Le principe selon lequel toutes choses sont réparties de façon inégale dans le monde méditerranéen s’applique aussi à l’eau. L’abondance et la pénurie, l’une et l’autre plus ou moins relatives ou absolues, alternent non seulement d’une rive à l’autre, mais d’une région à l’autre, voire d’un versant à l’autre. Cela pour les données immédiates de l’hydrologie car les situations réelles incluent trois autres variables : des situations amont ou aval, qui peuvent devenir des situations de domination ou de dépendance; la richesse ou la pauvreté, qui permet ou qui interdit aux nations de pallier les handicaps de la nature; les choix des politiques de gestion tant aux échelles régionale et nationale qu’internationale. Les situations observables vont donc de l’abondance à la pénurie, de l’indépendance à la subordination avec, par voie de conséquence, des conflits latents ou avérés sur la ressource.

L’évaluation des ressources en eau peut se faire à partir de multiples approches [1]. La plus simple consiste à rapporter la totalité des volumes disponibles dans une aire donnée – État ou bassin fluvial – à la population, soit le ratio ressource/habitant tous usages confondus. Selon les normes internationales au demeurant contestables, les situations de pénurie se font sentir à partir d’une dotation de 1 200 m³/hab./an et en dessous de 500 m³ s’instaurent des situations critiques. Sur cette base, mais en ne prenant en compte que les réserves renouvelables correspondant à l’écoulement superficiel et aux nappes renouvelables, il apparaît que, dès 1990, six pays affrontaient déjà des situations de pénurie : Malte, Israël, Égypte, Libye, Tunisie et Algérie (tableau 1). Une projection sur l’année 2025, prenant en compte les taux de croissance démographique moyens et les variations de consommation résultantes, laisse augurer une dégradation marquée de la situation dans ces mêmes pays mais aussi de fortes tensions sur le reste de la rive sud, Chypre, Syrie, Liban et Maroc.

Longtemps, l’action des États méditerranéens dans la gestion des eaux est restée assez discrète en dehors des aménagements destinés parfois à la navigation, mais le plus souvent aux travaux de drainage des zones humides et de protection contre les crues. Pour le reste, s’agissant du ravitaillement en eau des agglomérations ou des aménagements hydro-agricoles, les initiatives étaient d’ordre local, les modèles de référence relevant soit du type des mancomunidades espagnoles aux structures relativement démocratiques, soit du type des huertas le plus souvent dominées par des bourgeoisies urbaines. L’Égypte constituait la seule exception notable puisque la répartition des eaux de la crue annuelle était commandée à l’échelle du fleuve par un pouvoir autoritaire qui a servi de référence fondamentale au Despotisme oriental de Wittfogel (Éditions de Minuit, 1964,672 p.).

Dans l’ensemble des pays méditerranéens, la plupart des réformes agraires reproduisent le même schéma. Elles ont été le plus souvent conçues comme le moyen de résoudre des problèmes d’ordre social ou politique, mais ont également servi de justificatif à des régimes autoritaires soucieux de démontrer leur efficacité en multipliant les grands travaux hydrauliques.

