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Gestion et management public

2016/1 (Volume 4 / n° 3)

  • Pages : 144
  • DOI : 10.3917/gmp.043.0037
  • Éditeur : AIRMAP

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Introduction

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Ces dernières années ont été marquées par des luttes, plus ou moins virulentes, contre la fiscalité comme en témoignent notamment le mouvement des « Pigeons » et la fronde des « Bonnets Rouges ». Si certaines de ces mobilisations s’inscrivent dans le registre plus large de la contestation sociale, la dimension antifiscale a clairement occupé le devant de la scène politique et médiatique. Les conflits contre les impôts ne sont, certes, pas nouveaux en France et l’histoire est jalonnée d’agitations et de frondes contre une taxation jugée excessive. Dans un contexte de crise économique et budgétaire, la question fiscale est devenue un enjeu de confrontation. Des mouvements s’organisent avec des motifs de contestation contre l’impôt, de sollicitude et d’attente à l’égard des pouvoirs publics pour satisfaire leurs revendications. Les autorités publiques effectuent, pour maîtriser et réguler la protestation, un travail d’écoute, de filtrage et d’expertise pour, éventuellement, négocier les termes du consentement à l’impôt. Cela passe par diverses actions de révision ou renoncement à des politiques fiscales, de conduite de réformes et de transformation des relations entre l’administration fiscale et les contribuables. Ces analyses socio-historiques éclairent plus largement les rapports entre les contribuables et l’Etat fiscal et la refondation des relations entre les citoyens et l’impôt (Delalande, 2011a, 2011b, 2014 ; Spire, 2009 ; Delalande et Spire, 2010).

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Le retour sur le devant de la scène locale de la contestation de la fiscalité des entreprises constitue une occasion, non pour établir le lien ou l’absence de lien entre les révoltes fiscales antérieures et celles d’aujourd’hui, mais plus modestement pour s’intéresser, observer, questionner, documenter et comprendre les logiques et dynamiques d’un collectif antifiscal circonscrit à une échelle locale. Cet article propose de focaliser le regard sur un cas exemplaire et d’analyser les contraintes auxquelles s’est heurtée la mise en œuvre territorialisée de la réforme fiscale des entreprises. C’est dans un contexte tendu qu’a eu lieu l’une des réformes majeures du dernier quinquennat, à savoir le remplacement en 2010 de la taxe professionnelle par la contribution économique territoriale composée de la cotisation foncière des entreprises (CFE), la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER).

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Rappelons brièvement quelques repères et enjeux de la réforme de la fiscalité des entreprises. Cette réforme s’inscrit dans une longue tradition de modification de la taxe professionnelle instaurée par la loi du 29 juillet 1975 pour remplacer la patente, un impôt révolutionnaire crée en 1791. Depuis son instauration, la taxe professionnelle représentait une part importante de la fiscalité locale directe. Elle était la principale ressource fiscale des intercommunalités. Son assiette reposait sur la valeur locative des équipements et des biens mobiliers (EMB), celle des biens passibles de la taxe foncière (VLF) et une fraction de la masse salariale des entreprises ou des recettes pour les professions libérales, ayant moins de cinq salariés (Le Gand, 2012). La taxe professionnelle était critiquée car « elle induisait un effet pénalisant sur l’investissement (…), plus fortement dans les secteurs intensifs en capital (…) et représentait un frein au développement de projets innovants » [2][2] Voir, entre autres, le rapport d’information n° 579.... Elle avait fait l’objet de plusieurs modifications pour introduire de nouvelles exonérations et révisions des seuils de taxation [3][3] La taxe professionnelle a été, depuis sa création en.... Ces modifications n’ont pas empêché sa dénonciation « comme un impôt antiéconomique dont la réforme annoncée vise à supprimer la part la plus contestable de l’assiette (…) et se traduire par un gain net pour les entreprises » [4][4] Rapport d’information n° 579 de la Commission des finances....

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La loi de finances de 2010 avait supprimé la taxe professionnelle à laquelle elle avait substitué la contribution économique territoriale (CET) qui repose sur une assiette beaucoup plus réduite. La CET est composée de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), la contribution foncière des entreprises (CFE) et l’imposition forfaitaire des entreprises de réseaux (IFER). L’objectif annoncé et affiché de cette réforme de la fiscalité locale des entreprises était d’alléger la charge fiscale qui pesait sur les entreprises, de restaurer leur compétitivité et de soutenir l’attractivité des territoires. Les relations complexes entre fiscalité, compétitivité des entreprises et attractivité des territoires ont été déjà au centre de la politique des pôles de compétitivité, du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi et des pactes pour la compétitivité [5][5] Comme le Pacte pour la compétitivité, la croissance.... Lorsqu’impôt et compétitivité se conjuguent, la question du sens et de l’incidence de l’impôt se pose et alimente les débats. Dans les rapports publics d’expertise, la vision de la fiscalité est tantôt conçue comme un handicap à la compétitivité des entreprises et l’attractivité des territoires, tantôt comme une politique pour leur amélioration. Dans le cas de la réforme de la taxe professionnelle, le travail d’expertise a consisté surtout à invalider cette taxe pour son « caractère antiéconomique et désincitatif à l’investissement » et, à valoriser et légitimer, en particulier, la contribution foncière des entreprises en ce qu’elle « favorise la compétitivité des entreprises et améliore la cohérence des assiettes fiscales locales et nationales ».

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Or, ce mode d’argumentation et de légitimation de la réforme par le recours à la rhétorique de la compétitivité et de l’attractivité ne va pas de soi et ne produit pas nécessairement les effets attendus d’adhésion et d’acceptation par les groupes concernés. Au contraire, la réforme a plutôt entraîné un double et large mécontentement. Celui des élus locaux d’abord, quelque soit leur appartenance politique. Au-delà de la question de l’absence d’informations et de concertation préalables de leurs associations représentatives, ils ont manifesté leurs inquiétudes, notamment s’agissant de l’incidence de cette réforme sur leurs ressources fiscales et son impact sur leurs capacités financières à conduire des politiques publiques. La réforme de la fiscalité locale des entreprises engendre plusieurs effets. Elle « redistribue à grande échelle des perspectives de croissance des ressources et des budgets locaux », elle déplace « le potentiel fiscal des territoires industriels vers les territoires de services en raison de l’importance prise par la valeur ajoutée dans l’assiette fiscale des entreprises » et enfin, elle « opère une redistribution du pouvoir fiscal » entre les territoires (Guengant, 2013).

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L’émergence, ensuite, de collectifs constitués d’artisans, commerçants et entrepreneurs qui se sont mobilisés pour contester, notamment la forte hausse du montant de la contribution foncière des entreprises. Cette forme de contestation fiscale traduit une opposition à la légitimité de la forte taxation, ressentie comme arbitraire et injuste (Leroy, 2007). Paradoxalement, ni l’un ni l’autre de ces mouvements n’ont fait l’objet d’analyse dans les rapports publics d’expertise. Pourtant, il s’agit là d’une question cruciale qui touche à la fois à la légitimité et aux conditions concrètes de réception et de mise en œuvre de la réforme.

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Cette étude propose de revenir sur ce moment problématique de la réforme, celui de sa mise en œuvre. Celle-ci ne s’apparente plus désormais à une simple activité d’exécution, mais se dévoile plutôt comme « une scène sur laquelle interviennent de nombreux acteurs » qui entrent en conflits et négociations, s’opposent et disposent de ressources pour peser sur les effets programmés et attendus de l’action. Les résultats de la mise en œuvre dépendent, de ce point de vue, essentiellement des rapports de force et de sens entre les acteurs impliqués (Levêque, 2008 ; Kübler, de Maillard, 2009). Parler ainsi de mise en œuvre permet de caractériser l’action publique se confrontant à la réalité où se succède une série d’actions sociales mettant en jeu des ensembles d’acteurs plus ou moins organisés, qui occupent des positions hétérogènes et portent des intérêts, des ressources et des visions différentes (Miège, 2014). La catégorie de « metteurs en œuvre » connait une extension qui se traduit non seulement par la présence d’acteurs politiques et administratifs mais également d’acteurs tiers (professionnels, associations, groupes d’intérêt) qui sont directement concernés par la réforme (Philippe, 2004). Assujettis et metteurs en œuvre deviennent des éléments clés dans le processus de l’action publique qui est inévitablement soumise aux contingences politiques qui se nouent sur un territoire et à la pluralité des régimes de croyances disponibles. Elle est empiriquement travaillée et reconfigurée par des luttes et des usages différenciés qu’en font les acteurs selon leurs intérêts (Desage, Godard, 2005). Il est donc nécessaire de prendre en compte le contexte de mise en œuvre de la réforme et d’analyser les rapports qui lient les acteurs entre eux à l’échelle concrète de l’action.

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La mise en œuvre n’est pas seulement marquée par des conflits et négociations entre acteurs de l’action publique, elle est aussi perturbée par des activités de protestation de groupes directement concernés (Dupuy, Halpern, 2009). Des collectifs s’organisent et « s’engagent ainsi dans une action collective pour mobiliser d’autres acteurs et intérêts à leur cause, publiciser un problème, contester les solutions privilégiées par les pouvoirs publics, proposer des alternatives (….) ». Ils protestent contre les mesures d’action publique ainsi que les modalités de leur mise en œuvre. Leurs revendications, comme forme d’expression politique, sont directement centrées sur l’action publique et s’adressent au système politique (Dupuy, 2014).

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Autrement dit, la conduite des réformes de politiques publiques ne se déploie pas dans un vide social et la mise en œuvre est souvent une mise à feu de problèmes inédits. Elle se heurte au premier chef à la contestation de collectifs qui se mobilisent contre les effets immédiatement engendrés par l’action publique. Du point de vue de la sociologie de l’action publique, l’enjeu est de parvenir à comprendre les effets que les mobilisations produisent sur les politiques publiques au moment de leur mise en œuvre.

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Cet article a pour objectif de rendre compte des mobilisations et contestations auxquelles s’est heurtée la mise en œuvre de la réforme de la fiscalité locale des entreprises. Le caractère fortement localisé de la démarche a permis d’observer de manière approfondie la constitution et le déroulement de la contestation en ancrant et fixant le regard sur un cas particulièrement proche dans le temps et dans l’espace. Nous proposons de suivre le déroulement de la contestation et de comprendre comment, durant le mois de novembre 2012, des commerçants, artisans et chefs d’entreprises dans l’Agglomération de Montpellier, se sont élevés contre leur avis d’imposition à la cotisation foncière des entreprises. Dénonçant l’augmentation de leur CFE entre 2011 et 2012, ils se sont révoltés contre l’Agglomération de Montpellier et son président d’alors, désigné comme responsables, selon eux, de la forte hausse. Cette mobilisation est remarquable et se distingue par sa brièveté. Il a fallu moins de deux semaines au collectif anti-CFE pour qu’il obtienne l’engagement de l’Agglomération de ne pas payer une CFE plus élevée. Nous explorerons également les ramifications de l’action publique territoriale. Bien que la mobilisation étudiée soit locale et confinée à l’Agglomération de Montpellier, elle a débouché sur l’intervention des institutions nationales (gouvernement et Parlement) qui se sont emparées de l’affaire très rapidement.

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L’étude de la mobilisation montpelliéraine contre l’augmentation du montant de la CFE en novembre 2012 interroge la gestion de la mise en œuvre de la réforme fiscale (ici en situation de forte tension), la capacité de certains acteurs à s’approprier des enjeux fiscaux, à trouver des responsables à leurs problèmes et de tenter de négocier une issue favorable à leur cause. Comme l’engagement dans une action collective n’est ni naturel, ni systématique après un mécontentement, il convient, dès lors, de se demander pourquoi et comment la CFE, et pas une autre taxe, s’est trouvée violemment remise en cause à Montpellier. Quels sont alors les ressorts et motifs de cette mobilisation de contestation antifiscale ? S’agit-il d’un retour des révoltes fiscales et peut-on considérer la fronde montpelliéraine contre la hausse de la CFE comme un véritable mouvement politique antifiscal ?

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La nature et l’ampleur du phénomène observé incitent à un ancrage théorique et à des précisions méthodologiques. Partir d’une situation qui pose problème, identifier les acteurs concernés pour le traitement de ce problème et spécifier la nature des relations qui lient les acteurs entre eux, imposent une lecture décloisonnée et interdisciplinaire. Comme un problème public est loin d’être un fait objectif, mais plutôt le produit d’un processus de problématisation, son intelligibilité contraint à une diversité de questionnements et de choix méthodologiques adéquats. Ces préalables sont indispensables pour saisir l’émergence de la contestation contre la contribution foncière des entreprises, les capacités collectives du mouvement à contester son augmentation et la stratégie métropolitaine de traitement de la contestation.

1 - L’ancrage théorique et les choix méthodologiques

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L’objet de cet article est de mener une analyse d’ensemble de la contestation de la contribution foncière des entreprises en accordant une importance particulière à la construction du problème soulevé et au type de mobilisation qui a conduit au rejet collectif de la taxation. Etudier la contestation de la mise en œuvre locale de la contribution foncière des entreprises, c’est chercher à rendre intelligible le conflit, les séquences et les opérations qui aboutissent à constituer un fait social en « problème » promu à des controverses et des débats pour trouver une issue. Le problème que soulèvent les contestataires n’existe pas de façon objective et évidente, il est le fruit d’un ensemble d’activités de mobilisation, d’interprétation et de mise en récit. Comprendre la révolte fiscale, c’est examiner les ressources dont se dote un collectif, ses capacités à se mobiliser et à passer à l’action collective pour porter, promouvoir, rendre visible et lisible au public, aux médias et aux institutions le problème. Pourquoi et comment la contribution foncière des entreprises est devenue un problème public à l’échelle de l’Agglomération de Montpellier ? Sous quelles formes ce problème s’est-il manifesté sur le territoire métropolitain ? Par quels acteurs est-il porté ? Comment a-t-il été traité ? Les questions théoriques que pose cette recherche conduisent à faire dialoguer la sociologie des problèmes publics, la sociologie de l’action collective et la sociologie fiscale pour renouveler et approfondir le regard sur les processus et dynamiques au cœur de cette mise en œuvre conflictuelle de la contribution foncière des entreprises [6][6] Faute de place, la bibliographie utilisée dans cet....

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Les travaux de sociologie des problèmes publics et d’analyse des politiques publiques ont montré comment des situations, qualifiées de problématiques, acquièrent les traits de problèmes publics et comment ces problèmes publics venaient à être inscrits sur l’agenda des autorités publiques. Les travaux sociologiques (Blumer, 1971 ; Kitsuse, Spector, 1977 ; Cefaï, 1996) visent à interroger les processus par lesquels une situation qui touche certaines catégories de personnes est constituée comme problématique, c’est à dire comme devant ou pouvant être différente de ce qu’elle est en réalité. De nombreuses recherches se sont intéressées aux processus de construction des problèmes produits par « les activités des individus ou groupes qui se plaignent ou demandent réparation d’une situation supposée ou réelle ». Ces travaux sont utiles pour « montrer qu’un problème apparaissant avec une certaine « évidence » est en fait le résultat d’un processus complexe de mobilisation et d’action collective et que sa prise en charge par les institutions publiques relève aussi de logiques spécifiques ». Ce point de vue sur la carrière des « problèmes publics et les modalités de leur mise sur agenda fait aujourd’hui l’objet d’un relatif consensus en sciences sociales » (Gilbert, Henry, 2012).

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Etudier la construction des problèmes publics, c’est donc montrer que les processus sont tout sauf naturels ou spontanés, et qu’il n’y a pas de lien direct entre l’importance objective d’un problème et la surface publique qu’il occupe. Dans un ouvrage très stimulant, Joseph Gusfield souligne combien la construction des « problèmes publics » par les entrepreneurs de cause n’est pas automatiquement explicable par une simple logique de l’intérêt (Gusfield, 2009). Sa recherche offre un cadre d’analyse (la constitution en problème public de l’alcool et de sa consommation) dont la portée va au-delà du cas exploré. Elle a graduellement et grandement pris une importance pour contribuer à une analyse féconde de la genèse et la carrière d’autres problèmes publics (Henry, 2009). Comme le note Neveu, « elle suggère l’intelligibilité d’une diversité de processus de construction des problèmes dont la singularité renvoie à des questions originales » (Neveau 2015). Comment faire « tenir » une mobilisation qui par définition ne prend pas appui sur des structures ou des réseaux liés à un groupe social ou professionnel ? Quels autres réseaux peuvent soutenir cette action collective ? Gusfield insiste sur l’inégale capacité des groupes et individus à accéder aux arènes de débats publics en introduisant la catégorie de « propriétaires de problèmes publics ». Son apport est « d’inviter à comprendre les logiques d’action des entrepreneurs de cause, c’est à dire une sociologie des activités revendicatives, en se fixant sur les activités des entrepreneurs de cause ». C’est tout l’intérêt de la sociologie gusfieldienne des problèmes publics qui ne se fixe pas sur des substances, des objets déjà là, mais sur des processus, des séquences de l’action par laquelle une situation, une condition sociale sont promues en problème public (Neveu, 1999 ; 2015).

