Dans le cadre de l’aménagement des marais de l’Ouest, le Conseil général réalise dans les années 1960 le barrage de Saint-Savinien sur la Charente et l’UNIMA le canal d’irrigation des marais de Rochefort. L’UNIMA assure dès 1965 l’alimentation des 25 000 hectares de l’ensemble des marais de Rochefort et Marennes. En 1966, l’UNIMA devient un syndicat mixte, ce qui permet d’accueillir les collectivités locales qui sollicitent de plus en plus ses services. En 2003, ce sont plus de deux cents adhérents qui, outre des associations de marais, incluent des communes, des syndicats intercommunaux, le département de la Charente-Maritime, la région Poitou-Charentes, la chambre d’agriculture...

Par-delà l’entretien du réseau et des ouvrages hydrauliques du marais, l’UNIMA se veut la cheville ouvrière de bon nombre d’aménagements (« ou le bras séculier des aménageurs » selon son nouveau directeur). Parmi ces aménagements, il faut citer le drainage des terres de marais par tuyaux enterrés, encouragé par les aides de l’État, de la région et du département. À la suite de conflits répétés, au cours des années 1980, avec les associations de protection de la nature (Ligue pour la protection des oiseaux, Société d’étude et de protection de la nature en Aunis et Saintonge), cette activité, largement développée par l’UNIMA au début des années 1970, cessera définitivement en 1988 avec la signature du protocole agricultureenvironnement de gestion concertée des marais charentais. Dès lors, l’UNIMA se présente comme conseillère auprès du Conseil général et des services de l’État, dans les opérations d’aménagement mais aussi de mise en place des mesures agri-environnementales liées à l’hydraulique sur l’ensemble du territoire charentais. Cependant, comme n’importe quelle entreprise, elle a besoin de faire du chiffre d’affaires et d’équilibrer ses comptes. Or, les financements qui permettent de réaliser de gros chantiers de terrassements, générateurs d’un chiffre d’affaires conséquent, deviennent plus difficiles à obtenir et ces gros chantiers se font plus rares depuis que s’est développée une législation environnementale qui valorise les milieux humides selon des critères inédits. En 1999, son président lançait un appel à ses adhérents : « Faites-nous travailler, et pas seulement pour de la bricole ! » Le Conseil général a pourtant mis en place, il y a une quinzaine d’années, des mesures d’entretien systématique des marais littoraux, qui constituent la source de revenu principale de l’UNIMA, et a généralisé ces mesures d’entretien systématique aux rivières, annoncées en ces termes par le président sénateur : « Ce n’est pas d’eaux stagnantes dont la Charente-Maritime a besoin mais d’eaux vives ! » Des eaux stagnantes, il en est question en d’autres termes lorsque l’établissement d’un vaste programme de réserves d’eau est envisagé par l’exécutif de l’UNIMA à l’échelle du territoire départemental.

Certains maires de petites communes s’abandonnent volontiers à quelques confidences. En effet, si l’UNIMA est considérée comme « utile pour réaliser des grands travaux et pour gérer globalement le marais », par contre, il est souvent regretté que les agriculteurs ne puissent pas dans les faits recourir à des entreprises privées pour curer leurs fossés. Cet état de dépendance est parfois vivement ressenti au point que certains ironisent quant aux démêlés de l’UNIMA avec la DIREN et les associations environnementales. L’idée que des règles contraignantes lui soient désormais imposées amuse, voire suscite quelques sarcasmes de maires pourtant peu proches des thèses environnementalistes. Cette représentation d’un service qui se voudrait public s’apparente parfois à un clientélisme et les communes se sentent souvent dessaisies de leurs capacités d’intervention.

