S’ouvre alors pour la capitale une nouvelle étape de son histoire. Durant les dix années du ménémisme ( 1989-1999), la municipalité de Buenos Aires, située au cœur d’une immense agglomération de plus de 12 millions d’habitants, a été le lieu detransformations rapides et spectaculaires que l’on peut résumer sous le terme de métropolisation. C’est dans ce contexte, en consonance avec la mondialisation, qu’il faut resituer l’autonomie de la capitale, jusqu’alors sous tutelle de l’État. C’est un changement considérable dans l’architecture politique du pays et de la métropole.

En 1996, pour la première fois de son histoire, Buenos Aires a élu au suffrage direct sa plus haute autorité et s’est dotée d’une Constitution qui régit désormais la vie politique et institutionnelle de la capitale fédérale. Elle s’inscrit dans une dynamique, générale en Amérique latine, d’affirmation du pouvoir économique et politique des grandes villes. Buenos Aires en 1996, puis Mexico en 1997 ont été les deux dernières grandes capitales à obtenir leur autonomie politique.

Pourquoi si tard ? Avec le Mexique, l’Argentine fait partie des États fédéraux dans lesquels la capitale érigée en district fédéral coïncide avec la capitale historique et la principale ville du pays. Ce destin national a été scellé en 1880. Après de longues luttes entre fédéralistes et unitaires pour réunir au port et à la riche province pampéenne de Buenos Aires les provinces de l’Interior jalouses de leur autonomie, la République argentine adopte, en 1853, une régime fédéral, de nature présidentielle, sur le modèle états-unien. Au nombre de vingt-quatre aujourd’hui, les provinces conservent des pouvoirs étendus. Chaque province se dote de sa propre Constitution, élit son gouverneur ainsi que les députés et sénateurs des assemblées provinciales. À l’issue de bien des conflits, en 1880, Buenos Aires cesse d’être la capitale de la province du même nom pour devenir celle de tous les Argentins [2]. Dépouillée de ses prérogatives politiques, la municipalité de la capitale a vécu, pendant plus d’un siècle, sous un statut hybride où le maire (intendente) était nommé par le président de la République et le Conseil municipal (Consejo delibejante), simple délégation du pouvoir législatif national, élu par les habitants.

Dans une relation profondément conflictuelle entre la ville et les provinces, Buenos Aires a été au cœur de la mise en place d’un ordre national, identifiant la ville à la Nation. L’autonomie marque-t-elle la fin d’un cycle qui s’était ouvert avec la fédéralisation de la capitale en 1880 ?

La mondialisation change les rapports de l’État au territoire. La problématique de « la tête de Goliath » d’une ville qui « vampirise le pays », version créole de « Paris et le désert français », serait-elle rendue caduque par le double mouvement de démocratisation des institutions municipales et le plongeon de l’économie argentine dans un espace supérieur, celui du Mercosur [3] ?

Cette question en appelle une autre. Qu’entend-on par Buenos Aires ?Car on ne peut pas réduire la métropole à la ville-centre ( 3 millions d’habitants), une « île » du premier monde enclavée dans des banlieues dont un tiers des 9 millions d’habitants vit en dessous du seuil de pauvreté. L’espace métropolitain est juridiquement divisé entre la ville autonome et les municipes de la périphérie – Conurbano – sous tutelle de la province de Buenos Aires, la plus peuplée et la plus vaste de l’Argentine (carte 1). Cet espace, le plus important politiquement et économiquement, rassemble plus de 35% de la population du pays et produit 55% du PIB. Or la manière dont sont construits les territoires du politique représente une dimension incontestable d’une gestion à deux vitesses, entre une ville « progressiste », « antipéroniste » et des banlieues appauvries restées, dans leur majorité, fidèles au péronisme.

Enfin, une dernière question concerne l’exercice même de la mise en place de la « gouvernance urbaine », de la redéfinition du rapport des habitants de la ville au politique et de la réorientation des politiques territoriales. Peut-on parler d’une « dénationalisation de la ville », voire d’une privatisation car elle apparaît un espace stratégique et privilégié de la mondialisation ? Ce double mouvement, métropolisation et autonomie politique, change-t-il la symbolique de la ville comme cœur de la nation ? Évidemment toutes ces questions sont liées entre elles; elles reviennent à s’interroger, dans un premier temps, sur les liens que l’on peut établir entre les nouvelles orientations économiques des années 1990 et le processus d’autonomie politique de la capitale.

Or dans ce contexte de grande effervescence municipaliste, au regard des autres grandes métropoles, Buenos Aires vivait sous un statut archaïque. Depuis 1880, la municipalité a constitué une arène de la vie politique nationale et une proie idéale pour les « machines » des partis qui quadrillent son territoire, notamment le parti radical. En 1916, les premières élections au suffrage universel avaient relancé la revendication de démocratisation du statut de la capitale. Le parti socialiste à partir des quartiers ouvriers du sud de la ville et l’Union Civique Radicale, parti de la petite bourgeoisie urbaine en pleine ascension, se lancent alors à l’assaut de la municipalité. Mais très vite, le contrôle de la bureaucratie municipale a constitué une ressource politique d’importance. J. Horowitz a montré comment, durant ces années, s’organise autour du parti radical une véritable machine politique [4]. Comme dans le quartier italo-américain du North End de Boston étudié par W. F. Whyte sous le nom de Corneville, les bosses – les punteros – opèrent à partir des organisations ethniques, des mutuelles, et aussi des clubs de foot (River Plate ou Boca Junior) [5]. Le boss local sert à trouver du travail, intercède auprès de la bureaucratie municipale qui constitue une mine d’emplois très attractifs par leur stabilité et leur salaire.

Au fil des années, Buenos Aires est apparue comme une ville prise en otage par un système résultant d’une alliance entre l’appareil bureaucratique, le syndicat des employés municipaux contrôlé par le parti péroniste et les « machines » des partis. La classe politique locale fonctionnait sur elle-même, se répartissant les postes et les prébendes, dans des luttes féroces lors des « internes ». Enfin, le discrédit du Conseil municipal était tel qu’il a pu être fermé de longues années durant, sans que personne ne proteste [6]. Les portenõs [7] semblaient s’être accommodés de ce statut d’exception. Longtemps, la revendication autonomiste a été confinée à de petits cercles de mouvances diverses.

