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Gestion et management public

2016/1 (Volume 4 / n° 3)

  • Pages : 144
  • DOI : 10.3917/gmp.043.0075
  • Éditeur : AIRMAP

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Introduction

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Les gouvernements se rendent rarement populaires auprès des électeurs en percevant des impôts. Bien qu’il s’agisse d’une activité fondamentale dans nos sociétés modernes, la perception des charges fiscales n’en demeure pas moins être vue comme un mal nécessaire pour la très grande majorité des gens. Pour cette raison, il peut donc s’avérer risqué pour un gouvernement de vouloir proposer des réformes fiscales. Cependant, ces réformes sont nécessaires : l’environnement économique et social évolue et les gouvernements doivent adapter les politiques fiscales de l’État afin de répondre aux nouvelles réalités observées dans nos sociétés.

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En 2009, les gouvernements de deux provinces canadiennes, l’Ontario et la Colombie-Britannique, décident de modifier significativement la taxe de vente de leur province respective. Malgré l’impopularité que pourrait susciter une telle mesure, ces deux gouvernements jugent qu’une nouvelle politique s’impose. Depuis plusieurs années, de nombreux experts, notamment des fiscalistes et des économistes, réclament le remplacement de la taxe de vente actuelle par une taxe à la valeur ajoutée (TVA). Un projet de TVA est donc présenté dans chacune des deux provinces. Cependant, les deux gouvernements sous-estimèrent la vive opposition de la population vis-à-vis de la réforme proposée. Les conséquences de cette forte opposition furent cependant très différentes dans les deux provinces : le gouvernement de l’Ontario a pu instaurer sa nouvelle taxe de vente, mais pas celui de la Colombie-Britannique, qui dû faire marche arrière.

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L’objectif de la présente étude est de tenter d’expliquer pourquoi la même réforme fiscale a connu un sort si différent dans ces deux provinces canadiennes. Pour ce faire, nous comparons les deux cas, afin d’identifier les facteurs qui ont mené à ce résultat. Notre étude se divise en quatre parties. Dans un premier temps, nous décrirons le régime fiscal en cours au Canada au moment où l’Ontario et la Colombie-Britannique décidèrent de modifier leur taxe de vente. Dans un deuxième temps, nous présenterons un modèle de décision qui permet d’identifier les principaux acteurs politiques ainsi que leur influence respective dans le processus de décision qui permet d’expliquer pourquoi les gouvernements parviennent à adopter des réformes fiscales. Par la suite, nous utiliserons ce modèle de décision pour présenter les principaux événements survenus dans chacune des deux provinces à la suite de l’annonce de la réforme fiscale. Enfin, nous identifierons ce qui nous semble être la principale cause du succès (et de l’échec) de cette réforme au Canada. Comme nous le verrons, le résultat de la réforme est principalement attribuable à la nature des institutions démocratiques canadiennes plutôt qu’à l’environnement économique et social observé dans chacune des provinces.

1 - Le régime fiscal canadien

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Le Canada est une fédération au sein de laquelle on retrouve trois principaux paliers de gouvernement : le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux et territoriaux et les municipalités. Chacun de ces paliers a l’autorité de dépenser et de taxer à l’intérieur des limites de son territoire. En matière de fiscalité, certaines dispositions inscrites dans la Constitution canadienne définissent les champs de compétences respectifs des gouvernements fédéral et provinciaux [2][2] Les compétences fiscales des gouvernements municipaux.... Le gouvernement fédéral est autorisé à prélever des fonds « par tous modes ou système de taxation » (article 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1982), alors que les provinces peuvent employer « la taxation directe dans les limites de la province » (article 92(2)). Au fil des ans, les tribunaux canadiens ont défini le concept de taxation directe d’une manière très large, qui englobe l’impôt sur le revenu (des particuliers et des sociétés), l’impôt foncier, l’octroi de licences et de permis et les taxes à la consommation (Commission sur le déséquilibre fiscal, 2002). Par ailleurs, le gouvernement fédéral et chacun des dix gouvernements provinciaux peuvent mettre en œuvre leur propre politique fiscale indépendamment de la politique fiscale des autres gouvernements.

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Jusqu’à la fin des années quatre-vingt, la principale taxe à la consommation du gouvernement fédéral est la taxe de vente fédérale (TVF), une taxe perçue auprès des manufacturiers au moment de la vente de leurs produits. L’une des caractéristiques de cette taxe est qu’elle ne fait pas de distinction entre les biens et services vendus à des intermédiaires et ceux destinés aux consommateurs finaux. Par conséquent, un intrant échangé plusieurs fois entre des manufacturiers peut être taxé à plusieurs reprises. À la suite des consultations menées lors de la publication de son livre blanc sur la réforme du système fiscal, le gouvernement fédéral, dirigé par le Parti progressiste conservateur (droite) décide de remplacer cette taxe par la taxe sur les biens et services (TPS), une taxe à la valeur ajoutée, en 1987. Ce choix s’explique par la volonté du gouvernement d’éliminer les exemptions qui sont devenues nombreuses au fil des ans et de rendre les produits canadiens plus compétitifs par rapport aux produits étrangers (Wilson, 1987). Le gouvernement est confronté à une très forte résistance de la population qui s’oppose majoritairement à cette réforme (Malloy, 1996 ; Hale, 2002). Cette opposition est relayée par les partis d’opposition qui dénoncent vivement cette taxe au Parlement. Majoritaire à la Chambre des communes et au Sénat, le gouvernement peut néanmoins faire adopter son projet de loi en 1989. Cependant, il doit éventuellement en payer le prix : il subit une cuisante défaite aux élections générales de 1993 (ne faisant élire que deux députés sur un total de 295). La plupart des observateurs attribuent cette défaite à l’adoption de la TPS (Hale, 2002). Lors de la campagne électorale de 1993, le chef de l’opposition officielle au Parlement, M. Jean Chrétien promet d’abolir la nouvelle taxe s’il est porté au pouvoir. Une promesse qu’il ne tient pas, cependant, une fois élu. La TPS, en vigueur depuis le 1er juillet 1991, est maintenue. Le Parti libéral sous la direction de Jean Chrétien sera, quant à lui, réélu avec une majorité de sièges à deux reprises par la suite.

