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Gestion et management public

2016/1 (Volume 4 / n° 3)

  • Pages : 144
  • DOI : 10.3917/gmp.043.0125
  • Éditeur : AIRMAP

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Introduction

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Pour mettre en œuvre leurs missions, les organisations publiques ont parfois recours à une organisation en réseau : dans la suite de cet article, nous nous intéressons à une forme particulière de réseau, le réseau administré, décrit par Provan et Kennis (2008) et repris dans de nombreux travaux de recherche (Saz-Carranza, Ospina, 2011 ; Grafton et al., 2011 ; Johansson, Siverbo, 2011). Ce réseau est constitué d’au moins trois organisations autonomes juridiquement, ayant une fonction opérationnelle, et qui travaillent ensemble non seulement pour leurs propres objectifs mais aussi pour un objectif commun (Provan, Kennis, 2008) ; la gouvernance du réseau, abordée comme l’ensemble des moyens verticaux et horizontaux pour diriger, contrôler et coordonner le réseau (Hill, Lynn, 2005), est centralisée au sein d’une organisation publique qui assure également le financement des membres du réseau.

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En France, les Conseils Régionaux sont à la tête de réseaux administrés regroupant des Centres de Formation en Apprentissage (ayant le plus souvent le statut d’associations) pour contribuer à l’effort de formation (Lande, 2001) ; un autre exemple de réseau administré est décrit par Fabre (2005), où les mairies font appel à des associations pour mettre en œuvre leurs politiques en matière de culture, d’insertion et de sport. La prise en charge des publics vulnérables (personnes dépendantes, âgées et handicapées), désignée sous le terme d’action sociale et médico-sociale, se fait également à l’aide d’une organisation en réseau administré assez complexe : le Ministère des Affaires Sociales dénombre 36 000 établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) sur le territoire, relevant du secteur public et privé, parmi lequel le secteur associatif occupe une part très importante [3][3] Source : www.social-sante.gouv.fr..

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Un des aspects les plus délicats de la gouvernance d’un réseau administré est de contrôler la pertinence des dépenses pour mieux allouer les ressources (Fabre, 2013). Actuellement, le budget des ESSMS représente 20 milliards d’euros, mais, d’après un rapport conjoint IGF/IGAS datant de fin octobre 2012 [4][4] Il s’agit du rapport « Etablissements et services pour..., il est écrit que le système actuel ne permet pas une bonne allocation de la ressource disponible. Des écarts importants et difficilement justifiables sont constatés entre établissements accueillant le même type de public, certaines associations ayant su négocier des budgets plus conséquents que d’autres au moment de la création de leurs établissements. Pour remédier à ce dysfonctionnement, il est préconisé de recourir à un ensemble d’indicateurs normalisés qui, en quantifiant les moyens alloués, vont permettre de comparer les ESSMS sur des bases objectives ; par la suite, une réallocation des ressources pourrait être envisagée au profit des structures les moins bien dotées. Ces indicateurs sont regroupés dans le tableau de bord partagé (TDBP), élaboré par l’Agence Nationale d’Appui à la Performance des établissements de santé et médico-sociaux (ANAP) et ayant fait l’objet de deux expérimentations.

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Cet article se propose de répondre à la question suivante : dans quelle mesure le TDBP peut-t-il permettre d’améliorer l’allocation des ressources ? Une telle question peut sembler triviale mais elle recoupe des enjeux académiques et managériaux forts. Elle vise notamment à compléter les travaux centrés sur l’hôpital et portant sur « la refondation du mode de financement et d’incitation des acteurs de santé » (Angelé-Halgand et Garrot, 2014, p.18) dans le contexte plus délicat de l’action sociale et médico-sociale qui, nous le verrons plus bas, ne peut être normalisée. Au-delà, elle vise également à tester la robustesse des modèles de contrôle classiquement utilisés en management public, en particulier celui d’Hofstede (1981), celui-ci étant pensé pour permettre de déterminer un mode optimal d’allocation des ressources notamment dans le cas d’organisations à but non lucratif (Bogt, Van Helden, 2000 ; Petitjean, Ory, 2014 ; Vendramini et al., 2014). Toutefois ce modèle est peu disert sur les particularités inhérentes au contexte inter-organisationnel et son impact sur les modes de contrôle mis en œuvre. En outre, il ne permet pas réellement de cerner les objectifs impartis aux outils de contrôle, le modèle de Burchell et al. (1980) se révélant à ce niveau un cadre explicatif beaucoup plus adapté.

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Dans une première partie, à l’aide du modèle d’Hofstede, nous montrons quel type de contrôle le TDBP introduit, et comment l’échelon régional du réseau administré est amené à jouer un rôle central dans l’allocation des ressources. Dans une deuxième partie, nous décrivons et justifions notre approche méthodologique basée sur une série d’entretiens à visée exploratoire. Enfin, dans une troisième partie, nous exposons les résultats obtenus, et concluons sur les limites et apports de cette recherche, ainsi que sur des pistes futures.

1 - Le TDBP : l’introduction d’un contrôle inter organisationnel de type cybernétique à l’échelon régional du réseau

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Il convient dans un premier temps de caractériser l’action sociale et médico-sociale afin de voir quel type de contrôle est envisageable (1.1). Nous montrons alors comment le TDBP modifie cette approche du contrôle (1.2), ainsi que le rôle pivot joué par l’échelon régional du réseau dans l’allocation des ressources (1.3).

1.1 - Un processus de production peu normalisable couplé à la difficulté d’évaluer le résultat

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Partant du constat que les modèles traditionnels de contrôle s’appliquent difficilement en milieu public et non marchand, Hofstede (1981) propose une typologie des modes de contrôle à l’aide de quatre critères relatifs à l’ambiguïté des objectifs, au caractère mesurable des résultats, à la connaissance du processus de transformation et à la répétitivité des activités [5][5] Voir le modèle en annexe 1.. Bien qu’assez ancien, ce modèle est encore mobilisé dans les recherches pour expliquer l’échec relatif de l’introduction d’outils comptables (Bogt, Van Helden, 2000 ; Vendramini et al., 2014), comprendre comment les collectivités publiques contrôlent les activités qu’elles sous-traitent (Cristofoli et al., 2010), ou aider à la mise au point d’indicateurs de qualité des flux à l’hôpital (Van der Bij, Vissers, 1999). Dans ces recherches, l’ambiguïté des objectifs liée au pouvoir détenu par les diverses parties prenantes est souvent mise en avant pour expliquer la difficile implantation d’outils de contrôle : Petitjean et Ory (2014) montrent comment la difficulté pour les établissements universitaires de fixer des cibles stratégiques empêche les systèmes de contrôle en place de jouer pleinement leur rôle d’apprentissage ; pour Cristofoli et al. (2010), les caractéristiques du contrôle inter organisationnel mis en place entre des mairies et leurs partenaires ne dépendent pas uniquement du type d’activité sous-traitée, mais également du pouvoir détenu par chacune des parties et de son impact sur la fixation des objectifs.

