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Gestion et management public

2016/1 (Volume 4 / n° 3)

  • Pages : 144
  • DOI : 10.3917/gmp.043.0025
  • Éditeur : AIRMAP

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Introduction

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Au Canada comme ailleurs, les différents paliers de gouvernement doivent composer avec des défis importants concernant l’équilibre budgétaire. La crise économique mondiale, qui débuta en 2008, a mis à mal les finances publiques un peu partout dans le monde et le Canada n’y échappe pas, même si sa situation financière demeure relativement enviable en comparaison avec de nombreux pays occidentaux. Outre l’impact de la crise économique mondiale, la diminution radicale des prix des ressources naturelles sur les marchés mondiaux, notamment la diminution significative des cours du prix du baril de pétrole, ont largement affecté l’économie canadienne et, par extension, les finances publiques. Ainsi, les gouvernements fédéral et provinciaux ainsi que les municipalités canadiennes doivent présentement composer avec d’importants défis budgétaires.

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À ces défis conjoncturels s’ajoute des phénomènes structurels comme le vieillissement de la population et, en parallèle, celui des infrastructures publiques. Ces éléments structuraux infligent une pression croissance sur les finances publiques de nombreux États occidentaux, au Canada comme ailleurs.

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Dans le cadre de cet article, nous nous concentrerons sur les défis du financement des infrastructures municipales. Ce financement étant une compétence partagée entre les trois paliers de gouvernements au Canada, cet enjeu de finances publiques dévoile notamment les défis du fédéralisme fiscal canadien. Cette importante problématique soulève ainsi une question fondamentale à laquelle le présent article tente de répondre : le fédéralisme fiscal canadien est-il en mesure de s’adapter afin de répondre aux nouvelles réalités structurelles qui découlent simultanément du vieillissement et des nouveaux besoins en matière d’infrastructures municipales ?

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À ce titre, il importe de tenir compte des enjeux territoriaux dans les analyses portant sur la question des déficits publics et, de façon plus large, sur le financement des politiques et des programmes publics. En effet, l’analyse de la situation budgétaire des pays possédant un régime fédéral est souvent incomplète, car elle met l’accent sur l’administration centrale en négligeant les autres paliers de gouvernement, particulièrement le niveau local. En définitive, cet article souhaite proposer une réflexion sur les défis du fédéralisme traditionnel et de l’important besoin de renouveler l’analyse et le débat à la lumière des enjeux territoriaux du financement des politiques au Canada.

1 - Cadre d’analyse

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Le cadre théorique de cet article se structure autour de deux idées : le fédéralisme fiscal et la gouvernance multiniveaux. Notre approche pose donc un regard principalement qualitatif sur les finances publiques canadiennes en empruntant un angle politico-administratif plutôt qu’économique. D’abord, le fédéralisme fiscal fournit un cadre d’analyse pertinent pour comprendre la répartition des compétences entre les différents niveaux gouvernementaux. Au sens large, le fédéralisme fiscal peut se définir comme « l’organisation territoriale d’un pays, les principes régissant la répartition des pouvoirs, des compétences, des recettes et des dépenses publiques » (Derycke, 1994, p.19). Ce concept permet de décrire le cadre intergouvernemental et de s’interroger sur la répartition des responsabilités en matière de prestation de services publics, d’allocation des ressources fiscales, sans oublier l’importante question des transferts intergouvernementaux (Leroy, Orsoni, 2014 ; Bird, Vaillancourt, 2006).

