Ce changement en induit un autre : il s’agit moins aujourd’hui d’interroger l’attitude individuelle des membres de la société par rapport à l’institution militaire, ou la fidélité de l’institution militaire à l’égard du gouvernement et les possibilités de sédition, que d’analyser la nature des relations civilo-militaires au plus haut niveau et les capacités d’influence des uns sur les autres. Ce sujet essentiel mérite plus d’attention qu’il n’en reçoit généralement, car la nature et la qualité des relations civilo-militaires exercent un impact considérable sur l’usage de la force et ses modalités d’emploi.

Cela n’est nulle part plus vrai qu’aux États-Unis : si la tradition libérale et démocratique du pays lui a épargné les soubresauts et les coups d’État si courants ailleurs, l’importance prise par l’établissement militaire à la faveur de la Seconde Guerre mondiale et de la guerre froide n’en a pas moins profondément affecté la conduite de la politique étrangère et la nature même du gouvernement américain, et ce au-delà de la guerre froide et jusqu’à aujourd’hui : la faiblesse de l’administration Clinton face au Pentagone a été patente, et il n’est pas certain que la réaffirmationde l’autorité civile entreprise par Donald Rumsfeld soit destinée à durer.

Deux images extrêmes se présentent immédiatement à l’esprit lorsqu’on s’interroge sur la nature des liens entre armée et nation aux États-Unis : d’un côté l’antimilitarisme des années 1960 et 1970, la guerre du Vietnam et l’agitation sur les campus universitaires, de l’autre les manifestations de patriotisme, l’omniprésence des drapeaux américains après le 11 septembre et l’estime que les Américains vouent en général à leurs soldats. Que ces deux images soient concurremment vraiesn’est pas le moindre des paradoxes de la nation américaine; reste à savoir si un retournement s’est opéré lors des trois dernières décennies.

Contrairement à ce que pourrait laisser penser un examen superficiel des attitudes américaines fondé sur les dernières années, il existe aux États-Unis une tradition solidement ancrée d’irrespect pour la chose militaire et même d’antimilitarisme. Au XIX^e siècle, par exemple, le terme familier soldiering désigne l’oisiveté et les soldats sont mal considérés – les officiers sortis de West Point trouvent grâce auprès de la population, non du fait de leur statut, mais bien en raison des activités de bâtisseurs et d’ingénieurs qui sont constamment les leurs pendant la conquête de l’Ouest. La guerre de Sécession, si prolixe en carnages indécis (Antietam, Gettysburg) et si coûteuse en vies humaines, laisse d’ailleurs un très mauvais souvenir et inspire à la population comme aux élites une méfiance instinctive vis-à-vis de l’institution militaire. Il faut attendre 1918 pour que la nation se dote enfin d’une armée de terre certes réduite ( 220 000 hommes), mais qualitativement à peu près aux normes des armées européennes. L’importance internationale progressivement acquise par le pays, et consacrée par la victoire de 1945, se traduit par la constitution, rendue permanente avec la guerre froide, d’un instrument militaire sans autre équivalent que l’Armée rouge; pourtant, l’antimilitarisme n’en perdure pas moins, comme en témoignent les réactions des vétérans et des conscrits engagés dans la guerre de Corée, et restituées dans la série télévisée MASH.

En sens inverse, on peut facilement constater l’existence précoce d’un patriotisme parfois virulent, qui trouve à s’exercer à l’occasion de guerres contre les Britanniques, Mexicains et autres Espagnols, mais aussi lors d’expéditions punitives menées contre tel ou tel potentat des Barbaresques ou de l’Asie. Aujourd’hui presque oubliés, les nombreux héros de ces expéditions n’en sont pas moins célébrés à l’époque [Boot, 2002]. L’histoire militaire de la nation américaine avant la Première Guerre mondiale est ainsi plus riche qu’on ne veut bien le croire en Europe – où l’on oublie souvent que les États-Unis se sont constitués comme Étatnation un siècle avant l’Allemagne. À preuve, les armées (avec la Navy et l’US Air Force) sont aux États-Unis la seule institution à être pensée et décrite comme « nationale », par opposition aux administrations « fédérales », y compris le gouvernement. Ceci est particulièrement vrai de l’armée de terre (Army), qui revendique hautement le lien consubstantiel qui l’unit à la nation et au peuple américains.