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Les travaux d’analyse des politiques publiques (Cobb, Elder, 1983 ; Baumgartner, Jones, 1993) se sont également intéressés aux problèmes publics en mobilisant un point de vue différent à partir d’une entrée par les institutions publiques. La question principale porte, non sur les processus de construction des problèmes, mais sur leur mise sur agenda et sur la façon dont les institutions démocratiques intègrent des demandes d’intervention qui émanent de la société. Il s’agit de « mettre en évidence le fait qu’un processus qui conduit une autorité publique à se saisir d’un problème est loin d’être une simple réponse à l’urgence d’un problème objectif ». Autrement dit, aucune situation même objective ne constitue un problème a priori, et aucun problème public ne l’est par essence, ni automatiquement. Il y a plutôt « une phase de problématisation au cours de laquelle un certains nombre d’acteurs vont être amenés à percevoir une situation comme « anormale » et vont la qualifier d’une manière particulière, qui peut être susceptible d’appeler l’attention d’un acteur public » (Muller, Surel, 2000). Cette phase correspond à la séquence d’ « identification du problème » dans la grille d’analyse séquentielle classique de Jones (Kübler, de Maillard, 2009). Cette séquence est le moment où des stratégies et des visions peuvent s’affronter sur l’identification, la délimitation et la vision du problème. L’explication de la problématisation dans l’analyse des politiques publiques renvoie au rôle des acteurs en tant qu’entrepreneurs politiques dans l’émergence d’un problème public et son inscription sur agenda. L’entrepreneur peut être « un individu, un groupe qui use de ses ressources d’influence ou un acteur collectif qui exploite sa capacité à faire nombre par l’adhésion de ses membres à une cause ». La publicisation est ce qui permet à un problème d’accéder à la qualification de public et d’être étiqueter ainsi de « problème public ». Un problème devient public dans la mesure où « il mobilise différents publics concernés, pénètre dans l’arène publique, est pris en charge par les autorités publiques, et il est enfin public lorsqu’il est inscrit sur agenda politique » (Sheppard, 2014). Les définitions des problèmes publics dans la littérature consacrée à l’analyse des politiques publiques informent sur ce qu’est un problème public et ce qu’il n’est pas.

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L’ensemble de ces travaux, issus de ces deux traditions de recherche, donne aujourd’hui une vision assez claire des processus de construction et de mise sur agenda des problèmes (Gilbert, Henry, 2009). Ce qui importe en sociologie des problèmes publics n’est pas « l’existence objective d’un problème public plus ou moins visible, saillant ou aigu dans les différents espaces, mais la capacité des problèmes tels qu’ils ont été construits par les investissements des acteurs mobilisés, d’être en résonnance avec les catégories d’appréhension du monde socialement et politiquement construit » (Henry, Rowell, 2007). Du point de vue de l’analyse des politiques publiques, « l’étude du rôle des collectifs contestataires de la mise en œuvre de l’action publique permet de renouveler l’approche de la question des effets de l’action collective sur les politiques publiques » (Dupuy, 2014). Les apports de ces cadres d’analyse permettent de prendre au sérieux le caractère heuristique des interrogations en termes de définition des problèmes et de proposer de les utiliser en s’intéressant explicitement à un moment de l’action publique soumise à des activités de contestation. Puisque les problèmes publics sont des processus de construction de revendications, il est essentiel de les saisir dans leurs temporalités, dynamiques et enchaînements.

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De ce point de vue, analyser les problèmes publics en termes de construction exige une grande attention empirique aux acteurs, aux institutions et aux contextes. Pour montrer que la contestation de la mise en œuvre de la réforme fiscale constitue un événement qui s’est converti en problème public, il convient de s’interroger sur le travail de mobilisation, d’engagement et d’investissement qui lui a été consacré, les débats qu’il suggère et les actions qu’il impose. Convertis en problèmes publics, les événements ouvrent des perspectives pour l’action collective. Celle-ci « renvoie à toute tentative de constitution d’un collectif, plus ou moins formalisé et institutionnalisé, par des individus qui cherchent à atteindre un objectif partagé, dans des contextes de coopération et de compétition avec d’autres collectifs ». Elle est une « action conjointe », située dans l’espace et le temps, ordonnée en forme organisationnelle et conduite par un collectif pour poursuivre des objectifs très concrets (Cefaï, 2007). Elle noue des intrigues, se déploie sur la scène publique dans un contexte théâtralisé, et peut être appréhendée à partir d’une double analyse cognitive et pratique. Cognitive dans la mesure où elle s’inscrit dans un environnement, où elle est mise en scène, mise en sens et mise en forme. Comprendre l’action collective, c’est identifier ce qui se passe empiriquement dans une situation avant de la définir.

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La perspective théorique adoptée ici repose sur cet ensemble de travaux qui ont renouvelé le regard sur l’analyse de l’action collective qui a été dominée jusqu’aux années 1980 par des modèles conçus en fonction d’un concept central : la mobilisation des ressources. Dès les années 1990 et 2000, des travaux [7][7] Il existe aujourd’hui des travaux de référence sur... ont commencé à montrer les limites de l’approche en termes de mobilisation des ressources pour rendre compte de plusieurs dimensions importantes de l’action collective en particulier le travail d’argumentation et de signification, la constitution de causes publiques, le diagnostic de situations, l’organisation de collectifs et les motivations de l’engagement de leurs membres. Ils soulignent qu’« une mobilisation ne dépend pas tant de la disponibilité des ressources, de l’ouverture d’opportunités politiques ou d’un calcul coûts-avantages que de la façon dont ces différents éléments sont perçus et du sens qu’on leur donne ». Ces études invitent, contre les modèles structurels d’explication, « à prendre en compte les acteurs idéels et subjectifs de la participation et le travail de construction de sens engagé par les parties prenantes à une mobilisation collective ». En matière de mobilisation collective, cette perspective repose d’abord sur l’idée qu’il ne suffit pas qu’une situation soit injuste pour qu’elle soit perçue comme telle et qu’elle donne lieu à mobilisation. Pour qu’il y ait mobilisation, « il faut donc au préalable qu’une masse critique de gens aient socialement construit une représentation commune de la situation comme injuste ». Autrement dit, il ne saurait y avoir de mobilisation sans alignement de cadres d’interprétation des individus autour d’un cadre commun. Selon Snow, ce cadre commun est constitué de trois dimensions : les acteurs potentiellement mobilisés doivent s’accorder sur un diagnostic de la situation qui identifie le problème et attribue des responsabilités, sur un moyen d’y remédier ou tout au moins de s’y attaquer et finalement, sur la nécessité et la possibilité d’agir (Snow, 2001 ; Cefaï, 2001 ; Contamin, 2009 ; Contamin, 2014).

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Pour ce faire, les contestataires se construisent des « cadres d’action collective », ensemble de croyances et représentations, orientées vers l’action qui inspirent et légitiment les activités et les campagnes des entreprises de mobilisation, en insistant sur le caractère injuste d’une situation sociale. La réussite d’une entreprise de cadrage repose sur la capacité du cadre d’interprétation construit par les entrepreneurs de mobilisation à entrer en résonnance avec le terreau culturel dans lequel ils agissent. Elle dépend d’abord de la crédibilité du cadrage de ceux qui en sont les porteurs et ensuite de la saillance des problèmes pris en compte. La lutte commune contribue à forger le sentiment d’appartenance commune au groupe. On peut, de ce point de vue, comprendre que si l’identité collective n’est pas une pré-condition de la mobilisation, le fait pour certains acteurs d’occuper des positions proches dans l’espace social permet toutefois de faciliter le rassemblement et le passage à l’action (Bourdieu, 1984 ; Voegtli, 2014).

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A cet égard, le concept de répertoire d’action collective qui désigne « le stock limité de moyens d’action à la disposition des groupes contestataires » (Fillieule, 2009 ; Péchu, 2014) éclaire notre compréhension de l’action collective. Charles Tilly, à qui l’on doit ce concept, le définit comme « une série limitée de routines qui sont apprises, partagées et exécutées à travers un processus de choix relativement délibéré » (Tilly, 1984). Ce concept a le mérite de souligner que le choix des modes d’action par les mouvements sociaux était un choix fait sous contrainte, notamment de l’expérience passée et des ressources à disposition des contestataires. L’hypothèse sous-jacente est qu’un problème public a d’autant plus de chance d’être mis en débat et pris en compte par les autorités publiques que ses promoteurs en justifient la gravité par une montée en généralité. Il s’agit d’une double opération par laquelle un enjeu est dissocié des seuls intérêts de ceux qui le revendiquent et sa prise en compte rapportée à un principe supérieur (Neveu, 2015).

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La tendance des mouvements sociaux contemporains réside, de ce point de vue, dans l’attention croissante que leurs organisateurs dédient à la mobilisation, l’utilisation et la gestion réfléchies des ressources qui favorisent la publicisation de leur problème, notamment les médias (Champagne, 1984 ; Neveu, 2009). Produire l’événement, « travailler à sa mise en scène », le mettre en représentation « la plus autonome possible de ses propres intérêts et de son identité, est essentiel pour les entrepreneurs de cause ». Les conditions d’accès des mouvements sociaux à l’espace public restent encore largement soumises au traitement de la conflictualité sociale par les médias (Granjon, 2014). L’investissement de la scène politico-médiatique par les mouvements sociaux demeure un des principaux moyens pour inscrire la critique sociale dans le débat public et « doter la protestation d’un langage », ce qui signifie « transformer le malaise vécu en injustice, en scandale, le légitimer au regard d’un système de normes et de valeurs (….). Donner un langage, c’est aussi désigner des responsables, formuler des revendications en formes de solutions » (Neveu, 1996).

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Le recours à la contre-expertise par un collectif contestataire est également une ressource importante qui pourrait être interprétée comme une forme de résistance par l’invalidation de l’expertise institutionnelle. C’est un mode d’opposition à la "domination des systèmes experts" qui cherche à les contrer sur leur propre terrain, celui de la « crédibilité technique ». La problématique de la contre-expertise va devenir réellement centrale avec l’entrée dans le nouveau cycle de mobilisation au début des années 1990. Le recours à cette forme d’expertise est perçu comme indispensable. Elle s’inscrit tout d’abord dans la direction de travail en pleine expansion de l’approche « cognitive » des politiques publiques et de l’action collective (Delmas, 2011). Du point de vue de cette perspective, il convient de ne pas se limiter à une analyse purement organisationnelle de la mobilisation, mais bien d’explorer sa « praxis cognitive » et de mettre au jour l’impact des mouvements sociaux sur les formes du débat public. En ce sens la recherche sur la contre-expertise rejoint les préoccupations de l’approche en termes de cadrage (Mouchard, 2014). La maîtrise technique des chiffres comptables et fiscaux par les experts qui soutiennent les protestataires, porte « une puissance d’objectivation ». Elle fait entrer l’objet de la revendication des contestataires dans le domaine des faits indiscutables, établis par des méthodes rationnelles. Les opérations comptables permettent de produire, en effet, des énoncés robustes et vérifiables qui reposent sur des écritures rigoureuses des faits. Ce premier registre de justification est une forme d’objectivation décisive. Pouvoir soutenir que la réalité et la gravité du problème qu’on soulève sont fondées sur « des connaissances reconnues donne au discours de ses promoteurs une objectivité, une force qui le soustrait au statut de point de vue pour le sublimer en vérité indiscutable » (Neveu, 2015). Le droit comme forme d’expertise occupe une place spécifiquement importante par son effectivité (Israël, 2009). En effet, le recours au droit peut jouer « un rôle central dans la constitution du mouvement de protestation. Les stratégies juridiques ne concernent pas la seule mise en forme des demandes des protestataires. Elles ne se limitent pas non plus à la phase de construction d’un mouvement social. Elles ouvrent des opportunités bien réelles d’action aux mouvements sociaux leur permettant de faire pression sur leurs adversaires ou d’influencer la mise en œuvre l’action publique » (Agrikoliansky, 2009). La professionnalisation d’une activité de production de données chiffrées et d’argumentation robuste rentre dans ce que Gusfield décrit comme un processus d’institutionnalisation de corps de professionnels de la gestion des problèmes publics.

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Trom souligne, à cet effet, que, « sans la disponibilité préalable de cadres de perception et de catégorisation, les acteurs seraient démunis pour convertir les troubles éprouvés en problèmes publics, clairement identifiables par l’opinion publique et susceptible d’être traités par l’action publique. (…). C’est grâce à de tels cadres que sont cartographiés les situations ou les événements pertinents, identifiés des coupables et des victimes, désignés des experts et des témoins, invoqués des juges et des redresseurs de torts, ou encore configurés des scénarios, saisies des conditions et des conséquences d’une affaire et reconnus des collectifs capables d’imaginer et d’administrer des solutions » (Trom, 2001). L’analyse des cadres s’est ainsi élargie pour mieux enquêter sur « le public et ses problèmes » (Dewey, 2005). Elle a souligné combien toute mobilisation collective suppose, de la part des personnes engagées dans l’action collective, un travail cognitif et normatif visant à définir la situation dans laquelle elles agissent. Cette approche est conçue pour saisir à la fois le processus, l’activité de cadrage et le produit de cette activité. L’intelligibilité et la recevabilité des discours de protestation et de revendication, des manifestations d’indignation ou de dénonciation d’injustice sont contraints par un certain nombre de règles, de vocabulaires et de répertoires, que l’on peut reconstruire à partir de l’observation de situation. Ces conditions qui président à une mobilisation sont toutefois sujettes à des luttes d’interprétation, de cadrage, de contre-cadrage et de recadrage (Benfort, Hunt, 2001).

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L’analyse de la contestation de « la fiscalité comme un fait social total au sens de Mauss » (Leroy, 2009), prend appui sur les apports de la sociologie des problèmes publics et la sociologie de l’action collective, mais également sur la sociologie fiscale. Celle-ci permet d’interroger et informer sur les rapports entre la fiscalité, l’Etat et la société. Elle dévoile les logiques sociopolitiques de l’impôt et la taxation (Leroy, 2002). Elle est ici mobilisée, par rapport à notre objet, sous l’angle de la sociologie politique pour permettre de saisir et évaluer les enjeux politiques sous-jacents à la contestation fiscale. D’un point de vue général et comme le remarque P. Trembley, « taxer ou ne pas taxer tel ou tel groupe de citoyens, tel ou tel objet ainsi que telle ou telle activité est » une question politique à laquelle « il n’existe pas de réponse toute faite » et prête à l’emploi et « qui puisse satisfaire à la fois les autorités gouvernementales et les contribuables » (Trembley, 2007). En effet, la fiscalité comme objet politique soulève de nombreuses interrogations. « Qui contribue, à hauteur de combien, en fonction de quels critères et pour qui ? Quelles sont les normes admises, admissibles, qui doivent être mises en œuvre de façon contraignante, en matière d’imposition ? Le problème de toute réforme fiscale, c’est qu’il y a des critères de la justice fiscale qui ne sont pas concordants » (Rosanvallon, 2007 ; Fors, Parodi, 2015). Sur quoi repose la légitimité de la taxation ? Pourquoi les réformes fiscales suscitent des réactions d’opposition qui se cristallisent en mouvements protestataires ? Concernant les entreprises, la question de « l’imposition est, en France (….), un sujet de controverses sans fin et l’objet d’incessantes réformes, qui incitent à s’interroger sur les fondements d’une telle imposition et sur les arguments économiques en faveur ou contre telle ou telle modalité » (Le Cacheux, 2008).

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Certes, la fabrique démocratique de règles de justice communes et un travail d’explication et de transparence sont nécessaires pour assurer la légitimité de l’impôt. Si le caractère obligatoire de l’impôt est établi et affirmé (Barilari, 2000 ; 2007), la contestation, la fraude ou l’évasion fiscales sont des pratiques qui attestent que le consentement à l’impôt n’est jamais parfaitement acquis. En effet, « les périodes de résistance à l’impôt ont été nombreuses. On aurait pu croire que les progrès de la démocratie et du parlementarisme conduiraient à la disparition des révoltes dans la mesure où, en démocratie, le Parlement décide et les citoyens sont censés obéir puisqu’ils ont adhéré, via leurs représentants, à ce qui a été décidé. En réalité, tout au long du XIXe et du XXe siècles, on voit resurgir, dans différents contextes, des formes de protestation, de résistance, éventuellement de révoltes, contre l’impôt, contre son principe ou contre ses injustices » (Delalande, 2012). Si le consentement exige un accord démocratique sur des règles de justice sociale, comment définir et décider ce qu’est un impôt juste ? Les divergences et confrontations radicales de points de vue sur les critères de justice rendent-elles illusoire l’idée d’un consentement général à l’impôt ? Sans doute, « la contrainte seule ne suffit pas à maintenir dans la durée un système fiscal. Quand la légitimité du pouvoir s’érode, la révolte gronde ». De ce point de vue, la sociologie fiscale, en s’intéressant aux conditions de mobilisation, et notamment « aux répertoires » de l’action collective, apporte des éclairages sur la diversité et la complexité des facteurs qui interviennent et alimentent la contestation contre l’impôt (Leroy, 2010).