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L’adoption de la TPS a des répercussions dans les provinces canadiennes. Au moment de la mise en vigueur de la TPS, les provinces ont elles aussi leur propre taxe de vente semblable à l’ancienne TVF. Dès 1989, le gouvernement fédéral tente de convaincre toutes les provinces canadiennes d’harmoniser leur propre taxe de vente à la sienne. L’objectif est de les inciter à modifier leur taxe de vente en TVA (en utilisant la même assiette fiscale que celle du gouvernement fédéral) et à simplifier la perception de cette taxe en déléguant la responsabilité de la gestion de cette taxe à une seule entité administrative. Certaines provinces acceptent la proposition du gouvernement fédéral, alors que d’autres indiquent clairement leur refus. À la fin des années quatre-vingt-dix, quatre provinces ont accepté l’offre du gouvernement fédéral : le Québec, le Nouveau-Brunswick, la Nouvelle-Écosse et Terre-Neuve-et-Labrador [3][3] L’entente conclue avec le Québec délègue à cette dernière....

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En 2007, le gouvernement fédéral revient à la charge en annonçant son intention de poursuivre l’harmonisation des taxes de vente avec les cinq provinces qui n’ont pas encore conclu d’entente [4][4] Aucune entente n’est envisagée avec la province de.... Encore une fois, on invoque la nécessité de rendre les entreprises et les produits canadiens plus compétitifs vis-à-vis de la concurrence étrangère (Ministère des Finances, 2007). Deux provinces acceptent l’offre du gouvernement fédéral en 2009 : l’Ontario et la Colombie-Britannique. Afin d’aider ces provinces à réformer leur taxe de vente, le gouvernement fédéral annonce qu’il versera une compensation financière à chacune. Cette compensation est bienvenue, car les deux provinces subissent les contrecoups de la crise financière de 2008. Toutefois, tout comme dans le cas de l’adoption de la TPS en 1989, les citoyens des deux provinces manifestent une forte opposition à la réforme. Encore une fois, les gouvernements canadiens doivent faire face à l’impopularité de leur proposition fiscale.

2 - Les explications

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Plusieurs explications ont été proposées au fil des ans pour essayer de mieux comprendre pourquoi les gouvernements adoptent des réformes fiscales. On remarque que la plupart de ces explications acceptent généralement le postulat selon lequel l’État moderne détient la légitimité nécessaire (selon l’acceptation wébérienne du terme) à prélever des impôts et donc à formuler les politiques fiscales. Cette légitimité existe en raison du consentement des contribuables à payer l’impôt, c’est-à-dire à verser à l’État une part de leur richesse sans exiger de contrepartie directe en échange. Ce consentement existe quant à lui, car les contribuables jugent que l’État exerce des activités légitimes (Levi, 1988 ; Barilari, 2000 ; Leroy, 2010 ; Delalande, 2011b).

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Bien que le consentement à l’impôt soit un facteur déterminant pour mieux comprendre la mise en place de politiques fiscales, il ne peut à lui seul expliquer pourquoi des réformes fiscales sont proposées et adoptées. Plusieurs acteurs peuvent exercer une influence dans le processus de décision qui mène à l’adoption de ces réformes. Parmi ces acteurs, le gouvernement, c’est-à-dire le pouvoir exécutif, est certainement un acteur central : sans lui, aucune politique fiscale ne peut être formulée et adoptée. Cependant, le gouvernement doit aussi faire face à diverses contraintes qui limitent ses moyens d’action. Ces contraintes sont plus ou moins importantes et sont fonction des règles et des procédures qui permettent à d’autres acteurs politiques de participer au processus de décision. Ces règles et procédures varient selon les régimes politiques et aussi selon les circonstances.

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Il est généralement admis que l’idéologie des gouvernements influence dans une très large mesure le choix des politiques fiscales (Hibbs, 1977 ; Cameron, 1978 ; Swank et Steinmo, 2002). Les gouvernements de gauche sont habituellement plus enclins à hausser les revenus de l’État afin de financer davantage de programmes publics, alors que ceux de droite préfèrent réduire les taxes et impôts pour limiter (voir renverser) la croissance des dépenses publiques. Les partis de gauche affichent aussi une nette préférence pour les politiques fiscales progressives de redistribution (c’est-à-dire des prélèvements fiscaux dont les taux sont modulés en fonction du revenu de chaque contribuable) telle que les impôts sur le revenu, alors que les partis de droite préfèrent utiliser des mécanismes qui créent le moins de distorsions possibles (et sont donc moins progressives), telles que les taxes à la consommation. Par conséquent, les hausses des taxes à la consommation devraient davantage s’observer lorsque des partis de droite sont au pouvoir, si une hausse des revenus de l’État s’avère nécessaire.

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Cependant, comme nous l’avons mentionné plus haut, les gouvernements peuvent aussi intervenir en raison d’un environnement économique ou social en mutation. L’adoption de réformes est alors perçue nécessaire pour corriger une situation fiscale devenue sous-optimale. Un exemple récent d’un tel cas est le phénomène de la mondialisation par lequel les facteurs de production taxés (le capital) peuvent s’établir là où les charges fiscales sont les plus faibles (Genschel, 2002). Cette mobilité accrue des capitaux incite les États à réduire les taux d’imposition des entreprises afin d’attirer et de garder celles-ci sur leur territoire. Une concurrence fiscale entre les États s’en suit, entraînant une réduction des recettes publiques qui ne peut être compensée que par une hausse des revenus provenant d’autres sources. Les travailleurs étant moins mobiles que les capitaux, la mondialisation des marchés a pour effet de hausser l’impôt sur le revenu des particuliers et les taxes sur les biens et services de consommation, telles que les taxes de vente (Swank et Steinmo, 2002 ; Cusack et Beramendi, 2006). Toutefois, une hausse des charges fiscales risque de mécontenter les contribuables. Les gouvernements vont donc chercher à minimiser les effets négatifs des réformes fiscales. Selon certains, la résistance des contribuables s’amenuise lorsque l’ordre social établi est menacé et qu’une intervention de l’État est jugée vivement nécessaire (durant une situation de crise telle une guerre, par exemple) (Peacock et Wiseman, 1961). Le gouvernement peut donc profiter des périodes de fortes incertitudes pour instaurer d’importantes réformes fiscales, susceptibles d’être mieux acceptées par les contribuables.