Dès 1987, dans un contexte de conflits d’usage (entre producteurs de peuplier et maïsiculteurs) et d’étiages particulièrement sévères sur la Boutonne, l’association des irriguants de Saintonge Est (ADISE [5]) réclame la création de réserves et notamment le barrage de la Trézence. Les maires du canton regrettent d’être tenus à l’écart du débat sur l’éventuelle création d’une vaste réserve hydraulique dans le marais de Saint-Loup (commune qui doit céder l’essentiel de l’emprise foncière), le projet porte alors sur cent quarante millions de mètres cubes. Pour son remplissage, le débit insuffisant de la Trézence doit être complété par des pompages à l’aval dans la Boutonne. Ce véritable lac serait susceptible de permettre l’irrigation de 10% des surfaces cultivées du département tout en offrant de nouvelles possibilités au tourisme et aux loisirs nautiques. Fin 1987, le projet atteint son apogée : il s’agit de créer une retenue d’eau de cent quarante-cinq millions de mètres cubes pour irriguer 30 000 hectares. François Blaizot qui, de 1959 à 1963, a été directeur de la Compagnie nationale d’aménagement de la région de Bas-Rhône et du Languedoc a gardé un goût certain pour les grands aménagements hydrauliques.

Il faut attendre avril 1989 pour que soient publiés les résultats de l’étude d’impact du futur barrage : deux hameaux doivent disparaître sous les eaux et une vingtaine de familles verront leurs maisons submergées dans la cuvette. Deux partenaires vont assister le département qui se verra confier la maîtrise d’ouvrage : la DDAF (Direction départementale de l’agriculture et des forêts) et la SAFER (Société d’aménagement foncier et d’établissement rural). Cette dernière, financée par le Conseil général, rachète sans plus attendre les terres libres aux environs de la cuvette afin de les revendre aux agriculteurs expropriés, le département se contentant d’acquérir le fond de la cuvette. Les habitants concernés tentent de s’organiser contre ce projet, mais le souvenir de la construction du pont de l’île deRé qu’aucune procédure judiciaire n’avait pu stopper incite peu à peu au fatalisme.

En septembre 1990, l’étude d’impact, outre des réserves sérieuses quant aux risques d’eutrophisation des eaux et à la destruction d’un milieu bocager retenu dans un premier inventaire pour être classé en ZNIEFF, note l’indétermination du projet. Simultanément, des associations environnementales élaborent à leur tour leur stratégie et annoncent dans la presse locale que « ce barrage est une aberration technique et économique, on a pris la décision de le construire et désormais on cherche à le justifier par n’importe quel moyen ». En pleine enquête publique, une plaquette explicative est éditée par le Conseil général qui décrit les atouts du nouveau projet : ce barrage doit avoir une capacité double des trois autres réservoirs de la région réunis, soit soixante-cinq millions de mètres cubes, elle devrait permettre d’irriguer 40000 hectares supplémentaires de cultures, pour 45000 hectares à la même époque dans ce département. Il s’agit de réalimenter en eau douce l’estuaire de la Charente pour le maintien des activités conchylicoles du bassin de Marennes-Oléron, soutenir les étiages de la Boutonne et développer les périmètres d’irrigation. Ce projet, présenté comme un facteur de développement touristique, ferait également de la retenue de la Trézence « la plus grande zone d’accueil del’avifaune migratrice spécialement aménagée et protégée en site terrestre de la Charente-Maritime ». Le préfet ne signera pas la déclaration d’utilité publique, le ministère de l’Environnement [6] bloquera la procédure pour des raisons administrative et écologique. Ce dossier sera finalement soumis au Conseil d’État qui en novembre 1991 rendra un avis défavorable.