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Les formes de résistance sont toutefois très variées, « certaines sont directement politiques, d’autres plus sociales, d’autres, encore ont des fondements économiques ». Comme l’a rappelé récemment Delalande, « à la différence des Etats-Unis, la France n’a pas connu de grande agrégation des mouvements protestataires capables de fixer une ligne politique cohérente. Outre-Atlantique, l’objectif des baisses d’impôt structure le champ politique depuis l’élection de Ronald Reagan (1981), au point d’expliquer bien des difficultés actuelles d’Obama. Depuis notamment la révolte des contribuables californiens dans les années 1970, ce ferment d’identité est devenu central pour le Parti républicain. En France, les discours sont très hétérogènes, portés par des acteurs différents. On a, certes, connu des mouvements antifiscaux radicaux, antiétatistes, comme le poujadisme. Mais cette protestation est restée cantonnée à une frange de la société, celles des indépendants, des petits artisans, commerçants et paysans » [8][8] Entretien de N. Delalande accordé à J. Merckaert, dans.... Dans les années 1980, « les protestations antifiscales ont retrouvé un peu plus de vigueur par l’intermédiaire d’un certain nombre de ligues, de journaux, qui dénonçaient le poids de l’impôt, sans qu’il y ait eu véritablement de passage à l’acte, d’épisode d’insurrection ou d’insoumission. Il a fallu le mouvement récent, à l’automne 2013, des « bonnets rouges » pour retrouver une forme d’action directe, notamment violente, à l’égard d’un certain nombre de symboles de l’Etat. Une action qui emprunte aux répertoires traditionnels de mobilisation, notamment paysannes, dès les XIXe et XXe siècles, et associant un discours critique du centralisme parisien et du poids de l’impôt pour promouvoir une forme d’autonomie régionale qui permettrait de se mettre à l’écart des politiques de solidarités nationales [9][9] Entretien de N.. Delalande accordé à la revue Alternatives... ».

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Les débats et controverses sur l’impôt ont été nombreux en 2012 et 2013. D’une certaine manière, « cela a fait écho à ce qui s’est passé dans les années 1930 : dans un moment de crise économique, les Etats ont des difficultés de financement et en viennent à augmenter les impôts, ce qui suscite toujours des débats, des tensions et des protestations. Il y a eu un certain nombre de mobilisations qui ont pris des formes variées, certaines relevant du lobbying plus ou moins discret ou visible sur Internet -avec le fameux mouvement des « pigeons » à l’automne 2012 - alors que le mouvement des bonnets rouges empruntait à un répertoire plus ancien : celui de la révolte » [10][10] Entretien de N.. Delalande accordé à la revue Alternatives.... Ces mouvements anciens ou récents indiquent que « là où il y a contestation, il y a baisse de légitimité. L’idée de légitimité d’un prélèvement présuppose ainsi la généralité d’un accord. Si l’accord est plus faible, la contestation plus forte, la légitimité est affaiblie et c’est là que se trouve la question fiscale aujourd’hui. Et si elle est difficile, c’est parce que se multiplient dans la société différentes définitions implicites de la justice fiscale » (Rosanvallon, 2007). Mais, « l’anti-fiscalisme pur et dur reste cantonné dans les franges, avec des activistes qui essaient de faire parler d’eux à l’occasion des élections. Cependant, ce discours antifiscal, s’il n’est guère efficace, pèse sur le débat. Ainsi l’épisode du « ras-le-bol fiscal » a clairement influé sur les décisions du gouvernement. Par l’exagération, ces mobilisations peuvent aboutir à des concessions ou à des compromis » [11][11] Entretien de N. Delalande accordé à J. Merchaert, dans....

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Les apports théoriques de ces trois approches contribuent à construire un regard transdisciplinaire fécond et éclairant sur la contestation de la contribution foncière des entreprises. Le premier apport est global. Il permet de multiplier les angles de compréhension et d’analyse de la contestation fiscale comme fait social total. Le caractère construit du problème consécutif à la mise en œuvre de la contribution foncière des entreprises renvoie aux activités collectives de définition et de revendication et contraint le collectif à un travail cognitif et normatif de mise en forme de la dénonciation de conditions jugées injustes. La prise en compte de telles activités constitue également un apport indéniable. Le lien entre les processus d’action collective et la construction du problème devenu public est patent dans la constitution et la légitimation de la cause. Ces trois approches croisées montrent bien que toute mobilisation est contrainte par la disponibilité de catégories et de problèmes légitimes sans lesquels une situation problématique ne pourrait pas être construite. C’est dans le mouvement même de construction d’un problème que se configure son caractère public, reconnaissable et identifiable par les contestataires, leurs adversaires et leurs interlocuteurs. Un problème public est le produit d’activités collectives complexes qui engagent une série d’acteurs hétérogènes et ancrés dans des contextes concrets. L’analyse de l’interdépendance entre le problème public et l’action collective est indissociable d’une sociologie fiscale. Les apports de la sociologie des problèmes publics et de la sociologie de l’action collective permettent de mieux comprendre la contestation fiscale en prenant en considération plusieurs éléments qui, par leurs interactions, ont permis son émergence, sa consolidation et la reconnaissance de la cause qu’elle défend. Le croisement des outils conceptuels de l’analyse de cadres de la sociologie des problèmes publics et la restitution les ressorts pratiques des dynamiques de mobilisations et de production catégorielle permettent de dégager une perspective sensible aux activités de contestation de la taxation par le collectif.

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Cet ancrage théorique permet une compréhension du monde articulé à une pratique autour d’un objectif de quête de connaissances empiriquement vérifiables et spécifie les conditions et modalités du travail d’enquête de terrain. C’est une façon de produire des connaissances à partir d’un va-et-vient entre théorie et terrain et d’un travail d’observation et d’interprétation des activités et faits sociaux (Glasser, Strauss, 2010). Dès que le travail d’analyse de la construction des problèmes publics se centre sur les processus d’action collective qui se nouent autour de la promotion de la contestation de la contribution foncière des entreprises, la principale difficulté a été de savoir quelle démarche méthodologique faut-il mettre en place pour étudier empiriquement le processus de protestation de la mise en œuvre de la réforme pendant qu’elle se déroule. Comme notre cadre d’analyse repose sur la combinaison des apports de la sociologie des problèmes publics, de la sociologie de l’action collective et de la sociologie fiscale, la question épineuse de la méthode d’enquête pour opérationnaliser ces apports, saisir empiriquement dans leurs contextes les interactions entre les acteurs et collecter les matériaux qualitatifs, s’est donc immédiatement posée. Comment prendre en compte les réalités locales et les conditions concrètes de la contestation de la mise en œuvre de la contribution foncière des entreprises ? Le défi a été de savoir quels acteurs faut-il interroger, comment et pourquoi les prendre en compte et avec quels outils ?

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L’approche retenue consiste à analyser les acteurs qui interviennent directement dans la contestation de la mise en œuvre de la contribution foncière des entreprises. Elle s’appuie sur des travaux qui se sont attachés à montrer comment les contestataires de l’action publique, et, plus généralement, les destinataires ou les publics de l’action publique sont susceptibles d’influencer cette dernière par leurs pratiques (Spire, 2008 ; Spire, 2009 ; Dupuy, Halpern, 2009 ; Dubois, 2012). Les études de cas consultées sont conçues par leurs auteurs dans la logique d’une ethnographie appliquée, comme des moyens d’identifier les problèmes qui se posent sur le « terrain » et de relever la complexité des situations. Elles ont permis de bien organiser le travail d’enquête afin de mieux cibler et faire parler les acteurs de la contestation les plus en vue. Ce choix a dès lors conduit à délimiter les interviews aux leaders-associés du mouvement protestataire et de prendre en compte leurs représentations et leurs préférences de manière directe. L’entretien a été l’un des outils méthodologiques précieux et indispensables avec deux objectifs. D’abord, il permet de reconstituer les processus de l’action de contestation dans son contexte, ensuite offre le moyen de comprendre les pratiques constitutives de la contestation et des représentations qui la structurent (Pinson, Sala Pala, 2007).

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Le choix de l’entretien permet de contextualiser les faits et discours recueillis et de replacer ainsi les sources dans l’univers de sens du moment (Garcia, Hoeffler, 2015). Sans prétendre que les citations des acteurs donnent accès à une vérité absolue, le recours aux citations permet de donner de la « chair » aux entretiens et aide le lecteur à se faire une idée. Les propos recueillis sont un moyen d’administration de la preuve dès lors qu’ils sont fortifiés par d’autres sources (Laurens, 2007). Le recours à l’entretien n’est donc pas ici considéré comme le seul outil d’intelligibilité de la mobilisation observée et de la scientificité de la démarche. Il n’est en réalité qu’une source complémentaire parmi d’autres dans la production des données (Combes et al., 2011). Les choix méthodologiques (voir encadré ci-dessous) pour réaliser ce travail se situent dans le prolongement de travaux davantage centrés sur les acteurs, qui analysent les pratiques et les relations au travers desquels l’action de contestation se réalise.

Les choix méthodologiques de l’enquête

Cet article repose sur une enquête menée sur la contestation de la contribution foncière des entreprises dans l’Agglomération de Montpellier en 2012 et poursuivie en 2013 et 2014. L’enquête a été réalisée à partir d’un recueil important de documents comprenant une revue de la presse écrite locale et la presse audiovisuelle. Des rapports publics parlementaires (Assemblée nationale et Sénat), administratifs (Inspection générale des finances et Conseil des prélèvements obligatoires) et d’associations d’élus (Associations des maires de France) publiés entre 2010 et 2014. Les documents et tracts élaborés par le mouvement contestataire ont également été analysés. L’attention a été portée aux échanges formels et informels entre les leaders du mouvement contestataire et leurs interlocuteurs métropolitains à l’occasion de conférences de presse et des manifestations. Ces divers corpus ont fait l’objet d’une analyse de contenu.

Il s’appuie également sur la réalisation de cinq entretiens d’une durée de 40 minutes à 1h 05 menés auprès des acteurs engagés dans le mouvement anti-CFE. Le nombre limité et le caractère parfois parcellaire des entretiens s’expliquent en grande partie par la réticence des acteurs à évoquer le sujet pendant la campagne des élections municipales de 2014. L’option méthodologique effectuée au cours de ces entretiens a été de pousser les acteurs à restituer les moments de discussion et de débats auxquels ils ont participé, en évoquant particulièrement les oppositions et les accords qui s’y sont manifestés, les arguments échangés et les mutations successives du cadrage et des motifs des revendications. C’est la posture du "témoin" qui a été privilégiée pour qu’il raconte les scènes vécues tout au long du déroulement du processus contestataire.

Enfin, cet ensemble de matériaux a été complété par la consultation de rapports de think tanks (Institut Montaigne, Institut de l’entreprise) et des blogues des experts, un financier et un avocat, qui ont conseillé et apporté leur concours au mouvement anti-CFE.

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Il convient maintenant, au regard de cet ancrage théorique et des choix méthodologiques, de suivre de manière précise les activités, opérations et séquences de construction et de qualification de la situation vécue par les contestataires de la contribution foncière des entreprises dans l’espace métropolitain. Il importe de décrire comment les récits se fabriquent, circulent, agrègent et convergent pour imposer un diagnostic consistant, robuste et cristallisé. Les trois parties qui suivent abordent, successivement, l’émergence de la contestation de la contribution foncière des entreprise, les capacités collectives du mouvement à contester l’augmentation de son montant et enfin la stratégie métropolitaine de traitement de la contestation.

2 - L’émergence de la contestation contre la contribution foncière des entreprises

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Les mobilisations antifiscales sont encore un objet peu étudié par les chercheurs en sciences sociales, dans le cas français du moins (Leroy, 2003). Pourtant la question de l’acceptation ou des réticences au paiement de l’impôt est une question d’une actualité brûlante. Des mobilisations catégorielles, émergent régulièrement ces dernières années et montrent que l’obtention du consentement à l’impôt par les autorités territoriales et nationales est devenue de moins en moins évidente et de plus en plus préoccupante. Le travail de contestation collective n’est, cependant, ni spontané et ni le résultat d’une agrégation mécanique d’intérêts individuels, même si, et c’est le cas ici, les mouvements contre l’augmentation des impôts mobilisent des populations actives et propriétaires. Le passage à l’action collective n’est pas réductible à une simple question de mobilisation de ressources pour agir. C’est ce que nous allons essayer de montrer à travers l’exemple de la contestation de l’augmentation de la cotisation foncière des entreprises qui a eu lieu dans l’Agglomération de Montpellier. Le travail de construction et de reformulation des termes des enjeux de la contestation est une activité centrale dans l’émergence du mouvement contre la CFE. Pour comprendre la façon dont les contribuables montpelliérains ont perçu au mois de novembre 2012 leur cotisation foncière des entreprises, il est nécessaire de revenir un instant sur la brève histoire de cette taxe ainsi que sur sa dimension juridique. Il s’agit, plus précisément, de saisir le rapport que les entreprises entretiennent avec la taxe professionnelle, puis la cotisation foncière des entreprises.

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La cotisation foncière des entreprises, instaurée en 2010 [12][12] Par la loi des finances de 2010, compose avec la cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE), la contribution économique territoriale (CET), qui remplace la taxe professionnelle (TP). Votée par le gouvernement François Fillon, la suppression de la taxe professionnelle affichait trois objectifs [13][13] Cour des Comptes, Rapport sur les finances publiques... : alléger les charges qui pesaient sur les entreprises, notamment les PME du secteur industriel ; diminuer la part de la fiscalité des entreprises supportée par l’Etat en raison de nombreux dégrèvements accordés, garantir l’autonomie financière des collectivités territoriales qui étaient collectrices de la taxe professionnelle. Cette transformation de la fiscalité locale est le résultat de plusieurs années de contestation de la taxe professionnelle, qui elle-même était née en 1975 des cendres de la patente, après de vifs conflits avec les syndicats de commerçants et artisans [14][14] En particulier, la Confédération intersyndicale de.... La réforme de la taxe professionnelle va ainsi dans le sens d’un allègement considérable de la fiscalité sur les entreprises, tout particulièrement les petites et moyennes. Un rapport de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale de l’Administration publié en mai 2010 prévoit une forte réduction de la fiscalité pour les PME [15][15] Dans ce rapport intitulé Evaluation des effets de la....

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Cependant, il faut noter que les collectivités locales disposaient, avec la taxe professionnelle, de bases fiscales connues et dynamiques. L’avantage de cet impôt est qu’il était peu sensible aux variations de la conjoncture économique, en raison de son assiette puisque l’essentiel de son produit était issu de l’imposition des équipements et des biens mobiliers et de la part foncière. Cette connaissance des bases constituait une réelle facilité pour la politique d’investissement des collectivités locales. A l’inverse, les bases de la nouvelle fiscalité de substitution étaient au début encore visiblement peu connues par les collectivités locales. Par ailleurs, avec le choix de la valeur ajoutée comme assiette d’un des impôts de substitution, les recettes fiscales des collectivités locales sont désormais conditionnées par l’activité économique des entreprises situées sur leur territoire (Le Gand, 2012). Ceci dit, la taxe professionnelle était complexe à administrer et peu lisible. De nombreux dispositifs de dégrèvements et d’exonération ont été mis en place pour atténuer les effets antiéconomiques. Sa gestion s’était sensiblement compliquée avec le temps, compte tenu de l’existence de six assiettes et de la croissance des règles particulières d’exonération, d’abattement des bases d’imposition et de réduction de cotisations [16][16] Voir le rapport du Conseil de prélèvements obligatoires.... Comme la taxe professionnelle qu’elle a remplacée, la contribution économique territoriale est loin d’être homogène. La nouveauté de la CET concerne la CFE, avec la contribution minimale que doivent acquitter les plus petites entreprises. Avant la réforme de la TP, cette contribution ne concernait que les très petites entreprises qui n’avaient que peu de locaux et peu de matériels (la TP se calculait sur la capacité foncière et mobilière des entreprises). La réforme a modifié les règles puisque la CFE ne se base plus que sur les valeurs locatives foncières et non sur les ressources mobilières des entreprises. Autrement dit, toutes les entreprises dont les valeurs locatives des biens fonciers sont inférieures au niveau de cotisation minimale (appelée aussi base minimale) fixée par les groupements de communes doivent payer cette contribution minimale. Elle s’applique aux professions libérales et toutes les entreprises quel que soit le nombre de leurs salariés et la nature de leurs bénéfices [17][17] Le Conseil constitutionnel a censuré le régime particulier.... C’est ainsi sur la base de ces nouvelles règles, qu’en 2011, première véritable année d’application de la réforme, le montant de la CFE à payer pour les professions libérales assujetties à la base minimum s’est retrouvé bien inférieur aux taxes professionnelles payées par le passé. Ce que confirme un contribuable dans un entretien : « alors avant, nous avions une taxe professionnelle. Donc, je me souviens que je payais dans les 4000 euros environ de taxe professionnelle chaque année. (…..) Et là, d’un coup, on a eu 400 euros de taxe, ça a été divisé par dix. 460 euros à peu près. Donc, c’était appréciable »[18][18] Entretien avec B.N, gérante d’une auto-école à Montpellier..... La réforme marque une rupture pour les entreprises [19][19] La taxe professionnelle était caractérisée par une.... Le paiement de la TP se faisait de manière mécanique car les contribuables étaient parfaitement socialisés à cet impôt en dépit du montant jugé trop élevé. Une part importante du consentement à l’impôt provient de la pratique routinière du paiement. Une telle situation stabilise les « coûts psychologiques de l’impôt » (Dubergé, 1990). Or, l’instauration de la CFE a été déstabilisatrice, ce qui a provoqué de nouveaux coûts psychologiques importants pour de nombreuses entreprises, en raison du nouveau mode de calcul lié à leur assujettissement à la base et de la forte variation du montant d’imposition. Si la diminution sensible de la taxation en 2011 a été accueillie avec satisfaction par les entreprises, ces dernières ne se sont pas attendues à l’augmentation considérable de l’année 2012. Cet effet de surprise, provoqué par une réforme complexe dont les entreprises et les collectivités locales ne maîtrisaient pas tous les enjeux et les conséquences, est une des causes du mouvement montpelliérain contre la CFE.