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L’action sociale et médico-sociale, dont les missions sont précisées dans la loi 2002-2 (article L-311-1 du CASF), regroupe un ensemble d’actions (éducatives, médico-éducatives, médicales, thérapeutiques, pédagogiques et de formation) qui vont contribuer à aider les publics dits fragiles, à savoir les personnes âgées et handicapées. Ces prestations sont délivrées par des établissements et des services sociaux et médico-sociaux (ci-après ESSMS), à qui l’Etat a délivré une autorisation de fonctionner, et qui sont financés par des fonds publics (Caisse Primaire d’Assurance Maladie, Conseils Généraux et Etat).

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Il existe ainsi une grande variété d’ESSMS qui se différencient par le type de bénéficiaires ou usagers (personnes en situation de handicap, personnes âgées, mineurs en danger), le financement et le champ de compétences. La taille (nombre de salariés), l’organisation et les ressources (structures avec plateaux techniques importants –bâtiments, équipements– versus structures plus légères où les professionnels se déplacent à domicile ou à l’extérieur avec les bénéficiaires) sont également disparates.

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Il n’existe pas de prise en charge type au sein de ce secteur, puisque cette dernière est adaptée aux besoins de la personne, à son niveau de développement, à ses potentialités, à l’évolution de son état ainsi qu’à son âge. La prise en charge se fait sur le long terme, et englobe un ensemble de prestations qui se concrétisent à travers la mise en place d’un projet personnalisé élaboré conjointement par la structure d’accueil et le bénéficiaire. Ce projet, obligatoire, est révisé au moins une fois par an, afin d’adapter le cas échéant le contenu des prestations. Cette absence de normalisation du processus de production se retrouve également au sein d’une catégorie de personnes ayant le même type de handicap : contrairement à la prise en charge sanitaire, qui est modélisée via la tarification à l’activité (T2A) et qui repose sur des groupes homogènes de malades et de séjours (Angelé-Halgand, Garrot, 2014), il n’existe pas actuellement d’outil scientifique permettant d’évaluer les différentes situations de handicap et de les traduire en besoins d’accompagnement (et donc en moyens nécessaires à la prise en charge). A ce sujet, l’élaboration d’un référentiel des besoins d’accompagnement constitue un des chantiers prioritaires du Ministère des Affaires Sociales et de la Santé dans le cadre de son projet de réforme de la tarification des ESSMS [6][6] Source : feuille de route du projet de réforme de la.... Selon Benani (2011), c’est même la « philosophie de la prise en charge » qui peut varier d’une structure à l’autre, ce qui introduit encore de la diversité dans les réponses apportées aux bénéficiaires. Dit autrement, l’action sociale et médico-sociale, caractérisée par une méconnaissance du processus de transformation (Ouchi, 1977 ; Hofstede, 1981 ; Merchant, 1982), s’avère peu normalisable.

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Une autre caractéristique réside dans la difficulté de mesurer (c’est-à-dire selon Hofstede de quantifier) le résultat des prises en charge. Si certains objectifs relatifs aux apprentissages peuvent donner lieu à des évaluations objectives, d’autres sont délicats à évaluer : comment mesurer par exemple de façon fiable les progrès en termes de socialisation ou de bien être ? Il existe indéniablement une part de subjectivité, renforcée par le fait que c’est une équipe professionnelle qui évalue à un moment donné le projet personnalisé : plusieurs opinions peuvent ainsi émerger, avec pour conséquence le fait que l’évaluation des résultats repose sur un compromis plus que sur des certitudes. Le financeur peut certes avoir recours à des mesures d’approximation ou indirectes (surrogate measures), telles que le nombre de bénéficiaires par établissement ou le coût à la place d’un bénéficiaire (c’est-à-dire combien coûte sur une année la prise en charge globale du bénéficiaire au sein de la structure) mais encore faut-t-il pouvoir connaître, en fonction du type de handicap, le niveau de ressources nécessaire pour avoir une prise en charge de qualité.

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Johansson et Siverbo (2011) utilisent le terme de contractability, que nous traduisons par « capacité à contractualiser », pour caractériser des prestations à l’aide des deux paramètres que nous avons présentés ci-dessus : la connaissance du processus de production et son potentiel de standardisation, ainsi que la possibilité de mesurer les résultats. Leur typologie s’inspire des travaux antérieurs sur le contrôle des activités (Perrow, 1967 ; Ouchi, 1977 ; Merchant, 1982) mais avec une visée inter organisationnelle, et tout particulièrement dans un contexte de management public. L’action sociale et médico-sociale est ainsi difficile à contractualiser (low contractibility) entre une organisation publique et des organisations privées en raison de la difficulté à évaluer les résultats de la prise en charge et de la méconnaissance de la « technologie ».

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Comme l’écrit Hofstede (1981), la méconnaissance du processus de transformation complique l’allocation des ressources : lorsque l’on sait quel résultat attendre en fonction des ressources attribuées, il devient possible d’allouer le niveau de ressources requis pour atteindre un objectif. Combiné à la difficulté de mesurer les outputs, on aboutirait ainsi à une allocation des moyens par jugement avec une forte subjectivité et une utilisation marginale des indicateurs (essentiellement au niveau des moyens engagés). Dès lors, que peut apporter le TDBP ?

1.2 - Le TDBP, un outil pour comparer les ESSMS à l’aide d’indicateurs de moyens

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Même lorsque le processus de production n’est pas maitrisé, lorsqu’il existe des mesures approximatives des résultats, et à condition que l’activité soit répétitive, il est alors possible d’envisager des modes de contrôle moins subjectifs qu’un contrôle par jugement ou un contrôle intuitif.

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Hofstede donne l’exemple des activités d’accompagnement au sein d’un service social, dont le résultat non mesurable est de contribuer au bien-être de la population aidée. Les conseillers chargés de l’accompagnement se refusaient à évaluer le temps nécessaire pour suivre leurs bénéficiaires. Cependant, en raison du nombre croissant de bénéficiaires, et d’une enveloppe budgétaire constante, le service s’est trouvé confronté à la nécessité de rationaliser l’organisation du suivi. Comme ces activités de suivi sont répétitives, il est possible de faire des statistiques sur les temps passés avec les bénéficiaires et d’aboutir à une typologie de bénéficiaires en fonction du temps moyen nécessaire pour faire un accompagnement acceptable. Dit autrement, bien que le processus de transformation soit méconnu, le service a mis au point des mesures d’approximation du résultat (ici, des classes de bénéficiaires) en raison de la répétitivité des activités ; on peut ainsi comparer cette « production » aux moyens alloués et partant, par un contrôle de type « essais et erreurs », ajuster au mieux ces moyens pour une meilleure efficience. Ce type de démarche se rapproche du contrôle dit cybernétique [7][7] Hofstede établit clairement la différence entre contrôle....

