de l’employabilité :

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« L’émergence d’une culture des métiers de gestion au sein du MJ représente l’enjeu principal des [CSP] »

(M. Dir budgétarocomptable SG)
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L’acceptation est comparable au sein des services opérationnels :

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« Cela ne sert pas à grand-chose d’attendre, ça va se faire, je ne vois pas un Etat moderne refuser la mutualisation (des services supports) »

(F. Dir SAR)
31

« Tout le monde est conscient qu’on peut faire des économies d’échelle et acheter mieux grâce à la mutualisation (des services supports). »

(D. Resp. AP)
32

« Compte tenu de la taille des marchés publics du SAR de Paris, j’ai des opportunités pour faire de la sécurité juridique dans le sens où j’ai trois contentieux devant le tribunal administratif, j’en ai déjà gagné deux pour mes marchés. »

(P. Resp sar)
33

« Le DRH serait partant pour mener une réflexion commune sur les thèmes : assistance psychologique des personnels, CHSCT ; comme dans la police il y a le personnel qui rencontre des problèmes avec l’alcool et les addictions […] les possibilités de mutations pour ces personnels devraient se multiplier ».

(N. Dir. ARAS)
34

« A priori tous les correspondants « informatique » devraient aller sur les plateformes ».

(P. Resp Informatique SG)

3.3 - Face à la doctrine, la diversité des formes existantes

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Au début du projet de CSP, le regroupement de certaines fonctions support est déjà engagé à l’exemple des services informatiques et télécom, de certaines activités sociales et de formation, ainsi que certaines opérations d’achat et de facturation. Cela a donné lieu à des réalités multiples.

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Premièrement, des regroupements « inter-régions » mettent en commun des moyens pour des services opérationnels d’une même direction (un même programme budgétaire) :

  • la DAP et la DPJJ mettent en place l’application CHORUS pour le traitement comptable de leurs programmes respectifs

  • sous la responsabilité d’un fonctionnaire de catégorie A, le traitement du programme 310 a été basculé dans CHORUS, avec un service facturier chargé de traiter l’ensemble des factures du programme.

  • sous l’impulsion de deux directions interrégionales : la DIRPJJ et de la DIRSP, CHORUS doit mettre en commun les moyens au sein des mêmes programmes : les foyers, les centres d’éducation surveillée, etc. pour le programme 182 ; les prisons, les services professionnels d’insertion et de probation, etc., pour le programme 107.

  • le SAR de Paris relève du programme 166, pour les achats et les commandes des juridictions de la Cour d’appel.

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Deuxièmement, des regroupements « interdirections » rassemblent des moyens pour plusieurs directions (plusieurs programmes budgétaires) :

  • l’ARSIT de Grigny : correspondants locaux informatiques (DAP), direction des services informatiques (DPJJ) et les responsables informatiques (DSJ).

  • les ARAS dépendent du programme 310. Mais ce sont de fait les personnels de l’AP qui en sont le plus bénéficiaires, avec leurs besoins spécifiques, car l’activité des ARAS s’est développée au gré des dossiers transférés, sans coordination ni moyens adéquats. Les antennes n’ont donc pas encore trouvé leur positionnement :

    « La création des ARAS est relativement récente, et il y a un mouvement de déconcentration en direction des ARAS, à effectifs constants. […] Le Secrétariat Général a fait savoir aux agents qu’ils devaient se tourner vers l’ARAS, mais nous n’avons pas les moyens de faire quoi que ce soit »

    (F. chargée de mission ARAS)

    « On nous a donné l’information pour février, puis ce n’est toujours pas fait. C’est incompréhensible pour nous comme pour les services déconcentrés. Dans la mesure où les services déconcentrés ne savent pas que nous ne sommes qu’un relais d’information […] Ce problème de crédit est un problème général : les services opérationnels se demandent ce que font les ARAS, quelles sont leurs compétences, où elles s’arrêtent. L’histoire des crédits est révélatrice de la problématique du positionnement des ARAS, face aux services opérationnels, nous sommes coincés. »

    (S. directeur d’ARAS)
  • le groupe d’expérimentation Achats (Ile-de-France) doit identifier des marchés communs à toutes les directions.