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Bien que le montant de la CFE de 2012 soit inférieur à celui acquitté pour l’ex TP - principalement pour les professions libérales - le pourcentage de l’augmentation entre 2011 et 2012 apparaît comme l’élément qui a fortement participé à la narration et à la contestation de la CFE en 2012. Deux exemples sont régulièrement revenus dans les médias nationaux et régionaux. Tout d’abord, l’accent a été mis sur le chiffre considérable d’une augmentation de taxe allant jusqu’à 800% [20][20] Ce pourcentage a été cité par Jean-Pierre Pernaud en.... L’autre exemple est celui utilisé par le quotidien régional Midi-Libre le 10 novembre 2012, et régulièrement repris par la suite par d’autres médias, qui parle d’un « montant moyen annuel d’imposition pour une petite entreprise qui passe de 385 euros à 2546 euros » [21][21] Midi-Libre, édition Montpellier, samedi 10 novembre.... Pour le président de la CCI de Montpellier, cette augmentation s’explique par l’adoption par l’Agglomération de Montpellier d’une hausse combinée du taux d’imposition et surtout de la basse d’imposition lors de sa séance du 29 septembre 2011. Le tableau ci-dessous chiffre la variation du montant entre la CFE de 2011 et celle de 2012.

Tableau de variation du montant de la CFE entre 2011 et 2012
Source : communiqué de presse de la CCI du 9/11/2012.
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Selon la chambre consulaire, les chefs d’entreprises peuvent se trouver dans l’un ou l’autre des deux cas de figures suivants :

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Cas n° 1 : si en 2011, le chef d’entreprise avait une valeur locative pour établir la basse d’imposition à la CFE supérieure à 6000 euros : la hausse d’imposition en 2012 apparaît relativement modérée.

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Cas n° 2 : si en 2011, le chef d’entreprise avait une valeur locative pour établir la base d’imposition CFE comprise en 0 et 6000 euros : il subit un impact relativement important de fiscalité (plus sa base était proche de zéro en 2011 plus l’impact de la hausse sera important en 2012 puisque le plafond de base a été porté à 6000 euros).

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En réalité, il ne s’agit pas d’une augmentation moyenne de CFE pour les petites entreprises mais de la hausse maximale rencontrée par certaines entreprises. Le pourcentage d’augmentation de la CFE peut, par ailleurs, varier fortement selon les entreprises. Lorsque les feuilles d’impôt arrivent chez les professionnels, en particulier les artisans et commerçants, c’est l’incompréhension qui domine. Pour certains, le montant est passé « de 800 à 4600 euros », pour d’autres, « la CFE serait passée de 800 à 3000 euros », alors que « pour les grosses entreprises c’est l’inverse : la facture aurait plutôt tendance à baisser » [22][22] Selon la Gazette de Montpellier du 29 novembre 201.... Le pourcentage de la CFE peut, par ailleurs, fortement varier selon les entreprises et les secteurs. Dans ses rapports récents, le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) considère que « l’analyse des impacts de la CFE pour quantifier les gagnants et les perdants est techniquement très complexe à mener (…) compte tenu de la grande diversité des situations fiscales, en fonction des montants retenus par les différentes assemblées délibérantes, et des caractéristiques des contribuables en termes de chiffres d’affaires et de cotisation passée de la taxe professionnelle » [23][23] Voir les rapports du Conseil des prélèvements obligatoires,.... Le CPO admet, toutefois, que les artisans et commerçants « sont potentiellement pénalisés par une base minimum de CFE élevée », notamment ceux « disposant d’un chiffre d’affaires inférieur à 100 000 euros, s’ils n’utilisent qu’une faible valeur de matériels » et ceux "dont le chiffre d’affaires excède légèrement 100 000 euros, tout en ayant un stock de matériel relativement faible » [24][24] Pour plus de détails sur la liste des gagnants et perdants,....

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Le recours aux chiffres apparaît comme un instrument d’objectivation pour soutenir la réalité et la gravité du problème que soulève la mise en œuvre de la cotisation foncière des entreprises. Il a été un des éléments de l’argumentaire des contestataires contre l’augmentation de la CFE [25][25] L’usage du chiffre apparaît dès la premier lettre que.... Il a joué un rôle fédérateur des commerçants, usagers et consommateurs du Grand Montpellier et contribué ainsi à la structuration et publicisation de la cause anti-CFE. Le collectif contre la CFE ne s’est pas contenté de critiquer le caractère démesuré de l’augmentation. Il a également dénoncé son caractère injuste, notamment le fait que l’augmentation concerne les petites entreprises alors que les plus grandes sociétés n’ont pas été victimes de la décision de l’Agglomération. Pourquoi cette différence de traitement ? Simplement parce que les grandes entreprises ne sont pas assujetties à la cotisation minimum de la CFE. Autrement dit, celle-ci est jugée injuste, pas tant pour son excessivité que pour le contraste qu’elle suscitait entre les petites et grandes entreprises. Cette augmentation du montant de la CFE est, certes, vécue comme une injustice fiscale, « mais c’est surtout que ça frappait tous les petits. Essentiellement les petits, parce que les grosses entreprises n’avaient pas de transformation notable de cette taxe et ça c’était une injustice patente »[26][26] Entretien avec Alain Simon, gérant d’une boutique de.... L’iniquité de la CFE de 2012 se trouve renforcée par l’orientation politique du conseil d’Agglomération. Avec son président et sa majorité socialiste, l’Agglomération de Montpellier est accusée de faire le jeu des « grands » et de pénaliser les « petits », ce qui est perçu comme contraire à la vision égalitaire que les élites de la gauche locale déploient régulièrement. Les contestataires ont donc insisté sur la dimension injuste et incohérente de la CFE pour la rendre illégitime aux yeux de ceux qui avaient vu le montant de leur cotisation flamber, même s’ils s’apprêtaient à le payer. Le travail de cadrage et de défense de la cause des artisans et commerçants par le mouvement anti-CFE a incité ces contribuables à réfléchir et agir. Le propos de l’un d’entre eux confirme bien l’impact du travail contestataire. « Sincèrement, je pense que s’il n’y avait pas eu ce mouvement je crois que j’aurais payé bêtement. C’est tout. C’est comme quand on reçoit les impôts, on ne va pas faire une lettre pour qu’ils me baissent les impôts »[27][27] Entretien avec B.N, gérante d’une auto-école à Montpellier,....

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Ce travail de construction de la contestation constitue un facteur important dans la fabrique et la mise en évidence d’un « cadre d’injustice » et stimule le passage à l’action collective (Gamson, 1990). Dans notre cas, la dénonciation du caractère excessif et inéquitable de la CFE de 2012 permet de mettre en avant les problèmes que pose l’augmentation de cette taxe. Mais pour que cette protestation prenne corps dans un registre politique, il faut qu’elle s’imbrique dans une remise en cause générale d’un système afin d’identifier et d’imputer à des responsables la situation d’injustice. Cette montée en généralité de l’affaire peut se réaliser en étudiant l’influence du contexte local et national. Le mouvement contre l’augmentation de la CFE s’inscrit dans deux contextes bien particuliers. L’un au niveau national qui concerne une remise en cause générale des politiques fiscales de l’actuel gouvernement, l’autre au niveau local qui a trait aux élections municipales (de 2014). Le lien entre la mobilisation des contestataires et le contexte politique national et local est affirmé et revendiqué par les acteurs protestataires eux-mêmes.

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Le contexte national à prendre en considération dans l’étude du mouvement anti-CFE est celui d’un « ras-le-bol-fiscal » dans le pays. Bien que la sur-médiatisation de cette expression et de cette thématique ait pu produire et renforcer cette insatisfaction générale des Français face aux impôts, il n’empêche que, dans les faits, les premiers mois de l’actuelle majorité ont été marqués par la critique des politiques fiscales. Il y a tout particulièrement eu ce mouvement des « Pigeons » au mois d’octobre 2012 qui a dénoncé la réforme fiscale du statut d’auto-entrepreneur, et surtout la taxation des plus-values sur les cessions mobilières. Cette fronde, qui a bénéficié d’une importante couverture médiatique, a su se faire entendre par les parlementaires et le gouvernement qui ont finalement aménagé la réforme prévue. Un mois après, les opposants à l’augmentation de la CFE ont donc cherché à « surfer » sur la vague impulsée par les « Pigeons », n’hésitant pas à relier les deux luttes qui, pourtant, ne découlent pas des mêmes réformes. C’est ainsi que le 10 novembre 2012, une page Facebook est créée par la fédération des commerçants, usagers et consommateurs du grand Montpellier (FADUC) pour faire connaître le mouvement anti-CFE et porte le nom « Les Pigeons de Montpellier & l’Agglo » [28][28] Extrait du site : https://www.facebook.com/LesPige.... Deux objectifs sont alors évoqués sur la page : promouvoir le mouvement anti-CFE et dénoncer « les dépenses inutiles et exagérées de nos chers élus de Montpellier et son Agglo ». En utilisant le nom des « Pigeons », la page vise à élargir le champ des mécontents pour ne pas le limiter aux seuls contribuables concernés par la hausse de la CFE. La fiche descriptive de cette page l’illustre sans ambiguïté : « Artisans, commerçants, entrepreneurs de Montpellier et l’Agglo, ras-le-bol des taxes ? Cliquer sur J’aime et rejoignez-nous ». Le contexte politique national a donc bien été instrumentalisé pour jouer un rôle dans la manière dont le collectif anti-CFE a pensé ses actions. En déplaçant la frontière de la lutte (Tilly, Tarrow, Bouyssou, 2007) du local vers le national, le mouvement montpelliérain visait une meilleure visibilité du conflit afin de développer des actions de plus larges portées.

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Le contexte politique local est marqué par l’approche des élections municipales de 2014. En fait, le président socialiste de l’Agglomération, Jean-Pierre Moure, était clairement pressenti comme candidat à la Mairie de Montpellier à l’automne 2012, même s’il ne présente sa candidature qu’en février 2013. La mobilisation anti-CFE a été immédiatement exploitée par ses adversaires politiques (y compris dans son propre camp politique) afin de le déstabiliser et d’affecter sa popularité à moins d’un an et demi du scrutin municipal. Le plus opportuniste d’entre eux est le conseiller municipal et communautaire Philippe Saurel, élu du Parti socialiste comme Jean-Pierre Moure, mais qui, lui aussi, briguait l’Hôtel de ville. Il appuie les protestataires puisque, selon lui, « il faut entendre leurs revendications et revenir à une gestion plus rigoureuse et réaliste de notre communauté d’Agglomération »[29][29] Midi-Libre, édition de Montpellier, du 17 novembre.... Le positionnement de Saurel est confirmé par les propos du leader du collectif anti-CFE, d’après qui : « Tous les opposants l’ont récupéré (la crise de la CFE), c’est sûr, y compris l’actuel maire. Qui est un ami hein, Philippe Saurel est un ami. Mais je veux dire tout le monde l’a récupérée cette affaire de la CFE »[30][30] Entretien avec Jean-Pierre Touchat, commerçant depuis.... D’autres acteurs politiques locaux se sont positionnés dans cette affaire qui s’est vite transformée en une opportunité pour l’obtention de soutiens électoraux pour les futures élections municipales. France Jamet, future candidate du Front national à la Mairie de Montpellier, se joint par exemple aux commerçants devant l’Hôtel d’Agglomération le 15 novembre 2012 lors d’une manifestation. Maître Olivier Taoumi [31][31] Me Olivier Taoumi est diplômé de l’IEP de Bordeaux..., l’avocat du très influent président du syndicat des Halles du Grand Montpellier, qui organise et assure la défense juridique du collectif anti-CFE, est ancien membre du parti des verts qui s’est engagé ensuite à l’UDI [32][32] Cet engagement à l’UDI (le parti de Jean-Louis Boorlo).... Il est aussi candidat à la candidature aux municipales. Si cette fronde anti-CFE est bien née sur une revendication fiscale, elle doit son ampleur et son succès aux enjeux politiques et stratégies partisanes, au plan national certes mais surtout local.

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Dans une mobilisation, les contestataires s’organisent et s’unissent non seulement pour étiqueter une situation et la qualifier de problématique mais aussi pour désigner des causes, des responsables et des coupables (Spector, Kitsuse, 2012 ; Zittoun, 2013). Ce travail de qualification du problème, d’identification du coupable et d’imputation de la responsabilité est central dans la stratégie de défense des intérêts des groupes organisés. Il s’accompagne, en général, d’une opposition frontale à ceux qui veulent mettre à mal leurs intérêts. Dans le cas des révoltes fiscales, en particulier celles du XXe siècle, la cible des protestataires est traditionnellement l’administration fiscale, ce qui peut se traduire, par exemple, par l’enlèvement et la séquestration d’inspecteurs des impôts comme ce fut le cas lors du mouvement de Pierre Poujade et/ou les dégradations des centres des impôts qui ont constitué un autre mode d’action auquel la confédération intersyndicale de défense et d’union nationale des travailleurs indépendants (Cid-Unati) de Gérard Nicoud a eu recours (Gresle, 1983 ; Souillac, 2007 ; Spire 2009 ; Delalande, 2014). Le mouvement montpelliérain contre l’augmentation de la CFE a dirigé ses attaques non contre les fonctionnaires des impôts ou l’administration fiscale, mais contre les élus politiques locaux, un en particulier : Jean-Pierre Moure, président de l’Agglomération de Montpellier. C’est le mode de mise en œuvre et l’affectation de la cotisation foncière des entreprises à l’Agglomération qui, en modifiant profondément les relations entre les entreprises et les collectivités locales, a fait de Jean Pierre Moure la cible des contestataires. Avant la réforme, la taxe professionnelle était prélevée et répartie entre la municipalité, le conseil général et le conseil régional. Or, la cotisation foncière des entreprises est exclusivement destinée aux intercommunalités (dans notre cas, l’Agglomération de Montpellier). En tant que président de l’Agglomération montpelliéraine, Jean-Pierre Moure s’est rapidement retrouvé identifié parmi les responsables de l’augmentation du montant de la CFE. Certains leaders du mouvement contestataire et certains acteurs politiques locaux ont mis en parallèle les dépenses, jugées excessives, de l’Agglomération avec les recettes fiscales. Ils ont notamment pointé du doigt le coût élevé de la campagne de communication « Montpellier Unlimited » destinée à promouvoir le dynamisme économique de l’Agglomération [33][33] Philippes Saurel, candidat déclaré aux municipales....

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Les premières critiques sont formulées quelques jours seulement après le lancement de cette campagne. Alors que l’Agglomération annonce un chiffre de 625 000 euros, certains adversaires politiques, comme Philippe Saurel, estiment le véritable coût à 5 millions d’euros. Cette polémique trouve un écho tout particulier au moment de l’augmentation de la CFE. Les opposants politiques et les leaders du collectif anti-CFE ont vite cherché à établir, imposer et instrumentaliser le lien entre cette dépense et la hausse des impôts locaux. Certains ont qualifié et critiqué les dépenses comme superficielles en les liant au gigantisme de la campagne. Pour Pascal Heymes [34][34] Pascal Heymes est géographe de formation et titulaire..., ancien conseiller municipal à Grabels, commune de l’Agglomération, et consultant en finances publiques et fiscalité locale, « (….) il y en a certains qui ont fait le lien dont Philippe Saurel, une campagne de communication outrancière de Montpellier Unlimited. Et les gens ont vu le lien. Bon Philippe Saurel, en tant qu’opposant politique, fait le lien direct. Il a dit « voilà on fait ça pour payer ça ». Alors c’est dans l’ordre du symbolique bien sûr, mais il y avait des buffets somptueux, les spots à la télé à la con sur les diamants…. Bon moi, j’étais à Paris, c’est vrai que gare de Lyon dans le grand Hall tout le panneau Montpellier Unlimited ça faisait vraiment… »[35][35] Entretien avec Pascal Heymes, consultant en finances.... Pour d’autres, le lien est sans équivoque. En effet, dit l’un d’entre eux « surtout que parallèlement à cette augmentation il y avait la création de « Montpellier Unlimited » qui donnait justement à penser le contraire, comme quoi l’argent à Montpellier était facile, qu’il y avait une expansion à tout va de l’économie locale et il y avait vraiment deux poids deux mesures qui étaient insupportablement concevables pour des gens qui travaillaient journalièrement et qui, eux, ne pouvaient pas se permettre de jouer de cette façon là »[36][36] Entretien avec Alain Simon, Président de la FADUC.

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Le collectif anti-CFE n’était pas une simple mobilisation corporatiste pour payer moins d’impôts, mais un enjeu de luttes politiques qui a déstabilisé Jean-Pierre Moure. Si ce retournement de situation a pu s’établir, c’est grâce au travail de certains acteurs habitués aux luttes locales et qui ont su exploiter cette conjoncture. Dans la mobilisation montpelliéraine contre la hausse de la CFE des enjeux politiques se sont imbriqués aux enjeux fiscaux et ont clairement nourri la fronde. Néanmoins, le collectif contre la CFE n’est pas né pour autant de l’opportunisme de certains professionnels de la politique locale. Le véritable initiateur du mouvement est le président du syndicat des commerçants des halles et marchés de Montpellier et sa région depuis trente ans. Ce syndicat, qui compte 340 adhérents, représente et défend les commerçants non sédentaires du Languedoc-Roussillon. Son président s’était inquiété dès le mois d’octobre 2011 d’une probable augmentation importante du montant de la CFE pour l’année 2012 suite à la délibération votée par l’Agglomération le 29 septembre 2011. Le 10 octobre 2011, il a envoyé une lettre à l’Agglomération de Montpellier ainsi qu’à la Chambre de commerce et d’industrie pour exprimer ces craintes. Une rencontre a eu lieu avec le Directeur général des services de l’Agglomération sans que la délibération ait été modifiée. C’est ce qui fait dire au président du syndicat des commerçants « et oui en plus ils étaient impardonnables parce que je les avais prévenus avant ! Quand ils ont voté les taux ! (…) A partir de là, j’ai eu les éléments qui prouvaient la véracité de ce qu’ils disaient, j’ai fait les courriers parce que je voulais qu’il y ait des traces, j’ai fait les courriers à l’Agglomération en leur signalant les infos. Ils m’ont répondu par des pirouettes qu’on se trompait, que eux ils étaient compétents et nous on était des cons. En gros c’était ça »[37][37] Entretien avec Jean-Pierre Touchat, Président du syndicat....