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Sous l’angle de la gouvernance multiniveaux, l’analyse des relations intergouvernementales s’intéresse à un ensemble d’acteurs impliqués dans le système politico-administratif canadien, en se questionnant sur la cohérence, l’alignement ainsi que la collaboration dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques. Ainsi, la gouvernance multiniveaux propose un modèle d’analyse axé sur la collaboration intergouvernementale impliquant les trois acteurs gouvernementaux au Canada : le fédéral, les provinces et les municipalités, une dimension traditionnellement négligée des études sur les relations intergouvernementales (Young, Leuprecht, 2006 ; Lazar, Leuprecht, 2007 ; Sutcliffe, 2007 ; Mowrey, 2008 ; Sancton, Young, 2009 ; Horak, Young, 2012 ; Champagne, 2012 ; 2013). Dans cette perspective, la cohérence des politiques publiques est au cœur de l’analyse. Le concept de cohérence mérite d’être davantage utilisé dans l’analyse du fédéralisme fiscal, tout particulièrement dans un contexte où les enjeux de financement des services publics sont de plus en plus complexes et où l’interaction, la collaboration et le partenariat entre les différents niveaux de gouvernements sont plus que jamais importants afin de répondre aux besoins croissants des populations. Dans l’analyse de la gouvernance multiniveaux, il n’est pas rare d’observer des contradictions entre les orientations des différents paliers de gouvernement en matière de politiques publiques. Plusieurs recherches ont porté sur ces contradictions, notamment entre le fédéral et les provinces, mais peu de recherches ont intégré jusqu’à maintenant la dimension municipale.

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Ainsi, notre principal argument dans cet article est le suivant : alors que le vieillissement et les nouveaux besoins en matière d’infrastructures provoquent un accroissement du fardeau financier des gouvernements municipaux, le régime fiscal canadien semble difficilement s’adapter afin de répondre aux nouvelles réalités qui découlent de ce phénomène. La méthodologie utilisée pour l’analyse se décline en deux temps, soit l’état des lieux du fédéralisme fiscal canadien sous l’angle de la gouvernance multiniveaux et l’analyse de l’évolution historique du partage des actifs et des dépenses en infrastructures publiques au Canada. Cette étude s’appuie essentiellement sur des données secondaires pour décrire les tendances structurelles ainsi que l’impact du fardeau fiscal des municipalités lié aux investissements en infrastructures.

2 - Analyse du fédéralisme fiscal canadien

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Afin de comprendre la dynamique du financement intergouvernemental des politiques et programmes publics au Canada, il est nécessaire de présenter brièvement la logique du fédéralisme fiscal canadien, soit l’institution à la source de ce système ainsi que la question du partage des compétences et des revenus entre les différents paliers de gouvernement au Canada. Cette section se conclut sur un exposé à propos de la problématique centrale de cet article, soit les défis d’adaptation de ce fédéralisme fiscal.

2.1 - Le partage des compétences et des revenus entre les différents paliers gouvernementaux

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Le partage des compétences et des revenus est enchâssé dans la Loi constitutionnelle de 1867 et sa version amendée lors du rapatriement constitutionnel de 1982. Elle énumère certains pouvoirs exclusifs du gouvernement fédéral, ceux des législatures provinciales, ainsi que les responsabilités qui sont partagées au sein de nombreuses sphères sociales et économiques telles que la santé, la sécurité publique, les transports, etc. La Loi constitutionnelle demeure toutefois vague quant aux responsabilités dévolues aux municipalités, soulignant que les provinces détiennent la compétence de légiférer en matière de politiques municipales.

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Il est ainsi important de noter que la structure constitutionnelle fournit un cadre relativement robuste, mais néanmoins disputé : le contour du partage des compétences demeure flou en comparaison avec d’autres pays dont les cadres juridiques en matière de décentralisation sont davantage explicites. Elle est ainsi source d’interprétation et de débats centenaires entre le Gouvernement du Canada, les provinces et les municipalités. Les relations entre ces différents paliers de gouvernement sont ainsi caractérisées par le chevauchement et le dédoublement des compétences et ce, dans une pluralité de secteurs d’intervention étatique. Tel que le mentionne Desjardins (2005), ces relations sont marqués par un équilibre fragile entre coopération et concurrence.

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À des fins d’illustration, le tableau 1 présente de façon succincte et non exhaustive les principales compétences pour chaque palier de gouvernement.

Tableau 1 - Partage des compétences entre les différents paliers de gouvernementTableau 1
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La Loi constitutionnelle accorde au gouvernement fédéral et aux provinces le pouvoir de taxation directe et d’emprunt sur leurs territoires respectifs. Ainsi, chaque palier possède une certaine autonomie en matière de finances publiques, en disposant de revenus propres. Cette situation permet d’expliquer, en partie, certaines variations des niveaux de revenus et des dépenses, conséquences des conditions économiques de chaque État, mais également en fonction de l’influence de l’opinion publique des populations et des différents groupes d’intérêt (Tellier, 2005).

