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Guerres mondiales et conflits contemporains

2002/1 (n° 205)


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En août 1914, le souvenir d’une guerre touchant profondément le sol du territoire national et occasionnant des dommages aux biens et aux personnes s’est estompé. Les armées impériales et les mobiles départementaux de 1870 sont entrés dans la légende, d’une manière peu glorieuse ou héroïque. Quelques anciens, regroupés en amicales, tentent de maintenir un souvenir, ou tout au moins une entraide minimale entre grands témoins. En fait, ni l’opinion publique ni les structures administratives ne sont préparées au choc qui va se produire. À partir du 2 août, deux histoires parallèles vont se développer et perdurer durant l’entre-deux-guerres, celle des ayants droit et celle des administrations. Deux logiques, aux finalités qui s’entremêlent et qui parfois s’opposent, ameneront à la création des différents offices nationaux spécialisés ainsi qu’à celle d’un ministère des Pensions [1][1]  Sur ce sujet, les ouvrages indispensables restent.... Pour des raisons d’inquiétudes catégorielles et de divergences structurelles, un rendez-vous avec l’ensemble de la protection sociale française est manqué en 1920. Indépendamment de cela, l’action sociale des offices va être particulièrement décisive pour les populations prises en charge.

Un contexte extraordinaire

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Lors de la déclaration de l’état de guerre, la France ne dispose pas d’une législation générale d’assistance et de prévoyance sociales, mais plutôt d’un ensemble de fragments législatifs spécialisés formant un socle d’interventions publiques. Pour les militaires, ce sont les lois des 11 et 18 avril 1831 qui sont intégralement appliquées, que le soldat soit mobilisé ou militaire de carrière, car il n’y en a pas d’autres en vigueur. Pour les civils, la loi du 27 juin 1904 sur les enfants assistés et celle du 14 juillet 1913 sur l’assistance aux familles nombreuses indigentes peuvent pallier financièrement les différents aléas. Mais, surtout, la loi du 5 août 1914 sur l’assistance aux familles des mobilisés permet de sécuriser pécuniairement les familles, quelle que soit la situation du mobilisé.

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Dans un premier temps, les grandes villes ne deviennent plus alors que des gares. Des centaines de milliers d’hommes sont rassemblés et transportés d’un point à un autre, « c’est toute la France qui passe », comme l’écrit Maurice Genevoix, mais tous allant vers l’Est et le Nord, vers une ligne comprise entre Belfort à droite et Hirson (Aisne) à gauche. Le 5 août, les autorités militaires rappellent également aux députés qu’ils doivent faire un choix entre leurs obligations militaires et leurs obligations parlementaires. 220 députés sur 584 rejoignent leurs unités [2][2]  L’un des plus célèbres d’entre eux, André Maginot,.... Il en va de même au niveau départemental et communal. Cette situation patriotique a immédiatement comme conséquence de priver l’ensemble des instances de décisions de leurs éléments les plus jeunes. Dans de nombreuses assemblées et commissions, ce sont d’anciens élus et des fonctionnaires retraités qui sont rappelés pour veiller à la mise en application des législations sociales. Le 15 août, le Comité du Secours national est créé. Composé des représentants de tous les groupements nationaux et de toutes les forces sociales de la France, il regroupe des prêtres catholiques, des pasteurs protestants, des rabbins juifs, des représentants de l’aristocratie ainsi que des représentants du Parti socialiste et de la Confédération générale du travail. Il s’agit pour lui de centraliser les secours, d’éviter les doubles emplois pour maintenir la paix sociale par la solidarité nationale et l’entraide.

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Sur le front, la tactique et la stratégie utilisées les premières semaines font que les premiers combats se révèlent extrêmement meurtriers. Le manque d’aguerrissement des cadres occasionne des pertes extrêmement importantes en hommes. L’inexpérience des combattants fait le reste, « ces jeunes soldats n’avaient jamais vu le feu », écrit le 26 août Gabriel Hanotaux, « peut-être eût-on pu les habituer, les y entraîner peu à peu ; la témérité elle-même a besoin d’un grain de sagesse, sinon elle devient inutile et même dangereuse » [3][3]  G. Hanotaux, Pendant la grande guerre (août à décembre 1914),.... Les batailles qui se livrent avec une violence désespérée sont caractéristiques d’une lutte d’épuisement, tant de la force des hommes que de ses effectifs. Aux morts s’ajoutent plusieurs centaines de milliers de blessés, de prisonniers, de disparus. De surcroît, avec les fortes chaleurs de la période estivale, deux maladies à tendance épidémique apparaissent dans les armées en campagne, la dysenterie et la fièvre typhoïde.