Le rôle de l’État dans les premiers développements de l’agriculture hydraulique en France s’est longtemps limité à l’octroi de concessions ou la définition et l’application de règlements administratifs. L’interventionnisme étatique ne s’est réellement manifesté qu’à travers la genèse et la gestion de la Compagnie nationale du Rhône. En début de siècle, l’impulsion initiale de l’aménagement – techniquement difficile – du fleuve revient à des initiatives privées ou locales : les communes et départements riverains, la compagnie de chemins de fer PLM, des consommateurs d’électricité et l’État actionnaire. Tant le faible investissement des partenaires régionaux que les aléas de l’Histoire avec la nationalisation des chemins de fer, puis celle de l’électricité, ont renforcé le rôle de l’État. À terme et faute sans doute du dynamisme nécessaire, l’initiative régionale a débouché sur la formule du « Rhône au service de la nation ». L’électricité, qui, vendue à un tarif préférentiel, devait faciliter le développement économique de la région, a été plus simplement distribuée sur le réseau national cependant que la puissance installée combinée avec la masse d’eau du fleuve a incité Électricité de France à implanter dans la vallée une part importante de ses sites de production électronucléaire. L’axe rhodanien n’a guère eu pour contrepartie de ces aménagements que des expropriations pour cause d’intérêt public, cependant que les volets irrigation et aménagement du territoire étaient systématiquement minimisés, supprimés ou réduits au nucléaire. Le tout dans l’indifférence ou le consentement tacite des élus et des acteurs régionaux [4]. Ce n’est que depuis une date récente et à la suite de l’abandon du projet de la liaison Rhône-Rhin que la région Rhône-Alpes commence à revendiquer une partie de la « rente énergétique [5] », sans qu’il soit pour autant possible d’évoquer une réelle concertation entre riverains et aménageurs. Dans ce cas, il y a crise mais le conflit reste latent. Ce n’est qu’à une date récente que l’émergence du concept de « valeur patrimoniale » a suscité quelques conflits dont le registre s’étend progressivement de l’écologie aux problèmes de tarification [6]. La remise en cause d’un jacobinisme centralisateur implicitement admis et explicitement vécu aura sans doute été facilitée par les directives européennes dont émanent les lois sur l’eau, en particulier celle du 3 janvier 1992, qui implique les instances régionales dans les organismes de gestion et constitue l’amorce d’un processus de subsidiarité.

Depuis longtemps, la gouvernance de l’eau en Espagne a été prétexte à conflits entre les irrigants et l’État. Initialement, d’innombrables disputes opposaient sur chaque périmètre tantôt les arrosants d’aval à ceux d’amont, tantôt quelques puissants à des masses besogneuses [7], sans qu’il y ait intervention de l’État. Celui-ci n’est apparu sur le devant de la scène qu’avec le recours progressif à des équipements lourds, dont l’implantation a nécessité à partir de 1866 la mise en place d’un corpus législatif ainsi que l’adoption du principe de subventions contrôlées puis directement gérées par les instances étatiques travaillant sur la base de « divisions hydrauliques » couvrant la quasi-totalité du territoire. Les statuts et les modes d’intervention assez disparates de ces organismes furent harmonisés dès 1926 dans la cadre de « confédérations hydrographiques » opérant chacune à l’échelle d’un bassin fluvial. Témoigne de l’œuvre considérable de ces organismes gérés par un corps d’ingénieurs dépendant du ministère des Travaux publics le passage des superficies irriguées de 0,2 à 4 millions d’hectares en un siècle. Cette progression remarquable, confortée par la mise en place de structures de commercialisation modernes, ne s’explique pas uniquement par les contraintes climatiques et la force des traditions hydrauliques. Elle doit beaucoup à l’élan de reconstruction du pays impulsé par les cadres issus de la « génération de 98 », réagissant contre la défaite consécutive à la guerre hispano-américaine. Surtout, elle a été facilitée par l’absence de toute contestation politique dans le cadre des régimes autoritaires de Primo de Rivera puis de Franco. Cette absence de concertation a notamment permis, en l’absence de toute consultation des populations intéressées, la réalisation du transfert des eaux du Tage vers le Segura. Achevée en 1979, cette opération a permis l’essor des cultures spéculatives de fruits et légumes dans le Levant espagnol. Concrètement, le potentiel de terres irrigables, jusqu’alors limité par la sécheresse, s’est accru de 269 000 ha à la suite de cette opération.

Les pays du Maghreb sont les héritiers d’une longue tradition hydraulique qui s’épanouit aussi bien dans des structures locales du type huerta ou oasis que dans la gestion de cours d’eau comme l’oued Draa ou l’oued Ziz. Dans le cas du Maroc, laremise en cause de cette tradition, effective depuis les débuts de l’époque coloniale mais perdurant dans le cadre de l’État souverain, aboutit à une série de transferts [10] affectant aussi bien les hommes que les eaux. Jusqu’à la mise en place du protectorat, la population était répartie pour l’essentiel entre le piémont atlasique, le Dir, et les vallées montagnardes. Par la suite, elle a été attirée par la formidable expansion des villes et, de façon toute particulière, par la région du littoral atlantique. Cet exode des hommes a amené par voie de conséquence le déclin relatif de nombreux appareillages hydrauliques, et cet affaiblissement a finalement justifié le transfert des eaux des montagnes vers les plaines, qui ont bénéficié de vastes aménagements hydro-agricoles.