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Le TDBP s’inscrit dans cette optique, en permettant au financeur de comparer les ESSMS sur la base du profil des personnes accompagnées à l’aide d’indicateurs de moyens, relatifs aux ressources humaines, matérielles et financières.

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Ce tableau de bord a été co-construit par l’ANAP [8][8] L’ANAP, tout en étant juridiquement indépendante de..., les financeurs et des ESSMS volontaires entre 2011 et 2013, afin de s’assurer de la pertinence et de l’intérêt de l’outil. Il comporte quatre axes, relatifs aux prestations, aux ressources humaines et matérielles, à la gestion financière et aux objectifs. Chaque axe est ensuite décliné en indicateurs, avec deux niveaux : un niveau dit de dialogue, et un niveau plus détaillé qualifié de niveau d’analyse. Sont ainsi recensés une cinquantaine d’indicateurs.

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Les indicateurs du premier axe permettent d’évaluer les types de handicap des ESSMS, à travers les indicateurs de score moyen de dépendance dans le cas d’établissements accueillant des personnes âgées (GMP) ou le profil des personnes accompagnées dans le cas de personnes handicapées. Le financeur va pouvoir ainsi positionner l’ensemble des ESSMS dans des sous-ensembles comparables du point de vue des personnes accueillies.

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Les indicateurs des axes 2 et 3 sont des indicateurs de moyens : ils permettent de calculer pour chaque ESSMS le nombre d’ETP (équivalent temps plein, c’est-à-dire de postes occupés à 100% et non à temps partiel) par fonction (éducative, médicale, managériale), le recours à l’intérim, le taux d’absentéisme ; le financeur a aussi accès aux ressources financières allouées, leur répartition par groupe de dépenses [9][9] Trois groupes de dépenses sont distingués : groupe..., ainsi que divers indicateurs tels que le taux d’indépendance financière ou le taux de vétusté des constructions.

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Au-delà du contenu et des objectifs de cet outil, se pose la question de sa mise en œuvre. Si l’ANAP a conçu le TDBP dans une démarche de co-construction, elle n’en est pas pour autant l’utilisateur. Ceci nous amène à examiner comment s’organise concrètement le processus de contrôle au niveau du réseau, et en particulier à mieux cerner le rôle des différents acteurs.

Tableau 1 - Le tableau de bord partagé de l’ANAPTableau 1
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Le financeur est ainsi à même de comparer les moyens alloués pour des structures comparables. Il s’ensuit un dialogue objectif avec les ESSMS, permettant de comprendre les raisons des écarts existant entre structures comparables, avec l’objectif de mieux allouer les ressources par la suite si nécessaire. Le TDBP agit comme une « machine à comprendre » (Burchell et al., 1980), dont l’objectif est de mieux appréhender le fonctionnement des ESSMS et de faciliter les échanges entre associations, ESSMS et financeurs.

1.3 - Le rôle pivot de l’échelon régional du réseau dans l’allocation des ressources

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En raison du très grand nombre d’établissements et services opérant sur le territoire, à l’origine d’une complexité structurelle, un échelon régional a été mis en place pour veiller à l’application des différentes lois qui régissent le secteur : ce sont les Agences Régionales de Santé (ARS) [10][10] Les 26 ARS sont issues de la fusion au 1er avril 2010.... Les délégations territoriales de l’ARS, généralement situées au niveau du département, et dont le responsable est sous l’entière autorité du directeur de l’ARS, sont en relation directe avec les ESSMS, et constituent à ce titre leurs principaux interlocuteurs en matière de financement et de fonctionnement.

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Avant de parvenir aux ESSMS, l’allocation des ressources fait l’objet chaque année d’un processus top down au sein du réseau depuis le niveau national jusqu’au niveau régional.

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Au niveau national, la loi a confié à la Caisse Nationale pour la Solidarité et l’Autonomie (CNSA) la mission d’allouer les crédits (issus du vote de la Loi de Financement de la Sécurité Sociale au Parlement) en veillant au respect de l’égalité de traitement et à la répartition équitable des ressources. La CNSA alloue aux ARS une enveloppe financière, appelée dotation régionale limitative. Le montant de cette dotation est calculé en appliquant un pourcentage d’augmentation (dénommé taux d’actualisation) sur le montant de la dotation n-1. Ce taux (ainsi que d’autres informations) est communiqué dans une circulaire transmise aux ARS et est donc connu de tous les acteurs du réseau. A titre d’exemple, il s’élevait en 2013 à 1,4% et à 1% en 2014 ; en 2014, la circulaire précise que ce taux global se décompose en un taux de 1,1% pour la masse salariale, et de 0,55% pour les autres facteurs [11][11] La masse salariale représente au moins 75% du total....

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La circulaire ne précise aucune règle d’allocation des ressources aux ESSMS, si ce n’est que « le taux d’actualisation ne saurait être appliqué uniformément à l’ensemble des ESSMS » ; le niveau national délègue ainsi au niveau régional les décisions de répartition des moyens financiers. Ainsi, on peut constater que malgré la volonté affichée de procéder à une allocation des ressources équitable basée sur une connaissance des coûts des ESSMS, il n’existe pas actuellement de directives claires issues du niveau national pour aider l’échelon régional à répartir les moyens entre ESSMS. Dès lors, chaque ARS va mettre en place ses propres règles, avec une contrainte, celle de ne pas dépasser l’enveloppe globale reçue de la CNSA.

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L’échelon régional détient ainsi un rôle pivot dans le déploiement du TDBP et son utilisation dans l’optique de mieux allouer les ressources. Concrètement, le TDBP est hébergé au sein d’une plateforme web sécurisée, dont l’accès est géré avec des mots de passe. La saisie des données est faite au sein des ESSMS, mais suppose néanmoins que le financeur contrôle et valide les données collectées. L’application web accroît sensiblement l’ergonomie de l’outil, en permettant notamment d’obtenir des représentations graphiques des valeurs des indicateurs d’un groupe d’établissements. En compilant ainsi automatiquement un ensemble de données, l’application permet au financeur d’accéder à des études comparatives entre ESSMS de même nature, et, partant, de repérer des écarts. En raison de sa proximité géographique avec les ESSMS et de la connaissance terrain qui en découle, le financeur est à même de constituer des groupes homogènes de structures, étape essentielle pour donner du sens à l’analyse comparative sur la base des indicateurs du TDBP. Enfin, les échanges et le dialogue suscités par le TDBP s’en trouvent facilités. Comme l’affirment Gomez et al. (2011), les acteurs proches physiquement sont en mesure d’interagir plus fréquemment et d’échanger des informations plus complexes ; les travaux de Fabre (2005) portant sur le contrôle des associations par les mairies, où contrôleur et contrôlés sont également proches géographiquement, montrent que les dispositifs formels de contrôle sont enrichis grâce à la supervision directe et aux échanges informels permis par cette proximité.