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Sur le territoire métropolitain, les offensives sanglantes et sans résultat d’Artois, du 16 au 19 décembre 1914, ainsi que de Champagne, du 20 décembre 1914 au 13 janvier 1915, marquent la fin des illusions de la guerre de mouvement. Le voile tombe, déchirant les dernières illusions et annonçant un lendemain morne et sombre. C’est le contrecoup et le désenchantement qui se trouvent ainsi amorcés, entraînant des conséquences incalculables. Commence alors la « guerre de l’arrière », lorsque la lassitude du désordre et de l’improvisation ainsi que l’incertitude quant à l’issue des combats gagnent les familles. Comme l’indique Jean-Jacques Becker, « pendant longtemps, les Français ne se sont pas installés dans une guerre de vraiment longue durée, mais dans des courts termes successifs, dans de brèves périodes assez imprécises, mal définies mais correspondant chaque fois à l’idée du dernier effort » [4][4]  J.-J. Becker, Les Français dans la grande guerre,....

La création des offices, la nécessité d’une déconcentration participative

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D’après Alexandre Millerand, ministre de la Guerre, le nombre de pensions militaires de tout ordre à liquider se trouve être de cent vingt à cent cinquante fois supérieur à la moyenne d’une année du temps de paix. Alexandre Ribot, ministre des Finances, s’inquiète de ce fait, d’autant plus qu’il faut adapter la législation à la prolongation de la guerre. Sous sa présidence, une commission extraparlementaire est chargée d’étudier et de faire des propositions de réforme. En attendant, le recours à l’ensemble des législations d’assistance est prôné, pour trouver des solutions d’attente.

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En novembre 1915, la commission émet des propositions de trois ordres : simplifier les formalités pour la constitution des dossiers ; adapter les services administratifs aux nécessités générées par le conflit ; créer un organisme chargé des questions sociales. Les deux premiers domaines resteront l’apanage du ministère des Finances, de l’administration et des parlementaires. Le dernier fera appel aux intéressés eux-mêmes. Cela va se traduire par la création d’ « offices » plus spécialement chargés des questions sociales catégorielles, des rapports avec les autres ministères et avec l’assistance privée.

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Le cœur de la réparation, l’octroi d’une indemnisation financière selon des critères définis par les parlementaires, reste l’apanage des administrations de l’État. En aucun cas le ministère des Finances ne peut accepter de voir son pouvoir d’arbitrage remis en question sur un sujet qui risque d’avoir d’importantes incidences budgétaires pendant des dizaines d’années. D’ailleurs, les principales revendications des intéressés eux-mêmes portent majoritairement sur le montant des indemnités, pensions et rentes. La question sociale, aussi importante que soit la souffrance des combattants et de la population, doit s’effacer devant l’équilibre du budget. C’est dans ce contexte restrictif que trois offices sont créés entre 1916 et 1926.

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Le premier, l’Office national des mutilés et réformés (ONMR), est créé par un arrêté interministériel du 2 mars 1916, complété, pour son fonctionnement, par les arrêtés du 16 mars 1916 et 11 mai 1916. Il réunit l’Office de centralisation et d’études dépendant du ministère de la Guerre, la commission d’organisation et de gestion des centres professionnels destinés à la rééducation professionnelle des blessés, estropiés ou mutilés de la guerre dépendant du ministère de l’Intérieur, l’Office central de placement dépendant du ministère du Travail. L’Office national des mutilés et réformés, établissement public autonome interministériel, est administré par un conseil d’administration de neuf membres délégués par les trois ministères, assisté de deux organismes dirigeants :

— Une commission de rééducation qui s’occupe de toutes les questions touchant à la rééducation professionnelle et au fonctionnement administratif, financier et technique des centres et écoles de rééducation professionnelle. Elle donne son avis sur les demandes de subventions formulées par les institutions ou groupements s’occupant de la rééducation ;

— Un conseil de perfectionnement qui s’occupe de toutes les questions se rapportant aux intérêts généraux, matériels et moraux des invalides de la guerre, ainsi que des rapports avec les institutions de toutes sortes, autres que les institutions de rééducation qui ont pour but de prêter un concours quelconque aux militaires et anciens militaires.

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Les offices départementaux des mutilés et réformés de la guerre sont créés par les circulaires du ministère du Travail des 20, 21 mars, 31 juillet 1916. Ils sont chargés de coordonner les efforts réalisés, de s’assurer du bon fonctionnement des organismes existants et, en cas de d’absence des structures, d’en encourager la création et de favoriser toutes initiatives utiles.