Souhaitée ou contestée, l’omniprésence de l’État, tout comme la diversité de ses modes d’intervention, sont justifiées tant par l’ampleur des moyens qu’exige la réalisation des grands projets hydrauliques que par la nécessité d’établir des arbitrages entre de multiples intérêts et d’établir des lois et règlements à cette fin. Pour autant, l’État n’est pas toujours à même de remplir les missions qui devraient entrer dans ses attributions. Cette impuissance tient souvent à l’impossibilité de combler, au niveau de la gestion, l’écart qui va des grands ouvrages à l’utilisateur de base, qu’il s’agisse de réprimer des abus, de satisfaire la demande des usagers ou d’opérer des arbitrages entre ceux-ci.

La dimension internationale ne fait que reprendre les situations classiques d’opposition entre rive gauche et rive droite ou amont-aval, mais elle implique les États dans la résolution de ces conflits. Dans le cadre des pays méditerranéens, s’il existe des conflits potentiels dans le cadre des États nés du démembrement de la Yougoslavie, l’intérêt ou plus précisément le risque de conflits avérés se concentre sur trois bassins internationaux, le Nil, l’Euphrate et le Jourdain [21]. Il existe également un non-conflit remarquable dans le cas du Rhône, dont une partie des eaux fait l’objet d’un projet de transfert en direction de Barcelone, sans qu’il y ait eu consultation ni même information des riverains. Même si ce projet est actuellement mis en sommeil et même si sa réalisation semble peu justifiée au plan économique comme au plan environnemental, la comparaison entre l’indifférence des Rhodaniens et la sensibilité exacerbée des riverains de l’Èbre mérite d’être soulignée.

Longtemps, l’Égypte s’est identifiée au Nil et, dans l’esprit des Égyptiens, l’usage de ses eaux à leur profit exclusif allait de soi [22]. Ce n’est qu’à la fin du XIX^e siècle, lorsque les Anglais introduisirent la culture du coton dans la Djezireh soudanaise, que les Égyptiens prirent conscience du fait que le Nil était un fleuve international et qu’ils pouvaient ne pas être les seuls utilisateurs de ses eaux. Du moins le colonisateur qui contrôlait la majeure partie du bassin nilotique via le Soudan compensa-t-il le prélèvement d’eau en amont par la construction d’un premier barrage implanté à Assouan avec une capacité de 1 puis 2 km³, ainsi que par la construction de barrages régulateurs en territoire soudanais. L’équilibre précaire ainsi établi fut remis en cause lorsque le Soudan devint indépendant en 1953 et exigea un partage des eaux, formalisé par un traité de 1959 qui instaurait une répartition sur la base de 18,5 km³ pour le Soudan (contre 2 km³ effectivement prélevés à la date de l’accord) et 55,5 km³ pour l’Égypte, qui en échange de cette concession restait libre d’ériger le haut barrage d’Assouan. Le débit annuel moyen du Nil s’élevant à 84 km³, il restait 10 km³ correspondant à l’évaporation sur le lac Nasser. Ce partage conclu entre deux États alors que le bassin du Nil en compte dix [23] fut immédiatement dénoncé par l’Éthiopie. Et c’est autant pour échapper aux risques et contraintes de l’amont que pour obtenir une régulation pluriannuelle de la crue du Nil que l’Égypte s’est lancée dans la construction du haut barrage. Selon Nasser, « avec la construction du haut barrage, l’Égypte ne sera plus jamais l’otage des pays d’amont ». Cette assertion, confortée à l’époque par l’énormité du volume stocké derrière le barrage, est maintenant mise en échec sur deux plans, à l’intérieur des frontières de l’Égypte et à l’échelle du bassin.