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Bien que le gouvernement soit un acteur clé du processus d’élaboration des politiques fiscales, il importe aussi de tenir compte de la présence des électeurs qui eux aussi ont une influence sur les politiques fiscales, puisque ce sont eux qui élisent les gouvernements. Il est généralement admis que les électeurs votent pour les partis politiques dont les préférences (l’idéologie) sont les plus conformes à leurs propres préférences (Downs, 1957). Par conséquent, les gouvernements devraient pouvoir compter sur l’appui de la population s’ils désirent réformer les politiques fiscales. Toutefois, l’appui des électeurs peut changer en cours de mandat. Les gouvernements ont donc avantage à tirer profit de leur popularité de début de mandat en planifiant les réformes fiscales en fonction du calendrier électoral (Nordhaus, 1975 ; Tufte, 1978). Par conséquent, les augmentations d’impôts ou de taxes, qui pourraient s’avérer impopulaires auprès des électeurs, devraient survenir au début du mandat des gouvernements, lorsque l’échéance de la prochaine électorale est encore lointaine.

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Si le choix des électeurs permet de porter au pouvoir un parti politique, il détermine aussi quels seront aussi les partis d’opposition. Ces partis n’ont pas nécessairement les mêmes préférences que les gouvernements en matière de politiques fiscales. Ces préférences peuvent néanmoins influencer les choix des gouvernements. Certaines études empiriques ont mis à jour un phénomène de « contagion de la gauche » par lequel les promesses électorales des partis de gauche influencent les politiques budgétaires des gouvernements centristes et de droite au Canada. Les dépenses publiques des gouvernements sont plus élevées lorsque l’idéologie de l’opposition officielle est plus à gauche que celle du parti au pouvoir (Chandler, 1977 ; Pétry, 1988). Il est aussi possible d’envisager un effet de contagion similaire de la droite sur les politiques des gouvernements centristes ou de gauche (Pétry, 1988). Autrement dit, l’idéologie des partis d’opposition compte aussi [5][5] Voir Zohlnhofer (2007) pour une analyse similaire à.... L’influence de ces partis sera d’autant plus grande qu’ils bénéficient d’un fort appui des électeurs.

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Les élections constituent l’une des principales instances permettant aux électeurs d’influencer l’action publique en leur permettant d’élire le prochain gouvernement. D’autres événements offrent aussi la possibilité aux électeurs, de se faire entendre et d’influencer la décision publique à certaines conditions. Il a été observé, par exemple, que les politiques fiscales sont plus progressives aux États-Unis et en Grande-Bretagne qu’en Suède, un constat qui semble contre-intuitif à première vue puisque la Suède est généralement considérée avoir des programmes d’État-providence plus généreux (Steinmo, 1993). Cette situation s’expliquerait principalement par les caractéristiques institutionnelles des systèmes politiques étatiques qui viennent restreindre le pouvoir de décisions de certains acteurs politiques. Parmi ces caractéristiques, la présence d’acteurs dont l’accord est nécessaire pour adopter les initiatives gouvernementales, c’est-à-dire d’acteurs ayant un droit de veto (veto-players), semble déterminante (Hallerberg et Basinger, 1998). Il existe deux catégories de droits de veto : ceux qui renforcent la coopération entre les divers décideurs et qui, par conséquent, facilitent l’adoption de réformes fiscales et ceux qui accentuent les divisions (la compétition) entre les décideurs, favorisant ainsi le statu quo (Crepaz et Moser, 2004). Le nombre et le degré d’influence des acteurs ayant des droits de veto varient d’un pays à l’autre. On considère qu’il existe habituellement peu d’acteurs ayant un droit de veto sur les politiques fiscales au Canada, un pays dont les institutions politiques ont été modelées sur le système parlementaire britannique. Même les partis d’opposition jouent un rôle marginal lorsque le gouvernement détient une majorité de sièges au parlement. Par contre, la mise en place d’initiative de consultations populaires (les référendums, par exemple) offre à la population une occasion d’exercer un droit de veto supplémentaire, lorsque le résultat de ces consultations est contraignant pour le gouvernement.

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D’autre part, les contribuables peuvent aussi manifester leur appui ou leur refus sous d’autres formes. Parmi les instruments à leur disposition, ils peuvent démontrer leur opposition à une politique fiscale donnée. La forme extrême de cette protestation est la révolte fiscale, c’est-à-dire la démonstration publique du refus collectif de payer l’impôt. Sans aller jusqu’au refus de payer, les contribuables peuvent aussi manifester publiquement leur opposition à de nouvelles politiques gouvernementales (Hirschman, 1970). Cette contestation sera d’autant plus efficace s’ils peuvent compter sur des conditions de mobilisation favorables, telles que la mise en place de mouvements formels de contestation (Leroy, 2003). Ces mouvements peuvent être initiés par des groupes de pression qui peuvent orchestrer des campagnes de sensibilisation, de persuasion, de diffusion pour mobiliser l’opinion publique à leur propre cause (Delalande, 2011a). Les partis d’opposition peuvent être à l’origine ou peuvent appuyer des mouvements de contestation. Cette opposition des électeurs, des groupes de pression et des partis d’opposition vise à contester la légitimité des nouvelles politiques fiscales. Le gouvernement peut lui aussi participer aux débats afin de légitimer ses politiques fiscales.

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Il est donc possible d’identifier quatre principaux groupes d’acteurs qui peuvent influencer les choix publics en matière de politiques fiscales. Le gouvernement occupe une place centrale, car les procédures budgétaires et parlementaires lui octroient la responsabilité de formuler les politiques fiscales et de les présenter au parlement pour qu’elles soient adoptées. Les électeurs, les partis d’opposition et les groupes de pression peuvent aussi participer au processus de décision. Leur influence directe sur l’adoption des politiques fiscales est fonction des droits de veto qu’ils détiennent. Ces droits de veto sont déterminés par les règles et procédures institutionnelles en vigueur. Par ailleurs, ces trois groupes d’acteurs peuvent aussi tenter d’influencer la décision publique en reconnaissant ou en contestant la légitimité des politiques présentées par le gouvernement. Enfin, le gouvernement doit aussi tenir compte du contexte socio-économique qui lui aussi peut exercer une influence sur la nécessité de réformer la fiscalité. Le schéma ci-dessous illustre les différents liens possibles d’influence des quatre principaux groupes d’acteurs. Les flèches indiquent la direction des influences des différents acteurs dans le processus de décision, à l’aide de différents instruments de pouvoir à leur disposition (élections, droits de veto, légitimité). Ce modèle nous permet d’analyser les réformes fiscales proposées par les gouvernements des provinces de la Colombie-Britannique et de l’Ontario.