Malgré cet échec, le Conseil général continue à acquérir les terrains nécessaires par l’entremise de la SEMDAS et de la SAFER. Un nouveau préfet est nommé qui se déclare prêt à éclairer de ses conseils les élus pour faire avancer le projet de retenue sur la Trézence. Claude Belot, conseiller général et maire UDF de Jonzac, succède à François Blaizot à la présidence du Conseil général. Nouveau contexte, nouveau dossier, nouvelle étude d’impact, et le 12 juin 1997 les élus du Conseil général affichent par un vote à l’unanimité leur détermination à mener à bien un projet revu et corrigé. Cette fois, la capacité du barrage sera de quarante-sept millions et demi de mètres cubes stockés et trente-neuf millions de mètres cubes utiles parmi lesquels douze millions de mètres cubes seront réservés au soutien de l’étiage de la Boutonne, trois millions de mètres cubes à l’irrigation des terres hautes (pour moins d’une vingtaine d’exploitations sur cinq cents hectares) en compensation des terrains perdus pour les agriculteurs du secteur. Tout le reste, vingt-quatre millions et demi de mètres cubes, doit aller à la sauvegarde des frayères du bassin de Marennes-Oléron [7]. La retenue de la Trézence est déclarée « solution naturelle pour le développement durable » du département. Pourtant, l’enquête publique dévoilera une certaine forme de supercherie dans cette nouvelle opération. À Saint-Savinien, à l’amont de la confluence de la Boutonne et dela Charente, le débit objectif d’étiage doit être divisé par deux afin de permettre aux irriguants charentais de prélever davantage d’eau [8] moyennant une redevance qui financerait les coûts de fonctionnement de l’ouvrage. Ainsi, ce qu’apporterait le barrage d’un côté serait apparemment supprimé de l’autre, ce qui permet de s’interroger sur ces apports d’eau très hypothétiques jusqu’aux zones ostréicoles. L’IFREMER (Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer), pourtant très favorable à la création de réserves en eau douce pour préserver le développement du naissain des huîtres l’été, se montre très dubitative lorsqu’elle apprend cette diminution de moitié du DOE (débit objectif d’étiage). Il est écrit dans le dossier qu’en cas d’année sèche le périmètre d’irrigation serait conforté non pas sur la part Boutonne mais sur celle de... l’ostréiculture, « faut-il en déduire qu’en année sèche les ostréiculteurs n’ont pas besoin d’eau douce ?» ironisent les commissaires enquêteurs.

La diversité des approches et des idées énoncées par les acteurs confirme la pierre d’achoppement fondamentale du projet Trézence dans sa dernière mouture : ses multiples objectifs (irrigation du maïs, création d’un lac artificiel pour le développement du tourisme, réserve d’eau douce pour favoriser l’éclosion du naissain) apparaissent inconciliables. La gestion collective d’une telle réserve en eau semble apparemment bien éloignée des us et coutumes des habitants de cet espace : trop d’usagers aux besoins contradictoires sont concernés. Les incertitudes du projet ont indéniablement contribué à affaiblir sa portée politique. Si désormais les élus des communes riveraines souhaitent dans l’ensemble qu’il aboutisse, leurs attentes discordent étonnamment. Les irriguants eux-mêmes sont davantage demandeurs de réserves individuelles (dites de substitution) sur leurs propres terres et désormais ne s’approprient guère ce projet qu’ils considèrent comme davantage « celui du Conseil général ». Au fil des tentatives d’habillage, trop de maladresses se seront accumulées dans sa conduite qui pourraient obérer lourdement son issue. Alors que dans ce nouvel élan de décentralisation que connaît notre pays la gestion de l’eau serait une compétence acquise par les départements français, force est de constater dans l’étude de ce cas l’incapacité d’un pouvoir politique local à résoudre une situation de crise structurelle autour de la question du partage de l’eau dans un département, qui se veut pourtant un pôle de pouvoir puissant et structurant. Mais les conditions d’une véritable gestion intégrée peu-vent-elles être réunies sur un territoire quel qu’il soit dès lors que les logiques de conservation de position de pouvoir prévalent sur toute autre considération ?

La prise en compte de l’« artificialisation » des masses d’eau laisse penser qu’un tronçon de rivière « artificialisé » ou « fortement modifié » se verrait appliquer des objectifs de qualité ou de quantité distinctes. Par ailleurs, ce que l’hydrogéologue nomme un aquifère pourrait ne pas correspondre exactement à une masse d’eau souterraine. Il est donc permis d’envisager un foisonnement de ces masses d’eau ainsi définies. Cette situation pourrait générer simultanément la multiplication d’acteurs aux revendications contradictoires ou complexes à concilier. L’apparition de ces perturbations potentielles d’une géopolitique de l’eau serait d’autant stimulée que ce « bon état écologique » à atteindre correspondrait dans certains cas à des normes extraordinairement contraignantes puisqu’il s’agirait de rejoindre, pour les eaux superficielles, l’objectif ambitieux qui coïncide à la couleur verte des cartes de qualité de l’eau. Des rapports de forces politiques se trouveront vraisemblablement modifiés par cette intrusion législative. La question de l’évaluation de la qualité des masses d’eau souterraine apparaît quant à elle très problématique également puisque de nombreux polluants ou leurs métabolites nécessitent des temps très longs pour atteindre les aquifères en fonction de leurs natures et, par conséquent, des périodes non moins importantes lorsqu’il s’agit d’envisager leur reconquête qualitative. La notion nouvelle de bassin d’alimentation pour la reconquête qualitative des eaux souterraines est primordiale afin de mobiliser et responsabiliser les acteurs. Simultanément, nombreuses sont les villes et leurs communautés d’agglomérations (Rennes, Poitiers...) qui sont déjà confrontées à la nécessité de préserver leurs ressources en eaux destinées à l’alimentation en eau potable. Cette exigence de préservation de la ressource qui se dégrade rapidement se heurte dans certains cas (périmètre de protection des captages, acquisition foncière, zonages) au maintien des activités économiques et crée souvent des conflits entre des territoires, en particulier ceux de l’urbain vis-à-vis de ceux du rural.