  • le groupe d’expérimentation « Formation » (Lyon) a conçu un plan de formation non métier destiné à l’ensemble des agents.

  • la FIRPJJ et la DIRSP ont décidé de rassembler les agents en charge des factures à Savigny. Ce service facturier correspondrait à une première entre deux directions, c’est-à-dire entre deux programmes distincts (182 et 107).

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Les regroupements observés ont lieu au sein de périmètres déjà identifiés et inscrits dans a culture de gestion du MJ. Deux types de regroupement des fonctions support apparaissent : les regroupements de onctions support sont inter-régions ou inter-directions (tableau 2). Ces regroupements sont parcellaires bien qu’ils s’inscrivent dans une démarche d’homogénéisation (la standardisation).

Tableau 2 - Diversité des formes de regroupementsTableau 2

3.4 - Les projets de CSP prennent appui sur la diversité des formes existantes

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De fait, les projets de CSP s’inscrivent dans le prolongement des regroupements existants :

  • les coopérations entre la DIRPJJ et la DIRSP ont abouti au projet de SFAC (service facturier) à Savigny, avec Chorus dès janvier 2010.

  • le COPIL constitue un groupe de travail pour expérimenter le regroupement de la fonction achat & marchés publics en Ile-de-France : le service des achats de l’Etat (SAE), le responsable ministériel des achats, et des fonctionnaires reconnus pour leurs compétences professionnelles, appartenant aux quatre directions, se réunissent ; ayant déjà collaboré, ils connaissent leurs activités respectives ; dès la seconde réunion, ils expriment la volonté de se renforcer face aux fournisseurs, et identifient quatre segments d’achat test (sécurité incendie ; maintenance ; fournitures ; location de salles de concours).

  • la structuration de la fonction RH, avec la sous-direction de la synthèse des ressources humaines, a permis la création des groupes formation, aide sociale, H@RMONY. Ces regroupements présentent des formes diverses :

    « Le degré de déconcentration des actes de gestion des RH est très variable selon les directions DAP, DPJJ, et DSJ »

    (resp. administration RH)

3.5 - Au nom de l’efficacité organisationnelle, la lutte entre standardisation et maintien de spécificités

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Le projet CHORUS ravive les difficultés des antennes régionales. Afin de résoudre ces difficultés, l’équipe projet lance des expérimentations, c’est-à-dire une standardisation construite, de proche en proche. Cela revient de fait à renoncer aux bénéfices initialement attendus, tels que les économies d’échelle et d’ETPT. Une période de négociation des standards s’ouvre en créant des paramétrages, des procédures et des groupes d’utilisateurs spécifiques à chaque programme au lieu de les mettre en commun. Le nombre de licences Chorus est envisagé à la hausse. Recherchant le compromis, l’équipe projet laisse les conflits s’exprimer dans les instances formelles à l’instar du COPIL et du Comité des Directeurs Centraux :

  • Plus avancée en matière d’œuvres sociales, la DAP n’est pas pressée de se voir :

    « retirer des ressources propres pour les partager avec les autres directions et avoir un niveau de service inférieur à ce que nous connaissons aujourd’hui ».

    (S. Dir AP)
  • Le projet de CSP entre en concurrence avec des créations récentes :

    « les assistantes sociales (…) craignent de perdre une partie de leurs missions et de ne plus avoir à s’occuper du personnel pénitentiaire »

    (M. Dir ARAS)
  • Les directions craignent de voir leurs demandes reléguées au second plan :

    « Les agents pénitentiaires sont les plus nombreux, ce sont eux qui sont déjà les plus gros bénéficiaires des actions sociales du ministère. […] Objectivement il y a de gros problèmes dans les services judiciaires, mais ce que j’en entends, c’est que c’est une population moins revendicative, qui a moins de poids politique, il y a des besoins aussi importants qui ne sont donc pas pris en compte et relayés par personne. […] Les pénitentiaires ne sont pas forcément les plus à plaindre. »

    (S. Resp. ARAS)

    « On peut imaginer un marché pour la Cour d’appel de Paris avec des options, la spécificité des métiers est prégnante en matière d’achat. »

    (P. Dir SAR). »
  • Les inquiétudes les plus fortes concernent CHORUS :