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Dans cette première partie, nous avons montré que l’allocation des ressources aux ESSMS est perfectible, en raison d’écarts injustifiés entre structures accueillant des publics comparables. Pour pallier la difficulté à contractualiser cette activité, et parvenir à un contrôle moins subjectif, l’ANAP a conçu avec des acteurs volontaires du réseau (ARS, ESSMS) un ensemble d’indicateurs réunis dans un TDBP permettant de situer les établissements au sein de groupes homogènes, et de poser le cas échéant la question de la réallocation des ressources en cas d’écarts injustifiés. L’échelon régional du réseau (les ARS) apparaît comme un acteur pivot dans cette démarche, en raison de son rôle dans l’allocation des ressources au sein du réseau et de sa proximité géographique avec les ESSMS : cette proximité facilite la connaissance terrain et les interactions entre le financeur et les établissements, qui sont nécessaires pour faire de ce TDBP une « machine à comprendre », et améliorer l’allocation des ressources.

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Qu’en est-il sur le terrain ? Nous présentons maintenant la méthodologie de notre recherche.

2 - La méthodologie de la recherche

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A notre connaissance, contrairement au secteur hospitalier, très peu d’études académiques ont abordé le thème du contrôle dans le secteur social et médico-social, et en particulier sur les moyens utilisés pour allouer les ressources aux établissements et services ; à l’aide d’une observation participante, Lemaire (2013) analyse la trajectoire du TDBP au sein d’une des ARS expérimentatrices, en mettant en évidence les stratégies des acteurs ainsi que le rôle de traduction de l’ANAP pour traiter les controverses au sein du réseau. Les résultats concernent une ARS en particulier, et sont relatifs à la première phase de l’expérimentation de l’outil par l’ANAP. Notre recherche vient prolonger ces premiers résultats en analysant comment les ARS procèdent pour allouer les ressources à l’issue de la seconde phase de l’expérimentation, et quelle place occupe le TDBP dans cette mission. Dans cet objectif, nous avons mené une enquête de type exploratoire sous forme d’entretiens.

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Les interlocuteurs visés ont été les ARS, en raison de leur rôle charnière dans l’allocation des ressources. En outre, nous avons ciblé les ARS ayant été volontaires pour expérimenter le TDBP : 5 ARS ont participé à cette expérimentation. Nous avons rédigé un courrier explicatif adressé au directeur présentant notre démarche et nos objectifs. Deux ARS expérimentatrices ont répondu favorablement à notre demande d’entretiens, qui ont eu lieu par téléphone en raison de l’éloignement géographique des chercheurs. On peut émettre l’hypothèse que ces ARS expérimentatrices trouvaient un intérêt à échanger avec des universitaires sur la question de l’allocation des ressources qui, comme nous allons le développer dans la troisième partie, reste encore perfectible.

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Il nous a également semblé intéressant de pouvoir enquêter au près d’ARS non expérimentatrices du TDBP, afin de pouvoir comparer le processus d’allocation des ressources, et mettre en évidence les apports du TDBP. Là encore, nous avons essuyé de nombreux refus suite à un courrier et une relance téléphonique. Les motifs avancés ont été le manque de temps et la confidentialité du sujet. Nous avons malgré tout réussi à obtenir l’accord d’une ARS, qui nous a par la suite éclairés sur les raisons de la difficulté d’obtenir un entretien : une réduction des effectifs au sein des ARS à l’origine d’une surcharge de travail, une sollicitation récurrente de la part de cabinets de consultants qui installe une fatigue vis-à-vis des nouvelles demandes, et parfois le sentiment d’être un peu démunis face à des questions portant sur un processus qui ne donne pas encore satisfaction.

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Au total, nous avons donc pu enquêter auprès de 3 ARS, dont deux ont expérimenté le TDBP. Le tableau ci-dessous présente pour chaque ARS le budget dédié au secteur médico-social pour 2013, ainsi que la part de ce budget dans le budget national [12][12] A ce jour, les statistiques les plus récentes concernent... :

Tableau 2 - Les budgets sociaux et médico-sociaux des ARS de notre enquêteTableau 2
Source. Etats financiers des ARS relatifs aux dépenses 2013 (www.ars-sante.fr)
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Les trois ARS enquêtées ont une organisation interne similaire. A côté de directions fonctionnelles exerçant des fonctions supports (veille sanitaire, études et statistiques, communication, ressources humaines, comptabilité), une direction opérationnelle « offre de soins et offre médico-sociale » [13][13] Une des ARS utilise le terme « offre de l’Autonomie »..., elle-même scindée en deux pôles (sanitaire et médico-social), est dédiée aux relations avec les établissements de soin et les ESSMS. Ces directions opérationnelles sont également dénommées « fonctions métiers », et regroupent les correspondants administratifs, appelés « référents métiers », qui gèrent le processus de tarification des ESSMS, depuis la réception des budgets jusqu’à leur validation.

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Nous avons ainsi pu rencontrer dans chaque ARS un cadre (deux pour l’ARS B) du siège régional de la direction métier du médico-social, ayant une vision globale du processus d’allocation des ressources sur son périmètre. Il nous a semblé aussi intéressant de pouvoir rencontrer des cadres issus soit de la direction générale (ARS A), soit des fonctions supports (B et C), afin d’avoir un deuxième avis sur l’allocation des ressources. Ces fonctions sont moins en prise que les fonctions métiers avec les difficultés du processus d’allocation des ressources, qui constitue leur quotidien ; plus éloignées du terrain, elles ont néanmoins un rôle d’évaluation des pratiques et de mise en place de projets pour faire face à l’évolution des besoins. Ce sont d’ailleurs ces fonctions de direction et de support qui ont été sollicitées pour expérimenter le TDBP dans les ARS volontaires : la direction pour l’ARS A et le pôle Appui à la stratégie et à la direction des personnes pour l’ARS C. Pour l’ARS B, nous avons rencontré le responsable du département Appui au développement et à la qualité de l’offre médico-sociale. Au total, sept entretiens ont été menés auprès des trois ARS de notre enquête. Le tableau ci-dessous présente pour chaque ARS les interlocuteurs rencontrés et les thèmes abordés lors de l’entretien :

Tableau 3 - Les entretiens menés et les thèmes abordésTableau 3
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Par ailleurs, un des chercheurs a pu mener une observation non participante lors d’une réunion de présentation du TDBP par l’ANAP à vingt et un directeurs d’établissements. Cinq élus associatifs membres du Conseil d’Administration de leur association gestionnaire étaient également présents. D’une durée de deux heures, cette réunion a permis au chercheur d’observer la réaction des unités opérationnelles du réseau face au projet de développer la mise en place de l’outil. Rappelons en effet que ce sont les établissements qui doivent collecter les informations pour remplir le TDBP et les faire parvenir au financeur au niveau régional pour contrôle et validation.

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Nous présentons maintenant le résultat de notre recherche.