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Le président du syndicat des commerçants, qui maîtrise bien ce dossier, apparaît bien comme le véritable entrepreneur de cause du mouvement. Il est rapidement rejoint par le président de la fédération des commerçants, usagers et consommateurs du grand Montpellier (FADUC). Que ce soit le syndicat des commerçants des halles et marchés ou celui de la FADUC, ces deux organisations ne sont pas inconnues dans l’espace économique et politique montpelliérain [38][38] Jean-Pierre Touchat n’a, par exemple, pas souhaité... et ont su mobiliser les réseaux et ressources nécessaires pour agir contre l’augmentation du montant de la CFE. L’émergence et l’ampleur du mouvement contre la CFE trouvent donc leur origine dans plusieurs paramètres, mais le rôle joué par les leaders de ces deux organisations dans la construction de la contestation a été décisif. Ils ont en plus bénéficié d’une fenêtre d’opportunité politique que représentaient les futures élections municipales de 2014 pour agréger des forces politiques dans leur tâche de déstabilisation du président de l’Agglomération. Il reste à savoir, comment ce mouvement, une fois mis en place, s’est-il organisé et avec quelles modalités d’action collective ?

3 - Les capacités collectives du mouvement à contester l’augmentation de la CFE

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Le collectif anti-CFE apparaît comme une coordination souple, c’est-à-dire une agrégation de forces syndicales et professionnelles déjà existantes que nous avons mentionnée précédemment. Sa constitution s’est réalisée rapidement en dépit de la diversité des professions représentées. « Le mouvement s’est développé à partir du syndicat. Il s’est développé en, allez, une dizaine de jours. En dix jours, il y avait tout le monde derrière nous ! Les professions libérales, les artisans, les commerçants, les taxis, tout ce qu’on peut imaginer »[39][39] Entretien avec Jean-Pierre Touchat, Président du syndicat.... L’une des spécificités de ce mouvement est d’avoir rassemblé sous la même bannière du collectif anti-CFE des professions aussi diverses que les experts-comptables, les marchands de fruits et légumes ou des artisans. Ce rassemblement s’est construit grâce au travail du syndicat et notamment son leader qui était engagé dès le 9 novembre 2012, c’est-à-dire le premier jour de réception des feuilles d’imposition de la CFE, dans une lutte contre l’Agglomération. La rapidité d’action a incité les autres organisations à suivre le mouvement impulsé par le leader syndical des commerçants qui s’est imposé comme le porte-parole du mouvement.

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Les deux leaders, celui du syndicat des commerçants et celui de la FADUC, ont eu ou ont cherché à avoir de l’influence au sein de la Chambre de commerce et d’industrie (CCI) de Montpellier. Cette institution, à la frontière entre le monde politique et le monde professionnel, est chargée de représenter et défendre les entreprises commerciales et industrielles. Les élus au sien de la CCI sont donc amenés à travailler en liaison étroite avec les pouvoirs locaux. Une collaboration qui rend perméable la frontière entre la chambre consulaire et le monde des élus. Il n’est pas rare de trouver certains acteurs qui ont des parcours qui mêlent fonction d’élu consulaire et fonction d’élu politique local. A Montpellier, Gabrielle Deloncle illustre ce cumul de mandats. Dans le champ professionnel, elle est élue à la CCI de Montpellier en décembre 2010 et présidente de la Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME) de l’Hérault. Dans celui de la politique, elle a été conseillère municipale entre 2008 et 2014, vice-présidente de l’Agglomération et notamment présidente déléguée à la commission « Artisanat, commerce, marché d’intérêt national » au sein la structure intercommunale. Cet enchevêtrement des fonctions politiques et syndicales a été décrié par les opposants à l’augmentation de la CFE parce que G. Deloncle a voté la délibération communautaire du 29 novembre 2011 à l’origine de l’augmentation du montant de la CFE. Une lettre ouverte, rédigée par des membres du conseil d’administration et des adhérents de la CGPME Hérault, a dénoncé cette posture ambiguë de leur présidente [40][40] Deux élus du conseil d’administration de la CGPME,.... D’une façon générale, le collectif contre la CFE a fortement critiqué l’attitude des Chambres consulaires et des syndicats d’entreprises. Le manque d’engagement de ces structures est aussitôt mis en avant par le principal leader du collectif. La force de son propos réside dans sa capacité à identifier et désigner les organisations qui n’ont pas pris position contre la hausse de la CFE. « Ce que je reproche à ce moment-là, c’est la position qu’ont pris les institutionnels, on va dire : la Chambre de commerce, la Chambre des métiers, le MEDEF, la CGPME…. Qui n’ont rien dit, rien dit ! Ils ont laissé faire (….). Et c’est là où ils se sont trompés. Donc au lieu de venir spontanément avec nous, ils sont restés sur le strapontin. Et à la fin, si on les écoutait, c’est eux qui avaient tout fait. Donc là je leur ai donné le compte, par contre je leur ai dit "non mais attendez, vous avez choisi la traîtrise et le strapontin, restez dans la traîtrise et assis toujours sur le strapontin. N’essayez pas de prendre le trône »[41][41] Entretien avec Jean-Pierre Touchat, Président des commerçants.... C’est pour ne pas donner crédit à ces structures institutionnelles que le président des commerçants des halles et marchés a refusé d’assister à la rencontre avec le ministre du budget, Jérôme Cahuzac, le 7 novembre 2012, en raison de la présence des représentants des chambres consulaires.

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La CCI a réagi en publiant un communiqué de presse le 9 novembre 2012, le jour du déclenchement de la protestation, dans lequel son président « tient à apporter des précisions face à la vive incompréhension exprimée par de nombreux chefs d’entreprise, dont beaucoup de commerçants, installés sur le territoire de l’Agglomération de Montpellier ». La chambre consulaire cherche à se dédouaner de toute responsabilité dans l’augmentation de la CFE. Elle souligne et insiste sur le fait que « suite aux réactions de nombreux ressortissants, le président Deljarry (de la CCI), extrêmement sensibilisé et vigilant, a demandé et immédiatement obtenu un échange avec le Président de l’Agglomération de Montpellier. M. Jean-Pierre Moure a de la sorte demandé à ses services d’étudier attentivement le détail de l’impact de cette évolution fiscale, afin de revenir dans les plus brefs délais devant les représentants des chefs d’entreprises ». Durant le conflit, le président de la CCI s’est montré conciliant avec l’Agglomération, notamment en appuyant les solutions proposées par Jean-Pierre Moure alors que le collectif contre la CFE les refusait. Cette prise de position de la CCI a été désavouée par beaucoup de commerçants et chefs d’entreprises qui ne se sont pas sentis représentés et défendus par le président de la chambre consulaire. Selon un des leaders du mouvement, « la relation personnelle Deljarry-Moure était trop ambiguë. Il a fait campagne de Moure. Très clairement. Donc, il y avait une relation qui était très ambiguë. Maintenant, de part le fait, il était obligé d’avoir quand même une position qui défendait les commerçants. Donc, l’apparence a été qu’il nous défendait et qu’il reprenait la chose et notre combat. Mais la réalité, elle n’est pas vraiment comme ça »[42][42] Entretien avec Alain Simon, Président de la fédération....

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Il faut dire que dès la réception des premiers avis d’imposition à la CFE, Jean-Pierre Touchat, président des commerçants des halles et marchés a mobilisé ses solides réseaux tissés durant les diverses luttes antérieures. Il a contacté son « camarade de lutte », Alain Simon, président de la fédération des commerçants, usagers et consommateurs, Olivier Taoumi, l’avocat du syndicat des halles et marchés et membre du parti l’UDI ainsi que Pascal Heymes, consultant en finances publiques et fiscalité locale et conseiller municipal à Grabels, une commune de l’Agglomération. C’est ce petit groupe de quatre personnes, que rejoint le vice-président de la FADUC, qui constitue le noyau dur et le moteur du mouvement contre l’augmentation de la CFE. Les membres du groupe se connaissent bien entre eux. Ils se sont rencontrés régulièrement, « allez, des réunions formelles, il y en a eu 4 ou 5. Après il y a eu des contacts téléphoniques bien sûr. On s’est réunis 4 ou 5 fois voilà (….) »[43][43] Entretien avec Pascal Heymes, consultant en finances.... Leur travail de vigilance et d’alerte a été constant, « on faisait beaucoup de réunions pour suivre l’évolution du dossier et puis en même temps on faisait régulièrement, au moins une fois par semaine, une conférence de presse pour communiquer à la presse l’avancée du dossier, ce qu’on pouvait obtenir… »[44][44] Entretien avec Jean-Pierre Touchat, Président du syndicat.... Ainsi, une conférence de presse fut organisée le 23 novembre dans un café du centre ville pour demander l’abrogation de la délibération du 29 septembre 2011, l’annulation du paiement de la CFE pour 2012 ou encore pour demander à l’Agglomération l’installation d’un numéro vert pour conseiller les commerçants. Ce petit groupe a permis au collectif contre la CFE d’agir avec souplesse et rapidité. Selon un de ses membres, « Très vite, on a pris des décisions d’information, de manière à voir une corrélation de toutes les informations en même temps et faire passer le message. Et très vite, on a réagi en rassemblant des données, en même temps en se défendant sur des bases un peu costauds avec des avocats, avec des gens qui nous ont aidés techniquement, car souvent on a besoin de cette aide-là. Et après, on a fait passer le message et on l’a mis en miroir dont à l’équipe locale qui nous avait imposé ce truc-là. Donc, la réaction a été assez vive au final. Donc, eux ne s’attendaient pas à la vitesse à laquelle la propagation s’était faite. Mais on a réagi très, très fort et très vite. On avait, disons, un tour d’avance à chaque fois »[45][45] Entretien avec Alain Simon, président de la fédération.... Le mouvement était ancré localement sans lien avec une organisation régionale ou nationale. C’est cette implantation et présence des leaders sur le territoire de la contestation qui a permis cette souplesse dans l’organisation et la rapidité de la mise en action collective.

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L’entrée en action contestataire a conduit le mouvement à élaborer une stratégie de mobilisation d’un ensemble de ressources, en particulier la façon d’informer et de sensibiliser les contribuables touchés par l’augmentation de la CFE. En plus de la communication orale et du bouche-à-oreille qui ont joué un rôle important dans ces milieux professionnels, d’autres instruments d’informations ont été utilisés. Une page facebook a été créée, dès le 10 novembre 2012, au nom des « Pigeons de Montpellier & l’Agglo ». Cette page créée par la FADUC, diffusait de nombreuses informations sur les manifestations à venir mais aussi des liens vers des articles de presse. Une pétition contre la CFE a également été lancée sur Internet le 10 novembre 2012. Cette pétition a atteint 678 signataires à la fin du mois de décembre 2012. Des actions plus classiques, comme la manifestation, ont été organisées. La plus importante a eu lieu le 15 novembre 2012 devant l’Hôtel de l’Agglomération et a rassemblé entre 500, 800 voire 1000 personnes [46][46] Les chiffres diffèrent selon qu’il s’agit de la presse.... Cette manifestation s’est transformée en un face-à-face entre le président de l’Agglomération, Jean-Pierre Moure, venu s’expliquer et le collectif qui était particulièrement remonté et très en colère. Le répertoire de l’action collective du mouvement contre le CFE a nécessité le recours à d’autres ressources pour "soutenir la réalité et la gravité du problème", équiper et objectiver solidement leur revendication (Neveu, 2014). S’il en est ainsi c’est parce que « le débat fiscal s’est indéniablement complexifié » et technicisé et où le droit et les chiffres occupent une place particulièrement importante (Delalande et Spire, 2013). Le mouvement a su mobiliser parmi ses membres ceux qui ont la capacité et la maîtrise des ressources juridiques, fiscales et financières pour mieux équiper leur stratégie de contre-cadrage face à celle de l’Agglomération. Ces ressources sont des armes de lutte. C’est dans cet esprit que le collectif a mandaté Olivier Taoumi, avocat, spécialiste en droit administratif et droit fiscal, pour s’occuper du volet juridique. Son mandat consiste à défendre et faire valoir les droits de ses membres mais également pour déstabiliser le président de l’Agglomération. L’avocat demande, dans un courrier du 14 novembre 2012, l’abrogation de la délibération du 21 septembre 2012, sous peine de saisir la justice par un recours auprès du tribunal administratif. Il conteste la légalité de la délibération parce que le devoir d’informer les conseillers communautaires avant chaque vote par une fiche explicative synthétisant les enjeux de l’objet du vote et l’information suffisante du conseil communautaire au moment du vote n’a pas été respecté. Le manquement à l’obligation d’information des élus de l’Agglomération serait ainsi à l’origine de l’approbation de la hausse des bases minimum de la CFE. Cette menace du recours au juge administratif avait surtout pour objectif de montrer la détermination du mouvement anti-CFE. En effet, « c’était uniquement pour montrer que, pour enfoncer le clou, pour dire "attention on est attentif à tout, on veut aller jusqu’au bout". Mais moi au départ, j’avais dit non, c’était compliqué. Et pour la Chambre des métiers, c’est pareil. Donc ça, pour moi, c’était voué à l’échec. Mais ils ont exploité médiatiquement cette affaire pour, encore une fois, faire prendre conscience aux élus qu’il ne fallait plus refaire ce coup-là »[47][47] Entretien avec Pascal Heymes, consultant en finances....

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L’augmentation de la cotisation foncière des entreprises n’est pas complexe seulement du point de vue juridique, elle l’est aussi du point de vue de sa mise en chiffres. Les règles et procédures sophistiquées qui président à la mise en ordre et au formatage de ces chiffres les rendent illisibles et incompréhensibles pour quelqu’un qui ne dispose pas du savoir technique approprié et extrêmement codé. C’est le cas des membres du collectif. C’est la raison pour laquelle, pour faire face aux épreuves de (dé)monstration par les chiffres des services techniques de l’Agglomération et apparaître comme des interlocuteurs crédibles et valables, les leaders du mouvement ont sollicité et chargé Pascal Heymes, consultant en finances publiques et fiscalité locale, lui-même touché par l’augmentation de la CFE [48][48] Dans un entretien accordé au journal le Midi-Libre..., de leur produire une contre-expertise. Avant même d’être sollicité par les leaders du mouvement, il avait déjà, en tant qu’expert financier, une bonne connaissance des conséquences possibles de la mise en œuvre de la CFE. En ayant assisté au conseil communautaire du 29 septembre 2011, il a été étonné par l’absence de débat au sein de l’assemblée au moment du vote sur l’augmentation des bases minimum de la CFE. Il a alors averti, par courrier, quelques jours plus tard l’Agglomération des conséquences d’une telle multiplication des bases. Ses recommandations n’ont pas été prises en considération. Il décide de manifester ses inquiétudes par une note qu’il fait apparaître sur son blog. Dans cette note du 12 février 2012, il met en cause la délibération du 29 septembre 2011 et le 9 novembre 2011, alors que les entreprises découvrent leurs avis d’imposition, il rédige une nouvelle note dans laquelle il impute clairement la responsabilité de la hausse de la CFE au conseil d’Agglomération et critique la campagne de communication, « Montpellier Unlimited ».

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Ses connaissances techniques du dossier et sa prise de position publique lui valent d’être sollicité pour invalider les arguments et chiffres fiscaux de l’Agglomération d’une part et en produire d’autres plus robustes pour le compte du collectif d’autre part. Son rôle est alors double : décoder les origines et enjeux de cette augmentation, proposer des solutions et des choix financiers à l’Agglomération. Il publie dans son blog, entre le 9 et 25 novembre 2012, des notes techniques suffisamment détaillées sur la CFE. En outre, il propose des pistes et alternatives pour résoudre le problème que pose l’augmentation de la CFE. Il définit son rôle ainsi : « moi mon rôle, moi j’apporte là pas la caution, mais en tout cas l’expertise technique sur le plan de la fiscalité. Mais après sur le plan des procédures il y avait Taoumi (l’avocat) qui apportait l’aspect juridique. Mais moi, c’était plus l’expertise fiscale, technique fiscale. Voilà, parce que c’est vrai que les gens ils recevaient ça, moi je connais bien le fonctionnement des services fiscaux, la manière dont j’ai compris le processus législatif que j’ai un peu suivi. Les premières solutions envisagées par Jean-Pierre Moure, j’avais dit que ça ne marcherait pas »[49][49] Entretien avec Pascal Heymes, consultant en finances.... La mobilisation de la contre-expertise sur la CFE permet au collectif de gagner en crédibilité face à l’Agglomération même si celle-ci n’a jamais pris en considération les propositions du consultant parce qu’il a toujours été perçu comme un opposant politique par les services financiers de l’Agglomération. Face aux mesures proposées par l’institution intercommunale qu’il a critiquée, il suggère une solution qui consiste à faire passer les bases minimum de la CFE à 206 euros quel que soit le chiffre d’affaires de l’entreprise [50][50] Pour rappel, les bases étaient en 2012 à 2030 euros.... Selon sa contre-expertise, la solution la moins coûteuse pour l’Agglomération serait de perdre au tribunal administratif et d’annuler la délibération du 29 septembre 2011. Le travail du consultant a joué un rôle important dans le décodage technique de l’augmentation de la CFE et facilité sa compréhension par les leaders et membres du mouvement protestataire.