L’idée gagne du terrain avec la démocratie retrouvée. Car la ville est sortie meurtrie de sept années de dictature et d’un urbanisme « au scalpel » qui a déporté manu militari les bidonvilles à la périphérie et ouvert, par un programme pharaonique de construction d’autoroutes, le tissu urbain jusqu’au cœur de la ville, provoquant l’expulsion de milliers d’habitants et l’endettement de la municipalite [8]. La décision de transférer la capitale à Viedma en 1986 et la provincialisation du District fédéral qui en découlait mirent la question à l’ordre du jour. Toutefois, c’est durant la gestion de Carlos Grosso ( 1989-1992), premier intendant de la période ménémiste, qui ouvre la ville aux affaires que le thème prend place dans le débat politique, et ce pour plusieurs raisons.

En premier lieu, parce que le fonctionnement municipal apparaît totalement inadapté au projet de global city. Alors que s’engagent de vastes opérations urbanistiques, les porte-parole de la municipalité développent toute une rhétorique du « droit à la ville », dénonçant les vices des « vieilles » manières de faire de la politique, l’absence de participation des habitants ainsi que l’inefficacité des services municipaux. Car il s’agit, après presque vingt années d’un processus de désindustrialisation et de décapitalisation (détérioration des services urbains et des infrastructures, chute de la valeur du patrimoine), de sortir la ville du marasme, d’attirer les investisseurs et de privatiser les services urbains, les espaces publics (parcs et jardins) ainsi que les chemins de fer suburbains. C’est au sein de l’équipe du Secrétariat à la Planification et à l’Environnement, formé d’anciens militants de la jeunesse péroniste ralliés au nouveau modèle économique, que prend corps l’idée de diviser la ville en mairies d’arrondissement, sur le modèle toujours invoqué de Paris, et de changer le statut de la capitale, à un moment où le parti radical est au plus bas. Car derrière le discours décentralisateur, il y avait l’idée de faire de la ville une base territoriale du ménemisme.

Mais dans le même temps, la gestion scandaleuse de Carlos Grosso stimule l’idée qu’il faut faire valoir les intérêts de la ville face à l’État, sortir de ce statut patrimonial qui fait de la ville une « sorte de butin » pour ceux qui ont gagné le pouvoir national.

Mais, paradoxalement, ce partage du pouvoir enclenche une dynamique politique d’opposition au pacte qui prend force dans la ville et vient troubler le jeu du bipartisme. En effet, c’est dans la capitale qu’a surgi, en 1993, une nouvelle force politique, le FREPASO (Front pour un pays solidaire), expression d’un « républicanisme tempéré » selon les termes de Marcos Novarro, rassemblement des partis de gauche et des péronistes dissidents, qui s’appuie sur un électorat de classes moyennes, moins sensibles aux sirènes du populisme que les périphéries [10]. L’autonomie « accordée » par Carlos Menem, réélu en 1995 à la tête du pays, fait de la ville autonome la caisse de résonance de l’opposition. Reconquise en 1996 par les radicaux, elle a été la base où est née et d’où est partie la vague de fond qui permet à l’Alianza, coalition entre le FREPASO et les radicaux, de gagner les élections présidentielles, en octobre 1999, et de nouveau celles de la Ciudad autonoma, en mai 2000. Dans le partage des territoires au sein de l’Alianza, il revient au frepasiste Aníbal Ibarra qui incarne la nouvelle classe politique ( 42 ans, ancien militant des jeunesses communistes), de gouverner la capitale.

On a, bien sûr, évoqué la singularité politique de Buenos Aires qui s’est affirmée, nous l’avons vu, dès les années 1920 avec le poids pris par le parti socialiste et le fort ancrage de l’Union Civique Radicale. À partir de 1946, alors que le péronisme naissant prend pied dans les banlieues, Buenos Aires incarne l’opposition au péronisme, la ville « gorila [11] ». La Constitution péroniste de 1949 fait de la municipalité une simple dépendance du pouvoir national. Le Conseil municipal n’est plus réuni et le gerrymandering des circonscriptions électorales permet au péronisme de l’emporter haut la main dans la capitale. Même si les scores n’ont pas toujours été si défavorables au péronisme [12], cet épisode a alimenté une très forte rancœur, dans une ville où l’adhésion de la première heure est vite retombée, à la différence des provinces de l’Intérieur et du Conurbano.

Se réclamant de la tradition républicaine, la ville s’est présentée comme incarnant le renouveau, la rupture face aux pratiques et aux politiques ménémistes, (campagne contre la corruption, reconquête de l’espace public, défense des institutions), renouant avec son passé et donnant l’exemple au pays. « Car seule Buenos Aires en raison de son passé, de sa richesse, de sa force et de sa culture peut être une sorte de moteur du changement, à l’instar de ce qui s’était passé en 1880. Mais aujourd’hui, l’État ne joue plus ce rôle et un modèle démocratique ne peut pas sortir de la Rioja ou de provinces écrasées par la misère et le poids de la dette [13]. » Cette vision a porté le mouvement de reconquête de la ville et du pouvoir national.

Pour Raúl Alfonsín, la décision de donner la pleine autonomie à la ville constituait « l’épilogue d’une vieille dispute qui motiva de graves affrontements durant de longues années de la vie nationale ». L’autonomie politique acquise modifie-t-elle l’image de la ville comme symbole de l’État-nation ?

Or c’est pendant les années de la sécession ( 1852-1862) que se met en place un modèle de sociabilité et d’appartenance culturelle identifiant Buenos Aires à la Nation [16]. Délestée du poids des provinces de l’Intérieur, la ville connaît alors une prospérité sur laquelle elle appuiera ses prétentions à revendiquer un destin national. Pendant toute cette période, on assiste à la « mise en acte d’un important dispositif de mémoire » (monumentalisation, érection de statues civiques, toponymie) liant le port de Buenos Aires aux valeurs républicaines et rappelant son rôle héroïque dans le processus qui avait conduit à l’Indépendance. Dans la constitution du panthéon des héros de la Nation, un des moments forts a été en 1857 le retour organisé en grande pompe par le gouvernement de la province, en relation avec la municipalité, des cendres de Bernardo Rivadavia ( 1821-1828), premier président de la République argentine [17].