L’analyse économique demeure l’un des aspects phares de la directive-cadre au point que celle-ci devrait déterminer finalement les actions engagées dans la préservation ou la reconquête de la qualité de la ressource en eau. Il est probable que sur ce volet se jouera précisément l’essentiel des négociations à venir entre des acteurs dont les intérêts divergent. Parmi les différents aspects de ce volet économique, le principe de récupération des coûts et notamment des coûts environnementaux pourrait avoir une incidence considérable sur le moindre projet d’aménagement hydraulique. Les impacts des pollutions et des prélèvements apparaîtraient avec une visibilité accrue sur les différents usages de l’eau, ravivant ainsi l’application du principe pollueur-payeur auquel on sait combien certains lobbies résistent et s’efforcent, forts de leurs soutiens politiques, d’échapper. À ce titre, la transposition en droit français de cette directive-cadre suscite d’ores et déjà une grande vigilance des associations environnementales. En effet, la ministre de l’Écologie et du Développement durable a manifesté en maintes occasions son souci d’élaborer une « grande loi sur l’eau », grande car « consensuelle », exprimant d’emblée un positionnement politique qui pourrait laisser pressentir l’ampleur des reculs à venir, voire du statu quo qui pourrait émerger. Ce projet de loi présenté le 10 avril 2003 indique que « les coûts liés à l’usage de l’eau doivent être récupérés sur les utilisateurs en tenant compte des conséquences sociales, environnementales et économiques, ainsi que des conditions géographiques et climatiques ». La prolifération des reports et des dérogations d’objectifs, justifiés par des analyses « coûts-bénéfices », sera certainement impressionnante si une autorité compétente et indépendante politiquement (le préfet coordonnateur de bassin ?) n’encadre pas ces suites prévisibles, au point qu’il est à craindre que ces nouveaux concepts ne se révèlent finalement bien peu novateurs.

Au sein des agences de l’eau, des commissions géographiques par sous-bassin versant sont mises en place et se mobilisent afin de relancer la démocratie participative et la consultation des usagers (associations, agriculteurs, industriels...). Ces commissions sont le plus souvent présidées par des élus de Conseils généraux, réaffirmant une volonté de contrôle. Cette gestion de l’eau au plus près du local se concrétise pourtant, depuis la loi sur l’eau de 1992, par l’élaboration de SAGE (schéma d’aménagement et de gestion des eaux) que la directive-cadre encourage à poursuivre. Alors que ces SAGE se voulaient jusqu’à présent d’initiative locale, le projet de loi qui s’esquisse pourrait entériner leur mainmise par les départements, ils feraient ainsi partie de ces « nouveaux domaines décentralisables qui devraient concerner le rôle des collectivités territoriales dans l’observation et la surveillance du milieu et des usages, la planification territoriale ». Dans de nombreux départements français, le développement des SAGE n’est pas toujours vu d’un très bon œil, le pire en la matière étant ceux dont la structure porteuse est un pays. On se souvient, à l’automne 2002, de l’insistance des sénateurs (très liés aux Conseils généraux) auprès du Premier ministre Raffarin afin qu’il mette un frein au développement des pays (considérés pourtant par de nombreux acteurs comme le nec plus ultra en matière de développement local). La concomitance entre projets de développement local et les nécessités de solutionner des questions déterminantes de gestion de l’eau se prête avec évidence à cet enchevêtrement et n’altère en rien les principes du développement durable si chers désormais à nos élites politiques. Les SAGE sont élaborés par des CLE (commissions locales de l’eau), supposées indépendantes politiquement malgré leur manque d’autonomie financière. La méthode participative lorsqu’elle réussit à susciter l’appropriation du processus par les usagers de l’eau permet de développer une véritable responsabilisation de ceux-ci. Cette méthode porte ses fruits même (et surtout ?) dans des contextes initialement très conflictuels. Il faut cependant constater que l’engagement non équivoque des élus locaux dans une telle entreprise est essentiel. À ce titre, l’expérience révèle que les structures intercommunales ou leurs groupements apparaissent comme les plus efficients pour mener des actions d’aménagement et de gestion des eaux sur leurs territoires.