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Si les premières victimes de la guerre sont les combattants eux-mêmes, le problème spécifique des orphelins nécessite un traitement particulier. Le 22 avril 1915, trente-huit sénateurs, emmenés par Léon Bourgeois, déposent une proposition de loi relative aux pupilles de la nation. Une commission de dix-huit membres est nommée le 14 mai 1915. À l’issue de ses travaux, le 17 juin 1915, René Viviani, au nom du gouvernement, dépose à son tour au Sénat un projet de loi relatif aux orphelins de guerre. La loi du 27 juillet 1917 et son règlement d’administration publique du 15 novembre 1917, instituant des pupilles de la nation, créent un Office national des pupilles de la nation (ONMR), établissement public autonome rattaché au ministère de l’Instruction publique, ainsi que des offices départementaux pouvant disposer de sections cantonales. Il a pour attributions de :

— Prendre ou provoquer toute mesure d’ordre général jugée nécessaire ou opportune en faveur des pupilles de la nation ;

— Répartir entre les offices départementaux les subventions de l’État ou le produit des fondations, dons ou legs faits sans affectation spéciale ;

— Donner son avis sur la gestion des offices départementaux et des associations subventionnées ;

— Statuer sur les recours formés contre les décisions prises par les offices départementaux ;

— Diriger et coordonner l’action des offices départementaux.

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Il est administré par un conseil supérieur comprenant quatre-vingt-dix-neuf membres, représentant la nation, les conseils généraux et municipaux, les grands corps de l’État et les groupements sociaux.

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Le dernier établissement public à voir le jour est destiné à la catégorie des « Anciens combattants ». Après de nombreuses discussions, l’article 101 de la loi de Finances du 19 décembre 1926 permet la création d’un Office national du combattant (ONC). Il est, dès l’origine, un établissement public autonome rattaché au ministère des Pensions. Le décret du 28 juin 1927 lui assigne la mission de veiller sur les intérêts moraux et matériels des combattants. En fait, son rôle principal est d’assurer la délivrance de la carte d’identité spécifique, dite « carte du combattant ». Pour cela, il définit quelles sont les unités combattantes. Un ensemble de décrets fixent l’organisation de l’Office national et des offices départementaux, ainsi que le budget. Un comité d’administration provisoire est institué par le décret du 24 décembre 1927. Les décrets du 27 janvier 1928 mettent en place l’Office national et ses comités départementaux. Son conseil d’administration, présidé par André Maginot, comprend quarante membres nommés et quarante membres élus. Il est secondé par un conseil de perfectionnement et un conseil du travail.

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Les offices sont constitués d’une manière identique, avec un organisme central et des comités départementaux. La participation dans les instances dirigeantes des représentants des associations constitue une nouveauté dans la gestion des questions sociales. Cette déconcentration permet aux conseils d’administration siégeant au niveau national d’avoir une connaissance très fine de l’ensemble des problèmes qui se posent à chaque catégorie de ressortissants. Par contre, le morcellement et la parcellisation de l’information ne permettent pas d’avoir une vue globale au niveau de l’individu et de sa famille. De même, les rivalités entre les associations affaiblissent leur pouvoir de représentations vis-à-vis de l’État et des parlementaires. La nécessité d’une structure administrative de type ministère s’impose.

1920, le rendez-vous manqué

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Il est primitivement envisagé de transformer directement l’Office national des mutilés et réformés en ministère. Cette solution n’est pas retenue, et le ministère des Pensions, des primes et allocations diverses est créé par le décret du 20 janvier 1920. Un second décret, du 27 janvier 1920, organise son administration centrale en cinq directions : pensions, expertises médicales, soins, contentieux, comptabilité. Sa responsabilité en est d’abord confiée à André Maginot entre janvier 1920 et juin 1924. Faute de transformations, c’est un premier regroupement qui va se produire. En effet, la loi du 5 août 1920 organise le rattachement de l’Office national des mutilés et réformés au nouveau ministère. Même si, pour les administrateurs de l’Office, « il s’agit là d’une mesure d’ordre qui ne change en rien le caractère de notre établissement », une page d’histoire est définitivement tournée [5][5]  Conseil d’administration de l’ONMR, séance du 1er.... De plus, le tournant de la protection sociale, dont les cinq années de conflit ont particulièrement mis en valeur la nécessité, autour des millions de victimes de guerre ne s’est pas produit.

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Pendant quatre années, l’Office s’est trouvé rattaché au ministère du Travail. Sur le terrain, le Service de santé militaire a été son partenaire le plus proche. Cette situation a permis aux médecins mobilisés d’avoir une bonne connaissance de l’inscription de l’acte médical dans le déroulement de la vie de l’individu. La rééducation fonctionnelle, l’appareillage, la rééducation professionnelle, le placement dans l’emploi, les conséquences du vieillissement de l’individu sur l’évolution de sa pathologie constituent une somme de connaissances irremplaçables. Dans l’immédiat après-guerre, la France cherche à se doter de législations sur les assurances sociales ainsi que sur les allocations familiales, en complément de celle sur les accidents du travail dont elle dispose déjà. Les législations d’assistance quittent le champ du ministère de l’Intérieur pour venir constituer le domaine du nouveau ministère de l’Hygiène, de l’assistance et de la prévoyance sociale. Celle sur les familles des mobilisés quitte le ministère de la Guerre pour s’adjoindre à ce nouveau ministère. Dans les années 1920, il existe bien un vaste mouvement de création de ministères sociaux, autour du travail et de la santé, qui semble vouloir prendre en compte l’individu dans sa globalité. Quant à lui, le ministère des Pensions serait tout à fait apte à se saisir des questions des pensions et rentes, dans les domaines de l’accident du travail, de l’invalidité militaire, de l’invalidité civile ainsi que des retraites. Malheureusement, les intérêts catégoriels, les intérêts partisans, la crainte d’un amalgame entre catégories de victimes n’ont pas permis cette profonde transformation administrative. La faiblesse de l’État ainsi que la situation catastrophique des finances publiques ont fait le reste. La conséquence directe en sera la fragilisation des offices puis leur fusion.