Ainsi, durant ces années, dans un mouvement contradictoire qui provient à la fois de son passé de ville souveraine dans la tradition hispanique du cabildo et de sa prétention à devenir la capitale, se construit l’identification de la ville à la Nation. Depuis la fédéralisation en 1880, cette ambiguïté « originelle » a été source de tensions répétées, et cause, aujourd’hui, de la difficile dissociation entre pouvoir municipal et pouvoir national.

En effet, au moment même où Buenos Aires se veut l’incarnation de la Nation, elle devient une grande ville cosmopolite, une sorte de Babel du Nouveau Monde où s’élaborent une culture propre, une langue née du mélange de l’italien dialectal et de l’espagnol, le cocoliche, un argot parlé dans les nouveaux faubourgs, le lunfardo, une musique typique, le tango. Bref, une ville qui s’éloigne de la culture créole de ses élites venues de leur province pour gouverner la Nation.

La monumentalité qui s’empare de la ville doit être comprise comme une réaction de l’élite locale face à la multiplication des manifestations ethniques des « collectivités » : Italiens, Galiciens, rusos (Juifs) et turcos qui « envahissent la ville » et « menacent la langue ». Buenos Aires, creuset du melting-pot argentin, est au début du XX^e siècle la ville la plus peuplée d’Amérique latine. Elle est devenue une grande métropole moderne, le « Paris de l’Amérique latine », selon l’expression de Georges Clemenceau. En 1914, la population dépasse 1,5 million d’habitants dont la moitié sont des étrangers, 2 millions en 1920. Jusque dans les années 1930, la croissance rapide de la population est liée à l’immigration d’outre-Altantique, à la différence des autres villes d’Amérique latine grossies par l’exode rural.

Aux yeux de l’establishment, les monuments constituent un rempart contre une métropole étrangère, une ville à qui il faut imposer des lieux de mémoire patriotique. Par une sorte de retournement de la matrice sarmientine, la barbarie, c’est la ville qui accueille tous les étrangers [20]. Cette matrice permet de lire la tension qui clive les territoires. Dans les quartiers sud où se trouve rassemblée « l’immigration famélique » se met en place une forme de « socialisme » municipal pour contre-carrer les effets nordistes d’occupation de l’espace urbain par le gouvernement national [21]. Elle permet de lire, également, le mouvement antimétropolitain de provinciaux pauvres dénonçant le cosmopolitisme et la monstruosité de la « tête de Goliath » qui asphyxie un pays sur lequel pèse une fatalité historique.

Évidemment, cette question renvoie directement au fonctionnement du fédéralisme argentin marqué par la structure duale du pays. Le discours sur l’existence d’une dualité irréductible due à la présence de deux pays sur le territoire argentin, l’État-métropole, Buenos Aires, et le pays vassal, les provinces de l’Intérieur, imprègne les représentations géopolitiques.

Les analyses sur le dévoiement du système fédéral et sur ses conséquences territoriales se déclinent avec des nuances, selon les protagonistes et les périodes, mais elles relèvent d’une même représentation du territoire, celle d’un espace sur lequel pèse une double fatalité : la présence d’une ville monstrueuse qui vampirise le pays, la « tête de Goliath », et l’existence du vide patagonien et des provinces historiques sans avenir, « ingérables » (inviables) selon l’expression de l’homme de la convertibilité et de l’ajustement, Domingo Cavallo, qui arrime en 1992 le peso au dollar. Ces représentations ont alimenté un discours géopolitique de la « réparation » et de la « réclamation », dans une dialectique perverse entre le pouvoir central et les petites provinces pauvres.

L’idée que le déplacement de la capitale puisse changer la nature du pouvoir et rompre avec la fatalité historique qui pèse sur l’Argentine n’est pas une idée neuve. Dans un livre tout à fait stimulant, Nueva Capital, viejos mitos [22], le géographe Carlos Reboratti souligne non sans ironie les « vieux » mythes qui ont nourri – à tout le moins au niveau du discours – la décision du président Raúl Alfonsín de transférer la capitale de l’Argentine à Viedma, aux portes de la Patagonie ( 1986). Car cette idée s’inscrit dans une vieille rhétorique géopolitique de « la marche au sud, au froid et à la mer » qui à bien des égards reprend celle des militaires. Les représentations inculquées par les idéologues du nationalisme et de la « décadence » : un « pays mal formé », un « pays-éventail », une « nation macrocéphale » et une « Patagonie riche, territoire d’avenir qu’il faut peupler » sont reprises ici pour justifier le transfert de la capitale et conjurer la « prophétie » de Leandro Alem. « La capitale de l’Argentine doit être petite et ennuyeuse comme l’avait été Parana durant la Confédération », nous dit l’historien Felix Luna, fervent défenseur de cette mesure.

Modifier la géographie du pays devait introduire une discontinuité historique et un changement dans les règles de fonctionnement du pouvoir politique et de l’administration qui ne seraient plus soumis aux pressions de la rue, au pouvoir de l’argent et des armes. La décision de déplacer la capitale a été annoncée, en 1986, à la plus grande surprise de tous, à un moment où les batailles contre les trois grandes corporations – la « patrie financière », la « patrie syndicale » et la « patrie militaire » – apparaissaient perdues. Elle doit être analysée comme une bataille substitutive pour mobiliser l’imaginaire social sur le thème de la fondation de la II^e République et la création d’un troisième mouvement historique fortifié par le transfert de la capitale à Viedma; une sorte de fuite en avant, vue par beaucoup comme un projet mégalomaniaque auquel personne ne semble avoir cru, si ce n’est la corporation des architectes qui lui a apporté son plein appui.

L’utopie d’une nouvelle capitale et de la mise à distance du pouvoir politique a été emportée dans la débâcle économique et l’hyperinflation qui précipitent lafin du mandat de Raúl Alfonsín. Mais elle n’a pas mis fin au débat dans lequel la science régionale et les économistes ont été largement convoqués.