Historiquement, la foi dans l’exemplarité américaine (A City upon the Hill) se marie ainsi avec une grande méfiance originelle vis-à-vis des armées constituées, « instruments de la tyrannie », et un faible attrait pour la vie militaire. En réalité, et pour reprendre la distinction d’Alfred Vagts, les militaires sont acceptés si le militarisme ne l’est pas : comme l’explique Samuel Huntington dans sa théorie des relations civilo-militaires, le soldat est légitime en démocratie dès lors qu’il se comporte en « gestionnaire professionnel » de la violence qui a volontairement accepté de se soumettre aux décisions de l’autorité politique hors de la sphère de compétence, technique et étroite, qui est la sienne [1]. Jusqu’à la guerre du Vietnam, les élites américaines n’éprouvent ainsi pas de problème à concilier leur libéralismepolitique traditionnel et l’accroissement considérable du « complexe militaroindustriel » dicté par le contexte international : malgré quelques mises en garde isolées, dont celle d’Eisenhower en 1959, l’augmentation des dépenses de défense est acceptée et participe d’ailleurs du keynésianisme économique alors en vogue. En définitive, l’attitude générale de la population fluctue avec le contexte international du moment, la perception de la menace et donc du caractère justifié ou pas du conflit, enfin et surtout sa durée et son résultat. Ce sont ces deux derniers aspects, plus qu’une intolérance absolue pour les pertes, qui apparaissent nettement à l’occasion du Vietnam [Larson, 1996].

D’abord cantonnée aux campus universitaires, l’impopularité de la guerre du Vietnam se diffuse dans la société à partir de 1968 et vient aggraver des tensions raciales déjà fortes, dans un contexte marqué par la déségrégation et le mouvement des droits civiques. Afin de désarmer les élites, le draft, c’est-à-dire la conscription partielle, est en effet réorienté à cette époque vers les minorités ethniques. La guerre est alors perçue non seulement comme immorale dans ses finalités et ses méthodes, mais encore comme inégalitaire et injuste. Au vrai, le constat de la surreprésentation des minorités dans la guerre demande sans doute à être nuancé, car il ne semble pas se vérifier au niveau des troupes de combat (par opposition aux unités de soutien); perception ou réalité, le phénomène n’en contribue pas moins notablement à la dégradation catastrophique du moral de l’armée et à la multiplication des incidents graves entre hommes de troupe et officiers [Savage, 1979] [2]. Au sortir du Vietnam, l’Army traverse ainsi l’une des plus graves crises de son histoire, et la hiérarchie de mettre définitivement un terme à la conscription, avec la création en 1973 d’une armée entièrement professionnelle, dite All-Volunteer Force. Toutefois, l’image des armées n’en a pas moins grandement souffert, et cet héritage comme les échecs enregistrés par la suite, du fiasco de Desert One au demi-succès de la Grenade, ne sont que partiellement compensés par les efforts de communication déployés par les militaires – on pense à des films comme Top Gun ou Le Maître de guerre.