Les années trente : une stratégie de regroupement des offices

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Les années de crise voient se succéder les plans d’apurement de la situation financière française par un ensemble de lois et de décrets tendant à diminuer le poids de l’administration par un effort d’apurement, de clarté et de simplification. Le ministère des Pensions, comme les trois offices nationaux (ONMR, ONPN, ONC) n’échappent pas aux plans de réforme de leurs structures.

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La loi du 11 mai 1933 et son décret du 16 juin 1933 fusionnent l’Office national des combattants avec l’Office national des mutilés et réformés. Les structures du premier organisme sont fondues dans celles du deuxième, donnant naissance à un Office national des mutilés, combattants et victimes de guerre. Le conseil d’administration est porté à quatre-vingts membres. Le Dr Charles Gallet est confirmé comme président du conseil d’administration par Edmond Miellet, ministre de tutelle.

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Le second regroupement intervient peu après. Il est la résultante de l’application du décret-loi du 19 avril 1934 et ses décrets des 2 février 1935 et 8 août 1935. Portant organisation de l’Office national des mutilés, combattants, victimes de guerre et pupilles de la nation, il fusionne les deux offices nationaux ainsi que leurs comités départementaux. Un corps d’inspecteurs des services de l’Office national et des services départementaux est réorganisé par décret du 23 octobre 1935.

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Le rapport introductif du décret précise que le motif économique a influé fortement sur la décision de fusion. Réductions d’emplois et licenciements vont achever de désorganiser l’ensemble de l’outil au niveau départemental, à un moment où, il faut bien le reconnaître, les mutilés, les veuves et orphelins de guerre et les Anciens combattants sont sortis des préoccupations publiques. Pourtant, les comités départementaux trouveront dans ce texte une autonomie réelle par rapport à l’Office national. Ressources directes, dons et legs leur procurent une partie importante de leurs revenus, leur assurant une relative autonomie financière.

L’Office, une action multiforme pour un accompagnement individualisé

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C’est essentiellement en direction du pouvoir législatif et exécutif que la vigilance des offices va être la plus importante. En effet, par la structure même des conseils d’administration où siègent des représentants des associations, les textes de loi et leurs décrets d’application sont analysés. L’objectif principal est d’éviter une dérive préjudiciable aux personnes concernées, dérive qui se produit inévitablement au fur et à mesure que la guerre s’éloigne dans le temps. C’est l’impératif de la mémoire.

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En direction de leurs ressortissants, la particularité et l’originalité des différentes structures de l’Office national sont d’avoir su mener des actions particulièrement diversifiées, remplissant peu à peu l’ensemble du champ des préoccupations des populations qui leur ont été confiées. Si leur rôle principal reste la défense des intérêts généraux des catégories prises en charge, mutilés et réformés, pupilles de la nation, Anciens combattants, c’est vers la dimension du quotidien que les Offices vont surtout agir. Grâce à une structure particulièrement décentralisée, les offices départementaux, les commissions nationales enregistrent l’évolution des besoins pour adapter leur offre de service, dans un contexte budgétaire particulièrement difficile.

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En raison de la nature différente des populations prises en charge, d’un côté des enfants mineurs, de l’autre des adultes, les formes d’intervention de l’Office national des pupilles de la nation et de l’Office national des mutilés et réformés ne vont pas être similaires. Pour l’Office national des combattants, sa brève existence, cinq ans, ne lui a vraisemblablement pas permis de développer une action sociale spécifique. Toutefois, des convergences existent dans l’idéologie qui structure leurs actions. Les offices ont le souci de la préservation de la santé, de l’insertion professionnelle et sociale ainsi que celui de ne pas laisser leurs ressortissants démunis financièrement.

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L’évolution des modes d’action peut être découpée, chronologiquement, par rapport à l’année 1935. En effet, après la dernière fusion, le nouvel organisme poursuit l’action de ses trois prédécesseurs. Toutefois, si la population qu’il a en charge a subi de fortes évolutions, la généralisation des processus vers d’autres catégories, comme les invalides civils après la loi sur l’invalidité en 1935, montre la justesse des investissements. À ce titre également, le regroupement des moyens avec le dénuement des nouvelles Unions régionales d’assurances sociales aurait anticipé sur un système cohérent de prise en charge.