Figure 1 - Influence des acteurs sur la formulation et l’adoption des politiques fiscalesFigure 1

3 - L’harmonisation de la taxe de vente en Ontario et en Colombie-Britannique

3.1 - L’adoption de la taxe de vente harmonisée en Ontario

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C’est lors de la présentation du budget du 26 mars 2009 que le ministre des Finances de l’Ontario annonce la mise en place de la taxe de vente harmonisée (TVH) ontarienne à la population. Le gouvernement est alors dirigé par le Parti libéral, un parti qui se situe au centre de la scène politique provinciale, élu avec une majorité de sièges à l’Assemblée législative en 2003, puis réélu en 2007. Deux partis d’opposition sont présents à l’Assemblée législative : le Parti progressiste conservateur, de droite, qui forme l’opposition officielle à la législature et qui a dirigé la province de 1995 à 2003 et le Nouveau parti démocratique, de gauche, qui a été au pouvoir entre 1990 et 1995.

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La réforme crée une taxe de vente unique pour les consommateurs de la province en combinant l’actuelle taxe de vente fédérale à une nouvelle taxe de vente à la valeur ajoutée provinciale. Le taux de la taxe est de 13 % (composée de la TPS de 5 % et de la TVA provinciale de 8 %) et s’applique sur la quasi-totalité des biens et services vendus dans la province à compter du 1er juillet 2010. Pour contrebalancer les effets négatifs que cette taxe peut avoir sur les revenus des consommateurs les moins fortunés, le gouvernement versera une compensation financière aux ménages à faible revenu. La TVH annoncée est le résultat d’un accord négocié entre le gouvernement fédéral et l’Ontario. Pour le gouvernement fédéral, cette nouvelle taxe est avant tout destinée à renforcer la compétitivité des entreprises ontariennes (Ministère des Finances, 2009). L’économie canadienne est fortement dépendante des marchés étrangers : ses exportations représentent 30,5 % de son produit intérieur brut (PIB). Le commerce international est encore plus important en Ontario, alors que ses exportations s’élèvent à 52,0 % de son PIB [6][6] Données de 2012 tirées de Statistique Canada (2014.... Le gouvernement fédéral accepte de verser 4,3 milliards de dollars à la province afin de l’aider à mettre en place le nouveau régime fiscal (Benzie, 2009b). Cette somme est annoncée alors que la province constate qu’elle fait face à un déficit réalisé de 3,9 milliards de dollars pour l’année 2008, après avoir enregistré des surplus budgétaires annuels au cours des trois années précédentes (Duncan, 2009).

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Dès l’annonce de la mise en place de la TVH, certains groupes des milieux d’affaires dénoncent la réforme, car cette nouvelle taxe s’appliquera sur des biens jusqu’alors exemptés de la taxe de vente. C’est notamment le cas pour les associations de constructeurs d’immeubles résidentiels qui estiment que la TVH ajoutera un montant substantiel au prix des maisons neuves (Hanes, 2009). Cependant, de nombreux représentants de diverses industries ainsi que plusieurs experts voient favorablement la réforme fiscale (Erman, 2009 ; Middlemiss, 2009). Cette position n’est pas nouvelle en soi. En fait, la mise en place d’une TVA provinciale harmonisée à la TPS fédérale avait été suggérée à de nombreuses reprises lors des consultations prébudgétaires annuelles menées par la commission parlementaire responsable des finances publiques (soit le Comité permanent des finances et des affaires économiques). Dans le cadre des consultations relatives au budget 2009, cette commission, constituée de membres de tous les partis politiques présents à la législature, avait recommandé au gouvernement d’examiner la faisabilité de réformes fiscales dans le but d’accroître la compétitivité des entreprises ontariennes (Standing Committee on Finance and Economic Affairs, 2009).

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Malgré les opinions nuancées des milieux d’affaires et les recommandations de la commission parlementaire, les partis d’opposition sont unanimes à dénoncer rapidement la TVH. Le Parti progressiste conservateur et le Nouveau parti démocratique indiquent qu’ils s’opposent à l’instauration d’une TVH. Les conservateurs appellent même la population à se rebeller ouvertement (Benzie, 2009a). Durant l’été 2009, les deux partis politiques invitent les Ontariens à signer une pétition afin de manifester leur opposition à la réforme. Quelque 310 000 Ontariens le font (200 000 signent la pétition des néo-démocrates et 110 000 celle des progressistes conservateurs) (Carmichael, 2009 ; Maurino, 2009). Si on ne doit pas s’étonner que les partis d’opposition dénoncent une initiative gouvernementale, la position des conservateurs surprend néanmoins dans le cas de la TVH. Idéologiquement, les partis de droite ont une préférence naturelle pour les politiques fiscales qui permettent aux entreprises de réduire leurs coûts de production et donc de les rendre plus compétitives. Lors de la compagne électorale de 2007, le Parti progressiste conservateur a clairement indiqué qu’il entendait accroître la compétitivité internationale des entreprises de la province dans sa plateforme électorale (Ontario PC Party, 2007).

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Les débats concernant la TVH se poursuivent à l’automne. L’opposition à la taxe suscite des réactions parfois très vives de la part de certains opposants. Ainsi, trois députés conservateurs sont expulsés de la législature pour avoir tenu des propos injurieux. Le projet de loi instaurant la TVH (Loi de 2009 sur le plan fiscal de l’Ontario pour accroître l’emploi et la croissance) est déposé à l’Assemblée législative le 16 novembre. Le gouvernement annonce aussi que de nouvelles exemptions sont ajoutées à celles déjà annoncées au printemps. Un rapport d’experts est publié quelques jours avant la présentation du projet de loi par le gouvernement. Ce rapport estime que la TVH permettra la création de près de 600 000 emplois au cours des 10 prochaines années dans la province (Ministry of Finance, 2009b).