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La situation fiscale des municipalités est différente, car l’attribution de leurs revenus est encadrée par les lois provinciales. Ainsi, la marge de manœuvre des municipalités canadiennes est limitée en matière de taxation et d’emprunt. Les municipalités s’appuient principalement sur l’impôt foncier et sur la tarification des services locaux. Elles bénéficient également de transferts fédéraux et provinciaux. Il importe de mentionner que la plupart des transferts vers les municipalités sont conditionnels, c’est-à-dire qu’ils sont dédiés à des secteurs spécifiques ou encore que les transferts impliquent des obligations ou répondent à des critères spécifiés par les gouvernements supérieurs. Le tableau 2 présente les principaux pouvoirs de taxation ainsi que les principales sources de revenus pour les trois niveaux de gouvernement.

Tableau 2 - Partage des revenus entre les différents paliers de gouvernementTableau 2
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En somme, le pouvoir de taxation du gouvernement fédéral et des provinces est enchâssé dans la constitution et ces deux paliers jouissent de certains droits sur leurs territoires respectifs, ce qui leur permet de diversifier leurs revenus et surtout, d’accéder à l’impôt sur le revenu. Pour leur part, les municipalités ont des pouvoirs beaucoup plus limités, encadrés par les gouvernements provinciaux. En somme, les gouvernements provinciaux et municipaux disposent d’une certaine marge de manœuvre en matière de fiscalité, mais de nombreuses contraintes institutionnelles, politiques et historiques limitent cette flexibilité (Tellier, 2005).

2.2 - Les défis du fédéralisme fiscal canadien sous le prisme de la gouvernance multiniveaux

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Sujet à interprétation, le cadre fiscal canadien fait ainsi l’objet de nombreux débats, principalement au cours des dernières décennies avec l’exacerbation de la problématique de l’endettement public. Ces débats ont pour source diverses situations litigieuses en matière de financement multiniveaux des politiques publiques, exprimées en termes de trois (3) paradoxes :

  • l’asymétrie du pouvoir de dépenser ;

  • les problématiques liées aux concepts d’autonomie et de redevabilité ;

  • la question du déséquilibre fiscal entre les différents paliers de gouvernement.

2.2.1 - L’asymétrie du pouvoir de dépenser

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Dans la logique du fédéralisme fiscal canadien, le gouvernement fédéral est responsable de redistribuer la richesse, notamment par l’intermédiaire des transferts gouvernementaux. Le modèle de redistribution s’appuie sur deux grands principes constitutionnels : le pouvoir de dépenser et la péréquation.

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Le pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral lui permet d’intervenir dans une multitude de sphères économiques et sociales, souvent sans intervention législative, notamment pour toutes les compétences nonspécifiées par la Loi constitutionnelle (en concomitance avec son pouvoir résiduel). Ce pouvoir lui a notamment permis d’intervenir à l’intérieur des sphères de compétence généralement réservées aux autres paliers de gouvernement. En guise d’exemple, nous pouvons mentionner deux des principaux programmes de transfert fédéraux, soit le Transfert canadien en matière de santé et le Transfert canadien en matière de programmes sociaux. L’application de ce pouvoir prend généralement la forme de subventions conditionnelles ou inconditionnelles (Sancton, Young, 2003). En guise d’exemple, les transferts en matière de santé sont soumis à certaines conditions, notamment le respect de la Loi canadienne sur la santé, une législation fédérale. Sans ce pouvoir de dépenser, le gouvernement fédéral n’aurait que peu d’autorité de faire appliquer cette loi.