    « La DGME ne répond pas… Ils cherchent des contournements, je me suis fâché… on arrête. Notre seul souci c’est nos fournisseurs qu’on ne peut pas payer 2500 factures en rade. On coule des boîtes. Notre service informatique, leur achète pour plusieurs millions »

    (F. Resp CHORUS - SG)

    « CHORUS a une hotline et ils ne savent même pas qui on est. Le support : « ah bon vous éditez des bons de commande » »

    (L. Resp. de l’expérimentation chorus au MJ)
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A ce moment-là, le projet ralentit. Dès la dixième semaine, la DAP et la DPJJ ne sont plus représentées systématiquement aux réunions. Elles ne fournissent pas les informations demandées.

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En proie à un certain désarroi, l’équipe projet accepte de faire appel aux représentants de la DGME et à son cabinet de conseil attitré (financé par le MJ). Ces derniers mettent en œuvre les standards de la gestion de projet (Mignerat et Rivard 2010) : plannings détaillés, formalisation des macro-processus prévus par CHORUS, répartition des tâches, responsabilisation des acteurs (chacun doit envoyer sa copie au plus tard la veille de la réunion), état d’avancement symbolisé par les icônes habituelles (soleil/orage ; petit bonhomme content/mécontent).

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L’équipe projet laisse les consultants prendre la main sur les points importants et récolter personnellement les informations non fournies. Experts reconnus de l’implantation de PGI, ils co-animent les réunions, à l’aide de documents Powerpoint de centaines de pages détaillant chaque tâche. La lutte entre, d’une part, la standardisation prescrite, globale, et, d’autre part, le maintien des spécificités locales, est exacerbée :

44

« il faut prendre en compte les spécificités, mais la plupart du temps ce sont plutôt des résistances et non de véritables spécificités qui ne doivent pas être intégrées dans la solution ».

(consultant lors d’une réunion du COPIL)
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Face à l’injonction d’harmoniser les procédures, soucieuse de ne pas détruire des pratiques performantes, l’équipe de projet continue d’encourager l’expression des « spécificités à respecter » pour maintenir l’efficacité :

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« L’affectation des correspondants locaux informatiques dans les plateformes nous pose problème. A la base ce sont des surveillants qui ont accepté de se former en informatique pour répondre aux problèmes d’informatique des détenus et du personnel pénitentiaire. Notre problème c’est toujours la réactivité, et la proximité des CLI (Correspondant Locaux Informatique) est une garantie de réactivité ; les ARSIT ne réagissent pas assez vite. »

(S. DIR SDIT SG)
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« J’ai garanti le fonctionnement des juridictions en exerçant, par délégation, ce que j’appelle le pouvoir de payer, c’est-à-dire le pouvoir de donner l’ordre de payer. Une connaissance fine des métiers des services judiciaires permet de déterminer l’ordre d’importance du règlement des factures en situation de pénurie de crédits de paiement. »

(P responsable SAR)
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« La culture de la pénitentiaire et les représentations que cette administration véhicule, doivent être pris en compte ; la vocation de surveillant de prison est bien différente de celle de l’éducateur ou du service de la justice. »

(S. Dir AP)
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Paradoxalement, en imposant les normes de la comptabilité publique, l’introduction de CHORUS risque de bloquer certaines activités budgétaro-comptables. En principe, il n’est pas possible d’engager une dépense si le coût n’est pas déterminé et si l’engagement juridique n’est pas émis. Dans au moins deux situations particulières, les équipes opérationnelles ont inventé des solutions pour agir au plus près de la norme tout en permettant l’activité :

  • Situation 1 : en cas de rupture de stock en fin de semaine, il faut attendre la semaine suivante pour approvisionner. Cette règle ne pose pas de problème pour changer une ampoule dans une Cour d’Appel. Cependant, dans les prisons, certaines livraisons critiques doivent être effectuées sans attendre la régularisation :

    « Pour certains actes de gestion, la connaissance du métier est fondamentale. Par exemple, la commande de barres chocolatées représente un enjeu de paix sociale pour la pénitentiaire et une dépense non urgente pour les services centraux »

    (C. Responsable budgétaro-comptable SG)
  • Situation 2 : les décisions des juges déclenchent des dépenses sans engagement juridique. Pour traiter ces opérations spécifiques, la DPJJ a développé l’application IMAGES. Grâce à une dématérialisation des estimations budgétaires et des factures, elle permet un travail collaboratif avec les prestataires pour estimer le coût des prestations déclenchées par ordonnances (par exemple, le placement provisoire d’un mineur en danger). L’application CHORUS doit remplacer IMAGES, mais n’assurera pas ces fonctions.