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La médiatisation a été également une autre ressource importante pour le mouvement contestataire. La lecture du dossier de presse constitué par le mouvement sur le problème de la CFE 2012 à Montpellier montre que ce dernier a fait un bon usage des médias comme moyen de communication (interne et externe). Cela a permis de faire connaître le problème à l’ « opinion publique locale ». En se rendant à la rédaction du Midi-Libre (premier quotidien régional), le collectif ne fait pas que communiquer son mécontentement. Cette forme d’action lui a permis d’exprimer sa vision à partir de son propre travail de cadrage, de définition et d’interprétation du problème. Elle s’est traduite également sous la forme de conférences de presse, tenues une fois par semaine, et dans lesquelles le collectif exposait des pistes pour un traitement négocié du problème. L’interview accordée aux journaux locaux a aussi fait partie du répertoire d’action du collectif. Ce travail a été en particulier accompli par le consultant, présenté comme « spécialiste » des finances locales. Comme il le dit lui-même, « les médias me connaissent. Bon Midi-Libre parce que je connais bien la correspondante locale sur Grabels (commune où il est conseiller municipal) qui connait un peu le rédacteur en chef, donc, voilà. On s’était déjà eu au téléphone sur différentes choses donc ce sont eux qui m’ont contact. Après j’ai été interviewé et cetera, voilà. Mais moi, je n’ai pas eu de démarche vis-à-vis des médias, d’abord parce que ça prend du temps. Par contre, je n’ai jamais refusé de répondre à des médias. Que ce soit France Bleu Hérault, à l’époque, il y avait aussi Montpellier-Journal. Enfin ceux qui m’ont contacté c’étaient France Bleu Hérault, France 3, Midi-Libre et Montpellier-Journal »[51][51] Entretien avec Pascal Heymes, consultant en finances.... C’est par ce travail d’exposition médiatique que le mouvement contestataire a su renforcer la visibilité et la lisibilité de sa cause et conquérir des soutiens pour mieux la défendre. Les stratégies de mise en récit médiatique opérées par la presse locale diffèrent d’un journal à l’autre. D’une manière générale, la presse quotidienne régionale n’a pas eu une attitude critique ou offensive vis-à-vis de l’Agglomération. La Gazette de Montpellier (un hebdomadaire) a été clairement accusée de n’être qu’un relais de communication de Jean-Pierre Mourre. A l’inverse, les médias qui ont le plus écrit sur la responsabilité de l’Agglomération sont l’hebdomadaire l’Agglorieuse et le site internet Montpellier-Journal.fr. Ces deux derniers organes et le collectif contre la CFE sont devenus de fait des alliés objectifs avec pour but commun de déstabiliser Jean-Pierre Moure, soit par intérêt financier bien compris pour le collectif, soit par volonté de produire une information critique vis-à-vis du pouvoir métropolitain pour le journal électronique. Cependant, même si la contestation montpelliéraine contre l’augmentation de la CFE est un mouvement local, l’ampleur de la mobilisation et ses conséquences ont été telles que certains médias nationaux se sont également emparés du problème. Cette médiatisation nationale a fait l’objet de plusieurs reportages au journal télévisé de FR 3 Languedoc-Roussillon durant le mois de novembre 2012 et un sur TF1 à 13h, le 13 novembre 2012. Au-delà de la presse locale, des articles sont parus dans la presse nationale [52][52] comme le Figaro du 15 novembre, le Monde du 22 novembre,.... Si la dimension politique a dominé dans la mise en récit médiatique par la presse locale, les médias nationaux ont davantage insisté sur la dimension financière du problème. Face à la montée en puissance du mouvement protestataire et à l’ampleur de l’interpellation du président Jean-Pierre Moure, l’Agglomération de Montpellier a construit des stratégies de riposte et a également conçu des pistes en vue d’aboutir à une solution.

4 - La stratégie métropolitaine de traitement de la contestation de la CFE

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Il fallait attendre quatre jours après le début de la contestation, qui a eu lieu le 9 novembre 2012, pour que l’Agglomération réagisse officiellement par communiqué de presse. Le 13 novembre 2012, ses services techniques exposaient leur stratégie face au collectif avec l’objectif sous-jacent et non avoué de se dédouaner de toute responsabilité dans le vote de l’augmentation des bases minimum [53][53] Christian Fina, Directeur général des services techniques.... L’Agglomération va s’appuyer sur un premier argument comptable et financier selon lequel la perte de recettes fiscales provoquée par la suppression de la taxe professionnelle a contraint les intercommunalités à trouver de nouvelles ressources. Plus précisément, selon Christian Fina, Directeur général des services de l’Agglomération, l’option pour « la fourchette la plus haute » sur la nouvelle taxe des entreprises, « c’est un choix économique pour maintenir nos niveaux de ressources ». Cette note de presse du 13 novembre 2012 avance cette justification en se référant au rapport du gouvernement présenté devant le Comité des finances locales le 6 novembre 2012 [54][54] Rapport du gouvernement, Conséquences de la réforme.... Selon ce rapport, la suppression de la taxe professionnelle, qui procure 7,5 milliards d’euros d’allègements d’impôts pour les entreprises, a amené les collectivités locales à repenser leurs ressources fiscales. Le manque à gagner est d’autant plus important pour l’Agglomération de Montpellier qu’elle bénéficiait d’un fort dynamisme des bases de la taxe professionnelle (6 à 7% de hausse annuelle en moyenne). Au final, l’Agglomération a estimé à 50 millions d’euros la perte de recettes fiscales cumulées jusqu’en 2020 consécutivement à la réforme de la taxe professionnelle.

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La comparaison des recettes perçues par l’Agglomération au titre de la taxe professionnelle et de la cotisation foncière des entreprises en 2009 et 2011 illustre bien la dégradation massive de ses recettes fiscales. En 2009, la taxe professionnelle avait rapporté 74,6 millions d’euros à l’Agglomération contre 30,2 d’euros avec la cotisation foncière des entreprises en 2011 [55][55] Ces données sont extraites des statistiques de la Direction....

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La hausse des bases minimum de la CFE était donc un moyen de résorber en partie ce manque à gagner. Dans le budget primitif de 2012, le conseil de l’Agglomération a voté, fin décembre 2011, les sommes attendues de la CFE qui s’élevaient à 60 millions d’euros. L’augmentation de la CFE a toutefois porté essentiellement sur les petites, voire très petites entreprises plutôt que les grandes entreprises qui ont des capacités contributives beaucoup plus importantes. Le deuxième argument avancé par l’Agglomération a été de faire porter la responsabilité de cette augmentation sur les acteurs de la réforme de la taxe professionnelle afin de ne plus être la cible unique du collectif contre la CFE. Les services de l’Agglomération ont mobilisé cette fois le registre de la dénonciation en critiquant la précipitation dans laquelle s’est réalisée cette réforme. Pour l’administration de l’Agglomération, les services fiscaux nationaux, en imposant une distinction des entreprises par le chiffre d’affaires, ont empêché les collectivités territoriales à mener des simulations sur les augmentations des bases minimum de la CFE.

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Les deux arguments mobilisés par l’Agglomération n’ont pas convaincu le collectif contre la CFE qui n’a cessé de rappeler que certaines agglomérations avaient effectué des simulations pour anticiper toute hausse de la CFE pour les entreprises. Selon le témoignage d’un des leaders du collectif il y a eu des erreurs, « première erreur, c’est de ne pas, comme certaines petites communautés d’Agglomération comme la communauté d’Agglomération de l’Etang de l’Or, celle du Centre de l’Hérault, qui, n’ayant pas la compétence avaient demandé à des cabinets spécialisés de faire des simulations de ce que ça pouvait donner. Et que l’Agglomération de Montpellier, la 8ème Agglomération de France, ne l’a pas fait. Donc ils se sont plantés royalement ! »[56][56] Entretien avec le président du syndicat des commerçants.... En construisant sa stratégie de riposte sur les chiffres comptables et l’argumentation financière, l’Agglomération a cherché à imposer une lecture technique du problème et ainsi affaiblir et/ou déposséder le collectif de toute capacité de réaction. Les leaders du mouvement ont su élaborer et faire valoir une stratégie de contre-cadrage pour réfuter les arguments techniques que l’Agglomération a tenté de leur imposer. Le travail de contre-expertise de Pascal Heymes, consultant en finances publiques et fiscalité locale, leur a permis de décoder, d’interpréter et de contester les arguments de justification technique de l’augmentation de la CFE et les solutions avancées par l’Agglomération. Dans ces luttes de cadrage et contre-cadrage, les protagonistes dessinent progressivement des perspectives pour la mise en place d’un cadrage conjoint, c’est-à-dire négocié. En effet, les parties en conflit, même en construisant des définitions du problème et en élaborant des solutions opposées, s’influencent réciproquement. Cette influence réciproque se traduit, pour chaque partie, par la recherche de ce qu’il est possible de prendre en compte parmi les attentes formulées tout au long de ce conflit. Ce passage du conflit à la négociation d’un compromis est une modalité pour les pouvoirs publics de réguler les mouvements sociaux en les intégrant au système politique (Spanou, 1991). Dans le cas qui nous intéresse ici, la fronde contre la hausse de la CFE, on n’est pas dans une situation qui donne à voir une transformation de la forme du conflit et un basculement du mouvement protestataire vers le statut d’interlocuteur-partenaire des pouvoirs publics. Il n’y a pas eu le moindre signe d’une tentative d’institutionnalisation du collectif contre la CFE, d’une part en raison des dissensions et tensions entre le collectif et la chambre de commerce, et d’autre part, parce que les contestataires et l’Agglomération interprètent différemment le problème et ne proposaient pas les mêmes issues.

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Alors que le conflit entre le collectif contre la CFE et l’Agglomération prend une tournure assez rude, le président de l’Agglomération repense et réoriente sa stratégie, en proposant notamment, dès le 13 novembre 2012, des mesures réparatrices. A cet effet, l’Agglomération annonce quatre propositions : la mise en place d’un dispositif de dégrèvement et de lissage du paiement étalé sur dix mois, une baisse des bases minimum de la CFE pour l’année 2013, la création d’un fonds de soutien pour les petites et moyennes entreprises, une demande de réforme de la loi sur la contribution foncière des entreprises. Mais le collectif, en s’appuyant sur la contre-expertise du consultant en finances publiques locales, a exprimé ses doutes quant à la faisabilité de ces mesures et propositions, et tout particulièrement à propos de la création du fonds de soutien pour les entreprises touchées par la hausse de la CFE. Le refus des propositions de l’Agglomération par le collectif s’illustre à nouveau après que son président, Jean-Pierre Moure, ait demandé au ministre du budget de l’époque, Jérôme Cahuzac, l’annulation totale du rôle fiscal de la CFE 2012. Le collectif maintient ses revendications et critique l’attitude de l’Agglomération comme nous le relate un de ses leaders. « Les premières solutions envisagées par Jean-Pierre Moure, j’avais dit que ça ne marcherait pas. Faire un système de caisse de l’Agglo pour dédommager…. Enfin ça ne peut pas marcher ça ! (….). Alors il y avait deux possibilités pour nous : soit revenir sur la délibération mais c’est un peu compliqué y compris juridiquement. Soit trouver une solution permettant, même si on ne revenait pas sur la délibération, de revenir en arrière. Et c’est cette voie-là qui a été proposée par le ministre Cahuzac à l’époque. Un truc un peu technique et compliqué et qui, au niveau des services fiscaux, leur demande beaucoup de boulot, mais bon, ils se sont exécutés. Donc, ils ne sont pas revenus sur la délibération mais ils ont accordé systématiquement aux gens un dégrèvement qui a été financé par la communauté d’Agglomération ».

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Le 18 novembre 2012, lors d’un conseil d’Agglomération extraordinaire réuni en urgence, les élus ont approuvé l’unique délibération pour demander au gouvernement l’annulation du rôle relatif à la CFE 2012. A défaut d’obtention de cette annulation, la délibération prévoit deux solutions : un dégrèvement immédiat pour les entreprises dont le différentiel de cotisations entre les exercices 2011 et 2012 est plus conséquent, par la mise en œuvre d’un étalement différé du paiement à compter de janvier 2013, sur 10 mois. Le président de l’Agglomération s’est engagé à ce que les entreprises paient en 2012 "ce qu’elles devaient en 2011 [57][57] Jean-Pierre Moure maintient cette proposition et déclare,...". L’impact de ces solutions, si elles sont validées, ne sera pas négligeable sur les recettes de 2013 de l’Agglomération. L’alignement de la CFE 2012 sur les bases de 2011, coûtera, selon les estimations qui ont été publiées, 15 M. C’est le montant de l’augmentation de la CFE 2012, auquel il faut ajouter les sommes versées par les services fiscaux dans le cadre d’une avance sur recette de la CFE 2012, ancienne version. Ce manque à gagner de 15 M remet-il en cause les perspectives financières et les investissements de l’Agglomération pour les années à venir ? Selon le président de l’Agglomération, cela n’aura aucun impact. Si l’on tient compte, en plus, de la diminution (2,5%) de la dotation de fonctionnement que verse l’Etat et ses compensations qui sont en baisse (15%), non seulement de nombreuses dépenses d’investissement devront être reportées, mais la capacité de désendettement sera affectée. Cette stratégie de sortie du conflit du président de l’Agglomération laisse sceptique, élus et protestataires. Pour plusieurs élus, la demande d’annulation du rôle paraît « improbable ». La maire de Montpellier, Hélène Mandroux (PS) l’exprime ouvertement, « je crains fortement que nous ne soyons pas entendus ». Jean-Pierre Touchat, président du syndicat des commerçants des halles et marches, reste méfiant et considère que « tout son discours, c’est du cinéma. Ses propositions sont floues et improvisées ». Pour Me Taoumi, avocat du collectif anti-CFE, « la délibération votée le 18 novembre 2012 est imprécise, inapplicable et illégale dans la mesure où les critères de son application ne sont pas définis et qu’ils n’ont pas été soumis au vote des conseillers communautaires. D’ailleurs, cette délibération constitue un simple voeu : les mesures ne relèvent pas de la compétence de l’agglomération mais du gouvernement. Nous demandons à être autour de la table des négociations pour le différentiel CFE 2012 ». Il reste par contre la part (quelque 2 M) qui revient aux chambres consulaires qui n’est pas encore réglée [58][58] Deux parlementaires héraultais, le sénateur Robert.... Au regard des nouvelles donnes fiscales et de la diminution de la dotation de fonctionnement, l’Agglomération est contrainte à faire des économies sur ses programmes d’investissement.

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Cet arrangement pour sortir du conflit et les moyens pour y parvenir sont en partie rejetés de nouveau par le collectif, mais également par le ministre du Budget. En effet, le 20 novembre 2012, lors de la séance de questions au gouvernement à l’Assemblée nationale, Jérôme Cahuzac se montre favorable pour une révision des délibérations de 2011, mais refuse toute annulation du rôle fiscal 2012 [59][59] C’est toute l’ambiguïté et les limites de la décentralisation.... L’Agglomération de Montpellier tente d’exploiter ce refus du ministre du budget en déplaçant et imputant le problème que pose la CFE aux acteurs nationaux de la réforme de la taxe professionnelle qu’elle qualifie comme les véritables responsables. Cette stratégie vise à nationaliser le problème de la taxe foncière des entreprises en expliquant que d’autres groupements de communes ont malencontreusement augmenté leurs bases minimum de la CFE sans en connaître les conséquences réelles. Dans son communiqué de presse du 18 novembre 2012, l’Agglomération affirme que « de nombreuses intercommunalités sont aujourd’hui confrontées aux incohérences de la cotisation foncière des entreprises (CFE) votée sous le gouvernement Sarkozy dans la plus grande précipitation et sans aucune concertation avec les collectivités locales : Nantes, Saint-Etienne, Dijon, Mulhouse, Le Mans, Toulon, La Baule, Albi, Rodez, Six-Four, Pamiers, Salon de Provence, Saint-Brieuc, Aix, Lorient, Saint-Nazaire…. De nombreux mouvements s’opèrent en France. Montpellier Agglomération ainsi que plusieurs intercommunalités ont saisi d’urgence le 1er Ministre et les Ministres des finances et du Budget ». La stratégie de perception et communication est de déplacer le problème que pose la CFE du plan local au national [60][60] Sur le front de la communication, Jean-Pierre Moure.... Jean-Pierre Moure cherche par la même occasion à apparaître comme un entrepreneur d’une cause nationale et à se construire un rôle de porte-parole des intercommunalités citées, notamment après sa rencontre avec le ministre des finances le 20 novembre 2012. Ce déplacement du problème au national n’est pas à porter à la seule initiative de Jean-Pierre Mourre. Reçues, dès le 18 novembre 2012, par le Premier ministre Jean-Marc Ayrault, et le 19 novembre 2012 par le ministre du budget, Jérôme Cahuzac, les trois organisations patronales, la CGPME, le MEDEF et l’UPA (artisans), ont alerté le gouvernement sur la flambée de la CFE. « Nous recevons ça comme une insulte et une provocation. Demander à une entreprise qui payait 800 euros en 2011 de payer cette année quatre fois plus, il n’y a rien qui puisse le justifier » a plaidé Jean Lardin, le Président de l’Union des professions artisanales (UPA), reprochant aux intercommunalités de ne pas avoir fait des simulations pour en mesurer l’impact sur les entreprises [61][61] Voir, le journal Le Parisien du 19 novembre 2012.. Un courrier de l’Assemblée des Communautés de France (ACDF) a été également envoyé au Premier ministre pour l’alerter sur les conséquences de la réforme de la taxe professionnelle sur les ressources financières des intercommunalités. Si la mobilisation du collectif contre la CFE a été forte à Montpellier, de nombreuses autres structures intercommunales ont connu le même problème. Cette propagation territoriale de la lutte contre l’augmentation de la CFE est en partie liée à la rapidité d’action du mouvement montpelliérain. Le témoignage d’un des leaders du collectif montpelliérain le confirme ainsi : « donc tout le monde nous a suivi, tout le monde se renseignait. Et dans la semaine qui a suivi, on est devenu fers de lance française, au niveau de toute la France. Donc, toutes les villes nous appelaient un peu : Strasbourg, Cannes, Lille, Rennes. J’essaie de la faire géographiquement parce que ça appelait vraiment partout donc pour savoir comme s’y prendre et cetera. Donc, les conseils que nous avions donnés à leur tour, des recommandations pour pouvoir suivre le mouvement. Et donc ça s’est s’amplifié, bon jusqu’au moment où ça a été débattu à l’Assemblée nationale en parlant de Montpellier bien entendu et c’est ce qui a permis de débloquer la situation »[62][62] Entretien avec, Jean-Pierre Touchat, président du syndicat....