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La préservation de la santé se concrétise par l’investissement dans deux domaines d’accompagnement : la prévention sanitaire et l’hygiène sociale. Dans le cadre de la lutte contre la tuberculose, des ententes sont recherchées localement avec le corps médical, dont les intérêts ne sont pas éloignés de ceux des offices. Pour l’ambulatoire, deux visites de contrôle à domicile sont prises en charge par les offices, indépendamment de celles en dispensaires. De même, les déplacements des infirmières visiteuses sont remboursées à l’acte selon un barème négocié. Pour l’investissement immobilier, des établissements de soins médicaux sont subventionnés soit pour leur création, soit pour leur fonctionnement, soit pour les deux. Dans les deux cas, ce sont des immobilisations financières lourdes qui grèvent les budgets. Pour l’hygiène sociale, le professeur Jacques Parisot, de Nancy (Meurthe-et-Moselle), organise le premier office départemental regroupant de manière coordonnée tous les acteurs dans ce domaine, en 1923 [6][6]  Jacques Parisot, ancien du Service de santé militaire,.... L’exemple lorrain ne sera pas suivi dans tous les départements.

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L’insertion professionnelle et sociale engendre un travail constant de vigilance et d’incitation à la création de structures pérennes. Pour les deux offices créés durant la guerre, la formation initiale et professionnelle constitue une exigence d’avenir. Le principe de la liberté d’éducation permet l’accès à toutes les formes de formation, en école normale ou spécialisée, en apprentissage en entreprise ou chez un patron ainsi que pour tous les secteurs d’emploi, administrations, entreprises, commerces, artisanat ou agriculture. Ces actions novatrices vont permettre une expérimentation originale puis une généralisation des méthodes, par les décrets de 1922 sur l’orientation professionnelle et de 1931 sur les écoles de rééducation professionnelle. Ensuite, le placement dans l’emploi doit permettre une concrétisation de la formation reçue. Les deux offices vont fortement subventionner la mise en place du service public de placement dans chaque département et provoquer la création, en 1925, d’un office central auprès du ministère du Travail. Enfin, face au vieillissement des ressortissants, la création de structures d’accueils (foyers ou maisons de retraite) se développe dans les dernières années d’avant-guerre.

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L’intervention financière directe sera également multiforme. Il est possible de la classer en trois grandes catégories : les secours et allocations liés à l’état du ressortissant ou de sa famille ; les secours et allocations liés à la formation ou à l’emploi ainsi que les prêts à moyen et long terme. C’est sur cette dernière activité peu connue, car s’apparentant au domaine bancaire, que nous allons nous arrêter.

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La principale difficulté que rencontrent les mutilés et réformés provient du fait qu’ils ne peuvent réaliser eux-mêmes des emprunts. En effet, la condition obligatoire pour souscrire est de disposer d’une assurance couvrant le montant de la somme empruntée. Or, aucune compagnie n’accepte la clientèle des mutilés. La Caisse nationale d’assurance en cas de décès se voit bien contrainte d’accorder des contrats aux invalides, mais exclusivement pour les prêts relevant de la politique gouvernementale. De plus, le prêt individuel représente trop d’incertitudes pour les banques dans un contexte économique où la seule pension ne constitue pas une garantie suffisante.

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Pour les offices, la première solution est d’accorder directement des prêts à court terme, dit prêts d’honneur. Décentralisée au niveau des comités départementaux, cette procédure permet d’octroyer, en vue d’une installation professionnelle, une somme de 2 000 F au taux de 1 %. L’inconvénient majeur de cette individualisation est une disparité des contrats, puisque, en 1920, l’Office en recense dix-sept types. La deuxième consiste à faire fonction d’intermédiaire pour les prêts à long terme entre l’invalide pensionné et l’organisme financier. Trois groupements sont les correspondants de l’Office durant la période de l’entre-deux-guerres : les banques coopératives, le Crédit agricole mutuel et les sociétés de Crédit immobilier.

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Pour obtenir un prêt du Crédit artisanal ou de la Banque coopérative des associations ouvrières de production, les dossiers des artisans invalides ou des sociétés de coopératives de production créées par des invalides de guerre passent devant une commission instituée auprès du ministère du Travail. Celle-ci sollicite l’avis de l’Office national des mutilés et réformés lorsque la moitié au moins des sociétaires sont des invalides de guerre. L’Office accorde un premier prêt de 6 000 F sur dix ans, au taux de 2 %. Le ministère du Travail verse le même montant et la banque complète au double de l’actif net. Elle rend compte régulièrement à l’Office de l’état du remboursement.