50

En éliminant des pratiques et outils spécifiques issus de l’expérience accumulée au sein des services opérationnels, la standardisation prescrite, globale, portée par CHORUS, menace de « détruire » des capacités organisationnelles, ou bien d’engendrer des surcoûts, en contraignant les agents à conserver leurs anciens outils en doublon. En même temps, si les CSP prolongent les formes existantes, issues d’une construction locale, l’adoption des PGI réalisera une standardisation très partielle des procédures.

4 - Discussion : modernisation orthodoxe versus hétérodoxe

51

Après avoir montré que les CSP correspondent à l’application moderne de théories classiques du NMP et qu’ils s’appuient sur les principes de la standardisation industrielle (proposition 1), nos résultats mettent en évidence deux formes de standardisation. D’un côté, les projets de PGI comme CHORUS engagent une standardisation globale, descendante. De l’autre, les démarches ascendantes, contingentes, spécifiques, s’entendent sur des regroupements locaux qui facilitent l’activité. Il existe une diversité dans le contenu des opérations rassemblées sous les mêmes standards (fonctions et les services opérationnels impliqués). On trouve également de la diversité dans l’usage des technologies de l’information : des applications spécifiques comme IMAGES font émerger des standards locaux ; de même, alors qu’il devrait y avoir une homogénéisation globale, les expérimentations du PGI CHORUS donnent lieu à des usages adaptés et spécifiques.

52

Il y a donc, d’une part, la standardisation prescrite, globale, descendante, qui cherche à harmoniser les procédures à partir de schémas prévus dans les PGI du marché, et, d’autre part, les rapprochements construits, locaux, contingents, variées, de portée limitée, qui dépendent des opportunités perçues par les acteurs.

53

La première démarche peut être considérée comme une modernisation orthodoxe dans la mesure où elle se présente comme une référence à suivre, légitimée par une doctrine (voir tableau 1, nouveau management public, d’après Boston 2011) et par un grand nombre d’organisations déjà alignées sur son modèle.

54

Par contraste, la seconde peut être considérée comme une modernisation hétérodoxe. Plus difficile à légitimer, vécue comme une résistance à un modèle qui cherche à imposer sa domination, elle n’en est pas moins dynamique et présente au cœur même des administrations publiques.

55

Si ces deux voies peuvent se défendre au nom de l’efficacité, nos observations mettent cependant en garde contre la recherche d’un compromis (proposition 2), car elles ne semblent pas forcément compatibles. La première s’inscrit dans un cadre strict et mobilise des experts sur lesquels les équipes doivent s’appuyer ; la seconde au contraire valorise l’autonomie et l’initiative, mais ne peut être contrôlée comme la première. Planifiée, la première cible une homogénéisation complète en vue de réaliser les économies d’échelles nécessaires pour équilibrer l’investissement ; Incrémentale, la seconde recherche l’efficacité immédiate, de gré à gré, en fonction des coopérations et des ententes nouées sur le terrain.

56

Nos observations montrent également qu’aucune des deux démarches n’aboutit à l’intégration des outils ni donc à l’homogénéisation des données pour les organes centraux. Ainsi, les opérations échappent toujours en partie au pilotage comptable : pour fonctionner, la standardisation (orthodoxe) tolère des processus spécifiques, à l’intérieur ou à l’intérieur des systèmes censés rassembler l’information ; les rapprochements (hétérodoxes) agrègent des spécificités, avec des données impossibles à interpréter si l’on ne dispose pas des référentiels des activités concernées. De plus, les deux démarches entraînent des effets cachés au sens de Savall et Zardet (1995). La première détruit des outils existants (pertes d’efficacité) et occasionne un surtravail (nouveaux outils et relations d’agence) ; la seconde, en protégeant des spécificités dès lors que le bénéfice n’apparaît pas immédiatement aux yeux des acteurs concernés, protège des agencements efficaces, mais reste sur des sentiers de dépendance et empêche de s’aventurer vers de nouvelles voies d’apprentissage.