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Il n’a donc fallu qu’une dizaine de jours pour que les revendications montpelliéraines parviennent jusqu’à l’arène parlementaire où les débats sur le dossier de la CFE ont duré jusqu’à la fin du mois de décembre et aboutir à l’adoption par le Parlement de la loi de finances rectificatives de 2012 qui autorise les collectivités locales à prendre en charge la différence de la CFE entre de 2011 et 2012. Sur cette base, les conseillers communautaires ont entériné, lors de la séance du 20 décembre 2012, deux décisions majeures. La première vise à modifier les bases de la CFE, votées en septembre 2011. Il s’agit de ramener les bases de 2012 au niveau de celles de 2011. Cette modification se traduit ainsi : « 333 pour les entreprises qui affichent moins de 10 000 de chiffre d’affaires ; 408 pour celles dont le chiffre d’affaires est compris entre 10 000 et 100 000, 1 860 pour celles dont le chiffre d’affaires est supérieur à 100 000. Le retour aux taux de 2011 contraint l’Agglomération de prendre à sa charge le remboursement du différentiel de cotisation entre 2011 et 2012 pour chaque catégorie d’entreprise. Ce différentiel est de 3 M pour la première catégorie, de 2,3 M pour la seconde et de 12,6 M pour la troisième. Soit au total près de 18 M, qui devront être remboursés » [63][63] Selon les indications du compte rendu du journaliste.... Ce montant est supérieur de 3 M aux estimations calculées sur la base des mesures votées le 18 novembre 2012. Cependant, l’Agglomération de Montpellier n’a pas pu garantir aux entreprises une CFE 2012 équivalente à l’année 2011 en raison, consécutivement à un avis défavorable du gouvernement et au rejet par l’Assemblée nationale, d’un amendement visant à ce que les chambres consulaires remboursent le trop perçu. L’Agglomération n’a pu revenir que sur sa seule part incluse dans la CFE, mais pas sur la part des chambres consulaires (CCI et chambres des métiers). C’est ce rejet qui a conduit le collectif montpelliérain contre la CFE à poursuivre sa lutte sur l’arène judiciaire. Le syndicat des commerçants des halles et marché a mandaté Me Taoumi afin qu’il saisisse la justice. Le recours a été introduit devant le tribunal administratif de Montpellier [64][64] Le recours, qui a été introduit le 14 mars 2013, vise.... Entre temps, le Conseil d’Agglomération de Montpellier a adopté, le 13 janvier 2013, un plan de remboursement des entreprises touchées par l’augmentation de la CFE. Le montant du remboursement aux entreprises s’élève à 18,2 millions d’euros, soit près d’un tiers des recettes de la CFE attendue en 2012. Cet acte signe certes que le collectif a fini par avoir gain de cause, mais informe aussi sur les difficultés des élus politiques territoriaux à maîtriser les enjeux et conséquences des réformes de la fiscalité locale.

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Les réformes fiscales, parmi d’autres réformes des finances publiques locales, produisent de l’incertitude et des risques dans la gestion publique des collectivités locales et réduisent, en raison de leur complexité et technicité, le nombre d’acteurs capables, surtout parmi le monde des élus, de décoder ou formuler des énoncés légitimes aux regards des exigences et impératifs gestionnaires. On assiste, de ce point de vue, à une sorte de dédémocratisation de l’exercice du pouvoir financier local. Autrement dit, la forte technicisation de la gestion des finances publiques, dont les grands bénéficiaires sont les fonctionnaires des services financiers, fait que les élus locaux se trouvent de plus en plus à jouer un rôle d’acclamation ou de dénonciation essentiellement nourri par le vocabulaire de la rhétorique politique. La configuration des effets de l’augmentation de la cotisation foncière des entreprises dans l’Agglomération de Montpellier montre toute la complexité de la mise en œuvre de la réforme de la taxe professionnelle. Elle conduit à s’interroger sur la capacité et le rôle des conseillers communautaires à faire face aux problèmes que posent les politiques fiscales locales. Les décisions sont, en matière de finances locales, rarement démocratiques. Dans le cas de l’Agglomération de Montpellier, selon le témoignage de la maire de Saint-Jean de Védas, conseillère d’Agglomération et membre de la commission des finances "la majorité des délégués à l’Agglo n’a peut-être pas réalisé sur le coup ce que cela pouvait impliquer pour les très petites entreprises". Pourquoi seuls deux conseillers communautaires ont voté contre la délibération du 29 septembre 2011 ? Le manque d’information, le verrouillage et les capacités techniques limitées des élus à décoder les enjeux et les conséquences peuvent, sans doute, expliquer l’absence de débats sereins. L’écoute des enregistrements audio du conseil d’Agglomération lors du vote de cette délibération indiquent qu’il n’y a pas eu de débat sur les conséquences, attendues ou prévisibles, de l’augmentation des bases. En fait une seule question a été posée par le maire de la commune de Pignan qui a exprimé ses craintes pour les petites et moyennes entreprises. Le consultant en finances publiques locales, qui a assisté au déroulement du conseil d’Agglomération, rapporte que « première surprise, la question (la CFE) n’a pas fait l’objet d’une discussion ! C’est-à-dire qu’en 30 secondes, c’était passé. Le vice-président des finances, dont on comprenait bien qu’il ne voyait pas ce qu’il lisait, a lu la délibération préparée par les services techniques. (….). Mais il n’y a pas eu de débat alors même que les chiffres d’évolution de la base avaient été annoncés en séance ! Moi quand je suis sorti de ce conseil, j’étais interloqué. Parce que je me suis dit que les élus en séance ne débattent pas ou ne se posent aucune question sur les conséquences de ces décisions. Je trouve que les élus ne remplissaient pas leur rôle ».

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Quelle interprétation peut-on faire de ce témoignage ? Que les élus font preuve de désintérêt manifeste ou de manque de capacités sur la fiscalité des entreprises ? En réalité, il nous faut admettre que les élus locaux exercent une activité professionnelle à côté de leur(s) mandat (s) politique(s) et, qu’au contraire de leurs homologues nationaux, beaucoup n’ont pas suivi de formation préparant à l’exercice de leur fonction politique, ni ne dispose d’assistant (e) pour les aider à l’accomplir. La complexité et la technicité des problèmes et enjeux en finances publiques font que la prise de parole et la participation au débat deviennent de plus en plus improbables. Un tel cas de figure ne se limite pas à la contribution foncière des entreprises et aux seuls élus locaux. Lors des débats parlementaires sur les mesures à adopter pour corriger la CFE, certains députés ont exprimé leur difficulté à comprendre les rouages de cette cotisation. C’est notamment le cas de Christian Eckert, pourtant rapporteur général de la commission des finances à l’Assemblée nationale, qui déclarait le 7 décembre 2012 lors de la session ordinaire, « ce qui peut également nous rassembler, chers collègues, c’est que la réforme de la taxe professionnelle - et mon prédécesseur vient de le démontrer - continue à avoir plus que de queues de comète… Le dispositif est absolument incompréhensible pour le commun des mortels (…). Je m’inclus parmi ceux qui ont bien du mal à le déchiffrer (….). J’en veux pour preuve ces interminables discussions sur des péréquations, des coefficients, des critères, des pondérations, qui nous occuperons d’ailleurs encore probablement une partie de la journée, et cela pour des montants parfois ridiculement faibles ». Ce propos vaut également pour les élus locaux, y compris ceux en charge de la commission des finances. Il témoigne d’un fait aujourd’hui bien connu des analystes, celui de la constitution de nombre restreint d’acteurs, détenteurs de ressources techniques spécifiques, qui forment en quelque sorte un cercle fermé sur une politique publique. Ainsi, les enjeux de finances publiques locales, qui sont des préoccupations publiques et politiques cruciales, sont accaparés et monopolisés par un petit cercle d’experts constitué de hauts-fonctionnaires, consultants, conseillers détenteurs de ressources qui les qualifient comme légitimes à intervenir et agir. L’impuissance des élus à participer à la construction de ces enjeux s’explique par la faiblesse ou l’absence de ces ressources techniques. A l’inverse, le réseau d’experts laisse à penser que ces spécialistes des finances publiques locales tendent à s’autonomiser par rapport aux élus et à la société.

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L’emprise des services financiers sur le politique s’est traduite à plus d’un titre à l’occasion du conflit sur la CFE. Tout d’abord, si l’Agglomération de Montpellier a voté une augmentation des bases minimum de la CFE le 29 septembre 2009, c’est parce que les services financiers avaient préconisé cette mesure dans une perspective d’accroissement des recettes. Ces services, préoccupés techniquement et essentiellement par la recherche de ressources budgétaires supplémentaires, ne se sont pas interrogés sur les conséquences politiques et sociales qui pourraient résulter de cette augmentation de la CFE. D’autant plus qu’ils sont rarement la cible désignée dans une action collective, puisqu’ils ne constituent pas l’interface visible des politiques publiques au contraire des élus. Au-delà de la technicisation des finances publiques locales, la question fondamentale reste celle de l’autonomie fiscale des pouvoirs locaux. En effet, si les intercommunalités peuvent, comme l’Etat, mobiliser et utiliser l’instrument fiscal pour financer leurs dépenses publiques, elles n’ont pas, en revanche, le pouvoir de créer, supprimer ou même modifier un impôt, qui reste la prérogative exclusive de l’Etat. La réforme de la taxe professionnelle va d’ailleurs dans ce sens. En la remplaçant par la cotisation foncière des entreprises et par la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises, les intercommunalités prélèvent des ressources aux bases moins larges et fluctuantes. En effet, désormais, la CFE ne se calcule plus sur la base mobilière des entreprises et surtout elle est plus sensible aux variations de la conjoncture économique. La CVAE se calcule sur la valeur ajoutée dégagée par les entreprises, elle va donc être déterminée en partie par la situation économique. Ainsi, le nouveau panier fiscal des groupements de communes repose sur des bases relativement instables (Le Gand, 2012 ; Guengant, 2013). La réforme de la taxe professionnelle contraint ainsi les intercommunalités à trouver de nouvelles ressources financières ou/et à baisser leurs dépenses de fonctionnement ou leurs investissements. Si les intercommunalités disposent du pouvoir de modifier les taux d’imposition fiscale qui leur incombent, elles ne peuvent utiliser ce levier de recettes fiscales si facilement dans la pratique. L’évolution des taux d’imposition des taxes locales est en effet étroitement encadrée. Montpellier Agglomération ne pouvait plus jouer sur cet instrument en raison de la CFE déjà très élevée (36,58% depuis 2011). Dans une perspective d’augmentation des recettes, les services de l’Agglomération devaient alors élargir la base d’imposition. Pour cela ils ne disposaient que du levier de la cotisation minimum, un instrument qui frappe les petites structures. A l’inverse, une hausse du taux de la CFE plutôt que sa base d’imposition aurait, sans doute, pesé plus sur les grosses entreprises. Le choix de prendre le chiffre d’affaires comme référence pour distinguer les entreprises assujetties à la cotisation minimum a été contesté par le mouvement protestataire montpelliérain. Il faut rappeler que si une entreprise assujettie à la base minimum a un chiffre d’affaires inférieur à 100 000 euros, l’assemblée délibérante choisit de fixer une base minimum entre 203 et 2030 euros. Pour les entreprises au chiffre d’affaires supérieur à 100 000 euros, la fourchette se situe entre 203 et 6030 euros. Ce mode de distinction des entreprises par le chiffre d’affaires est critiqué parce qu’il ne reflète pas la capacité contributive des entreprises comme l’a souligné un récent rapport de la Cour des comptes [65][65] Le rapport de la Cour des comptes sur les finances....

Conclusion

69

Défendre l’hypothèse que les pratiques de contestation de la mise en œuvre de la contribution foncière des entreprises sont des activités diverses et complexes, mais qui deviennent tout à fait intelligibles dès lors que l’on opère une lecture qui croise sociologie des problèmes publics, de l’action collective et de la fiscalité, a été notre posture de départ. Il ne faut pas cependant la considérer comme un choix théorique fait en amont mais bien plutôt comme le résultat d’observations empiriques ancrées et répétées. A chaque fois que le terrain a été abordé, nous avons suivi et observé les acteurs dont les activités étaient de produire des arguments et des énoncés pour cadrer le problème, façonner des propositions et persuader l’ensemble du collectif et les acteurs de l’Agglomération de la pertinence et de la justesse de leur cause contre l’augmentation du montant de la contribution fiscale des entreprises.

70

Retracer le parcours de la contestation de la mise en œuvre de la contribution foncière des entreprises, c’est suivre et observer les évolutions de ces multiples activités de problématisation qui ont été effectuées ainsi que les espaces dans lesquels elles ont été propagées. Il s’agit d’abord et avant tout d’identifier ces espaces où les acteurs interviennent, produisent des discours, mobilisent des ressources et publicisent le problème. Rendre visible les rouages à travers lesquels se construit, prend forme et se consolide le problème permet de renouveler l’analyse du rôle des acteurs, des experts, des interlocuteurs et des médias. Le croisement interdisciplinaire que nous avons choisi a rendu particulièrement possible et éclairante la connexion entre les différentes dimensions de la contestation de la mise en œuvre de la réforme fiscale par le collectif et nous a permis de se forger un regard sur les différents niveaux de leur ré-articulation. Il a mis en perspective toutes les séquences de production et transformation du problème que pose cette contestation. Cette approche décloisonnée du problème a été porteuse de propositions sur les conditions dans lesquelles se sont organisées les préoccupations et revendications qui ont affecté le mouvement contestataire, les manières de faire cause commune et les modes d’action collective. La connexion entre l’analyse de l’action collective, de l’action publique fiscale et des problèmes publics offre des défis stimulants. Notre travail a consisté empiriquement à recueillir les données, coordonner les récits et les prétentions des acteurs, mettre à jour les causalités et être attentif aux conflits et aux configurations de négociation.

71

En se basant sur ces orientations théoriques, notre analyse du mouvement contre la CFE montre concrètement que cette mobilisation, dans ses modalités d’action, se distingue des mouvements traditionnels comme celui de Pierre Poujade ou de Gérard Nicoud. Certes, elle n’a pas été porteuse de revendications politiques et partisanes et s’est, pour l’essentiel, concentrée sur un objectif unique, celui de l’abrogation de la délibération du 29 septembre 2011. Elle a activé des réseaux professionnels pour élargir et renforcer le collectif contestataire, fait des usages réfléchis des ressources juridiques (droit administratif et droit fiscal), de l’expertise financière, de l’internet (site web) et de la presse locale pour donner une visibilité et une lisibilité de sa cause. Ces activités lui ont permis de faire face aux stratégies de contre-cadrage et de mieux cibler l’Agglomération de Montpellier et en particulier son président. Cependant, si elle n’a pas été récupérée ou capturée par des organisations politiques, elle a trouvé de solides appuis par le biais de réseaux professionnels bien enracinés et surtout profité de la fenêtre d’opportunité politique que représentaient les élections municipales. Le candidat, Philippe Saurel, a défendu ouvertement la cause du collectif qui, en retour, s’est mobilisé pour sa liste et contre celle de son adversaire socialiste, Jean-Pierre Moure, président de l’Agglomération de Montpellier.

72

Comme on peut le constater la force du mouvement anti-CFE est à la fois interne et externe au collectif. En interne, le rôle joué par le président du syndicat des commerçants et son allié, le président de la fédération des commerçants, usagers et consommateurs du grand Montpellier ainsi que les experts en droit et finances publiques a été décisif. Sur le plan externe, on retrouve le contexte politique général (celui du ras-le-bol fiscal) et local (l’approche des élections municipales). Ici, la présence d’alliés puissants a accru les chances d’impact de la contestation sur le président de l’Agglomération. Ce sont les interactions entre les facteurs internes et externes qui nous semblent être la raison de la réussite de ce collectif.


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Notes

[1]

Maître de Conférences en science politique, université Paul Valéry, Montpellier et chercheur à ART-Dev, l’UMR 5281

[2]

Voir, entre autres, le rapport d’information n° 579 de la Commission des finances du Sénat du 21 juillet 2009 sur la réforme des finances locales et de la taxe professionnelle, p. 9.