Dans l’imaginaire populaire, le Tigre et l’Euphrate évoquent moins la Turquie, qui fournit l’essentiel de leur débit, que la Mésopotamie, qui les utilise [24]. De fait, la Turquie s’est longtemps désintéressée de ces fleuves qui n’arrosaient que les lointaines provinces d’Anatolie, traversaient de multiples gorges et affichaient des régimes fantasques : débits annuels variant de 1 à 4, ce qui rend peu significatifs les 830 m³/s du module de l’Euphrate et les 570 m³/s de celui du Tigre [25], étiages prononcés et crues violentes. C’est donc sans trop de restrictions que les Turcs se sont engagés dans le cadre du traité de Lausanne ( 1923), puis par une convention de 1946, à garantir un débit de 500 m³/s à la frontière syrienne. Ces garanties étaient d’autant plus nécessaires aux deux pays d’aval que les débits mesurés à hauteur du Chott el-Arab proviennent à raison de 70% de la Turquie, contre 7% de l’Iran et 23% de l’Irak. La position des Turcs a changé dès les années soixante, lorsqu’ils ont évalué le potentiel énergétique des deux fleuves à 7400 MW (soit une production moyenne de 30 milliards de KWh équivalant au tiers de la consommation nationale d’électricité mesurée en 1999). D’où la crise amorcée en 1965, lorsque la Turquie a fixé unilatéralement sa dotation minimale à 14 km³ sur l’Euphrate, alors que la Syrie faisait état d’une consommation de 14 km³ et l’Irak de 18 km³, soit un total de 46 km³, bien supérieur au débit annuel moyen du fleuve qui s’élève en moyenne à 32 km³ mesurés au niveau de la frontière turco-syrienne.

Le Jourdain, petit fleuve endoréique dont l’écoulement annuel est estimé à 570 millions de mètres cubes au niveau du lac de Tibériade avant sa confluence avec le Yarmouk, reçoit ses eaux de quatre pays, le Liban, la Syrie, la Jordanie et Israël. Mais alors qu’Israël ne fournit que 23% de l’écoulement annuel, il est le principal utilisateur d’une ressource disputée [26] et c’est en fonction des choix politiques de ce pays que la question des eaux de ce fleuve international doit être abordée. En fait, Israël ne contrôle, dans la limite de ses frontières de 1967, que les eaux du Dan. Le Liban contrôle le Hasbani, et la Syrie le Banias, les résurgences du Golan et le Yarmouk. La dépendance géographique qui frappe Israël, mise en évidence à plusieurs reprises par les menées hostiles de ses voisins, a été résolue de plusieurs façons : par la définition de la frontière qui passe par la rive orientale du lac de Tibériade, ce qui permet à Israël d’en pomper les eaux sans contrôle; par faits de guerre, dont la prise de contrôle du Golan et l’occupation pour un temps du Sud-Liban, ce qui a permis à Israël de trouver un complément de ressources dans le Litani; par voie de fait, en bombardant à plusieurs reprises et dès 1964 les chantiers d’ouvrages visant à détourner les eaux à l’intérieur des frontières syriennes et jordaniennes. Cette politique de force est nuancée par l’acceptation d’un ouvrage de dérivation et d’un canal du Ghor qui permettent aux Jordaniens d’irriguer la rive gauche du Jourdain. Cette région, qui correspond à 1% du territoire, fournit actuellement le tiers du ravitaillement de la Jordanie en produits frais.