57

Notre étude offre ainsi une nouvelle illustration des oppositions habituelles – travail prescrit/réel, changement prescrit/construit, délibéré/émergent, planifié/improvisé, réfléchi/non réfléchi [6][6] Oliver 1991 : mindless/mindfull –, mais elle ne permet pas de dire si une forme serait supérieure à l’autre. En effet, pour cela, il faudrait réaliser la démarche prescrite jusqu’à son aboutissement (mise en place identique des PGI sur tous les CSP), et comparer avec un groupe de contrôle dans lequel on aurait encouragé les formes construites. Dans le contexte du MJ, nous observons plutôt une prudence des équipes, c’est-à-dire une absence d’arbitrage. Cela conduit à une trajectoire multiforme et il sera difficile ensuite de mesurer ses conséquences sur l’efficacité organisationnelle.

5 - Application managériale : dans l’administration publique, deux voies antagonistes possibles

58

La première application managériale concerne l’interprétation qu’il convient de faire lorsqu’un projet de modernisation rencontre des difficultés. On sait que le succès dépend de la confiance des utilisateurs dans la technologie (Crisotomo, 2008). Or, cette règle théorique ne dit rien sur la façon d’obtenir ou de conserver cette confiance en pratique. De plus, et surtout, d’après nos résultats, la confiance ne suffit pas à garantir le succès. La standardisation prescrite, globale, propre aux projets de CSP, entre en conflit avec la diversité des méthodes issues de l’expérience accumulée dans les différents services. Les agents peuvent voir cette destruction de diversité comme une perte d’efficacité même s’ils ont confiance dans les principes généraux du projet.

59

La seconde application managériale concerne les choix qui se présentent au gestionnaire public (tableau 3). Pour moderniser l’action publique, ce dernier doit d’arbitrer entre, d’une part, une politique orthodoxe, qui incite les équipes à se « déprendre des cultures passées » (Voelpel et al., 2005) pour s’engager dans le mouvement de la modernisation tel qu’il se présente avec les CSP, sur le mode de la standardisation, et, d’autre part, au contraire, une politique hétérodoxe, également présente au sein des ministères, qui incite les équipes à organiser elles-mêmes l’amélioration de leur efficacité, sans chercher à se conformer à un modèle homogène.

Tableau 3 - Stratégies de modernisation possibles pour le décideur publicTableau 3
60

Dans toutes les administrations publiques centrales, deux voies s’offrent donc au décideur public.

61

Premièrement, il peut encourager les dynamiques déjà engagées localement, en reconnaissant les équipes, leurs expérimentations, les rapprochements effectués. Ce décideur estimera généralement que les méthodes et compétences sont trop spécifiques et que l’on n’obtiendra pas d’économies d’échelle en imposant une standardisation. Dans ce sens, au Ministère de la Justice, des regroupements sont ainsi évoqués en fonction du degré de proximité des activités, qualitative et quantitative : programme 310 seul, programmes 182 et 107 ensemble, programmes sar ensemble.

62

Deuxièmement, comme il faut atteindre un volume d’activité suffisant pour justifier économiquement le regroupement d’agents spécialisés sur les CSP, on peut au contraire vouloir imposer une standardisation prescrite, éliminer les spécificités de chaque programme. Cette démarche descendante, globale, est planifiée et coordonnée avec le soutien des cabinets de conseils et de la DGME. Elle vise à formaliser les macro-processus, à les faire valider par les directions opérationnelles, à les déployer.

Conclusion

63

Avec les projets de CSP, nous avons montré que la standardisation des méthodes et des outils est un concept clé et un vecteur puissant de la modernisation publique (proposition 1). Elle conditionne la possibilité d’extraire les fonctions support dispersées dans les services opérationnels et de les regrouper efficacement sur des entités spécialisées. Nous avons établi que cette standardisation peut être vécue comme la destruction de la diversité des méthodes issues de l’expérience accumulée au sein des services, posant ainsi des problèmes de négociation (proposition 2). Nous avons également montré que la modernisation orthodoxe, prescrite, globale, portée par le modèle des CSP associant agencification et standardisation, s’oppose à d’autres dynamiques plus hétérodoxes, d’amélioration organisationnelle, émergentes, locales, construites de gré à gré en fonction des opportunités perçues par les agents.