[3]

La taxe professionnelle a été, depuis sa création en 1975 jusqu’à sa suppression en 2009, modifiée 68 fois, selon les recensements établis par un document de travail de l’Institut Montaigne, Taxe professionnelle et finances locales : premiers pas vers une réforme globale. Décembre 2012 et le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires, Fiscalité locale et entreprises. Décembre 2013.

[4]

Rapport d’information n° 579 de la Commission des finances du Sénat du 21 juillet 2009, précité.

[5]

Comme le Pacte pour la compétitivité, la croissance et l’emploi ou le Pacte pour la croissance de l’industrie française.

[6]

Faute de place, la bibliographie utilisée dans cet article ne pouvait pas rendre justice à tous les travaux s’inscrivant désormais dans un champ de recherches devenu particulièrement florissant ces dernières années. Le lecteur voudra bien nous le pardonner.

[7]

Il existe aujourd’hui des travaux de référence sur l’état de l’art (Neveu, 1996 ; Cefaï, Trom, 2001 ; Mathieu, 2004 ; Cefaï, 2007 ; Fillieule, Agrikolansky, Sommier, 2010 ; Chateauraynaud, 2011 ; Fillieule, Mathieu, Péchu, 2014).

[8]

Entretien de N. Delalande accordé à J. Merckaert, dans la revue Projet, 2014/4, n° 341

[9]

Entretien de N.. Delalande accordé à la revue Alternatives Economiques, 2014/4, n° 64.

[10]

Entretien de N.. Delalande accordé à la revue Alternatives Economiques, 2014/4, n° 64.

[11]

Entretien de N. Delalande accordé à J. Merchaert, dans la revue Projet, 2014/4, n°341.

[12]

Par la loi des finances de 2010

[13]

Cour des Comptes, Rapport sur les finances publiques locales, Octobre 2013, p. 151

[14]

En particulier, la Confédération intersyndicale de défense et d’union nationale des travailleurs indépendants (Cid-Unati)

[15]

Dans ce rapport intitulé Evaluation des effets de la réforme de la taxe professionnelle sur les collectivités locales et sur les entreprises, il est écrit : « en deçà d’un chiffre d’affaires de 2 millions d’euros, la réduction fiscale est de l’ordre de 50% dans le nouveau système (hors effet sur l’impôt sur les sociétés) à l’exception des très petites entreprises, pour lesquelles les régimes d’exonération limitent les gains à la réforme ».

[16]

Voir le rapport du Conseil de prélèvements obligatoires de novembre 2013 sur fiscalité locale et entreprises. Cartographie de la fiscalité locale des entreprises, et celui de mai 2014 sur fiscalité et entreprises également.

[17]

Le Conseil constitutionnel a censuré le régime particulier applicable aux titulaires de bénéfices non commerciaux. Communiqué de presse du Conseil du 29 décembre 2009.

[18]

Entretien avec B.N, gérante d’une auto-école à Montpellier. Les nom et prénom ne sont pas communiqués à la demande de l’interviewée.

[19]

La taxe professionnelle était caractérisée par une taxation élevée mais stable en raison en particulier du mécanisme de plafonnement en fonction de la valeur ajoutée.

[20]

Ce pourcentage a été cité par Jean-Pierre Pernaud en ouverture d’un sujet sur le mécontentement des professionnels montpelliérains suite à la hausse de la CFE, lors du journal télévisé de 13h, le 13 novembre 2012.

[21]

Midi-Libre, édition Montpellier, samedi 10 novembre 2012.

[22]

Selon la Gazette de Montpellier du 29 novembre 2012.

[23]

Voir les rapports du Conseil des prélèvements obligatoires, Fiscalité et entreprises, de décembre 2013, p.37 et de mai 2014, p. 86-87.

[24]

Pour plus de détails sur la liste des gagnants et perdants, voir le rapport du CPO de décembre 2013, p.59-60 et le rapport d’information n° 611 du Sénat sur les conséquences pour les collectivités locales, l’Etat et les entreprises de la suppression de la taxe professionnelle par la contribution économique territoriale, du 26 juin 2012, p.19.

[25]

L’usage du chiffre apparaît dès la premier lettre que Jean-Pierre Touchat, président du syndicat des commerçants des halles et marchés, a adressé, le 10 octobre 2011, à Jean-Pierre Moure, président de l’agglomération de Montpellier.

[26]

Entretien avec Alain Simon, gérant d’une boutique de jouets à Montpellier, président de la Fédération des associations de commerçants, d’usagers et consommateurs du grand Montpellier. Celle-ci a été fondée en 1999 et a pour vocation de regrouper l’ensemble des acteurs de la vie commerciale sur Montpellier et son Agglomération et de porter leur voix et leurs préoccupations auprès des pouvoirs publics et des organismes économiques et sociaux.

[27]

Entretien avec B.N, gérante d’une auto-école à Montpellier, déjà évoquée plus haut.

[29]

Midi-Libre, édition de Montpellier, du 17 novembre 2012

[30]

Entretien avec Jean-Pierre Touchat, commerçant depuis 40 ans à Montpellier et ancien vice-président de la CCI de Montpellier. Il est, depuis 30 ans, Président du syndicat des Halles et Marchés du Grand Montpellier.

[31]

Me Olivier Taoumi est diplômé de l’IEP de Bordeaux et titulaire d’un DEA de droit public interne et européen, d’un DEA de droit de l’environnement et de l’urbanisme et d’un DESS de droit de la fiscalité des affaires. Il a exercé pendant 20 ans la profession de magistrat administratif et a été également, entre autres, Président de plusieurs commissions départementales des impôts et de la taxe sur le chiffre d’affaires dans plusieurs départements.

[32]

Cet engagement à l’UDI (le parti de Jean-Louis Boorlo) dont il est le porte-parole, n’est pas sans rapport avec la CFE. Il le confirme dans un entretien au journal Midi-Libre du 12 mars 2013 : « je veux jouer un rôle durant les municipales (de 2014) (….). Je pars avec l’envie farouche que M. Moure et Mme Mandroux ne dépensent plus l’argent public comme ils l’ont fait (….). Je vais commencer en faisant le tour de tous les commerçants qui ont été soumis à la polémique sur la CFE. Je vais les rencontrer un a un, du plus petit au plus grand ».

[33]

Philippes Saurel, candidat déclaré aux municipales de 2014, considère, dans le Midi-Libre du 23 octobre 2012, que le président de l’Agglomération a « engagé seul, sans concertation avec les élus conseillers d’Agglomération de très importantes dépenses de publicité » et avait saisi, à ce sujet, le Ministre de l’Intérieur, Manuel Valls. L’avocat Olivier Taoumi a transmis, d’après le Midi-Libre du 11 décembre 2012, au président de l’Agglomération « une demande de résiliation du marché conclu avec la société Sens inédit qui a conçu la Marque Montpellier Unlimited, pour le compte et au nom, dit-il, d’une « association de contribuables, des contribuables privés ainsi que des sociétés qui ont été évincées du marché ».

[34]

Pascal Heymes est géographe de formation et titulaire d’un DESS en finances locales. Il travaille dans les finances publiques depuis 1985 et il est gérant de l’entreprise Ms Conseils, créée en 1999. Sur le plan politique, il a été élu d’opposition en 2001, élu de la majorité en 2008 et occupé le poste de premier adjoint. En désaccord avec le Maire, il démissionne de son poste de premier adjoint tout en restant conseiller municipal. Lors des élections de 2014, il conduit la liste « Grabels autrement ». Sa liste arrive en troisième position et ne sera pas maintenue pour le second tour. Il n’est donc plus conseiller municipal.

[35]

Entretien avec Pascal Heymes, consultant en finances publiques et fiscalité locale.

[36]

Entretien avec Alain Simon, Président de la FADUC

[37]

Entretien avec Jean-Pierre Touchat, Président du syndicat des commerçants des halles et marchés de Montpellier

[38]

Jean-Pierre Touchat n’a, par exemple, pas souhaité intégrer une des listes engagées pour les élections consulaires (CCI) en 2010, malgré les sollicitations. Il apportera par contre son soutien à la liste qui fera alliance avec la FADUC, mais, dit-il, avec une condition supplémentaire : que la liste qui l’emporte, confie à la FADUC la responsabilité du collège « commerce ». Entretien accordé au journal Midi-Libre du 05 septembre 2010.

[39]

Entretien avec Jean-Pierre Touchat, Président du syndicat des commerçants des halles et marchés.

[40]

Deux élus du conseil d’administration de la CGPME, Jean-Olivier Edouard et Jean-François Bavoil, ont mené une fronde contre Gabrielle Deloncle. Ils ont adressé un courrier à Jean François Roubaud, président national du syndicat, pour lui réclamer l’autorisation d’organiser une assemblée générale extraordinaire et procéder à de nouvelles élections. Leur motif, « la situation commençant à être très instable ici, il importe d’agir au plus vite dans l’intérêt de la crédibilité de notre syndicat ». En cas de refus, ils envisagent « d’introduire un référé auprès du tribunal de grande instance contre leur syndicat afin de régulariser leur existence locale », puisque, selon eux, la CGPME 34 n’existe plus réellement.

[41]

Entretien avec Jean-Pierre Touchat, Président des commerçants des halles et marchés.

[42]

Entretien avec Alain Simon, Président de la fédération des commerçants, usagers et consommateurs.

[43]

Entretien avec Pascal Heymes, consultant en finances publiques et fiscalité locale.

[44]

Entretien avec Jean-Pierre Touchat, Président du syndicat des commerçants des halles et des marchés.

[45]

Entretien avec Alain Simon, président de la fédération des commerçants, usagers et consommateurs.

[46]

Les chiffres diffèrent selon qu’il s’agit de la presse ou du collectif anti-CFE.

[47]

Entretien avec Pascal Heymes, consultant en finances publiques et fiscalité locale.

[48]

Dans un entretien accordé au journal le Midi-Libre du 15 novembre 2012, il explique ainsi le calcul de la CFE « prenant mon cas : en 2011, j’ai payé 385. C’est 40% de 917. C’est 40%, c’est 36,50%, le taux de l’Agglomération, plus un taux de CCI de 3% pour ceux qui y sont soumis et une taxe spéciale de 1%. Ma SARL a un CA supérieur à 100 000 et donc je suis passé à 2500, soit 40 % de 6000, avec les frais de gestion ».

[49]

Entretien avec Pascal Heymes, consultant en finances publiques et fiscalité locale.

[50]

Pour rappel, les bases étaient en 2012 à 2030 euros pour les entreprises de moins de 100 000 euros de chiffres d’affaires et de 6030 euros pour celles au chiffres d’affaires de plus de 100 000 euros.

[51]

Entretien avec Pascal Heymes, consultant en finances publiques et fiscalité locale.

[52]

comme le Figaro du 15 novembre, le Monde du 22 novembre, les Echos et Le Parisien du 19 novembre 2012 ou encore l’hebdomadaire la Gazette des communes du 19 novembre 2012 et 18 mars 2013.

[53]

Christian Fina, Directeur général des services techniques de l’agglomération concède au journal le Midi-Libre du 20 décembre 2014, qu’il avait posé sa démission sur le bureau du président Moure : « j’étais prêt à assumer les conséquences » dit-il aujourd’hui. Mais à l’époque, Jean-Pierre Moure avait préféré la loyauté du DGS à son sacrifice.

[54]

Rapport du gouvernement, Conséquences de la réforme de la fiscalité directe locale induite par la suppression de la taxe professionnelle, Novembre 2012.

[55]

Ces données sont extraites des statistiques de la Direction générale des finances publiques sur le portail internet : impots.gouv.fr

[56]

Entretien avec le président du syndicat des commerçants des halles et des marchés

[57]

Jean-Pierre Moure maintient cette proposition et déclare, dans une conférence de presse du 26 novembre 2012, qu’ « un contact très étroit avec le ministre des finances a permis de régler le problèmes (….). Ça veut dire de manière très claire que les entreprises et commerçants concernés (par la CFE) ne paieront pas en 2012 plus que ce qu’ils ont payés en 2011. C’est acté ».

[58]

Deux parlementaires héraultais, le sénateur Robert Tropéano et le député Christian Assaf, ont déposé deux projets d’amendement pour permettre aux services fiscaux d’assurer le remboursement de cette somme.

[59]

C’est toute l’ambiguïté et les limites de la décentralisation « à la française », qui, d’un côté, affirme l’autonomie financière des collectivités locale et, de l’autre, elle met fin à l’autonomie fiscale. La réforme de la taxe professionnelle a, en fait, privé les intercommunalités de leur impôt favori.

[60]

Sur le front de la communication, Jean-Pierre Moure a écrit Jean-Marc Ayrault, Pierre Moscovici et Jérôme Cahuzac. Christian Fina, DGS de l’agglomération, a relayé les courriers auprès des députes de l’Hérault, Patrick Vignal, Fanny Dombre-Coste et Christian Assaf.

[61]

Voir, le journal Le Parisien du 19 novembre 2012.

[62]

Entretien avec, Jean-Pierre Touchat, président du syndicat des halles et marchés.

[63]

Selon les indications du compte rendu du journaliste Karim Maoudj parues dans le Midi-Libre du 20 décembre 2012.

[64]

Le recours, qui a été introduit le 14 mars 2013, vise à demander à la justice administrative d’enjoindre au président de l’Agglomération de convoquer et soumettre au conseil communautaire une délibération en vue de voter l’abrogation celle du 29 septembre 2011 qui a fixé les bases minima au plafond.

[65]

Le rapport de la Cour des comptes sur les finances locales d’octobre 2013 suggère (p.355) qu’"un nouveau mécanisme doit être mis en place, afin d’adapter la cotisation minimum aux capacités contributives du redevables".

Résumé

Français

La loi de finances de 2010 avait supprimé la taxe professionnelle à laquelle elle avait substitué la contribution économique territoriale (CET) qui repose sur une base beaucoup plus réduite. La CET est composée de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), d’une contribution foncière des entreprises (CFE) et d’une imposition forfaitaire des entreprises de réseaux (IFER). Cette réforme a entrainé un double mécontentement. Celui des élus d’abord, qui ont manifesté leurs inquiétudes, notamment à propos de l’incidence de cette réforme sur leurs ressources fiscales et son impact sur leurs capacités financières à conduire des politiques publiques. Ensuite, et c’est l’objet de ce papier, celui d’un collectif, constitué d’artisans, commerçants et entrepreneurs, qui s’est mobilisé pour contester notamment la forte hausse du montant de la CFE. Quels sont les ressorts et les motifs de cette contestation de la CFE ? Comment a été gérée la mise en œuvre de la réforme fiscale ? Avec quelles capacités les contestataires se sont-ils appropriés des enjeux fiscaux, ont identifié et imputé la responsabilité de leur problème aux acteurs de la mise en œuvre de la CFE et tenté de négocier avec eux une issue favorable à leur cause ?
Cet article expose préalablement, en amont des résultats de la recherche, l’ancrage théorique qui guide le travail de terrain. Il explore et examine ensuite, dans une première partie, les ressorts et les motifs des activités pratiques de construction et de cadrage du problème, dans une seconde partie, la mobilisation et les capacités d’action des contestataires, et dans une troisième partie, les échanges politiques qui ont permis aux acteurs de s’accorder sur une solution négociée.

Mots-clés

  • réforme de la taxe professionnelle
  • contribution foncière des entreprises
  • augmentation du montant de la taxe
  • mécontentement
  • mise en œuvre contestée
  • problème public
  • protestations et négociations

English

The dispute of the local tax system of companies: Analysis of mobilization against the increase in the land tax of companiesThe 2010 finance law removed the professional tax and substituted it with the territorial economic contribution (CET), which relies on a smaller base. The CET is composed of the Company added-value contribution (CVAE), of the Company property tax (CFE) and of a flat-rate tax on network businesses (IFER). This reform caused a double discontent. First of all, that of elected officials who expressed their concerns, in particular in connection with the incidence of this reform on their tax resources and on their financial capacities to lead public policies. Furthermore, a collective of craftsmen, tradesmen and entrepreneurs gathered to protest against the reform, notably against the rise of the CFE. How to account for the emergence of their protest ? How was the implementation of the tax reform dealt with ? With which capacities did the protesters appropriate the tax issues, identify and target actors implementing the CFE as the main culprits, and try to negotiate a solution with them ?
This article first discusses the theoretical framework guiding the fieldwork. It then explores the mechanisms whereby the problem was framed and constructed. Finally it analyses the protesters’ mobilization and agency, and examines the political exchanges that allowed them to reach a negotiated solution.

Keywords

  • reform of the professional tax
  • company property tax
  • tax rise
  • discontent
  • contested implementation
  • public problem
  • protest
  • negotiations

Plan de l'article

  1. Introduction
  2. 1 - L’ancrage théorique et les choix méthodologiques
  3. 2 - L’émergence de la contestation contre la contribution foncière des entreprises
  4. 3 - Les capacités collectives du mouvement à contester l’augmentation de la CFE
  5. 4 - La stratégie métropolitaine de traitement de la contestation de la CFE
  6. Conclusion

Pour citer cet article

Djouldem Mohamed, « La contestation de la fiscalité locale des entreprises. Analyse d’une mobilisation contre l’augmentation de la contribution foncière des entreprises », Gestion et management public, 1/2016 (Volume 4 / n° 3), p. 37-74.

URL : http://www.cairn.info/revue-gestion-et-management-public-2016-1-page-37.htm
DOI : 10.3917/gmp.043.0037


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