Faut-il pour autant évoquer la fin de la « culture de victoire américaine » et ne voir dans la remilitarisation opérée par Ronald Reagan qu’un phénomène factice, c’est-à-dire interpréter le Vietnam comme une rupture irrémédiable ?Il semble bien que ces interprétations [Engelhardt, 1995; Sherry, 1995] aient une validité indiscutable, mais circonscrite dans le temps aux années 1970 et 1980 : la victoire du Golfe a en effet restauré le prestige des armées américaines et, de pair avec l’infléchissement à droite de la société civile, s’est traduite par une nouvelle altération des représentations générales concernant l’image des armées et l’emploi de la force à l’extérieur. Ces sujets, comme la gestion de l’héritage vietnamien, sont réinterprétés de façon diamétralement opposée par la droite et la gauche depuis trente ans : là où les « libéraux » insistent sur le caractère fondamentalement injuste de la guerre et en déduisent une méfiance redoublée à l’égard des militaires, les conservateurs dénoncent la « trahison » des troupes sur le terrain par les politiques de Washington et les élites de la côte Est. Jusqu’à ce jour, le bilan est partagé : si les premiers obtiennent des succès notables, qu’il s’agisse de réformes sociales comme les programmes de discrimination positive ou de contrôle de l’action extérieure du gouvernement, les seconds parviennent à renverser partiellement les perceptions dominantes [3]. L’avenir dira si la conjonction du 11 septembre et de la « révolution conservatrice » est appelée à restaurer dans sa plénitude le patriotisme parfois exacerbé typique de l’« innocence » prévietnamienne. Il est toutefois un domaine où les armées ont réduit au silence leurs critiques : suite à la décision de Truman, qui impose la déségrégation en 1948, elles sont en effet parvenues, plutôt mieux et certainement plus rapidement que le secteur civil, à intégrer les femmes et les minorités ethniques en leur sein, jusqu’à refléter assez fidèlement la composition de la population – ce qui explique que les « libéraux » soient régulièrement tentés de promouvoir telle ou telle réforme en la faisant d’abord appliquer par l’institution militaire, qui doit obéir aux lois. Demeurent bien quelques anomalies : les Noirs sont ainsi surreprésentés, et les Hispaniques sous-représentés (sauf dans le corps des Marines); enfin, et à l’image de la société civile, femmes et minorités ont tendance à y occuper des postes subalternes. Dans l’ensemble, toutefois, cette politique relativement réussie d’intégration et surtout la fin de la conscription ont permis aux armées de résoudre les problèmes les plus aigus manifestés à la fin de la guerre du Vietnam, tout en donnant des gages à la société.

Au vrai, les relations entre politiques et militaires ont souvent été difficiles, l’histoire américaine alternant les phases d’indifférence mutuelle et les moments de crise. Abraham Lincoln, déjà, se plaignait amèrement des généraux nordistes, jusqu’à ce qu’il trouve en la personne de Grant un officier qui exécute enfin ses directives sans états d’âme [Cohen, 2002]. De même, la priorité budgétaire accordée à l’arme nucléaire et donc à l’US Air Force, qui vient deux ans auparavant de conquérir son autonomie comme service à part entière, entraîne la « révolte des amiraux » qui menacent de démissionner collectivement si leurs demandes ne sont pas entendues. L’un des tests les plus décisifs intervient pendant la guerre de Corée, lorsque Douglas MacArthur, après avoir provoqué l’entrée de la Chine dans la guerre en contrevenant aux ordres du président Truman, refuse les contraintes propres à la guerre limitée, demande l’emploi de l’arme nucléaire et contredit publiquement le gouvernement. S’il fait beaucoup de bruit, son renvoi n’entraîne pourtant pas de crise civilo-militaire aiguë, car le Joint Chiefs of Staff se range solidement aux côtés de Truman – ce qui n’empêche pas la minorité républicaine du Congrès de politiser l’affaire à l’extrême. L’armistice une fois conclu, en revanche, l’institution militaire interprète la guerre comme une semi-défaite et, anticipant sur l’après-Vietnam, commence à déplorer les « interférences civiles » dans la conduite des opérations. Cette attitude s’explique par la culture des armées américaines, assez largement dérivée des cultures militaires européennes, et donc de l’héritage napoléonien et prussien, mais renforcée par l’expérience récente des deux guerres mondiales et l’idéalisme politiquepropre aux États-Unis. Dans la tradition politique américaine, la guerre est en effet une aberration morale et l’opposé absolu du temps de paix et des relations normales qui le caractérisent : il s’agit donc de la conclure au plus vite en mobilisant des moyens décisifs et en recherchant la victoire sur le champ de bataille. Conséquence de ce double héritage, les officiers se focalisent sur la « grande guerre », c’est-à-dire la guerre totale entre « égaux », et considèrent qu’il leur appartient de conduire les opérations, une fois les objectifs et les grandes orientations définis par les politiques. En d’autres termes, ils obéissent à un « prussianisme » qui sépare de façon rigide la politique et les opérations, et donc le décideur politique et le responsable militaire [Brodie, 1973; Weigley, 1973]. À plusieurs reprises en 1944 et 1945, Eisenhower a ainsi refusé de laisser des « considérations purement politiques » interférer avec les opérations, qu’il s’agisse d’investir Berlin avant les Soviétiques ou de prendre des gages en Tchécoslovaquie. Si en un sens elle renforce le professionnalisme militaire décrit par Samuel Huntington, cette dichotomie prépare mal le corps des officiers aux engagements de la guerre froide, que la contrainte nucléaire rend forcément limités.