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Pour sa part, le programme canadien de péréquation [3][3] « Le Parlement et le gouvernement du Canada prennent... permet au Gouvernement du Canada d’amoindrir les « disparités fiscales » entre provinces : « les paiements de péréquation permettent aux gouvernements provinciaux moins prospères de fournir à leurs résidents des services publics sensiblement comparables à ceux d’autres provinces, à des taux d’imposition sensiblement comparables » (Ministère des Finances, 2011). Les subventions issues du programme de péréquation sont certes inconditionnelles, mais elles sont régulièrement le théâtre d’importantes joutes politiques entre le fédéral et les provinces.

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Ces deux grands principes constitutionnels, en concomitance avec d’autres modes de financement des politiques publiques, contribuent ainsi à l’émergence et à l’institutionnalisation de différents défis en matière financière et fiscale.

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En effet, le gouvernement fédéral dispose d’un pouvoir décisionnel considérable, car les transferts fédéraux et le programme de péréquation sont négociés de manière bilatérale avec chacune des provinces ou même parfois tout simplement imposés. Ces modes de financement ne sont soumis à aucune structure de négociation intergouvernementale [4][4] En guise d’exemple, le Conseil de la fédération, une.... L’établissement des taux de transfert est ainsi sujet à des joutes politiques car, malgré l’apparente objectivité économique via les formules de redistribution, celles-ci font régulièrement l’objet de changements récurrents, comme le démontre le financement des politiques de santé et des infrastructures municipales. En somme, l’analyse des besoins réels des bénéficiaires de ces politiques est régulièrement subjuguée par la capacité et la volonté du gouvernement fédéral d’investir dans ces domaines : « les transferts fédéraux ne dépendent pas des choix budgétaires des provinces » (Joanis, 2010 : 40).

2.2.2 - Les notions d’autonomie et de redevabilité

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La notion d’autonomie financière des provinces et des territoires se retrouve ainsi au cœur de la question du fédéralisme fiscal : les provinces et les municipalités possèdent-elles l’autonomie financière nécessaire pour répondre aux besoins croissants de leurs populations, sans obligatoirement dépendre de la capacité financière et des volitions politiques du gouvernement fédéral ? En corollaire, la diversité des sources de financement des politiques provinciales et municipales engendre une autre problématique fondamentale, soit la représentation des contribuables vis-à-vis leur taxation. Ce questionnement sous-tend le problème de la redevabilité gouvernementale, soit lorsque le contribuable ne parvient plus à faire le lien entre le palier de gouvernement qui collecte les taxes et celui qui les dépense.

2.2.3 - À propos du déséquilibre fiscal

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En lien direct avec les défis liés aux notions d’autonomie et de redevabilité, l’épineuse question du déséquilibre fiscal constitue régulièrement une problématique prioritaire de l’agenda politique depuis quelques décennies. Le concept de déséquilibre fiscal renvoie à « une situation où, étant donné l’occupation effective des champs fiscaux, les […] provinces ont des revenus insuffisants pour exercer leurs compétences alors qu’à l’inverse, le gouvernement fédéral dispose de revenus excédant ce qui est nécessaire au financement de ses propres compétences » (Commission sur le déséquilibre fiscal, 2002 : 1). En somme, cette situation de déséquilibre permettrait au gouvernement fédéral d’engranger des surplus alors que les provinces sont aux prises avec des déficits structurels. Toutefois, il est important de noter que l’existence même d’une situation de déséquilibre fiscal est réfutée par certains acteurs politiques.

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La question du déséquilibre fiscal est devenue un enjeu majeur à l’échelle nationale lors de la Révision des programmes fédéraux de 1994-95. À cette occasion, le Gouvernement du Canada avait sensiblement réduit le montant des transferts aux provinces et aux municipalités afin de renouer avec l’équilibre budgétaire. Trois ans plus tard, le fédéral débutait une longue période de surplus budgétaire - soit 11 exercices financiers consécutifs - alors que la majorité des provinces étaient aux prises avec d’importants déficits. Certaines provinces ont alors accentué leur pression sur Ottawa afin qu’il rehausse sa contribution financière dans plusieurs domaines d’intervention étatique, notamment en santé et en infrastructures. Le gouvernement fédéral a répondu à certaines doléances, notamment au début des années 2000 avec un nouveau pacte en matière de financement des politiques et programmes de santé, mais certaines demandes sont restées lettre morte.