Quoi qu’il en soit et en l’absence d’analyses solides, chacune des parties s’estime lésée. Les provinces ont la conviction que la ville « vampirise » le pays et porte la responsabilité des « friches nationales ». Chaque crise fait renaître le discours « anticapitale » et voit resurgir des formes de solidarités qui bousculent les clivages partisans. Inversement, Buenos Aires dénonce la surreprésentation dans le système fédéral des petites provinces qui utilisent largement leurs ressources politiques pour « gaspiller » ce qui est accumulé au centre. À la différence des autres provinces « dépensières » et dépendantes des transferts fédéraux, la capitale dispose d’une autonomie financière. Son budget, d’environ 3,3 milliards de dollars par an en 2000, est le troisième après celui de la Nation et de la province du même nom. Plus de la moitié de ses ressources proviennent de l’impôt sur le chiffre d’affaires des sociétés (impuestos sobre los ingresos), qui pour beaucoup, même si leur activité productive se situe ailleurs, sont domiciliées à Buenos Aires, et de l’impôt à la consommation payé par tous ceux qui transitent, travaillent dans le centre ou viennent s’y divertir. Car c’est plus de deux millions de banlieusards qui arrivent chaque jour dans la ville. Enfin, elle bénéficie des transferts indirects que lui procure sa fonction de capitale de la Nation. Toutefois, en raison des mesures d’ajustement et de la décentralisation des politiques sociales, la municipalité s’est vu transférer les écoles et les hôpitaux ( 400 millions de dollars), sans contrepartie financière, au nom de la subsidiarité.

Car, à partir des années 1990, le nouveau fédéralisme et la réflexion renouvelée des économistes spatiaux changent le regard porté sur la géographie de la concentration. Non que les disparités s’atténuent, au contraire. Les données dont on dispose pour l’ensemble du pays, le produit intérieur brut par province per capita, datent de 1993. Elles soulignent l’énorme écart, de 1 à 6, entre la province la plus pauvre, Santiago del Estero ( 2477 dollars), et la ville de Buenos Aires ( 18000 dollars). Mais, on redécouvre, en Amérique latine comme ailleurs, les vertus des mégapoles dont le rôle se voit renforcé dans une économie mondialisée. Alors que dans les années 1970, la concentration des activités et des hommes avait donné lieu à une interprétation négative voire catastrophiste de la primauté urbaine (les auteurs anglosaxons mettaient en cause l’urban bias) et que, dans les années 1980, la « crise urbaine », les pénuries, les carences et les dysfonctionnements étaient attribués, dans une large mesure, au gigantisme, les chercheurs, aujourd’hui, mettent l’accent sur les sources de productivité et de croissance que représentent ces grands organismes urbains. Ce n’est plus la taille d’une ville qui compte mais son mode de gestion [25] ». En Argentine, le changement de modèle économique a renforcé le poids économique de la région centre, et tout particulièrement celui de la capitale qui a vu affluer les investissements étrangers directs (IED).

À partir de 1996, dans ce double mouvement de métropolisation et d’autonomie, l’image que les autorités élues de la ville autonome veulent donner n’est plus tant celle de Buenos Aires « vitrine de la Nation », que celle d’une ville « globale » qui peut aider le pays à « remonter le courant [26] ». Dans ce discours, on voit l’importance du registre culturaliste et historique. Dans une démarche très largement anthropomorphique, la ville « acteur » devient le lieu phare de la nouvelle économie. Le marketing urbain recycle l’idéologie sarmientine pour vendre Buenos Aires, soulignant ainsi la persistance des images et des représentations. Comme lors du premier centenaire, Buenos Aires doit être le moteur du progrès. La ville aspire à se projeter dans un nouvel espace, celui de l’archipel des grandes villes mondiales. Elle regarde du côté de São Paulo, et bien au-delà. La polémique sur la « tête de Goliath » s’estompe car les mutations liées à la mondialisation et à l’autonomie redéfinissent les règles du jeu.

Il y a toujours eu la tentation de faire de la ville de Buenos Aires une « ville pour ceux qui la méritent ». L’autonomie de la capitale renforce-t-elle ce « quant-à-soi » ou permet-elle de faire émerger une conscience métropolitaine ?

TABLEAU 1.
RÉGION MÉTROPOLITAINE DE BUENOS AIRES

INDEC.

La catégorie Gran Buenos Aires apparaît officiellement, en 1947, dans le IV^e recensement général de la Nation, définissant un territoire comprenant la capitale et les communes urbanisées au nombre alors de 17, puis de 19 à partir des années 60 et de 25 aujourd’hui. Mais ce qui se voulait un simple cadre statistique désigne, de fait, un ensemble flou car les organismes de planification voire même l’Indec (Institut national de la statistique et des recensements) ne prennent pas en compte les mêmes limites, laissant ou non à l’écart, selon les usages, la capitale et/ou les municipes du Grand La Plata. Il en est de même quand on parle de première, de deuxième ou de troisième couronne car on fait comme si on parlait de la même chose [28]. Or il n’en est rien.

À partir des années 1950, l’expression « aire métropolitaine » qui se généralise est le plus souvent assimilée à Gran Buenos Aires, mais lors de la création du Cinturón Ecologico (CEAMSE) durant la dernière période militaire, l’aire intégrait les municipes du Grand La Plata. On pourrait citer de nombreux exemples de ce flou sémantique. Il montre la difficulté de fixer les limites de la métropole qui se desserre, obligeant chacun à redéfinir les catégories qu’il adopte. Il n’en demeure pas moins que ces choix de découpage sont fortement marqués par l’intentionnalité des acteurs institutionnels en fonction des politiques publiques qu’ils prétendent développer et les enjeux de pouvoir.

Depuis l’expansion accélérée de l’agglomération de Buenos Aires, au tournant du siècle, la question des limites de l’aire urbaine, de la ville dans sa dimension métropolitaine, a divisé les professionnels de l’urbain. À Buenos Aires, le terme « agglomération » anticipe le développement des banlieues, car jusqu’aux années 1920 le problème suburbain se situe dans la ville. Le Plan organico de 1923, dans le droit fil des idées de Forestier concernant l’agglomération parisienne, pose la question de l’intégration des « nouveaux quartiers ». Mais les suburbios, les quartiers excentrés, restaient encore inscrits dans les limites de 1887 qui avaient porté la superficie de la ville à 200 km², soit deux fois la superficie de Paris.