Pour cette raison, et après avoir flirté brièvement avec les théories de la guerre limitée pendant les années 1960, les militaires interprètent la défaite vietnamienne et la crise qu’elle suscite comme résultant d’abord de la « microgestion » (micromanagement) et des limitations imposées par les autorités civiles, qui n’ont pas accepté de mobiliser franchement la population et de rechercher « la victoire ». Une double réaction s’ensuit, matérielle et intellectuelle. Dans la foulée de la professionnalisation, les armées s’organisent de telle sorte que toute opération d’envergure nécessite le rappel des réserves, et donc une prise de risque politique assumée par l’exécutif (concept Total Force). Intellectuellement, l’après-Vietnam est l’occasion d’un vaste mouvement de réforme, dont les succès au niveau des organisations ou des procédures tactiques importent moins ici que ses conséquences stratégiques, à savoir le retour en force de l’école du « tout-ou-rien », typique de la culture stratégique américaine, et qui culmine lors de la critique du Vietnam [5]. Suite à l’échec de l’intervention multinationale au Liban, en 1983, cette approche est formalisée dans la « doctrine Weinberger », rebaptisée dix ans plus tard « doctrine Powell », du nom de son concepteur véritable. Il s’agit d’une liste de préceptes destinés à guider le politique en circonscrivant les conditions légitimes d’emploi de la force au regard de la rationalité militaire. Ces principes sont au nombre de six : des intérêts vitaux, américains ou alliés, doivent être en jeu; la victoire, au sens classique et militaire du terme, doit être explicitement recherchée; les objectifs politiques et militaires doivent être clairement formulés, afin d’éviter toute évolution involontaire et imprévue de la mission (mission creep); il faut engager d’emblée un volume suffisant de forces, afin d’éviter l’escalade et l’enlisement; en préalable à l’intervention, l’exécutif doit obtenir de la part du Congrès et de l’opinion une « assurance raisonnable » de soutien; enfin, la force ne doit être utilisée que comme ultime recours.

Au pied de la lettre, il s’agit là de conditions extrêmement restrictives, et la « doctrine Powell » revient à interdire pratiquement toute intervention qui ne puisse se couler dans les formes d’un engagement total susceptible d’une victoire classique. Autrement dit, elle équivaut presque à une prescription d’inaction et, couplée au mélange des unités de réserve et d’active, contraint fortement les choix de l’autorité politique. Ainsi, lorsqu’il annonce son intention d’intervenir en Grenade, Ronald Reagan est obligé d’accepter de mobiliser trois groupes aéronavals... Si quelques voix expriment bien leur désaccord, par exemple le secrétaire d’État George Schultz, elles demeurent toujours minoritaires et l’ensemble constitué par la doctrine Powell et l’école du « tout-ou-rien » en vient à dominer la pensée stratégique jusqu’à se figer en une véritable orthodoxie [Gacek, 1994]. La victoire de cette approche doit beaucoup à l’interprétation du Vietnam popularisée par les militaires et les conservateurs. Par le truchement des relations civilo-militaires et des « leçons » (conventional wisdom) retenues, elle en vient à exercer une influence durable et profonde sur la politique étrangère et la politique de défense des États-Unis.