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Les partis d’opposition réclament la tenue de consultations publiques, ce que refuse le gouvernement. Toutefois, le Nouveau parti démocratique parvient à utiliser une procédure parlementaire pour forcer la commission des finances à tenir des audiences publiques. Toutefois, le gouvernement, qui détient la majorité des sièges de la commission, réussit à limiter les travaux de cette dernière. Les audiences ne durent que deux jours au cours desquelles quarante-trois témoins sont entendus. La commission ne formule aucune recommandation et le projet de loi est adopté sans amendement le 9 décembre 2009. La nouvelle taxe entre en vigueur, comme prévu, le 1er juillet 2010.

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Le gouvernement ontarien est donc parvenu à faire adopter sa réforme fiscale. Par contre, cette initiative a nui à sa popularité. La TVH est très impopulaire auprès des Ontariens, comme l’indiquent les résultats d’un sondage publié en décembre 2009 : 74 % des répondants s’opposent à la TVH alors 70 % affirment qu’ils ont maintenant une opinion défavorable à propos du gouvernement en raison de sa réforme fiscale (Ferguson et Benzie, 2009). Le premier ministre de la province, Dalton McGuinty, voit sa popularité chuter dramatiquement : seulement 18 % des Ontariens interrogés se disent maintenant satisfait de son travail. Toutefois, contrairement à la déroute électorale subite par le gouvernement fédéral en 1993, le Parti libéral ontarien, toujours dirigé par Dalton McGuinty, parvient à se faire réélire aux élections générales de 2011, bien que cette fois-ci minoritaire. C’est une situation très différente qui attend cependant le premier ministre de la Colombie-Britannique, M. Gordon Campbell, et sa réforme fiscale.

3.2 - Le projet de taxe de vente harmonisée de la Colombie-Britannique

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Quelques mois après la décision du gouvernement de l’Ontario d’établir une taxe de vente harmonisée, c’est au tour de la Colombie-Britannique d’annoncer, le 23 juillet 2009, qu’elle a conclu une entente avec le gouvernement fédéral pour mettre en place sa propre TVH. L’annonce survient juste quelques semaines après la réélection du Parti libéral (le 12 mai), un parti généralement perçu être de centre-droite, qui obtient une troisième majorité consécutive à l’Assemblée législative. Le premier ministre Gordon Campbell, chef du Parti libéral, gouverne la province depuis 2001. Le Nouveau parti démocratique, de gauche, est le seul autre parti représenté à la législature depuis 2001 (il récolte 35 sièges contre 49 pour les libéraux et un indépendant en 2009). Ce parti a dirigé la province entre 1991 et 2001. Historiquement, la droite a dominé la scène politique provinciale de l’après-guerre, jusqu’aux années quatre-vingt-dix. Depuis, elle peine à obtenir l’appui de l’électorat, se classant même au quatrième rang, dernière le Parti vert, dans les intentions de vote des électeurs.

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Le taux de la TVH fixé par le gouvernement de la province sera de 12 % et s’appliquera à la plupart des biens et services vendus dans la province à partir du 1er juillet 2010 (soit 5 % pour la TPS et 7 % pour la portion provinciale de la taxe de vente). Tout comme en Ontario, le gouvernement annonce qu’une aide financière sera versée aux ménages à plus faible revenu. Le gouvernement fédéral sera responsable de la perception de la TVH et versera une compensation financière à la province de 1,6 milliard de dollars pour aider à la transition vers le nouveau régime fiscal. Cette aide du gouvernement fédéral est annoncée au moment où la situation budgétaire de la province se détériore, en raison de la crise financière mondiale. Les revenus de la province chutent de près de 2 milliards de dollars depuis le budget présenté en 2008, après avoir connu une hausse constante au cours des cinq années précédentes (Ministry of Finance, 2009c). Selon le ministre des Finances de la Colombie-Britannique, la réforme permettra aux entreprises de la province d’épargner 2 milliards de dollars par année (Ministry of Finance, 2009a). Ces économies sont particulièrement importantes pour les entreprises oeuvrant sur les marchés étrangers. Les exportations de la province représentent 39,9 % de son PIB [7][7] Données de 2012 tirées de Statistique Canada (2014....

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Dès son annonce, la réforme fiscale suscite de vives réactions autour de deux principaux thèmes. Le premier est similaire à celui entendu en Ontario. Alors que plusieurs biens et la plupart des services qui échappaient à la taxe de vente provinciale jusque-là vont maintenant être taxés, les producteurs et consommateurs de ces produits dénoncent la hausse de prix qui va s’en suivre. Comme en Ontario, plusieurs groupes liés à l’industrie de la construction résidentielle s’opposent publiquement à la nouvelle taxe (Morton, 2009). Mais ici aussi les milieux d’affaires ne sont pas unanimes à dénoncer la réforme : la plupart des regroupements d’affaires approuvent cette initiative qui permet de simplifier le processus de perception des taxes (Hunter, 2009). En fait, cette réforme était réclamée par de nombreux représentants de la communauté des affaires depuis plusieurs années, notamment lors des consultations prébudgétaires annuelles tenues par la commission responsable des finances publiques (soit le « Select Standing Committee on Finance and Government Services »). À plusieurs reprises, cette commission, composée de députés de tous les partis politiques présents à la législature, recommande unanimement au gouvernement de modifier et d’harmoniser la taxe de vente provinciale à la taxe fédérale.

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Le second sujet de mécontentement concerne davantage le comportement du gouvernement jugé « opportuniste ». Plusieurs s’étonnent que le gouvernement annonce sa réforme fiscale seulement quelques semaines après avoir été réélu, alors que la possibilité d’instaurer une TVH n’avait pas été évoquée durant la campagne électorale. Certains groupes affirment même avoir reçu l’assurance du ministre des Finances de la province durant la campagne électorale qu’une TVH ne serait pas mise en place (Smyth, 2009). De plus, on apprend plus tard que la province entamait des discussions avec le gouvernement fédéral à propos d’une possible harmonisation de sa taxe de vente trois jours seulement après sa réélection (Hunter, 2010a). Malgré les efforts déployés par le premier ministre de la province et de son ministre des Finances pour expliquer les circonstances de ce revirement, un grand nombre de Britanno-Colombiens demeurent septiques envers les réelles motivations du gouvernement (Spencer, 2009).