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Dans le cadre de la loi du 9 avril 1918 sur l’acquisition de petites propriétés rurales, les invalides de guerre puis les Anciens combattants peuvent bénéficier de prêts à taux réduits. D’abord d’un montant de 10 000 F sur vingt-cinq ans au taux de 1 %, le prêt passe en 1920 à 40 000 F sur vingt-cinq ans au taux de 2 %. Pour aider les demandeurs à payer les frais accessoires liés à la loi, comme la prime d’assurance qui s’élève jusqu’à 2 500 F, l’Office intervient d’abord en accordant un prêt complémentaire de 1 500 F sur dix ans au taux de 1 %. Ensuite, pour encourager les caisses à accepter les demandes de prêt, il leur attribue une subvention forfaitaire annuelle égale à 0,5 % du montant de l’annuité due. Enfin, il se porte caution pour garantir une partie égale au tiers ou au quart de la somme empruntée pour une durée égale à celle nécessaire pour l’amortissement de ce tiers ou ce quart. De son côté, le ministère de l’Agriculture encourage les Conseils généraux à prendre des mesures permettant de garantir une partie des sommes empruntées. Le département et l’office départemental de la Gironde vont innover « l’assurance capital-caution ». Cette solution consiste en un dépôt d’un million de francs à la Caisse régionale du Crédit agricole de la Gironde. Moyennant une rémunération annuelle de 5 %, cette somme bloquée garantit 40 % des prêts accordés. Cet exemple sera suivi par quelques départements.

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En 1930, les caisses qui ont accepté cette garantie demandent qu’elle soit réévaluée, tout en diminuant à 3 % la rémunération des dépôts. En 1932, en raison de la situation critique du monde agricole, l’Office demande à la caisse nationale du Crédit agricole d’envisager un moratoire de deux ans pour les invalides en difficulté. Au total, environ 35 000 prêts sont accordés entre 1918 et septembre 1939.

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La circulaire no 6739/II du 28 décembre 1936 transforme l’institution des prêts pour l’achat des petites propriétés rurales. Pour les Anciens combattants, le système de l’acquisition par l’Office avec contrat de location-vente est remplacé par celui existant pour les mutilés, c’est-à-dire l’achat direct par l’intéressé avec prêt par l’Office. Le gouvernement limite son rôle à la mise en place d’une législation de principe et délègue à un organisme bancaire, dont ce n’est pas le métier, l’application d’une politique sociale. Cette situation provoque des conflits de logiques et d’intérêts, entraînant les conseils généraux et l’Office national des mutilés et réformés à se substituer à l’État pour que les bénéficiaires puissent y avoir recours.

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Au final, créer, budgéter, répartir équitablement les allocations et les prêts mobilise fortement les services des Offices. La part prise par les questions d’aides financières et la gestion des prêts dans les ordres du jour et les travaux des conseils d’administration ne fait que croître, certains conseils étant presque intégralement constitués de ces objets.

L’Office pendant la Seconde Guerre mondiale et dans l’immédiat après-guerre

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Le décret du 9 septembre 1939 étend les dispositions législatives et réglementaires régissant les victimes de la guerre de 1914-1918 aux « mêmes catégories de la guerre actuelle ». Le décret du 19 octobre 1939 relatif au fonctionnement de l’Office national et des offices départementaux proroge les mandats des administrateurs pour toute la durée de la guerre. Provisoirement, les services de l’Office national sont installés à Marray et à La Ferrière, en Indre-et-Loire. L’arrêté du 20 avril 1940 institue un comité consultatif des Anciens combattants et victimes de guerre auprès d’Albert Rivière, ministre des Anciens combattants.

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Entre le 16 mai 1940 et le 19 septembre 1940, les instances nationales ne vont plus pouvoir fonctionner. Par décret du 16 juin 1940, Philippe Pétain, président du Conseil, nomme Jean Ybarnégaray, ministre des Anciens combattants et de la Famille française. Le 11 juillet, c’est le général Maxime Weygand, ministre secrétaire d’État à la Défense nationale, qui est chargé des questions relatives aux Anciens combattants, le 6 septembre. Le 20 septembre, c’est le ministère de l’Intérieur qui prend en charge cette compétence. Le décret du 12 août 1940 considère comme démissionnaires tous les membres du conseil qui ont manqué à deux sessions consécutives ou ne remplissent plus les conditions d’éligibilité exigées.

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La loi de l’État français (Vichy) du 28 février 1941 suspend les assemblées de l’Office national et des offices départementaux. Ne restent en place que le comité consultatif, ainsi que Lucien Possoz comme directeur. La loi du 18 juillet 1941 transfère toutes les compétences à un secrétariat général aux Anciens combattants. Pour les offices départementaux, les pouvoirs sont dévolus aux préfets. Le 13 mai 1944, Lucien Possoz est relevé de ses fonctions. Les événements vont s’accélérer. La loi du 30 juin 1944 rattache l’Office et ses services au secrétariat d’État à la Solidarité nationale. Par arrêté du 11 juillet 1944, Louis Robinet, directeur adjoint, est désigné pour assurer les fonctions d’ordonnateur en attendant la nomination d’un nouveau directeur. Par arrêté du 12 juillet 1944, Georges Rivollet est nommé président du conseil d’administration de l’Office national. Le 20 août 1944, Lucien Possoz est nommé directeur honoraire et est admis à la retraite.