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Aujourd’hui, le gouvernement fédéral dispose toujours d’une marge de manœuvre fiscale plus avantageuse que celle de la plupart des gouvernements provinciaux. Le dernier scrutin fédéral (octobre 2015) s’est soldé par l’élection d’un nouveau gouvernement. Ce dernier a promis d’investir massivement dans les infrastructures, notamment municipales, au cours des prochaines années. Cependant, les détails relatifs à cette annonce ne sont pas encore connus. Dans tous les cas, les gouvernements provinciaux assument toujours les compétences directes dans un des plus importants postes de dépenses publiques, en premier lieu la santé, qui connait présentement une croissance fulgurante des coûts en réponse au phénomène de vieillissement de la population, une situation qui se dessine et se confirme sur le plan démographique depuis plusieurs années. Également, les dépenses en matière d’infrastructures municipales sont certes partagées entre les trois paliers de gouvernement, mais le poids de ces dépenses est, à ce jour, proportionnellement plus lourd à porter pour les municipalités et les provinces, tel qu’illustré ci-dessous. Cette situation a pour effet de créer des pressions financières importantes sur ces dernières. À ce titre, les municipalités critiquent depuis longtemps l’étroitesse des champs fiscaux qui leur sont dévolus. La section suivante souhaite illustrer ces défis liés du fédéralisme fiscal dans le cadre du financement des infrastructures municipales.

3 - Le financement des infrastructures municipales

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Le cas des dépenses en infrastructures municipales permet d’aborder les défis du fédéralisme fiscal canadien sous l’angle de la gouvernance multiniveaux en y incluant les gouvernements municipaux au cœur de cette dynamique. Il s’agit d’un enjeu traditionnellement moins débattu au Canada, comparativement aux relations fédérales-provinciales. De manière générale, il est reconnu au Canada que tous les paliers de gouvernement partagent la responsabilité d’investir dans les infrastructures locales et régionales, toutefois les municipalités canadiennes assument une part majeure des responsabilités en matière d’infrastructures de base (Mehiriz, 2014, p. 363), notamment les routes locales (ponts et chaussées), le transport en commun (équipements mobiles et voies réservées), le traitement des eaux, les égouts ainsi que les autres équipements visant à offrir des services locaux comme les installations culturelles (bibliothèques, salles de spectacle) et récréatives (arénas, terrains de baseball, parcs municipaux). Tous ces services impliquent des investissements en immobilisation considérables, mais également des coûts d’entretien et de renouvellement de ces infrastructures.

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Les défis d’adaptation du fédéralisme fiscal face à ces phénomènes structurels se posent de manière encore plus accentuée auprès des municipalités, puisque ces dernières ont des sources de revenus beaucoup plus limitées. N’ayant pas accès aux impôts sur le revenu des individus et des sociétés, les deniers des municipalités proviennent principalement des impôts fonciers suivi de la tarification des services. Ces recettes propres servent principalement à assurer les services municipaux de base comme la sécurité publique, le transport en commun et la collecte des ordures. Également, environ le quart des recettes municipales proviennent de transferts intergouvernementaux provenant du fédéral et des provinces. Ces transferts sont souvent conditionnels et servent en grande partie à financer des infrastructures municipales de base. La capacité d’emprunt des municipalités est encadrée par les provinces, mais elles peuvent utiliser cet instrument pour financer les investissements dans les infrastructures et ainsi, utiliser leurs ressources propres pour assurer le service de la dette par la suite. Cette stratégie est régulièrement utilisée, car les transferts provenant des autres paliers de gouvernement servent à financer une partie du capital et la différence fait l’objet d’un emprunt (Champagne, Choinière, Maxwell, 2014).