Certains élus régionaux, et pas des moindres, ne sont pas restés inertes quant à cette revendication de la gestion de l’eau sur leur territoire. Jean-Pierre Raffarin lui-même, alors président de la région Poitou-Charentes, avait été à l’initiative marquante d’Assises régionales de l’eau et son souci d’une gestion régionale de l’eau apparaissait alors beaucoup plus évident qu’aujourd’hui. La région Bretagne est candidate à une expérimentation de la décentralisation dans le domaine de l’eau. Les arguments avancés par Josselin de Rohan, président UMP du Conseil régional, sont d’ordre géographique quand il souligne l’homogénéité hydrographique au sein du bassin Loire-Bretagne, mais aussi d’ordres sociétal et politique quand il rappelle la dégradation désastreuse dont souffre l’image de la Bretagne et l’inévitable implication du Conseil régional pour restaurer ce déficit terriblement dommageable. La condamnation, en mai 2003, du syndicat des eaux de Trégor par la cour d’appel de Rennes pour la mauvaise qualité de son service indique combien cette question demeure sensible. On peut se demander néanmoins si la Bretagne nécessite des normes qualitatives et quantitatives spécifiques pour ses eaux qui la distingueraient à ce point du reste du bassin Loire-Bretagne. Une référence régionaliste implicite peut aussi motiver l’argumentation ou justifier politiquement ce particularisme qui possède toujours un certain retentissement en Bretagne. De nombreuses actions très médiatisées ont été mises en place : Bretagne eau pure, programme de maîtrise des pollutions agricoles (PMPOA), mais, semble-t-il, les résultats très contrastés, et ceci malgré les efforts de communication importants déployés, requièrent vraisemblablement des ajustements. Il demeure néanmoins que ce schéma régional de gestion des eaux (SRAGE), qui est imaginé, permettrait de coordonner un peu mieux les moyens financiers qui apparaissent aujourd’hui d’une extraordinaire complexité.

Cependant, si l’élaboration d’un SAGE présente une occasion extraordinaire pour repenser le maillage de territoires qui le plus souvent s’ignorent voire s’opposent, la notion de bassin versant est importante pour construire des solidarités que ce soit entre l’amont et l’aval ou bien entre plusieurs sous-bassins. Mais celle-ci peut s’avérer parfois incomplète ou inopérante pour réaliser un véritable projet de territoire autour cette question.