À partir des années 1930, la croissance urbaine enjambe l’avenue General Paz. Le recensement de 1936 montre que la densification, qui avait été élevée dans les quartiers ouvriers du sud de la ville, se ralentit et que commence la grande expansion qui creuse les différences socio-économiques entre la ville et la banlieue submergée par « l’alluvion zoologique ». L’idée d’une ville qui avance sur la Pampa et fait triompher les idées républicaines fut défendue par les partisans d’un plan d’extension (ensanche), permettant d’établir une relation organique entre la ville et les nouvelles urbanisations pavillonnaires [29]. Dans un article publié en 1936 dans le journal La Nación, intitulé « Gran Buenos Aires », Carlos Maria della Paolera, un des plus fervents propagandistes de cette idée, affirme : « Nous devons admettre que le vrai Buenos Aires étend ses gigantesques tentacules à plus de 30 km de la place du Congrès et que comme toutes les agglomérations modernes, c’est dans les quartiers extérieurs, situés dans la province limitrophe de la capitale, qu’a lieu la plus forte augmentation de la population. Ceci montre qu’il n’est pas possible de dissocier le municipe fédéral des immenses zones bâties alentour qui couvrent une superficie deux fois plus grande que celle des quartiers intérieurs [30]. »

Mais la construction la même année de l’avenue General Paz vient matérialiser la coupure politique, sociale et culturelle forte entre la capitale et les banlieues dont la croissance accélérée à partir des années 1930 est perçue, par beaucoup, comme un phénomène chaotique, contrariant la bonne marche de la ville [31]. Pour les habitants de la capitale, « le pays s’arrête à l’avenue General Paz » dit le dicton populaire. À partir de 1947, la population de la capitale se stabilise autour de 3 millions d’habitants et désormais la croissance a lieu « hors les murs » ( cf. tableau 2 et 3).

TABLEAU 2.
CROISSANCE DE L’AGGLOMÉRATION DE BUENOS AIRES ( 1947-1991)

CELADE, octobre 1991.

TABLEAU 3.
TAUX DE CROISSANCE DE L’AGGLOMÉRATION EN % ( 1935-1991)

A. LATTES et al., in J. R. JORAT et al. (comp.) Despues de Germani, Paidos 1992

La fragmentation institutionnelle – beaucoup moins forte que dans d’autres grandes métropoles – est apparue dès lors comme un problème majeur. De manière réitérative, à tort ou à raison, les maux de l’agglomération, en particulier la « fracture » entre la ville et les banlieues, mais aussi les problèmes de transports, de contrôle des inondations, des équipements hospitaliers, etc., ont été imputés à l’absence d’instance métropolitaine. Toutefois, en dépit de tentatives répétées, cette instance d’agglomération n’a jamais véritablement vu le jour. Il n’est pas question ici d’analyser les plans successifs conçus pour l’ensemble de la région métropolitaine, ni les raisons de leurs échecs. Mais à la lecture des différents projets, on constate la faible prise en compte des limites municipales, si ce n’est pour déplorer la balkanisation de l’espace métropolitain. Elles sont perçues avant tout comme un obstacle à une planification rationnelle [32]. Or, les frontières politiques à l’intérieur de la métropole sont l’aspect le moins ambigu de la fragmentation urbaine. Et d’ailleurs, c’est pendant la dernière période militaire, en l’absence d’élections, que se met en place un sous-secrétariat d’État du Grand Buenos Aires, dans un espace unifié par les militaires et partagé entre les différentes armes. Or dans ces limites se sont construites des identités politiques et culturelles qui opposent la ville « gorila » aux banlieues péronistes.

La très forte poussée du justicialisme dans le Conurbano a donné lieu en Argentine aux premiers travaux de sociologie et de géographie électorales. À la différence de la capitale qui avait vu dans l’entre-deux-guerres le vote ouvrier se porter sur le parti socialiste, Gino Germani souligne le rôle des migrants d’origine rurale dans la formation de cette nouvelle classe ouvrière et de son adhésion massive à la figure du caudillo péroniste [33].

La compréhension de l’expression électorale des banlieues doit être vue à partir des caractéristiques de l’urbanisation et de l’industrialisation substitutive des années 40-60. L’arrivée massive des immigrants venus des provinces de l’Intérieur pour travailler dans les usines et fabriques situées dans les communes du sud de l’agglomération entraînent le développement d’un nouveau mode d’urbanisation fondé sur le lotissement populaire (loteo economico). Cette urbanisation se développe dans un cadre juridique plus permissif que dans les quartiers de la capitale, sans planification ni infrastructures de l’État. Toutefois elle a été guidée par la trame publique qui « discipline » l’étalement des immenses banlieues pavillonnaires. L’urban-sprawl, l’expansion en doigts de gant le long des voies de chemins de fer suburbains nationalisés par le gouvernement de J. D. Perón en 1949, résulte des politiques implicites de l’État populiste (subvention des transports publics, crédit bon marché, législation peu contraignante) qui permet aux travailleurs venus de l’intérieur du pays, les « petites têtes noires » (cabecitas negras), de se loger et d’accéder à la propriété, à la casa propia. Le nombre de propriétaires passe, entre 1947 et 1967, de 27% à 67%, évolution singulière en Amérique latine.

L’expression « petites têtes noires » montre l’effet que produisit la « marche de l’Intérieur sur la ville ». Les « têtes noires », pour les habitants de la capitale, ce sont certes les hommes et les femmes venus des provinces de l’Intérieur, mais surtout les barbares qui franchissent les frontières de la capitale. Ces réactions soulignent la complexe recomposition sociale et politique que supposa l’avènement du péronisme.