Toutefois, la dégradation des relations civilo-militaires est loin d’être à sens unique. Après la défaite vietnamienne et la morosité des années 1970, caractérisées par les problèmes de recrutement des armées et des budgets de la défense en forte baisse – on parle alors d’« armée creuse » (hollow army) –, la décennie républicaine fait figure d’âge d’or, qui voit une forte augmentation non seulement des budgets, mais encore des traitements, des retraites et de la qualité des troupes, et s’achève par le triomphe du Golfe. Plus important encore, la professionnalisation des armées depuis 1973 contribue de façon décisive à séparer l’armée de la société. Il en résulte une transformation de l’institution militaire et un abandon graduelde la neutralité politique traditionnelle, qui voyait par exemple George Marshall se flatter de n’avoir jamais voté. À partir des années 1980 et surtout 1990, à l’inverse, tous les sondages rendent compte de la forte politisation du corps des officiers dans un sens électoralement républicain (à 64%) et socialement conservateur [7]. Outre ces tendances de fond, il faut encore mentionner des raisons contingentes : Bill Clinton appartient en effet à la génération du Vietnam, plus précisément à la catégorie des draft-dodgers (les « resquilleurs » qui ont volontairement évité de servir sous les drapeaux à cette époque), et son entourage ne fait pas mystère du peu d’intérêt qu’il porte à la sécurité nationale. Tous ces éléments accumulés ne peuvent donc que jouer au désavantage du président démocrate. Cependant, ces différences initiales se traduisent rapidement, non par une certaine froideur, mais bien par un mépris qui confine parfois à la haine. Pour ce qui est des sentiments de la troupe, il n’est que de se reporter aux multiples incidents qui émaillent les premières années de Bill Clinton comme « commandant en chef » [Kohn, 1994, p. 3] [8]. Colin Powell lui-même, alors à la tête du Joint Chiefs of Staff, laisse aisément transparaître dans ses mémoires ses sentiments à l’égard de l’administration : si le président est quelque peu épargné, son secrétaire à la Défense, et le gouvernement plus largement, sont presque décrits comme incompétents en matière de défense et de stratégie [Powell, 1995] [9].

Ce sont les aspects sociaux et culturels qui ont le plus retenu l’attention pendant les années 1990. Par-delà les incidents déjà rapportés et les inquiétudes concernant la subordination des militaires aux civils, le débat public s’est ainsi focalisé sur le « conflit de valeurs », dans la lignée des culture wars des années 1970 et 1980 [Sherry, 1995, chap. 8 et 9]. Face à une société civile ouverte et « libérale » (liberal), les armées professionnelles font figure de caste à part, marquée à droite, toujours plus ancrée géographiquement dans le Sud et l’Ouest et caractérisée par un sentiment de supériorité morale par rapport à l’image de « décadence » que véhicule cette société que les militaires ont à charge de défendre [11]. Pour la plupart des auteurs, il s’agit d’argumenter, soit en faveur d’un alignement des armées sur le corps social en général, soit au contraire pour le maintien d’une spécificité militaire, soit plus souvent encore en tâchant d’équilibrer entre eux les « impératifs fonctionnels, légaux et sociaux » qui doivent informer la culture militaire [Hillen, 1999, dossier « The Future of American Military Culture » ]. Estimant que les armées sont le véhicule idéal du changement social, parce qu’elles représentent l’État, qu’elles sont hiérarchisées et ont de plus déjà été utilisées à des fins semblables, par exemple pour la déségrégation des Noirs, les divers groupes de pression réformistes sont plus ou moins conciliants, selon qu’ils entendent « combler le fossé » immédiatement ou à l’inverse acceptent de prendre en partie en compte les réticences des militaires [12]. Face à eux, les défenseurs de la spécificité militaire font valoir qu’il est dangereux pour l’efficacité opérationnelle des armées de laisser ainsi les impératifs sociaux prendre le pas sur les impératifs fonctionnels. En substance, ce débat reprend les deux modèles, « objectif » et « subjectif », proposés par Samuel Huntington, avec cette différence que ce ne sont pas les conséquences en termes de contrôle politique qui sont visées, mais la plus ou moins grande adéquation « culturelle » entre armée et société et les conséquences sur l’efficacité opérationnelle d’un abandon des spécificités du milieu militaire, en particulier les réticences manifestées à l’égard de l’intégration des homosexuels déclarés ou celle des personnels féminins dans les unités de combat [13].