L’exemple du SAGE Rance, Frémur, Baie de Baussais, dans la partie bretonne de l’agence Loire-Bretagne, révèle un cadre géopolitique singulier. La Rance est un fleuve côtier dont le cours longe quasiment une limite entre deux départements : les Côtes-d’Armor où elle prend sa source à Collinée et l’Ille-et-Vilaine qui accueille son estuaire jusqu’à Saint-Malo. Le périmètre du SAGE qui couvre 1330 km² et coïncide en partie avec le territoire du pays de Dinan est très marqué par des liens de coopération intercommunautaire qui prévalent largement sur la dimension interdépartementale apparente. Le maître d’ouvrage, en toute pertinence, est donc une structure intercommunale : le conseil de développement du pays de Dinan. La CLE est présidée par le maire de Saint-Samson-sur-Rance et ancien sénateur socialiste René Régnault, dont les convictions affichées dénotent assez puisqu’il est à la fois un fervent défenseur, en matière de décentralisation, d’une organisation territoriale par pays, et en matière de gestion de l’eau, d’une protection renforcée des milieux naturels. D’emblée, il s’est attaché à intégrer les principes de la nouvelle directive-cadre européenne sur l’eau en tirant vers le haut les exigences de restauration qualitative de la ressource en eau. Ses chevaux de bataille sont le développement économique et l’aménagement du territoire et, à ce titre, il se revendique d’« une approche spécifique : celle du développement durable ». Parmi d’autres (restaurer la fonction biologique des cours d’eau, redévelopper les usages des eaux littorales...), la question de la préservation de la ressource en eau potable est celle qui a motivé l’émergence de ce SAGE déclaré prioritaire par le SDAGE de l’agence de l’eau Loire-Bretagne qui s’est assurée vouloir « gagner la bataille de l’eau potable ». Le volume des échanges d’eau potable du bassin versant de la Rance est devenu l’un des enjeux majeurs de ce SAGE, au point de cristalliser ce souci d’« équité territoriale ». L’agglomération rennaise, située en dehors de ce bassin versant, importe près du tiers de sa consommation en eau potable grâce à une prise d’eau installée sur la retenue de Rophémel sur la Rance. La Ville de Rennes a engagé une politique très médiatisée sur « la protection à la source » de son eau potable. Investie dans des actions d’acquisitions foncières pour protéger les captages qu’elle exploite, elle s’affiche volontiers pionnière en la matière. Alors qu’elle vient d’investir beaucoup d’argent pour augmenter jusqu’à huit millions de mètres cubes par an ses prélèvements sur la Rance, le SAGE Rance prévoit lui de diminuer d’un million de mètres cubes cette exportation annuelle de la ressource afin de maintenir en période estivale un débit minimum biologique (DMB) de 100 l/s à l’aval du barrage de Rophémel (sur la Rance), nécessaire à la reconquête biologique des cours d’eau (en accord avec la directive-cadre européenne), et particulièrement au maintien de la truite fario (espèce cible) à tous ses stades de développement dans la Rance. L’exportation vers Rennes, métropole régionale extérieure au bassin, de sept millions de mètres cubes d’eau potable par an correspond à 50% de la production en eau potable du bassin de la Rance. Cette attractivité régionale tant de la population que des réserves en eau potable exaspère certains acteurs au point qu’ils soient tentés de formuler la situation en ces termes : « C’est notre population qu’on nous pompe ! » Alors, le thème de la « solidarité territoriale » est revendiqué comme un rappel à l’ordre auprès des élus concernés, et des contreparties en terme d’aménagement territorial sont demandées. C’est ainsi que l’implantation d’une plate-forme multimodale à Caulnes, commune des Côtes-d’Armor, dans le pays Dinan, ferait partie des possibilités évoquées pour rééquilibrer de façon opportune ce que l’on peut considérer comme l’une des zones de déclin démographique de cet espace.

Au-delà de cette rivalité de territoires pour recueillir la compétence de la gestion de l’eau, deux représentations apparemment aux enjeux contradictoires s’opposent : protéger préventivement la ressource en eau, s’efforcer de la considérer comme un patrimoine commun et développer une véritable maîtrise de l’explosion de ses besoins, ou bien s’orienter vers des mesures définitivement curatives, développer des process toujours plus coûteux pour la traiter au fil des usages requis et prendre acte de sa marchandisation. Le débat qui n’est pas dénué d’idéologie et de passions dépasse les simples clivages politiques traditionnels. Il s’agit surtout de connaître les tenants et les aboutissants de ce choix qui s’impose afin de s’entendre collectivement sur la nature du coût que le citoyen-usager sera prêt à payer, non seulement financièrement, mais aussi en termes de dégradation des milieux, de menace pour la santé publique et du point de vue des équilibres démocratiques dans notre pays. Alors qu’une volonté de renforcer le verrouillage politique de la gestion de l’eau en France pointe de façon manifeste comme une réplique perceptible à l’apparition de la directive-cadre communautaire sur l’eau, un tel dilemme ne devrait pas se laisser emporter par les seules lois du marché ou d’une quelconque main invisible, mais devrait rester du ressort régalien de l’État. Cette prérogative n’apparaît pas inconciliable avec les principes d’une gestion concertée par bassin versant. Une responsabilité collective reste à inventer qui transcenderait les représentations et les intérêts sectoriels.