Pourquoi les banlieues appauvries ont-elles voté dans leur majorité pour un gouvernement qui n’avait gardé du justicialisme que quelques slogans et des politiques assistentielles ? Les politologues mettent l’accent sur la force de l’identification des plus pauvres au péronisme, même dévoyé. Depuis 1945, le péronisme a toujours constitué pour les secteurs populaires une structure active capable d’organiser l’expérience quotidienne, à la fois politique et privée, y compris pendant la longue période de proscription du parti péroniste. Et grâce à l’existence de cette culture politique commune le gouvernement de Carlos Menem a pu légitimer un modèle économique opposé aux aspirations des classes populaires [34]. Mais ils soulignent également le clientélisme qui a présidé à l’idée de justice sociale. Les politiques ciblées de lutte contre la pauvreté ont joué un rôle clé dans le contrôle du Conurbano. En 1992, la création d’un « Fonds pour la Réparation Historique du Conurbano Bonaerense » (FRHCB), reconduit en 1996 sous le nom de « Fonds de Reconstruction du Grand Buenos Aires », est l’aboutissement du combat pour nationaliser la question sociale des banlieues sous-dotées, sous-équipées par rapport à la capitale fédérale et accueillant les populations pauvres de l’Intérieur. C’est un plan marqué par la peur d’une dérive sociale. Les pillages de 1989 sont encore présents dans les esprits, réveillant la vieille crainte de voir les classes dangereuses camper aux portes de la capitale.

Le plan dispose d’un budget considérable provenant d’un impôt national d’environ 600 millions de dollars par an. C’est plus que la somme dégagée pour le fonds national de l’emploi créé en 1991. Les ressources ont été utilisées, de manière classique, pour l’amélioration des infrastructures (assainissement) et des équipements, notamment hospitaliers. Toutefois, c’est le Plan Vida conduit par la première dame de la Province, la « Chiche » Duhalde, qui a mobilisé une grande partie du budget ainsi que les réseaux politiques justicialistes. Sa mise en œuvre s’est appuyée sur un réseau de 35 000 volontaires, les manzaneras, en charge de distribuer l’aide alimentaire et de recenser au niveau de l’ilôt (la manzana) les bénéficiaires ( 1,3 million au total en 1998). La féminisation du réseau a fait appel à toute la symbolique péroniste. À l’instar d’Evita Perón, la « Mère des pauvres », la « Dame de l’Espérance », les manzaneras ont été des personnes clés dans la manière de produire de la légitimité et de conserver la base péroniste dans le Conurbano, à un moment où l’opposition, l’Alianza, l’emportait dans la capitale et au niveau national [35].

Au regard des changements politiques et économiques que connaît la capitale, les banlieues apparaissent plus lointaines, prises dans les mailles d’une gestion populiste. Dans ces communes, les élections se gagnent à coups de plans assistentiels, mais aussi par un redécoupage du maillage municipal pour conserver des bases de plus en plus friables.

En effet, à partir de 1991, on note une abstention croissante dans le Conurbano. Le parti d’extrême droite fondé par l’ancien putschiste Aldo Rico fait une percée remarquée aux élections de 1991 et 1993 dans les zones frappées par la crise, puis rejoint, en 1994, le parti péroniste qui fait sien son discours sécuritaire (mano dura) et nationaliste. Lors des élections d’octobre 1999, Carlos Ruckauf, le candidat péroniste au poste de gouverneur de la province la plus riche où se trouvent rassemblés le plus grand nombre de pauvres, a fait campagne sur le thème de la lutte contre les petits délinquants, pour le rétablissement de la peine de mort, contre les politiques de « santé reproductive », en opposition à ceux développés par la candidate de l’Alianza, Graciela Fernández Meijide, mère de disparu, figure portée par la dynamique politique de la ville de Buenos Aires, issue de cet « autre » monde, celui des droits de l’homme.

Toutefois, l’effet Alianza a entamé le Conurbano péroniste, car si le parti justicialiste gagne le poste de gouverneur et se maintient très solidement dans la deuxième couronne, il perd quatre municipalités dans la première couronne et lamajorité à l’assemblée législative provinciale. Enfin, le candidat à la présidence pour l’Alianza, F. De La Rúa, l’emporte sur l’ancien gouverneur péroniste E. Duhalde.

Les municipalités ont été conçues par la Constitution de la province comme une coquille purement administrative. Cependant, avec le temps, elles ont acquis une consistance politique qui n’a pas retenu l’intérêt des chercheurs. On sait peu de chose sur les réseaux au niveau municipal, mais ce que l’on observe, jusque dans les années 1980, c’est l’enfermement des figures politiques locales dans des limites municipales difficiles à « transgresser ». Il en a résulté une forte permanence des pouvoirs locaux qui résistèrent à l’arrivée massive de populations dans les communes de la première, puis de la deuxième couronne [37]. C’est pourquoi, face en quelque sorte à l’« inexpugnabilité » de certaines figures locales, le reformatage du maillage municipal est apparu comme un moyen pour déplacer des pouvoirs solidement enracinés, et ce le plus souvent en direction des oppositions internes au parti. Cette hypothèse mériterait d’être étayée par des études systématiques. Mais tout laisse à penser que cette idée a sous-tendu le plan Genesis 2000 de « décentralisation » municipale mis en œuvre par le gouvernement de E. Duhalde à partir de 1992, au prétexte d’une meilleure gestion des territoires et de la nécessité de construire des unités de taille comparable [38]. Et d’ailleurs, le redécoupage a commencé par deux municipes – General Sarmiento et Moron – tenus en main par des péronistes « non alignés », et non pas par La Matanza, commune de 1,2 million d’habitants, à cheval sur deux couronnes, dont on a dit et redit le surdimensionnement. Car les appareils politiques locaux reprennent toute leur importance à l’heure des élections nationales et provinciales au suffrage universel. La Matanza « péroniste » a permis de garder la province de Buenos Aires. Entre 1991 et 1998, le nombre de municipes du Conurbano passe de 19 à 25, à super-ficie constante.

Face à cette volonté de l’instance provinciale de garder son emprise sur les pouvoirs locaux, on assiste, depuis les années 1980, avec des hauts et des bas, à l’affirmation de l’échelon municipal [39]. Dans ce mouvement, les municipalités se sont saisies de la possibilité donnée par la Constitution réformée de 1994 de se regrouper en régions, afin de mieux défendre leurs intérêts face à la province et à la capitale ou encore aux nouveaux opérateurs internationaux de services urbains privatisés qui agissent comme des acteurs métropolitains [40]. Dépassant les clivages politiques, des regroupements se sont réalisés sur des bases régionales, rappelant les fortes disparités au sein même du Conurbano.