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Un mouvement d’opposition populaire à la TVH commence à se former dans les semaines qui suivent l’annonce de la réforme. Ce mouvement s’organise autour de la personnalité d’un ancien premier ministre de la province, M. Bill Vander Zalm. Ce dernier a dirigé le Parti social créditiste (droite) de 1986 à 1991. Le Parti social créditiste a dominé la scène politique provinciale durant de nombreuses décennies, mais après la défaite de 1991, il perd rapidement l’appui des électeurs. À partir de 1996, il ne réussit plus à faire élire un seul député. Plusieurs nouvelles formations politiques ont tenté de remettre sur pied un parti de droite au cours des dernières années (Parti conservateur, Democratic Alliance Party, BC Reform), mais sans succès durable. Certains observateurs pensent que l’opposition manifestée par Vander Zalm envers la TVH est une stratégie pour relancer un parti politique de droite (Hunter, 2010b).

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Tout comme le chef du Parti progressiste conservateur de l’Ontario, Vander Zalm appelle ses concitoyens à se révolter contre la TVH (Mercer, 2009). La chef du Nouveau parti démocratique, Mme Carole James, dénonce elle aussi la TVH. Son parti lance une pétition qui demande au premier ministre d’annuler sa réforme (Shearon, 2009). Plus de 70 000 électeurs signent cette pétition. Un commentateur politique et ancien organisateur néo-démocrate obtient pour sa part 122 000 membres sur sa page Facebook « NO BC HST » [8][8] HST : Harmonized Sales Tax. (« Pas de TVH CB ») (Austin, 2009). Des manifestations populaires sont prévues à la rentrée parlementaire où pour une rare fois, la gauche s’unit à la droite (sous le leadership de Vander Zalm) pour démontrer son opposition à la réforme fiscale. Tout comme pour les Ontariens, les résultats du sondage publié en décembre 2009 révèlent que la population de la Colombie-Britannique s’oppose en très grande majorité (82 % des répondants) à cette mesure. Majoritaire, le gouvernement peut cependant déposer son projet de loi à la législature et le faire adopter. Le 29 avril 2010, la Loi sur le remboursement de la taxe à la consommation et la transition (« Consumption Tax Rebate and Transition Act ») est adoptée, sans que le projet de loi soit renvoyé à la commission des finances pour y être examiné plus en détail.

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Toutefois, les opposants à la TVH poursuivent la lutte et décident d’utiliser une disposition législative propre à la Colombie-Britannique. Adoptée en 1994, la Loi sur l’initiative et la révocation (« Initiative and Recall Law ») permet aux électeurs d’instaurer une consultation populaire ou encore d’entamer des procédures pour révoquer leur député [9][9] On pourrait dire la même chose à propos du Nouveau.... Le 5 avril 2010, soit quelques jours avant l’adoption du projet de loi, Vander Zalm lance officiellement une pétition pour que la TVH soit annulée. Il parvient à recueillir plus de 700 000 signatures en trois mois. La loi oblige donc le gouvernement à tenir un référendum sur le maintien de la TVH d’ici septembre 2011. Ayant atteint un seuil d’impopularité sans précédent (il reçoit l’appui de 12 % de la population seulement) et faisant face à une révolte imminente au sein de son propre parti (plusieurs députés libéraux sont maintenant menacés d’une procédure de révocation à leur endroit), le premier ministre Campbell démissionne le 3 novembre 2010 (Hunter et Stueck, 2010).

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La nouvelle chef du Parti libéral, Mme Christy Clarke, a la tâche de mener la campagne référendaire pour le maintien de la TVH. Le référendum se tient à l’été 2011. Durant la campagne référendaire, le gouvernement met sur pied une compagne d’information sans précédent au Canada. Des feuillets d’information sont distribués dans tous les foyers et des sites internet sont conçus pour diffuser de l’information sur les enjeux liés à la TVH. Des panels de discussion réunissant des groupes d’experts ainsi que des assemblées publiques téléphoniques (« telephone town hall meetings ») regroupant des représentants des deux camps se tiennent dans onze régions de la province. Plus de 275 000 résidents de la province participent à ces assemblées téléphoniques. Des rapports d’experts sont aussi publiés démontrant le bien-fondé de la TVH.

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Par ailleurs, le gouvernement modifie le taux de la TVH, qui passe de 12 à 10 %. L’appui populaire pour la réforme fiscale augmente, mais ce n’est pas suffisant pour obtenir les voix nécessaires pour maintenir la TVH. La TVH est rejetée par 55 % des électeurs ayant participé au référendum (le taux de participation fut de 52 %). La TVH est dont abolie à partir du 1er juillet 2012 et remplacée par l’ancienne taxe de vente provinciale. Ce retour en arrière coûte plus de 3 milliards de dollars à la province. En guise de consolation, le Parti libéral est réélu (majoritaire) lors des élections de mai 2013.

Discussion et conclusion

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La comparaison des cas de la Colombie-Britannique et de l’Ontario permet de constater la présence de plusieurs similitudes dans le processus qui a mené à l’instauration de la TVH en Ontario, mais à son rejet en Colombie-Britannique. Ainsi, dans les deux cas, les gouvernements provinciaux ont décidé d’agir à la demande du gouvernement fédéral, pour qui l’adoption d’une TVH constituait un moyen efficace d’accroître la compétitivité des entreprises canadiennes. Depuis plusieurs années, les entreprises canadiennes demandaient elles aussi une réforme de la taxe de vente provinciale. Par ailleurs, les gouvernements des deux provinciaux semblaient naturellement enclins à appuyer les arguments présentés par les entreprises et le gouvernement fédéral. Tous deux partageaient une vision commune du rôle économique de l’État selon laquelle le gouvernement doit offrir aux entreprises un environnement propice au développement des affaires, sans cependant négliger d’aider les groupes les plus vulnérables de la population. C’est pourquoi dans les deux provinces, une aide financière fût offerte aux ménages à plus faible revenu pour contrebalancer la hausse de prix de certains produits engendrée par la TVH. On constate aussi que dans les deux provinces, les deux gouvernements n’avaient pas à faire face à l’électorat avant quelques années encore (en fait, le gouvernement de la Colombie-Britannique venait tout juste d’être réélu). Ils disposaient donc d’une certaine marge de manœuvre, en plus d’une confortable majorité de sièges au parlement, pour mettre en place un nouveau régime fiscal qui pourrait potentiellement déplaire à certains.