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Le principal problème survient après la construction des infrastructures, car les municipalités doivent assurer l’entretien, que ce soit pour la maintenance, la réparation ou le renouvellement des infrastructures publiques. Avec le temps, les actifs municipaux en matière d’infrastructures sont devenus nettement supérieurs aux actifs gérés par les deux autres paliers de gouvernement. En guise d’illustration, la Figure 1 ci-dessous décrit l’évolution des actifs en infrastructures publiques par palier gouvernemental entre 1955 et 2013. Il est possible de constater que les municipalités sont les plus grands propriétaires d’infrastructures de base au Canada et que cette tendance n’a fait que s’accroitre au cours des dernières décennies. En 1955, les municipalités étaient propriétaires de 22% des actifs d’infrastructures publiques au Canada. Elle sont passée à plus de 54% en 2013. La proportion des infrastructures provinciales est demeurée stable, passant de 34% en 1955 à 38% en 2013. Le changement le plus significatif s’observe au niveau du gouvernement fédéral. Alors que le fédéral possédait 43% des infrastructures publiques en 1955, on estime qu’en 2013, seulement 7% de ceux-ci appartenait à ce palier de gouvernement.

Figure 1 - Partage des actifs en infrastructures publiques* par palier de gouvernement, 1955-2013Figure 1

* Les données reflètent l’état des stocks brut de fin d’année des bâtiments et travaux de génie des trois paliers de gouvernement.

Source : Statistique Canada. Tableau 031-0002 - Flux et stocks de capital fixe non résidentiel, selon le Système de classification des industries de l’Amérique du Nord (SCIAN) et actifs, Canada, provinces et territoires, annuel (dollars), CANSIM (base de données).
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Les municipalités sont ainsi devenues les plus grands propriétaires d’infrastructures publiques ; elles sont de ce fait responsables de leur entretien et de leur renouvellement. La Figure 2 illustre cette pression fiscale sur les municipalités, qui ont vu leur engagement financier en matière d’investissement en infrastructures passer de 27% en 1955 à 54% en 2013. Le fardeau des provinces est demeuré assez constant de 1955 à 2013, en passant de 40% à 42% pendant cette période. Une fois de plus, le gouvernement fédéral a diminué sa contribution financière de façon significative au cours des dernières décennies, passant de 34% en 1955 à 4% en 2013. Il faut souligner que, depuis le milieu des années 1990, le gouvernement fédéral a consenti des efforts supplémentaires pour appuyer les dépenses en infrastructures publiques municipales et provinciales. Cependant, ces efforts sont demeurés marginaux par rapport aux dépenses municipales et provinciales, toutes proportions gardées (Champagne, 2014).

Figure 2 - Partage des investissements en infrastructures publiques* par palier de gouvernement, 1955-2013Figure 2

* Les données reflètent l’état des investissements par année des bâtiments et travaux de génie des trois paliers de gouvernement.

Source : Statistique Canada. Tableau 031-0002 - Flux et stocks de capital fixe non résidentiel, selon le Système de classification des industries de l’Amérique du Nord (SCIAN) et actifs, Canada, provinces et territoires, annuel (dollars), CANSIM (base de données).
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Le vieillissement de ces infrastructures a évidemment un impact direct sur les budgets municipaux au Canada et ce problème ne devient que plus critique avec la fin de la durée de vie utile des infrastructures. L’âge d’or de la croissance urbaine au Canada a eu lieu au cours des Trente glorieuses, notamment dans la grande région du Centre-Est du Canada qui comprend les deux provinces les plus populeuses, soit l’Ontario et le Québec. Subséquemment, ces deux provinces ont vécu un sous-investissement continu dans les infrastructures publiques afin d’accorder la priorité au contrôle de la dette et à d’autres services publics comme la santé et l’éducation qui ont vu leurs coûts exploser lors des dernières décennies. Ce phénomène a eu pour conséquence de créer ce que l’on convient d’appeler au Canada un « déficit d’infrastructures » (Mackenzie, 2013), c’est-à-dire la dépréciation continue des actifs en infrastructure au-delà de leur durée de vie utile et un sous-investissement chronique pour leur entretien. Ce déficit d’infrastructures provoque, à terme, la nécessité d’un rattrapage important en matière d’investissement et, une fois de plus, une pression financière accrue sur les gouvernements. De plus, le modèle de développement suburbain de basse densité, typique en Amérique du Nord, nécessite des investissements important pour soutenir des infrastructures et révèle maintenant les coûts faramineux associés à ce modèle de développement urbain.