La « Region metropolitana Norte » regroupe les quatre communes de l’axe nord résidentiel, huppé (moins de 7% de pauvres), qui a vu affluer les investissements et projets de marinas et de la ville privée « Nordelta ». À l’opposé, les anciennes communes ouvrières du Sud, disposant d’un budget de 650 millions de dollars pour presque 4 millions d’habitants, se sont regroupées dans la « Region del Conurbano Sur » pour protester contre l’abandon dont elles sont l’objet. Enfin, dans les nouveaux territoires urbains de la troisième couronne, au km 50 de la Panaméricaine autour de Pilar, entre edge-city et Pampa, huit municipes se sont fédérés dans une sorte de consortium urbain et productif appelé « La Region ». Cette effervescence « régionaliste » est récente. Elle regarde vers les régions autonomes d’Italie et d’Espagne. Le gouvernement fédéral encourage ce mouvement, en jouant le municipe contre la province, par l’activation d’un plan de modernisation des gouvernements locaux et de revitalisation du pouvoir communal.

Le statut d’autonomie a relancé le vieux débat sur les coûts de centralité et les relations entre la capitale et ses banlieues. Il n’y a pas d’accord aujourd’hui, pas même au sein de la municipalité de Buenos Aires, sur la question des transferts entre les deux entités et celle de l’utilisation des services centraux, les hôpitaux notamment. Et si des formes de concertation se sont mises en place concernant la sécurité et le problème des inondations, la création d’une instance métropolitaine n’est pas à l’ordre du jour.

Les changements ont été jusqu’alors lents et difficiles car le texte de la Constitution est ambigu. Nous avons vu que le gouvernement de la Ciudad autonoma est plus qu’une municipalité et moins qu’une province. C’est pourquoi les points de friction avec la Nation sont nombreux, car Buenos Aires demeure un territoire fédéral et, à ce titre, la présence de l’État national reste forte dans l’organisation de l’espace urbain. Les conflits opposent les deux grandes composantes de l’Alianza, à la fois alliées et rivales. Le FREPASO dispute aux radicaux l’espace de la ville où, depuis 1994, il s’est affirmé comme la première force politique. Mais au-delà de ces conflits et tensions, il convient d’évoquer ce qui est présenté comme les deux grands enjeux de la Ciudad autonoma, la décentralisation intramunicipale d’une part et le rééquilibrage nord-sud de la ville d’autre part.

L’idée est reprise par la Constituante de la ville élue en 1996, dominée par le FREPASO, qui voit arriver sur la scène politique une nouvelle génération issue du monde universitaire, de la gauche alternative et du mouvement des droits de l’homme. Dans ce climat, à la fois emprunt d’une grande ouverture et d’une certaine radicalité, la création de communes, sur le modèle de Bologne, d’« unités de gestion politique et administrative » disposant de compétences territoriales et d’un gouvernement élu au suffrage universel direct, est adoptée dans une belle unanimité.

Mais aujourd’hui, la loi qui doit être votée, avant la date butoir d’octobre 2001, à la majorité des deux tiers divise l’Alianza, car le rapport de forces a changé. Le FREPASO est à la tête de l’exécutif de la ville et l’Alianza n’a pas la majorité à l’assemblée législative. L’ambition de mettre en place un dispositif permettant aux organisations de la société civile de transformer le vieux système bureaucratique de la mairie de Buenos Aires, fortement corporatiste, en un modèle à la fois plus efficace et plus démocratique se voit confrontée au système politique tel qu’il s’est construit historiquement dans la ville, avec l’implantation dans les quartiers de la « machine » politique de l’Union Civique Radicale. C’est à partir des cellules de base du parti, les « comités », que se déploie le clientélisme des punteros. Le mot puntero signifie en espagnol « celui qui montre le chemin » mais, dans les années 1930 à Buenos Aires, il prend le sens de caudillo local, contrôlant sur un mode quasi mafieux sa « paroisse », c’est-à-dire son territoire. On peut évoquer ici quelques grandes figures de ce système, celle de Julián Sancerni Jiménez qui a contrôlé les jeux clandestins et la prostitution, à partir d’un puissant réseau dans le sud de la ville, et ce jusqu’aux années 70, ou encore de Pedro Bidegain, employé de chemin de fer, dont la carrière politique a été portée par le club de foot de San Lorenzo de Almagro dont il était l’un des membres éminents. Le pouvoir des punteros s’articule à celui du syndicat des employés municipaux et aux réseaux et lobbies liés à l’investissement public ou encore à ceux des transports urbains.

Certes, les formes d’action des « comités » n’ont plus l’importance qu’elles ont eu dans le passé (aide sociale, bibliothèques, clubs sportifs, etc.), mais les locaux de l’UCR quadrillent la ville et lui donnent une présence « territoriale » dont ne dispose pas la nouvelle force. Le FREPASO, chantre de la décentralisation et de la société civile, qui a gagné les élections dans les bastions radicaux de la capitale (Flores, Almagro, Caballito) et aux primaires de l’Alianza a bien du mal à trouver des délégués locaux pour animer les nouvelles structures de déconcentration administrative mis en place par la précédente gestion radicale : les conseils de gestion et de participation (CGP). Les CGP facilitent les démarches administratives et ont été un lieu d’expression des doléances de la population. Toutefois, ces antennes de la municipalité ont connu un sort divers selon les quartiers. Les CGP de la zone nord, la plus aisée, où le parti « Encuentro para la Ciudad [41] » l’a emporté aux dernières élections, ont été les plus actifs pour la défense de la qualité de vie et de meilleurs services. C’est cette réalité qui fait craindre à ceux-là mêmes qui avaient lancé l’idée de communes, que l’ancien système politique ou encore les nouvelles solidarités de type nimby ne s’approprient de cette légitimité.

L’autre source de discordetient aux limites des communes. Comment redécouper le territoire : par regroupement de circonscriptions existantes ou par la création de nouvelles limites qui viendraient bousculer les fonds électoraux et les appartenances identitaires ?Les quartiers à Buenos Aires ont été une réalité géographique et sociale avant de devenir une réalité culturelle, à laquelle les habitants et les « fabricants » de mémoire donnent, au fil du temps, un passé apocryphe. Leurs limites mouvantes ont été fixées pendant la dernière période militaire. Les débats nombreux autour des identités de quartier, auxquels l’Académie a été conviée –notamment les géographes, les anthropologues, les historiens –, ont été obscurcis par les non-dits politiques qui clivent les positions sur la décentralisation. Pour simplifier un débat complexe, ils opposent ceux qui montrent une certaine méfiance à l’égard de la rhétorique du « local » fondée selon eux sur une vision nostalgique et mythifiée du quartier, craignant que la décentralisation ne favorise le phénomène du punterismo, à ceux pour qui une meilleure représentation de la diversité des quartiers et de leurs demandes spécifiques est gage d’une meilleure « gouvernance ». Car la ville n’est pas une. Il existe de fortes différences entre Mataderos et le Barrio Norte.