3 - Un déploiement du TDBP aux prises avec un environnement institutionnel porteur d’une logique de contrôle a priori

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Tout en reconnaissant l’intérêt du TDBP, les ARS expérimentatrices de notre enquête ne l’utilisent pas pour allouer les ressources, en raison d’un environnement institutionnel peu propice à son inscription dans le processus de contrôle (3.1). Leur processus d’allocation des ressources repose sur quelques indicateurs couplés le cas échéant à des contrôles directs (3.2). Néanmoins, consciente du fait que l’amélioration du processus nécessite un véritable dialogue avec les ESSMS, une ARS incite les ESSMS à opter pour des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens, ce qui permet d’alléger les contraintes de l’environnement institutionnel et de dégager du temps, ressource faisant actuellement défaut à ce dialogue (3.3).

3.1 - Un environnement institutionnel peu propice à l’utilisation du TDBP

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Nous entendons par environnement institutionnel l’ensemble des lois et des règles qui régissent les relations entre les ARS et les ESSMS, et plus particulièrement le processus de contrôle. Cet environnement institutionnel est porteur d’une logique de contrôle a priori, avec un ensemble de règles complexes et chronophages, qui mobilisent les acteurs sur des tâches relevant plus du domaine administratif que d’une démarche de pilotage. Une étude réalisée en 2011 auprès de l’ensemble des ARS [14][14] Étude citée dans le rapport dit Jeannet-Vachey, op.cit.,... fait état de la lourdeur des campagnes budgétaires, de délais difficilement maîtrisables et de l’impression d’une campagne qui dure toute l’année, laissant peu de place à l’analyse. Ainsi, tout se passe comme s’il y avait une incompatibilité entre la démarche inscrite dans le TDBP, qui, comme nous l’avons montré dans la première partie, met l’accent sur l’interaction et le dialogue entre le financeur et les ESSMS, et l’environnement institutionnel basé sur un contrôle contraignant et lourd : les propositions budgétaires doivent être transmises aux autorités de tarification avant le 31 octobre précédant l’année (ou l’exercice) considéré, la décision d’autorisation budgétaire (le tarif) est notifiée par arrêté, la négociation budgétaire est basée sur une procédure contradictoire, entraînant, une fois le budget prévisionnel proposé, une obligation pour l’administration de faire connaître ses propositions de modifications et de les justifier. En cas de désaccord, à l’issue de la négociation budgétaire, des voies de recours sont possibles contre les arrêtés de tarification : recours administratifs préalables et/ou recours contentieux. Il en résulte une difficulté pour les agents de l’ARS à utiliser ces indicateurs en raison de leur charge de travail :

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« Nous avons encore du mal à savoir comment utiliser ces indicateurs…la charge de travail actuelle des agents est telle qu’ils ont finalement peu de temps pour intégrer ce tableau de bord ».

(ARS A)
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Cette situation n’est pas unique. On retrouve en effet d’importantes similarités dans le cas des associations opérant pour le compte de l’Etat et des Collectivités dans le cadre de la Politique de la Ville. De multiples rapports ont en particulier souligné l’extrême lourdeur des procédures de contrôle amont (Cour des Comptes, 2002 ; Robin-Rodrigo, 2001). Ce contrôle a priori implique l’établissement d’un dossier annuel de demande de subventions particulièrement détaillé et son exploitation par les services de la Politique de la Ville, aux dépens du contrôle a posteriori dont la Cour des Comptes (2007) dénonce le caractère perfectible, d’importantes lacunes au niveau du suivi des résultats étant encore constatée en 2012 par la même Cour.

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L’ARS B, qui n’a pas été volontaire pour expérimenter le TDBP, souligne également le problème lié à l’inscription de cet outil dans le fonctionnement des directions métiers : comment faire le lien concret entre l’utilisation des données issues du tableau de bord et le processus de paiement des ESSMS ?

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« Le problème des directions métiers est de payer les établissements en temps et en heure ; certes, le TDBP est un outil de connaissance plus fin des ESMS, mais si on n’a pas de norme, comment allouer les ressources ? »

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En corollaire de cet environnement institutionnel contraignant, se pose également la question des compétences des agents des ARS, qui semblent insuffisantes pour mettre en place un contrôle de type a priori :

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« L’analyse est faite par des agents administratifs, qui ont des postes peu attractifs…ils n’ont pas forcément les compétences en analyse financière et en contrôle de gestion pour mener à bien ces tâches nous essayons de recruter des personnes avec des profils plus adaptés ».

(ARS C)
45

Ce point est d’ailleurs souligné dans un rapport de la Cour des comptes [15][15] « La mise en place des ARS », septembre 2012, p.252..., qui montre que les agences ont hérité des personnels des structures qui les ont précédées, parmi lesquels une forte proportion de personnels d’exécution. Les personnels de catégorie C représentaient ainsi au 1er janvier 2011 un tiers des effectifs des agents publics titulaires. Au contraire, les missions nouvelles exigent des compétences et qualifications qui n’existaient pas ou étaient insuffisamment développées dans les structures antérieures. Il s’agit par exemple de l’appui à la performance hospitalière et médico-sociale (analyse financière, contrôle de gestion…), de l’animation territoriale, de l’exercice de missions de proximité (soutien à l’installation des professionnels de santé), des fonctions de management et gestion de projets, et de compétences spécifiques dans le domaine des systèmes d’information en santé.

46

Cet environnement institutionnel a également des conséquences sur la collecte des données nécessaires à l’élaboration du TDBP. L’ARS A souligne les réticences exprimées par les ESSMS pour remplir ce tableau de bord :

47

« Les établissements râlent…ils déplorent le manque de coordination entre toutes les demandes qui leur sont adressées…nous avons du mal à les convaincre de remplir toutes les données. »

48

Malgré la volonté de simplifier au maximum la collecte des informations, il semble que les ESSMS déplorent le fait que ces indicateurs viennent se rajouter à d’autres demandes qu’ils jugent redondantes, d’où la perception d’une surcharge de demande d’informations au sein des établissements. Lors de la réunion de présentation du TDBP aux directeurs d’établissements à laquelle un des auteurs a participé, certains responsables ont même évoqué un refus de renvoyer les données, arguant du fait que le financeur a suffisamment d’informations sur les structures, et qualifiant ce nouvel outil de « tentative d’intrusion » dans la gestion des établissements.