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En somme, compte tenu de la faible marge de manœuvre fiscale des municipalités et d’une réalité politique où toute augmentation des taxes foncières ou de tarifs est politiquement sensible, les municipalités vont continuer à se tourner vers les autres paliers de gouvernement pour tenter de partager la facture du déficit d’infrastructures. Des deux niveaux de gouvernements supérieurs, le fédéral est certainement celui qui bénéficiera d’une plus grande marge de manœuvre au cours des prochaines années. Ce palier a toutefois déjà accru ses efforts en créant des programmes nationaux de dépenses en infrastructures et en créant un système de partage de la taxe sur l’essence devant appuyer le financement des infrastructures publiques (Mehiriz, 2014, p. 363). De plus, la récente promesse du nouveau gouvernement d’augmenter sensiblement le financement dédié aux projets d’infrastructure pourrait également changer la donne. Pour ses politiques et programmes, le gouvernement fédéral exige toutefois une contrepartie financière des provinces et des municipalités (transferts conditionnels). Il s’agit de programmes de financement tripartite qui s’avèrent certes complexes, mais que les provinces et les municipalités utilisent néanmoins afin d’avoir accès des fonds additionnels (Champagne, 2013). Les municipalités devront ainsi sans doute faire un plus grand usage de leur pouvoir d’emprunt afin de financer leurs investissements, même si traditionnellement, elles ont toujours été assez prudentes avec cet instrument. Elles auront aussi sans doute des pressions pour se tourner vers des approches alternatives comme les partenariats public-privé pour certains investissements.

Conclusion

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Cet article propose un bref survol du fédéralisme fiscal canadien avec, en toile de fond, le phénomène structurel du vieillissement des infrastructures municipales. Plus précisément, nous nous demandons si le fédéralisme fiscal actuel est en mesure de répondre aux nouvelles réalités qui découlent de ce phénomène, une question fondamentale en matière de finances publiques canadiennes.

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À l’aide des concepts de fédéralisme fiscal et de gouvernance multiniveaux, cet article propose un état des lieux du fédéralisme fiscal canadien afin d’identifier subséquemment quelques défis auxquels fait face ce système politique, exprimés en termes d’asymétrie du pouvoir de dépenser, d’autonomie et de redevabilité ainsi que de déséquilibre fiscal. Présentement, les investissements en infrastructures municipales constituent un important défi en matière de financement des politiques publiques. Ce secteur d’intervention nous permet d’évaluer l’adéquation entre le fédéralisme fiscal canadien et le besoin de renouvellement des infrastructures municipales.

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À la lumière des données présentées, nous soutenons que le fédéralisme fiscal canadien actuel ne possède qu’une capacité d’adaptation limitée afin de répondre au vieillissement et aux nouveaux besoins en infrastructures municipales, car les défis énumérés ci-dessus demeurent entiers. En effet, le vieillissement des infrastructures provoque un bouleversement important du fardeau financier vers les gouvernements municipaux, une problématique qui pourrait s’amplifier dans l’avenir, comme le démontre les tendances présentées dans notre analyse.

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Tel que souligné en introduction, le gouvernement fédéral devrait bénéficier d’une marge de manœuvre financière, alors que plusieurs provinces continueront à faire face à des contraintes financières importantes. Pour leur part, les municipalités vont continuer à assumer la plus grande part des responsabilités en matière d’infrastructures locales au Canada. Cette situation tend à démontrer les limites du cadre traditionnel du fédéralisme fiscal canadien et le besoin de renouveler l’analyse et le débat en fonction des enjeux territoriaux et de la gouvernance multiniveaux.