Enfin, ce redécoupage doit être aussi pensé en référence à la réforme électorale prévue par la Constitution. La ville est un district unique qui élit ses 60 députés par scrutin de liste, à la proportionnelle. Les petits partis de gauche qui ont fait une entrée remarquée aux élections de 2000 ne veulent pas que les nouvelles communes fassent le lit d’un mode de scrutin mixte qui leur ferait perdre toute chance de représentation.

On mesure là les enjeux politiques liés à la réforme communale. Aussi, la décentralisation intra-urbaine qui devrait permettre de s’éloigner de la version « district fédéral » et de moderniser l’administration municipale avance-t-elle lentement.

L’idée toujours répétée que Buenos Aires n’est pas une mais deux villes, l’une riche, l’autre pauvre, correspond bien à la réalité. Le Sud rassemble la presque totalité des bidonvilles de la capitale, des espaces publics à l’abandon, peu de commerces, des friches industrielles et l’essentiel des logements sociaux de type HLM. Bien que situé en position centrale dans l’espace métropolitain, les indicateurs de pauvreté, de chômage, de mortalité infantile rattachent socialement cet espace à la périphérie. Cette polarisation entre le Nord, résidentiel, verticalisé, concentrant les services de haut niveau, les monuments de la Nation, et le Sud, cœur industriel de la ville jusqu’aux années 50, appauvri et délaissé des pouvoirs publics, est ancienne. L’« idéologie du Sud » selon l’expression d’A. Gorelik, c’est-à-dire l’idée qu’il faut « incorporer le Sud au Nord », l’est également. Mais, comme le montre le diagnostic établi par le Plan Urbano Ambiental, la coupure n’a jamais été si visible. L’appauvrissement généralisé de la population a entraîné, ces dernières années, la multiplication des réfectoires communautaires.

Les nouvelles autorités de la ville, à la suite de tant d’autres, ont réaffirmé leur volonté de « rompre le cercle vicieux qui condamne au retard le sud de la ville ». La Corporación Sur, établissement public dont les actifs sont gagés sur les biens fonciers et immobiliers de la ville, a pour tâche d’attirer les investissements dans la zone sud, de créer des emplois en favorisant l’émergence d’un pôle informationnel de petites start up et de consolider la vocation touristique et récréative des quartiers traditionnels de la Boca et de Pompeya, autour de l’image du « typique porteño » et du tango. Il n’en demeure pas moins que le parachutage d’un organisme dont le directeur est nommé par le chef du gouvernement de la ville, sans passer par le législatif, sans concertation avec les associations d’habitants, a été accueilli avec amertume. Et ce d’autant qu’il intervient après une procédure de consultations et d’ateliers populaires sur le thème «¿Que Sur Queremos ?» faisant appel à la participation populaire. Le Sud est-il (encore) livré au Nord ? Les associations d’habitants ont le sentiment que le Sud constitue une sorte de réserve pour des grands équipements (centre de convention, parc d’exposition, musée, etc.) et des opérations immobilières « nordistes », comme dans le passé [42]. Car, selon l’expression de J. S. Bordreuil, la zone sud constitue un « ventre mou » favorisant l’arrivée des « gentrificateurs » et le recyclage territorial. Mais à la différence de Puerto Madero, la zone n’est pas vide d’habitants et le rachat d’entrepôts et de hangars transformés en restaurants, en salles de tango ou encore en lofts a entraîné une hausse immédiate des loyers, déplaçant les familles à bas revenus vers la périphérie, dans les villas miserias proches ou encore dans des zones squattées [43]. Enfin, la Corporation n’est-elle pas en contradiction avec les pouvoirs que l’on prétend donner aux futures communes qui recomposeront l’espace administratif et politique de la ville ?

Quelle que soit la réponse apportée, avec la création de la Corporation et le projet de revitalisation du Sud, la Ciudad autonoma se trouve confrontée, comme l’ont été de nombreuses villes européennes et latino-américaines, au problème des implications sociales et urbaines de la réhabilitation des centres dégradés. Comment changer l’image du Sud sans que la réactivation ne signifie exclusion et « gentrification » ? Comment concilier la compétitivité de la ville globale avec l’équité ?

Par ailleurs, l’autonomie apparaît comme une arme à double tranchant car elle enferme la pensée sur la ville dans l’aire centrale, la plus consolidée. L’absence d’un véritable débat sur la question métropolitaine et l’indétermination qui entoure les termes Gran Buenos Aires et « aire métropolitaine » donnent la mesure de la faible conscience de la dimension métropolitaine, renforçant l’image d’une métropole à deux vitesses, même si surgissent des centralités périphériques, des pôles et des corridors qui s’articulent aux nouvelles voies express, notamment le long de l’axe nord où se concentrent projets et investissements. Mais ces espaces forment un archipel dans un Conurbano appauvri par le chômage. Et d’ailleurs, les récentes associations de municipes dans le nord et le sud du Conurbano tentent de pallier, en quelque sorte, cette fragmentation institutionnelle et soulignent la nécessité des coopérations et partenariats pour penser les services et les équipements. L’enjeu pour les nouvelles autorités de la ville est de mettre en place des mécanismes de gouvernance territoriale qui permettent d’articuler les politiques urbaines de la capitale à celle de l’ensemble de l’agglomération. Car c’est à cette échelle que doit se redéployer la base de commandement et d’équipements d’une ville qui prétend entrer dans le club des global cities. Toutefois, durant la première administration radicale, la réflexion sur la gestion de la métropole prise dans sa totalité a été quasiment absente. On peut même dire que les autorités de la capitale, grisées par le discours sur la global city, se sont drapées dans une sorte d’isolationnisme face au Conurbano, tandis que des formes d’insularisme communal et de droit territorial de facto s’instauraient dans les périphéries.