49

Johansson et Siverbo (2011) montrent les risques de vouloir associer un « excès » de dispositifs de contrôle formels lorsque par ailleurs, le contexte de la gouvernance nécessite des dispositifs de contrôle social, reposant sur la confiance et le respect des normes d’ordre relationnel. Même si les chercheurs ont montré que confiance et dispositifs formels de contrôle peuvent être complémentaires dans le cadre d’une relation entre deux organisations, la question posée est celle du dosage entre les deux, et de la rupture de l’équilibre pouvant se produire lorsque les contrôles formels s’accroissent (Malmi, Brown, 2008). Concernant notre recherche, la volonté de mettre en place un TDBP semble être perçue par les ESSMS comme un signal contradictoire : d’un côté, le financeur met l’accent sur la nécessité de coopérer, de parvenir à des décisions communes, et de l’autre, il souhaite la remontée périodique d’indicateurs qui apparaît comme une menace aux yeux des établissements. Nous rejoignons les conclusions de Beaujolin-Bellet et Nogatchewsky (2005), qui montrent que le contrôle par la confiance doit être étayé par des dispositifs formels afin de « prouver » la performance de la relation ; néanmoins, notre étude affine ce résultat en montrant qu’il existe un seuil de dispositifs formels au-delà duquel l’effet est inverse : il y a risque de perdre cette confiance en raison d’un recours accru à l’outillage de gestion.

50

En somme, ces résultats tendent à montrer que le modèle de Hofstede peut être enrichi en intégrant la configuration des règles encadrant la relation contrôleur/contrôlé et la logique du contrôle qu’elles entraînent. En effet, le modèle d’Hofstede donne des pistes sur la nature du contrôle envisageable à partir de différents critères relatifs à la nature de l’activité et nous a permis de montrer que, dans le cas du secteur social et médico-social, il semble possible de mettre en place un contrôle de type cybernétique en raison de la capacité à comparer des ESSMS sur des indicateurs de moyens. D’ailleurs, le chercheur va plus loin en écrivant que ne pas recourir à ce type de contrôle serait une erreur de type 1, qui correspond au cas où « on n’utilise pas un contrôle de type cybernétique alors que les conditions le permettent » (p. 22). Néanmoins, dans le cadre du réseau administré du médico-social, l’ensemble des règles régissant le processus de contrôle des ESSMS repose sur une logique de contrôle a priori qui s’accommode mal du TDBP. L’essentiel des ressources consacré au contrôle est absorbé par le processus de finalisation (Bouquin, 1991) aux dépens du processus de pilotage et surtout du processus de post évaluation. En ce sens, les paramètres du modèle d’Hofstede ne dépendent pas seulement de la nature de l’activité contrôlée mais aussi des moyens engagés par les acteurs pour contrôler cette activité, ceux-ci pouvant s’avérer insuffisants, mal répartis ou non adaptés.

51

Dès lors, compte tenu des contraintes évoquées, comment procèdent les ARS pour allouer les ressources ?

3.2 - Une allocation des ressources basée sur une représentation simplifiée et affinée grâce à la proximité géographique

52

Au-delà du suivi budgétaire de plus en plus serré effectué par les fonctions métiers (chaque ligne est suivie et peut faire l’objet d’une restriction budgétaire), ces dernières utilisent le coût à la place, calculé en divisant le total des coûts de la structure sur une année par le nombre de bénéficiaires pris en charge. Si cet indicateur peut apparaître simpliste, comme le soulignent tout particulièrement les fonctions support interrogées, il a pour avantage de pouvoir être calculé rapidement en interne, à partir des données envoyées par les ESSMS. Cet indicateur prend en compte toutes les charges de la structure, qu’elles soient relatives à la prise en charge, à l’administration, à la logistique, et constitue un benchmark à l’aune duquel les structures vont être évaluées. Il existe plusieurs coûts à la place, relatifs au type de structure et au type de handicap : ainsi, sans atteindre le niveau de détail des groupes iso-ressources utilisés dans le secteur sanitaire, il semble néanmoins que le financeur fonctionne officieusement avec des coûts standards pour évaluer et comparer les établissements. Comme l’a déjà montré Moisdon (1997), le financeur a recours à une représentation certes simplifiée mais qui lui permet de gérer et la quantité de structures et la complexité issue de leur diversité. Selon un des cadres que nous avons interrogés :

53

« Nous n’avons pas le temps d’analyser…Nous faisons face à une surcharge d’informations, qu’il est impossible matériellement de traiter en raison du calendrier de la campagne budgétaire ».

(ARS B)
54

Un autre indicateur est le taux d’absentéisme des bénéficiaires (ou de façon plus prosaïque, de remplissage de la structure) : le financeur tolère un taux maximum de 5% à l’année, qui peut s’expliquer par des absences liées à des congés maladie ; au-delà de 5%, le financeur peut demander à la structure de redimensionner à la baisse son effectif, en raison d’une baisse du nombre de bénéficiaires accueillis, ou de faire évoluer la nature de sa prise en charge.

55

Ces deux indicateurs (coût à la place et taux d’absentéisme) sont utilisés comme un moyen de détecter des anomalies : si les fonctions métiers constatent des écarts trop importants, elles vont dès lors demander des explications aux ESSMS concernés. Le rôle de ces indicateurs consiste à attirer l’attention du financeur sur les structures pouvant poser question, agissant ainsi comme un premier crible permettant de traiter l’abondance des informations en provenance des ESSMS. Ces indicateurs ont une fonction d’alerte, et vont permettre un premier tri au sein des ESSMS.

56

Lorsque le financeur a des questionnements sur la valeur du coût à la place ou de l’absentéisme, suite à un premier tri, il est ainsi à même de contacter le dirigeant et d’évoquer avec lui les causes des écarts. L’ARS B, à partir d’un coût à la place qu’elle jugeait anormalement élevé, a ainsi visité l’établissement concerné ; elle a pu constater que l’origine de l’écart était due à l’existence d’un étage où dorment les usagers, d’où la nécessité d’avoir une équipe de nuit plus importante en raison des déplacements nécessaires. Comme l’affirme Loilier (2010), la proximité géographique facilite la transmission des connaissances, d’autant plus lorsque ces dernières sont tacites et difficiles à transmettre, et qu’elles sont relatives à des projets caractérisés par une incertitude élevée.

57

Au final, les ARS disposent de coûts à la place moyens par rapport auxquels sont positionnés les ESSMS ; si un ESSMS possède un coût à la place anormalement élevé et ne pouvant être justifié suite à un contrôle direct, il obtiendra un taux d’augmentation de ses moyens inférieur au taux national. A titre d’exemple, à partir des coûts moyen régionaux par catégorie d’établissements, l’ARS A accorde 0% d’augmentation si le coût à la place de la structure est supérieur de 20% au coût moyen calculé. Dans le cas contraire, le taux accordé est celui de l’enveloppe régionale obtenue. Ce type de contrôle se rapproche d’un contrôle routinier, ce qui, d’un point de vue théorique, nous permet de revisiter la grille de Hofstede en soulevant la question suivante (Malleret, 1993) : on peut s’interroger sur la possibilité de ne pas comprendre les processus d’une activité répétitive mais néanmoins, avec le temps et un investissement suffisant permis par la proximité, d’établir un lien « technique » entre les moyens alloués, les activités déployées et les résultats obtenus. L’expérience accumulée par le financeur aboutit à mettre en place une forme de contrôle routinier.