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Pendant ce temps, à Alger, le Comité français de Libération nationale est constitué le 7 juin 1943. Adrien Tixier est appelé à diriger le commissariat aux Affaires sociales [7][7]  Adrien Tixier, grand invalide de guerre, est nommé.... Dans son ouvrage, Un programme social, publié en 1944, il reprend les conceptions d’unification des législations qui ont été les siennes au Bureau international du travail. Pour lui, l’ensemble des catégories d’invalides (de guerre, du travail, civils) doit être regroupé dans un système unique de sécurité sociale. L’ordonnance du 5 novembre 1943 porte organisation au sein de son Commissariat d’une direction des Anciens combattants et Victimes de guerre. Le 15 septembre 1944, un secrétariat général provisoire est confié à Fernand Samson, poste qui lui est attribué le 17 novembre 1944. À la même date, Jacques Delahoche est nommé directeur de l’Office national.

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La situation reste confuse pendant les premières années de l’après-guerre. Le portefeuille de secrétaire général des Anciens combattants est confié par le général de Gaulle à Fernand Samson, du 10 septembre 1944 au 27 janvier 1946. Il est rattaché au ministère du Travail et de la Sécurité sociale d’Alexandre Parodi, puis à celui de la Population. Le 26 janvier 1946, lui succède un ministère des Anciens combattants et Victimes de guerre, confié à Laurent Casanova. Le décret du 29 mai 1946 en fixe les attributions. Lui sont confiées les questions intéressant les Anciens combattants, leurs veuves, leurs descendants et ascendants, les invalides et victimes civiles de la guerre, les prisonniers de guerre, les déportés politiques, les travailleurs déportés, les réfugiés et les sinistrés. Il doit fournir une aide matérielle et morale à ces catégories de personnes et à leurs familles. De plus, lui est dévolu le soin de prendre ou de provoquer les mesures nécessaires à la sauvegarde de leurs droits. Enfin, trois décrets du 17 juin 1946 répartissent les taches entre ministère des Anciens combattants et Office national des mutilés, combattants, victimes de guerre et pupilles de la Nation.

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D’une manière générale, le rôle de l’Office national est d’assurer à ses ressortissants le patronage et l’appui permanent qui leur sont dus par la reconnaissance de la nation. Son action s’exerce tant en faveur des invalides pensionnés de guerre et Anciens combattants, des veuves de guerre et ascendants et des pupilles de la nation, que des prisonniers, déportés et internés, des victimes civiles de la guerre, des réfugiés sinistrés et spoliés. À cet effet, ses attributions augmentent par rapport à celles qui étaient dévolues aux services des prisonniers, déportés et réfugiés quant aux mesures d’action sociale intéressant les victimes de la guerre.

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En conclusion, créés dans l’urgence, les offices nationaux ont pris en charge des populations fragilisées. Leur particularité principale est d’être des acteurs pragmatiques plus que théoriques. La défense des intérêts de leurs ressortissants, qui se concrétise par une action importante envers les administrations et les parlementaires, ne fait pas oublier que ceux-ci se trouvent confrontés à toute une série d’événements du quotidien. Pour agir, le problème qui se pose doit répondre à trois conditions : qu’il concerne de manière similaire un certain nombre de ressortissants, qu’aucun autre organisme ne soit susceptible d’intervenir, qu’il n’impose pas une immobilisation de fonds préjudiciable aux autres actions en cours ou à venir. Cette méthodologie a permis d’innover dans des domaines qui concernent l’ensemble de la population. La faiblesse des offices a consisté à ne pas rechercher d’alliances avec d’autres groupements, même sous la forme d’offre d’une expertise consolidée par plusieurs centaines de milliers de cas particuliers. Si d’autres catégories, comme les accidentés du travail ou certains invalides civils, sont peu à peu prises en charge, c’est de manière marginale, pour pallier la disparition progressive des catégories d’origine. Une personnalité charismatique et fédératrice a vraisemblablement manqué pour passer par-delà les oppositions des différents mouvements.