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Dans un monde idéal, la solution trouverait sa source dans une réforme significative du régime fiscal canadien. Évidemment, ce phénomène n’est pas susceptible d’arriver à court terme. À l’heure actuelle, les différents gouvernements canadiens possèdent quelques options afin de financer les politiques en matière d’infrastructures municipales, tout en préservant l’équilibre précaire des finances publiques. Plus précisément, le gouvernement fédéral pourrait augmenter de façon permanente le financement des programmes de transferts aux municipalités en vertu de son pouvoir de dépenser en utilisant l’instrument déjà existant du transfert de la taxe sur l’essence. Les municipalités pourraient exiger de la part des provinces et du fédéral une plus grande subsidiarité des pouvoirs, une diversification des revenus municipaux ou encore des programmes de transferts plus généreux et non-conditionnels et de ce fait, le pouvoir de participer au pleinement au débat sur le déséquilibre fiscal, ce qui n’est pas le cas présentement. Peu importe les résultats des pourparlers, c’est en discourant des défis du fédéralisme fiscal que le débat sur la question pourra se faire de manière plus éclairée.


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  • TELLIER G., 2005, Les dépenses des gouvernements provinciaux canadiens : l’influence des partis politiques, des élections et de l’opinion publique, Les Presses de l’Université Laval, Québec.
  • YOUNG R., LEUPRECHT C., 2006, Municipal-Federal-Provincial Relations in Canada. Canada : The State of the Federation 2006/07, McGill-Queen’s University Press, Montréal.

Notes

[1]

Ph.D., Professeur en administration publique, École d’études politiques, Université d’Ottawa (echampagne@uottawa.ca – 120 Université, Bureau 6081, Ottawa (ON), Canada, K1N 6N5)

[2]

MAP, Doctorant en administration publique, École d’études politiques, Université d’Ottawa (ochoi006@uottawa.ca – 120 Université, Bureau 6081, Ottawa (ON), Canada, K1N 6N5)

[3]

« Le Parlement et le gouvernement du Canada prennent l’engagement de principe de faire des paiements de péréquation propres à donner aux gouvernements provinciaux des revenus suffisants pour les mettre en mesure d’assurer les services publics à un niveau de qualité et de fiscalité sensiblement comparable ».

(Paragraphe 36(2) de la Loi constitutionnelle de 1982)

[4]

En guise d’exemple, le Conseil de la fédération, une structure de collaboration créée en 2003 par les provinces et les territoires, se réunit sans les représentants du fédéral.

Résumé

Français

Cet article se penche sur les défis du financement des infrastructures municipales, une compétence partagée entre les trois paliers de gouvernements au Canada. Plus particulièrement, cet article tente de répondre à la question suivante : le fédéralisme fiscal canadien est-il apte à répondre aux nouvelles réalités structurelles qui découlent simultanément du vieillissement et des nouveaux besoins en matière d’infrastructures municipales ?

Mots-clés

  • Canada
  • fédéralisme fiscal
  • finances publiques
  • infrastructures municipales
  • relations intergouvernementales

English

The funding of infrastructures and the challenges of the Canadian fiscal federalismThis article focuses on the challenges of funding municipal infrastructure, a shared responsibility between the three levels of government in Canada. More specifically, this article questions if the Canadian fiscal federalism is able to meet the new structural realities that simultaneously arise from aging and new needs for municipal infrastructure

Keywords

  • Canada
  • fiscal federalism
  • public finances
  • municipal infrastructures
  • intergovernmental relations

Plan de l'article

  1. Introduction
  2. 1 - Cadre d’analyse
  3. 2 - Analyse du fédéralisme fiscal canadien
    1. 2.1 - Le partage des compétences et des revenus entre les différents paliers gouvernementaux
    2. 2.2 - Les défis du fédéralisme fiscal canadien sous le prisme de la gouvernance multiniveaux
      1. 2.2.1 - L’asymétrie du pouvoir de dépenser
      2. 2.2.2 - Les notions d’autonomie et de redevabilité
      3. 2.2.3 - À propos du déséquilibre fiscal
  4. 3 - Le financement des infrastructures municipales
  5. Conclusion

Pour citer cet article

Champagne Eric, Choinière Olivier, « Le financement des infrastructures municipales et les défis du fédéralisme fiscal canadien », Gestion et management public, 1/2016 (Volume 4 / n° 3), p. 25-36.

URL : http://www.cairn.info/revue-gestion-et-management-public-2016-1-page-25.htm
DOI : 10.3917/gmp.043.0025


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