58

Néanmoins, on ne saurait parler d’allocation pertinente des ressources, dans la mesure où des inégalités entre ESSMS peuvent perdurer : selon nous, il s’agit plutôt d’une reconduction à peine modulée des enveloppes historiques des ESSMS. Les ARS maîtrisent l’utilisation de leur enveloppe régionale, mais ne sont pas encore capables d’allouer les moyens en fonction des besoins de chaque ESSMS.

59

L’ARS C témoigne par ailleurs d’une réserve d’ordre juridique concernant l’utilisation du coût à la place :

60

« Si la structure [l’ESSMS] souhaite aller au contentieux, le Juge considère que la référence au coût à la place n’est pas recevable. L’ARS doit justifier ses abattements par d’autres moyens ».

61

Cette ARS estime plus efficace d’inciter les gestionnaires d’établissements (les associations) à modifier leur régime de tarification, afin d’alléger la procédure budgétaire et de dégager du temps pour un vrai dialogue de gestion.

3.3 - Retrouver du temps pour un vrai dialogue de gestion ?

62

Il existe, en effet, plusieurs modes de tarification des ESSMS, qui ont un impact sur le processus budgétaire interne aux ARS. Un premier mode de tarification, dénommé prix de journée, implique une campagne budgétaire annuelle complexe et chronophage, comme nous l’avons montré plus haut. Selon l’ARS B :

63

« Les agents ont toujours le nez dans le guidon…ils n’ont pas suffisamment de temps pour faire des analyses, avoir une approche plus basée sur du contrôle de gestion que de vérifier des règles administratives ».

64

Un deuxième mode de tarification, basé sur la pluri-annualité, consiste à trouver un accord entre gestionnaires d’établissements (c’est-à-dire les associations auxquelles sont rattachés les ESSMS) et le financeur sur les objectifs à atteindre pour plusieurs années, sur les moyens à affecter aux structures (le budget pluriannuel) et leurs modalités de révision pour chacune des années couvertes. Ce mode de tarification suppose la conclusion d’un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens (CPOM). Ce contrat, signé par l’association gestionnaire, couvre tout ou partie de ses établissements et/ou services. Les procédures sont ainsi « remontées » au niveau de l’organisme gestionnaire, dans un objectif de simplification et d’amélioration de la gestion et de la visibilité.

65

Pour le financeur, la procédure budgétaire est alors allégée, et permet de dégager du temps consacré au dialogue de gestion entre le financeur et les ESSMS et au contrôle a posteriori :

66

« L’avantage [du CPOM] est que cela allège un peu la procédure en amont…cela reporte la responsabilité de la maîtrise des dépenses sur l’association. En plus, on diminue le risque inflationniste des prix de journée avec de la surfacturation. Du coup, avec le CPOM, on va regarder beaucoup plus les comptes administratifs pour voir où va l’argent ».

(ARS C)
67

En somme, il semble que l’amélioration du processus d’allocation des ressources passe d’abord par la possibilité pour le financeur d’avoir un « véritable » échange avec les ESSMS, et notamment de consacrer plus de temps à l’analyse et au partage d’informations qu’à la production de données. La pluriannualité n’est pas obligatoire et l’ARS C a eu recours à des mécanismes incitatifs pour faire évoluer les ESSMS vers ce principe de tarification :

68

« En mettant en place un CPOM, on garantit aux établissements d’avoir le taux de reconduction des moyens chaque année, ce qui constitue une sécurité ».

69

Il s’agit ici de créer un « environnement négocié » au sens de Pfeffer et Salancik (1978) celui-ci permettant de sécuriser la relation entre financeur et financé et de limiter les contrôles a priori. Comme montré précédemment, le financeur cherche à agir sur l‘environnement institutionnel afin d’évoluer vers un mode de contrôle laissant plus de place au pilotage et à l’évaluation. La mise en place de cet environnement négocié repose néanmoins sur la proximité géographique entre financeur et financés. D’un point de vue théorique, ce résultat suggère que, dans un contexte interorganisationnel, la typologie des modes de contrôle de Hofstede peut être enrichie en intégrant ce concept.

Conclusion

70

L’action sociale et médico-sociale est délivrée au sein d’un réseau administré dont le rôle est de financer et contrôler les structures opérationnelles, les ESSMS. Cette recherche avait pour objectif d’apporter des éléments de réponse à la question suivante : face au constat d’écarts injustifiés entre ESSMS comparables, l’introduction d’un TDBP peut-telle permettre d’améliorer l’allocation des ressources ? A partir du modèle d’Hofstede, nous avons montré comment ce TDBP permet d’envisager un contrôle de type cybernétique, basé sur un ajustement des moyens aux types de populations accueillies grâce à la connaissance terrain des ESSMS et aux échanges entre le financeur et les ESSMS. Nous avons également montré le rôle pivot de l’échelon régional dans le processus d’allocation des ressources, et donc dans l’utilisation du TDBP. A partir d’entretiens auprès de 2 des 5 ARS ayant participé à l’expérimentation du TDBP, ainsi qu’auprès d’une ARS non participante, nous avons pu montrer que ce TDBP n’est pas utilisé principalement en raison de l’environnement institutionnel du réseau, porteur d’une logique de contrôle a priori peu propice à son utilisation dans le cadre d’un dialogue de gestion avec les ESSMS. Une des ARS de notre enquête cherche à modifier cet environnement afin de pouvoir mettre en place ce dialogue, ce qui suppose la mise en place d’incitations des associations gestionnaires des ESSMS.

71

Malgré les limites de ce travail de recherche liées au nombre de cas examinés et au caractère déclaratif des données, plusieurs apports peuvent être soulignés.

72

Au niveau académique, concernant le modèle de Hofstede, cette recherche montre la nécessité de prendre en compte l’environnement institutionnel de la relation contrôleur-contrôlé dans l’analyse de l’allocation des ressources en milieu inter organisationnel. Une logique de contrôle a priori rentre en tension avec des approches privilégiant des logiques de pilotage à l’aide d’indicateurs, de type essais-erreurs ; nos résultats auprès d’une des ARS montre d’ailleurs qu’une solution pour modifier la nature du pilotage est précisément d’agir sur cet environnement institutionnel, en incitant les établissements et services à opter pour un mode de tarification différent.