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Tant en Ontario qu’en Colombie-Britannique, cependant, les gouvernements ont largement sous-estimé le mécontentement populaire suscité par la réforme fiscale. Dans chacune des deux provinces, la légitimité de la réforme est mise en doute, sur plusieurs fronts. Si l’opposition manifestée dans certains cas ne surprend pas (notamment celle de certains milieux d’affaires jusqu’alors exemptés de la taxe de vente provinciale et celle des partis d’opposition de gauche, généralement en désaccord avec l’utilisation de taxes régressives), dans d’autres cas, elle semble inhabituelle, du moins à première vue. C’est notamment le cas à propos des partis d’opposition de droite qui sont généralement favorables aux réformes fiscales qui visent à accroître l’efficacité des entreprises. L’attitude des électeurs peut aussi étonner. Alors qu’une partie importante de la population va profiter d’une aide publique pour compenser les hausses de prix, la très grande majorité des habitants des deux provinces sont contre la TVH. Dans les deux provinces, les électeurs reprochent au gouvernement de vouloir favoriser les entreprises au détriment des consommateurs, considérés être déjà lourdement taxés. La crise financière mondiale qui se manifeste durement dans les deux provinces dès la fin de l’année 2008 ne vient pas atténuer l’opposition de la population. La TVH est perçue comme une taxe injuste. C’est donc la légitimité de la politique fiscale qui est contestée.

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Les électeurs ont pu bénéficier de circonstances favorables pour créer un mouvement d’opposition organisée. Les partis d’opposition ainsi que certains leaders d’opinion ont réussi à mobiliser la population à l’aide de vastes campagnes de sensibilisation pour dénoncer la TVH. Certains milieux d’affaires s’impliqueront aussi dans ces campagnes. Parmi tous ces groupes, la présence des partis de droite étonne. Pour ces derniers, la décision de s’opposer à la TVH est avant tout le résultat d’un calcul politique. Le mécontentement de la population leur permet d’obtenir l’appui de nouveaux électeurs (et peut-être même de relancer un nouveau parti de droite en Colombie-Britannique). C’est donc avant tout à des fins électoralistes que les partis de droite s’opposent aux réformes même si une telle prise de position va à l’encontre de leurs propres préférences idéologiques [10][10] Ainsi, un référendum populaire doit être tenu lorsque....

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La mobilisation populaire n’est cependant pas suffisante. Sans influence directe dans le processus de décision, le mouvement d’opposition ne peut pas forcer le gouvernement à reculer. C’est là que réside la principale différence entre les deux provinces. En raison d’une nouvelle procédure qui permet la révocation des députés et la tenue de consultations populaires, les électeurs de la Colombie-Britannique disposent d’un droit de veto supplémentaire. Grâce à cette procédure, ils sont parvenus à obliger le gouvernement à tenir un référendum sur l’adoption de la TVH dont les résultats sont contraignants. Malgré une intense campagne d’information de la part du gouvernement pour démontrer la légitimité de sa réforme fiscale, et une population désireuse de s’informer sur les enjeux de la réforme, le résultat référendaire a forcé le gouvernement à renoncer à la TVH.

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L’analyse de ce cas permet de tirer deux grandes leçons en matière de réformes fiscales. Premièrement, la principale erreur commise par les gouvernements de l’Ontario et de la Colombie-Britannique a été d’avoir négligé l’importance du consentement social relatif à l’impôt et la taxation. Les effets de cette négligence sont particulièrement importants en Colombie-Britannique alors que bon nombre d’électeurs reprochent au gouvernement de ne pas avoir présenté et discuté de sa réforme lors de la compagne électorale. Le gouvernement britanno-colombien n’a pas non plus tenu compte de la présence du Nouveau parti démocratique agissant comme opposition officielle à la législature. Ce parti est naturellement plus enclin à s’opposer à l’utilisation de taxe à la consommation. Pour que les contribuables appuient les réformes fiscales, il importe qu’ils perçoivent les avantages (collectifs ou individuels) de la taxation. Si ce n’est pas le cas, alors on crée un environnement social propice aux manifestations. La TVH a pu être instaurée en Ontario en raison des règles parlementaires en vigueur dans la province qui n’ont pas permis aux opposants de se mobiliser efficacement pour combattre la réforme fiscale. Ce n’est pas parce que la TVH y était moins impopulaire auprès des contribuables qu’en Colombie-Britannique. Cependant, même le gouvernement ontarien a dû payer le prix de cette impopularité, ne réussissant pas à récolter une majorité de sièges lors de l’élection de 2011. Deuxièmement, les initiatives mises en place pour accroître la participation citoyenne ainsi que l’ouverture et la transparence des initiatives publiques (notamment les initiatives relatives aux politiques budgétaires) peuvent avoir des conséquences inattendues. Ces initiatives connaissent une grande popularité depuis quelques années, car elles sont perçues pouvoir être un des outils qui permettraient de combattre le phénomène de déficit démocratique qui semble gagner l’électorat. Les procédures qui permettent les consultations populaires ainsi que la révocation d’élus en Colombie-Britannique ont été conçues pour agir comme contrepoids à l’influence grandissante des partis politiques et de leurs dirigeants. Dans le système parlementaire canadien, les députés sont tenus de suivre une sévère ligne de parti et donc de voter en fonction des directives émises par le chef de leur parti. En instaurant une procédure de consultation populaire et de révocation, on a voulu revaloriser le rôle des députés et de la population dans le processus d’élaboration des politiques publiques. Les leaders de la contestation populaire, notamment l’ancien premier ministre de la province, ont su cependant tirer profit de ces nouveaux droits de veto accordés à la population pour les utiliser à leur propre avantage. En utilisant la menace de la révocation, puis en forçant la tenue d’un référendum, ils sont parvenus à faire reculer le gouvernement. Il n’est pas certain cependant qu’ils ont agi ainsi pour se porter à la défense des intérêts de la population. Ce cas illustre le fait que les gouvernements ne peuvent pas compter uniquement sur le bien-fondé de leurs réformes (appuyées par des rapports d’experts) pour convaincre la population de la légitimité de leurs initiatives. Ils doivent aussi pouvoir compter sur l’appui d’autres acteurs influents s’ils veulent éviter que ne s’amorce un mouvement de mobilisation suffisant pour les forcer à faire marche arrière.