Les dirigeants des différents offices

Office national des mutilés et réformés [ONMR] (1916-1933)

42

Présidents

43

Henri Cheron

Albert Lebrun

André Maginot

Charles Gallet

44

1916-1920

1920-1926

1926-1931

1931-1933

45

Secrétaires généraux 

46

Émile Vallon

Lucien Possoz

47

1916-1920

1920-1933

Office national des pupilles de la Nation [ONPN] (1917-1935)

48

Présidents

49

Hébrard de Villeneuve 

Georges Maringer

50

1917-1925

1925-1935

51

Secrétaires généraux

52

Jean Séris

Georges Doublet

Robert Seguy

53

1918-1923

1923-1925

1925-1935

Office national des combattants [ONC] (1926-1933)

54

Présidents

55

André Maginot

Humbert Ricolfi

Charles Gallet

56

1926-1931

1931-1932

juin 1932-1933

Office national des mutilés, combattants et victimes de guerre (1933-1935)

57

Président

58

Charles Gallet

59

1933-1935

60

Secrétaire général

61

Lucien Possoz

62

1933-1935

Office national des mutilés, combattants, victimes de guerre et pupilles de la Nation (1935-1946)

63

Président

64

Charles Gallet

Henri Queuille

65

1935 - janvier 1937

février 1937 - juin 1940

66

Transféré au secrétariat général aux Anciens combattants

67

Georges Rivollet

68

juillet 1944 - août 1944

69

Secrétaires généraux

70

Lucien Possoz

Louis Robinet

(ordonnateur provisoire)

71

1935 - mai 1944

juillet 1944 -

 novembre 1944

72

Directeur

73

Jacques Delahoche

74

novembre 1944 -

 novembre 1946

Notes

[1]

Sur ce sujet, les ouvrages indispensables restent ceux du Pr Antoine Prost, Les Anciens combattants et la société française, Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 1977.

[2]

L’un des plus célèbres d’entre eux, André Maginot, député et président du Conseil général de la Meuse, est âgé de 37 ans. Il part comme sergent au 44e Territorial. Il est gravement blessé en novembre 1914 et en reste mutilé.

[3]

G. Hanotaux, Pendant la grande guerre (août à décembre 1914), Paris, Plon, 1916, journée du 26 août 1914, p. 79-82.

[4]

J.-J. Becker, Les Français dans la grande guerre, Paris, Robert Laffont, 1980, p. 101.

[5]

Conseil d’administration de l’ONMR, séance du 1er juillet 1920, registre 7, p. 3412.

[6]

Jacques Parisot, ancien du Service de santé militaire, professeur de médecine, membre du comité départemental des mutilés et réformés, devient pendant la Seconde Guerre mondiale le président de l’Institut national d’actions sociales des assurances sociales.

[7]

Adrien Tixier, grand invalide de guerre, est nommé directeur de la section des mutilés et des assurances sociales du Bureau international du travail (BIT). Sous sa direction, un ensemble important de recommandations vont tenter de généraliser à d’autres catégories les avancées législatives prises pour les victimes de guerre.

Résumé

Français

L’histoire des victimes de la Grande Guerre ne peut être dissociée de celles des structures paritaires appelées à défendre leurs intérêts et à intervenir concrètement dans leur vie quotidienne : les trois offices nationaux. Créés dans un contexte extraordinaire, leur mise en place est représentative de la nécessité d’une déconcentration participative en raison même du nombre important de personnes concernées et des enjeux de paix sociale. Toutefois, les impératifs budgétaires ainsi que l’éloignement progressif du conflit vont amener à les fusionner en un organisme unique en 1935. Si le domaine de l’indemnisation reste l’apanage d’un ministère des Pensions, c’est dans celui de l’action sociale que les offices vont révéler toute l’étendue de leur connaissance des besoins et de leur compétence à y apporter une réponse.

English

L’office national des anciens combattants et victimes de guerreThe history of the victims of the First World War is closely linked to the three national organizations set up to defend their interests and to take a concrete rôle in their daily lives. Budgetary concerns, however, and with the passing of time, led in 1935 to the fusion of these three into a single organism. If the matter of indemnities remained the responsibility of a ministry of Pensions, it was in the area of social action that the three organizations offered their expertise and efficacity.

Plan de l'article

    1. Un contexte extraordinaire
    2. La création des offices, la nécessité d’une déconcentration participative
    3. 1920, le rendez-vous manqué
    4. Les années trente : une stratégie de regroupement des offices
    5. L’Office, une action multiforme pour un accompagnement individualisé
    6. L’Office pendant la Seconde Guerre mondiale et dans l’immédiat après-guerre
  1. Les dirigeants des différents offices
    1. Office national des mutilés et réformés [ONMR] (1916-1933)
    2. Office national des pupilles de la Nation [ONPN] (1917-1935)
    3. Office national des combattants [ONC] (1926-1933)
    4. Office national des mutilés, combattants et victimes de guerre (1933-1935)
    5. Office national des mutilés, combattants, victimes de guerre et pupilles de la Nation (1935-1946)

Pour citer cet article

Montes Jean-François, « L'office national des anciens combattants et victimes de guerre. Création et actions durant l'entre-deux-guerres », Guerres mondiales et conflits contemporains, 1/2002 (n° 205), p. 71-83.

URL : http://www.cairn.info/revue-guerres-mondiales-et-conflits-contemporains-2002-1-page-71.htm
DOI : 10.3917/gmcc.205.0071


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