64

Ces résultats s’inscrivent dans la continuité des recherches sur la modernisation publique. Pour transformer l’action publique, il est normal de chercher à valoriser la nouveauté au détriment des méthodes existantes [7][7] « Le tracassin innovateur se manifeste par la valeur.... On ne tend donc pas à développer les apprentissages en capitalisant les expériences (Gibert, Thoenig, 1993), mais plutôt à provoquer des ruptures. Par conséquent, « les leçons des erreurs sont rarement tirées, les essais sont trop vite abandonnés au détriment des capacités internes autonomes de changement. » (Crozet et al., 2008). En s’appuyant sur un modèle aussi contraignant que les CSP, on renforce la dynamique de modernisation par rupture. Cependant, en même temps, notre recherche montre qu’il faut relativiser la notion de rupture. La standardisation peut être perçue comme une destruction de capacités organisationnelles, et ainsi présenter un risque pour l’action publique. Et la standardisation peut également se trouver déviée de ses objectifs premiers : au lieu de rechercher la conformité par rapport aux procédures prévues dans le modèle, les réalisations prennent appui sur les regroupements antérieurs. Appelées dans notre étude « services facturiers » ou « expérimentations chorus », ces réalisations sont alors des standardisations trop partielles pour pouvoir offrir les gains de productivité nécessaires à la rentabilisation du projet. Néanmoins, derrière une manière homogène de nommer le réel, par le jeu des aménagements spécifiques, ces entités nouvelles présentent l’avantage de préserver la diversité des pratiques nécessaires à l’accomplissement des missions de service public stratégiques de l’Etat.


Annexe

Glossaire

AP

Administration Pénitentiaire

AR

Antenne Régionale

ARAS

Antenne Régionale d’Action Sociale

ARE

Antenne Régionale Equipement

ARSIT

Antenne Régionale Systèmes d’Information et Télécommunication

COPIL

Comité de Pilotage

CSP

Centre de Supports Partagés

DAP

Direction de l’Administration Pénitentiaire

DGME

Direction Générale de la Modernisation de l’Etat

DIRPJJ

Direction Interrégionale de la Protection judiciaire de la Jeunesse

DIRSP

Direction Interrégionale des Services Pénitentiaires

DSJ

Direction des Services Judicaires

DO

Direction Opérationnelle

ETPT

Equivalent Temps Plein annuel Travaillé

MJ

Ministère de la Justice

NMP

Nouveau Management Public

ONP

Office Nationale de la Paie

PGI

Progiciel de Gestion Intégrée

PGI SAP CHORUS

PGI Achats, Facture et mise en paiement

PGI SAP H@RMONY

PGI Administration des RH

PJJ

Protection Judiciaire de la Jeunesse

RGPP

Révisions Générales des Politiques Publiques

SAE

Service des Achats de l’Etat

SAR

Service d’Action Régionale (Gestion des services judiciaires des Cours d’Appel)

SFAC

Service Facturier

SDIT

Sous Direction Informatique et Télécommunications

SG

Secrétariat Général

SJ

Services Judiciaires

SO

Service Opérationnel


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Notes

[1]

Maître de conférences à l’Université Paris 2 Panthéon-Assas / Sorbonne Universités (EA3386 LARGEPA) et chercheur associé au Museum National d’Histoire Naturelle (UMR7204 CESCO, équipe Socio-Ecosystèmes),

etiennemaclouf@yahoo.fr,

Tél. : 33 (0)632 630 274.

[2]

Maître de conférences-HDR, Université Paris 2 Panthéon Assas /Sorbonne Universités (EA3386 LARGEPA), 1, rue Guy de la Brosse 75005 Paris,

muriel.defabregues@wanadoo.fr,

Tél. : 33 (0)643 216 309

[3]

Notre traduction : An ERP system is an integrated software package composed by a set of standard functional modules which can be adapted to the specific needs of each organization.