73

L’étude met également en évidence la pertinence du concept de proximité géographique dans l’analyse des modes de contrôle inter organisationnels ; les principales théories de la contingence des modes de contrôle résumées par Chiapello (1996), auxquelles nous pouvons ajouter celle de Petitjean (2004) adaptée aux réseaux, négligent selon nous la proximité géographique qui, pourtant, favorise le recours à des méthodes de contrôle informelles et directes perçues par les acteurs comme particulièrement efficaces (Fabre, 2005). A ce sujet, cette recherche montre que l’encadrement intermédiaire de proximité, du fait des contacts directs avec les entités contrôlées est particulièrement bien placé, d’une part, pour définir des indicateurs d’approximation de résultat, d’autre part pour assimiler les particularités du processus de production des entités contrôlées. Il est alors à même de jouer le rôle d’interface indispensable pour mettre en œuvre un contrôle de type cybernétique dans le cas de processus difficilement normalisables. De façon générale, nous rejoignons Talbot (2011) pour qui peu de recherches ont exploré le rôle joué par la proximité sur le contrôle ; des travaux futurs pourraient ainsi prolonger l’analyse de ce lien en étudiant comment les diverses formes de proximité entre acteurs (géographique mais aussi organisationnelle, institutionnelle, voire cognitive) contribuent à mieux connaître une activité, tant du point de vue de son processus que de la mesure de ses résultats.

74

En outre, d’un point de vue managérial, dans un contexte marqué par une centralisation accrue de la gouvernance des organisations publiques (très perceptibles dans les universités par exemple), notre recherche pose la question de la pertinence d’une réactivation de l’encadrement intermédiaire et de son intégration dans le dispositif global de contrôle. A ce sujet, notre recherche a montré qu’une formation insuffisante en matière de contrôle de gestion constitue un frein à l’utilisation d’outils formels ; des recherches pourraient analyser comment une mise à niveau de la formation des cadres intermédiaires contribue à faciliter l’outillage de leur relation avec les ESSMS.


Annexe

Le modèle d’allocation des ressources de Hofstede


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Notes

[1]

Maître de conférences IAE Orléans, Collegium Droit Economie Gestion, rue de Blois, BP 26739 45067 Orléans Cedex 2 adresse mail : nathalie.dubost@univ-orleans.fr

[2]

Professeur, IAE de Besançon, Université de Franche-Comté, 45 D avenue de l’observatoire, 25030 Besançon Cedex, adresse mail : pascal.fabre@univ-fcomte.fr

[4]

Il s’agit du rapport « Etablissements et services pour personnes handicapées : offre et besoins, modalités de financement », octobre 2012, rédigé par Laurent Vachey et Agnès Jeannet, disponible sur le site www.igas..gouv.fr.

[5]

Voir le modèle en annexe 1.

[6]

Source : feuille de route du projet de réforme de la tarification des établissements et services pour personnes handicapées, document commun

Direction Générale de la Cohésion Sociale (DGCS) et Caisse Nationale pour la Solidarité et l’Autonomie (CNSA), 27 novembre 2014.

[7]

Hofstede établit clairement la différence entre contrôle cybernétique et contrôle routinier, qui correspond à la forme la plus pure du contrôle cybernétique. Néanmoins, le chercheur précise que même le contrôle routinier nécessite des échanges entre personnes et pose des problèmes de motivation, ce qui n’en fait pas un contrôle désincarné ou automatisé.

[8]

L’ANAP, tout en étant juridiquement indépendante de l’Etat, est néanmoins sous son contrôle ; elle fait partie des agences ou opérateurs de l’Etat qui viennent épauler les administrations centrales dans la mise en œuvre des politiques publiques

[9]

Trois groupes de dépenses sont distingués : groupe 1 (achats et services extérieurs), groupe 2 (personnel) et groupe 3 (maintenance, dotations aux amortissements et charges financières).

[10]

Les 26 ARS sont issues de la fusion au 1er avril 2010 de plusieurs administrations, neuf mois après la parution de la loi HSPT (Hôpital, Santé Patients et Territoires).

[11]

La masse salariale représente au moins 75% du total des charges d’un ESMS, pouvant atteindre 89% dans le secteur des personnes âgées (source : circulaire du 28 mars 2014 relative aux orientations pour la campagne budgétaire des ESMS)

[12]

A ce jour, les statistiques les plus récentes concernent 2013.

[13]

Une des ARS utilise le terme « offre de l’Autonomie » au lieu de « médico-sociale ». Les organigrammes des ARS sont accessibles sur leurs sites.

[14]

Étude citée dans le rapport dit Jeannet-Vachey, op.cit., p. 50.

[15]

« La mise en place des ARS », septembre 2012, p.252 et suivantes.

Résumé

Français

En France, l’action sociale et médico-sociale est délivrée au sein d’un réseau administré constitué d’associations et de leurs établissements (ESSMS), lesquels sont financés et contrôlés par une entité publique située à trois niveaux géographiques. Face au constat d’écarts injustifiés entre ESSMS comparables, le niveau national du réseau a mis au point un tableau de bord partagé (TDBP) afin d’améliorer l’allocation des ressources. Ce TDBP peut-il remplir cet objectif ? A l’aide du modèle d’Hofstede, nous montrons quel type de contrôle ce TDBP introduit entre le financeur et les ESSMS. Nous présentons ensuite les résultats d’une enquête exploratoire portant sur les pratiques d’allocation des ressources au sein du réseau.

Mots-clés

  • allocation des ressources
  • indicateurs
  • réseau administré

English

Do indicators improve resource allocation? An exploratory research inside an administrative networkIn France, social care activities are delivered through a network administrative organization built around nonprofit organizations (NPO) and their structures, which are financed and controlled by a three-geographic level public entity. Because of unjustified financial spreads between similar structures, the national level designed a dashboard in order to improve the allocation of resources. Can this dashboard reach this objective ? The model of Hofstede helps us conceptualizing the nature of control between the public financer and the social structures this dashboard is based upon. We then present the results of an exploratory research about how resources are practically allocated in the network.

Keywords

  • resource allocation
  • indicators
  • network administrative organization

Plan de l'article

  1. Introduction
  2. 1 - Le TDBP : l’introduction d’un contrôle inter organisationnel de type cybernétique à l’échelon régional du réseau
    1. 1.1 - Un processus de production peu normalisable couplé à la difficulté d’évaluer le résultat
    2. 1.2 - Le TDBP, un outil pour comparer les ESSMS à l’aide d’indicateurs de moyens
    3. 1.3 - Le rôle pivot de l’échelon régional du réseau dans l’allocation des ressources
  3. 2 - La méthodologie de la recherche
  4. 3 - Un déploiement du TDBP aux prises avec un environnement institutionnel porteur d’une logique de contrôle a priori
    1. 3.1 - Un environnement institutionnel peu propice à l’utilisation du TDBP
    2. 3.2 - Une allocation des ressources basée sur une représentation simplifiée et affinée grâce à la proximité géographique
    3. 3.3 - Retrouver du temps pour un vrai dialogue de gestion ?
  5. Conclusion

Pour citer cet article

Dubost Nathalie, Fabre Pascal, « Des indicateurs pour optimiser l’allocation des ressources ? Une enquête exploratoire au sein d’un réseau administré », Gestion et management public, 1/2016 (Volume 4 / n° 3), p. 125-142.

URL : http://www.cairn.info/revue-gestion-et-management-public-2016-1-page-125.htm
DOI : 10.3917/gmp.043.0125


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