L’eau dans les pays méditerranéens n’est pas forcément rare. Elle est surtout répartie de façon irrégulière avec une prédominance des situations contrastées : ici des montagnes humides dominent des plaines sèches, et là des fleuves abondants traversent des déserts; ici l’eau est si abondante que sa gestion pose peu de problèmes, et là les contraintes sont si fortes que l’accès à l’eau devient une priorité absolue. Ce jeu d’oppositions transparaît sur bien d’autres registres, comme la force ou l’insignifiance des cultures de l’eau ou encore la priorité accordée ici au drainage et là à l’irrigation. Des situations aussi contrastées ne sont le fait ni des régions arides ni des régions humides, mais caractérisent plutôt les marges climatiques. C’est sans doute la combinaison de ces trois facteurs, marginalité zonale, contrastes entre régions voisines et finalement situations de dépendance hydrographique de certaines régions à l’égard d’autres, qui fonde une certaine spécificité méditerranéenne, laquelle implique finalement des tensions plus ou moins fortes aux diverses échelles de l’espace, qu’il s’agisse de l’accès à l’eau ou de sa répartition entre diverses catégories d’usagers. Et ce sont finalement ces tensions entre régions ou nations qui expliquent le rôle des États selon diverses configurations, la distinction s’imposant entre le contexte national et la scène internationale.

Aux niveaux les plus simples, l’État est absent et les problèmes se règlent dans le cadre de communautés qui peuvent être tantôt de taille très modeste, comme celles des hautes terres tunisiennes, des vallées de l’Atlas ou des petits périmètres des Alpes du Sud, tantôt assez puissantes pour exercer le contrôle de l’eau et la discipline des usagers sur des aires assez vastes, comme la huerta de Valence.

En théorie, le droit international devrait permettre la résolution des conflits impliquant des États, mais force est de constater l’impuissance du droit face aux situations de fait. Les règlements internationaux n’ont longtemps pris en compte que les problèmes de la navigation sur quelques fleuves comme le Rhin et le Danube. L’élargissement des propositions juridiques à d’autres usages ne s’est fait que très progressivement en s’inspirant de diverses législations nationales. Or l’éventail des jurisprudences autorise toutes les politiques, et la Turquie fait volontiers référence à la doctrine Harmon ou de souveraineté nationale absolue, selon laquelle un État ou un particulier peuvent user librement et au mieux de leurs intérêts de l’eau qui longe ou traverse leur territoire. Inversement, l’Irak ou l’Égypte se réfèrent à la législation dite « californienne », au terme de laquelle les droits du premier usager l’emportent sur ceux des usagers plus récents. Face à ces doctrines contradictoires, la Commission législative internationale travaillant dans le cadre de l’ONU a formulé en 1991 une proposition de loi qui n’a pas été ratifiée à ce jour [27]. Aussi bien ses recommandations se heurtent à de multiples contradictions puisque l’article 6 recommande un usage équitable alors que l’article 7 interdit toute action entraînant un dommage appréciable : dans le cas du Nil, l’usage équitable voudrait que l’Éthiopie développe son potentiel hydraulique, mais ce choix entraînerait un dommage appréciable pour l’Égypte.

Qu’il s’agisse de l’Èbre, du Nil ou du Jourdain, il n’est pas certain que la violence des propos ou des politiques réponde exactement à la gravité des situations en cause. Cela tient peut-être au fait que les riverains d’un fleuve s’identifient parfois à celui-ci : l’Èbre est le sang de l’Aragon, et dévier ses eaux équivaut à saigner la communauté aragonaise; les Égyptiens s’identifient si bien au Nil que les habitants des villes neuves construites dans le désert parlent d’exil et rêvent des eaux boueuses du fleuve; et que dire du Jourdain, qui est pour tout Juif le seuil de la Terre promise ? On peut évoquer, sur ce même thème de l’identification des hommes au fleuve, la Padanie et cette étrange fête au cours de laquelle furent mêlées et rejetées dans le fleuve, au niveau du delta, les eaux provenant des Doires, du Tessin, de l’Adige, bref de toutes les composantes d’un fleuve unique ou, si l’on préfère, le symbole de toutes les communautés régionales unies par ce fleuve. Cette identification d’une nation à ses eaux est lourde d’implications négatives dans la mesure où l’eau symbole devient l’eau support de revendications politiques et finalement l’eau cause ou prétexte justifiant les pires excès. Ne nous demandons donc pas s’il y aura des guerres de l’eau. Elles sont déjà là.