[4]

Travail prescrit : Dejours 1995

[5]

Le PGI SAP-H@RMONY imposé par l’Office national de la paie (ONP), la stratégie immobilière de l’Etat (France Domaine), la rationalisation des achats (Service des achats de l’Etat-SAE).

[6]

Oliver 1991 : mindless/mindfull

[7]

« Le tracassin innovateur se manifeste par la valeur supérieure attribuée à chaque dernière innovation ».

(Crozet et al. 2008)

Résumé

Français

Parmi les formes de modernisation de l’action publique les plus récentes, les centres de services partagés (CSP) visent à extraire les fonctions support dispersées dans les services opérationnels, à les informatiser avec les progiciels de gestion intégrée (PGI) du marché, et à les installer sur des agences dédiées.
Durant dix mois, nous avons observé ces projets au sein du Ministère de la justice. A la suite d’autres travaux sur le nouveau management public (NMP), nous montrons que la standardisation des méthodes, issue du management industriel classique, est un concept-clé de la modernisation. Or les pratiques existantes sont le fruit de l’expérience accumulée. Aux yeux des participants, les remplacer par des standards imposés entraînerait des pertes de performance. Encouragés par l’équipe projet, ils engagent une lutte pour préserver les spécificités nécessaires à l’efficacité des services. En même temps, la mise en place des services partagés épouse des formes embryonnaires de mutualisation déjà présentes. Elle aboutit donc à une diversité de configurations qui ne permettent pas de récupérer les dépenses engagées. Pour le décideur public, ces résultats montrent que d’autres voies de modernisation sont possibles, moins risquées et moins orthodoxes.

Mots-clés

  • modernisation
  • nouveau management public
  • standardisation
  • centres de services partagés
  • travail
  • ERP
  • PGI

English

Orthodox or Heterodox Modernization of the Support Services: Is Standardization the Best Way?The creation of shared services centers (SSC) represents one of the most typical and recent forms of modernization. Originating from classical industrial management principles, SSC aim to extract the support functions which are dispersed among operational services, to use enterprise resource planning systems (ERPs), and to install the new specialized agencies in dedicated workplaces.
At the French Ministry of Justice, our observation during a ten-month period showed that SSC are planned as a way to standardize work practices and tools. But existing work practices were gained from a long term accumulation of experiences. According to the participants, replacing those practices with imposed standardized procedures would cause performance losses. Encouraged by the project management team, they struggled to conserve specific tools and methods. In addition to that, SSC adapted to prior embryonic forms of shared services. Facing counter dynamics and different contexts, different forms of shared services emerged. Contrary to institutional discourses, standardization does not lead to uniformed reality, and therefore does not allow the wanted return on investment. For public managers, it means that other ways are possible for modernization, less orthodox, and less risky.

Keywords

  • modernization
  • new public management
  • standardization
  • shared services center
  • workflow
  • ERP
  • struggle for diversity

Plan de l'article

  1. Introduction
  2. 1 - Propositions théoriques
  3. 2 - Méthodologie
    1. 2.1 - Engagement des chercheurs
    2. 2.2 - Collecte et analyse des données
  4. 3 - Résultats
    1. 3.1 - La modernisation des fonctions supports par les CSP
    2. 3.2 - La standardisation comprise et acceptée comme doctrine
    3. 3.3 - Face à la doctrine, la diversité des formes existantes
    4. 3.4 - Les projets de CSP prennent appui sur la diversité des formes existantes
    5. 3.5 - Au nom de l’efficacité organisationnelle, la lutte entre standardisation et maintien de spécificités
  5. 4 - Discussion : modernisation orthodoxe versus hétérodoxe
  6. 5 - Application managériale : dans l’administration publique, deux voies antagonistes possibles
  7. Conclusion

Pour citer cet article

Maclouf Etienne, de Fabregues Muriel, « Modernisation publique orthodoxe ou hétérodoxe : faut-il standardiser les fonctions support ? », Gestion et management public, 1/2016 (Volume 4 / n° 3), p. 109-124.

URL : http://www.cairn.info/revue-gestion-et-management-public-2016-1-page-109.htm
DOI : 10.3917/gmp.043.0109


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