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Notes

[1]

Professeure titulaire, École d’études politiques, Université d’Ottawa, gtellier@uottawa.ca

[2]

Les compétences fiscales des gouvernements municipaux sont, quant à elles, fixées exclusivement par les gouvernements provinciaux, alors que celles des territoires sont déterminées par le gouvernement fédéral.

[3]

L’entente conclue avec le Québec délègue à cette dernière l’autorité de percevoir la TPS au nom du gouvernement fédéral sur son territoire, alors que l’entente avec les trois provinces de l’Atlantique délègue au gouvernement fédéral la responsabilité de percevoir les taxes de vente provinciales.

[4]

Aucune entente n’est envisagée avec la province de l’Alberta puisque celle-ci n’a pas de taxe de vente.

[5]

Voir Zohlnhofer (2007) pour une analyse similaire à partir des cas de la Grande-Bretagne et de l’Allemagne.

[6]

Données de 2012 tirées de Statistique Canada (2014).

[7]

Données de 2012 tirées de Statistique Canada (2014).

[8]

HST : Harmonized Sales Tax.

[9]

On pourrait dire la même chose à propos du Nouveau parti démocratique de la Colombie-Britannique qui a appuyé pendant plusieurs années d’idée d’instaurer une TVH. Cet appui est rapidement disparu lors de l’annonce du gouvernement en 2009.

[10]

Ainsi, un référendum populaire doit être tenu lorsque 10 % des électeurs de chacune des 85 circonscriptions de la province en font la demande. La demande de révocation d’un député s’enclenche si elle obtient l’appui de 40 % des électeurs de la circonscription. Avant 2009, les procédures d’initiative populaire et de révocation avaient été utilisées à quelques reprises, mais aucune démarche n’avait réussi à obtenir recueillir suffisamment d’appuis pour forcer la tenue d’une consultation ou d’une élection partielle. Toutefois, malgré ces échecs, Vander Zalm évoque la possibilité de recourir à la loi dès l’automne 2009.

Résumé

Français

Les réformes fiscales sont rarement populaires auprès des électeurs. Par le passé, bon nombre de gouvernements qui ont entrepris des réformes fiscales ont dû en payer le prix (baisse significative de popularité, contestations populaires, révoltes fiscales, défaites électorales). L’objectif de cette étude est d’analyser pourquoi la même réforme fiscale a connu un sort très différent dans deux provinces canadiennes. En 2009, les gouvernements de l’Ontario et de la Colombie-Britannique annoncent quasi simultanément qu’ils remplacent leur taxe de vente actuelle par une taxe de vente sur la valeur ajoutée (TVA). En comparant les débats et les événements suscités par cette réforme dans chacune des deux provinces, nous constatons que les deux gouvernements ont dû faire face à un fort mouvement de contestation. Ces mouvements ont même été appuyés par des individus et des groupes qui auraient normalement dû soutenir la réforme fiscale proposée. Grâce à la présence de mécanismes de consultations populaires particuliers, les électeurs de la Colombie-Britannique ont même réussi à forcer le gouvernement à abolir sa nouvelle taxe. Ce cas nous apprend que les gouvernements ne peuvent tout simplement pas ignorer l’aversion naturelle d’un grand nombre de contribuables à l’impôt ainsi que la propension des groupes d’opposition à tirer avantage de cette aversion par tous les moyens mis à leur disposition. Le bien-fondé d’une réforme fiscale ne suffit pas à lui seul à convaincre la population de sa pertinence.

Mots-clés

  • taxe sur la valeur ajoutée
  • réformes fiscales
  • provinces canadiennes
  • consultations populaires

English

Tax reforms are rarely popular with voters. In the past, many governments that have undertaken tax reforms eventually had to pay the price (significant decrease of level of popularity, popular protests, popular revolts, electoral defeats). The objective of this study is to analyze why the same tax reform had a very different fate in two Canadian provinces. In 2009, the governments of Ontario and British Columbia almost simultaneously announced their intention to replace the current provincial sales tax by a value-added sales tax (VAT). Comparing the debates and events surrounding this proposal in each of the two provinces, we find that the two governments faced a strong protest movement. The protestation has even been endorsed by individuals and groups who would normally support the proposed tax reform. In British Columbia, specific popular consultation mechanisms allowed voters to force the government to abolish its new tax. This case teaches us that governments cannot simply ignore the natural aversion of a large number of taxpayers to taxation, as well as the propensity of opposition groups to take advantage of this aversion by all means at their disposal. The merits of a tax reform are insufficient to convince the population of its relevance.

Keywords

  • value-added tax
  • tax reforms
  • Canadian provinces
  • popular initiatives

Plan de l'article

  1. Introduction
  2. 1 - Le régime fiscal canadien
  3. 2 - Les explications
  4. 3 - L’harmonisation de la taxe de vente en Ontario et en Colombie-Britannique
    1. 3.1 - L’adoption de la taxe de vente harmonisée en Ontario
    2. 3.2 - Le projet de taxe de vente harmonisée de la Colombie-Britannique
  5. Discussion et conclusion

Pour citer cet article

Tellier Geneviève, « Légitimité et contestations fiscales : succès et échec de la réforme de la taxe de vente de 2009 dans les provinces canadiennes de l’Ontario et de la Colombie-Britannique », Gestion et management public, 1/2016 (Volume 4 / n° 3), p. 75-89.

URL : http://www.cairn.info/revue-gestion-et-management-public-2016-1-page-75.htm
DOI : 10.3917/gmp.043.0075


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