En soulignant tout ce que ce fossé doit aux évolutions parallèles de la société et du contexte international – la conclusion de la guerre froide intervient une génération après la fin de la conscription –, la plupart des politologues se rallient au modèle « objectif » : pour qu’une armée remplisse adéquatement sa mission, il est normal qu’elle entretienne une certaine distance par rapport aux normes de la société, qui vit isolée des dangers externes, et il est donc souhaitable que les impératifs légaux et fonctionnels priment sur les impératifs sociaux, dès lors qu’une trop grande distance entre ces impératifs n’entraîne pas de danger de désobéissance. À la fin des années 1990, en l’absence d’incidents majeurs, le constat est d’ailleurs plus nuancé et porte moins sur un « fossé » global que sur des divergences précises entre élites civiles et élites militaires [Holsti, 2000 [14]]. Certains analystes font ainsi valoir que le « fossé » n’est peut-être pas si important et ses conséquences si alarmantes que le suggéraient les premiers commentaires : en se « républicanisant », les armées ont finalement suivi l’évolution plus générale de la société américaine dans un sens conservateur, et ce sont surtout les élites civiles qui sont atypiques [Feaver et Kohn, 2000, p. 31; Avant, 1998, p. 375 [15]]. Au final, le « gap » doit être un écart, non un fossé : à défaut de pouvoir être comblé, il peut être géré [Hillen, 1999, p. 53,56-57; Avant, 1998, p. 383 [16]].

Au vrai, constats alarmistes, controverses « culturalistes » et enquête sociologique, en se focalisant de la sorte sur leur propre objet, ont eu pour conséquence d’occulter ce qui aurait dû être le débat principal, à savoir l’influence prise par l’institution militaire dans le processus de prise de décision stratégique. Non que le problème soit passé entièrement inaperçu, mais il a été minimisé ou souvent interprété, soit comme temporaire, c’est-à-dire lié à Bill Clinton ou Colin Powell, soit comme procédant d’abord de la responsabilité des autorités civiles, malheureusement dénuées de vision stratégique face à la fin de la guerre froide et à la multiplication des désordres et des crises [Avant, 1998, p. 376 [17]]. Ce serait ainsi l’indécision des responsables civils et les désaccords entre exécutif et Congrès concernant les opérations de maintien de la paix qui auraient entraîné les réticences des militaires. Confrontée à ces circonstances, l’institution aurait simplement fait preuve de prudence, sans d’ailleurs parvenir à empêcher les interventions en Bosnie ou en Haïti [Avant, 1996 [18]]. Cependant, dans les cas cités, ce n’est pas tant la décision en elle-même ou la possibilité d’une insubordination complète, voire d’un coup d’État, qui ont fait problème, mais bien plutôt l’influence considérable des militaires concernant l’usage de la force et les modalités de son emploi, influence qui ne s’est pas manifestée simplement à l’occasion des interventions humanitaires des années 1990, mais se constate déjà largement à l’occasion de la guerre du Golfe et perdure jusqu’au Kosovo et au-delà [Hillen, 1999, p. 55 [19]].

Les exemples en effet ne manquent pas, qui soulignent non seulement l’indécision des responsables civils, mais surtout l’empiétement des militaires. Si les dysfonctionnements de la chaîne de commandement en Somalie paraissent devoir être attribués au gouvernement plus qu’à l’armée, le Joint Chiefs of Staff n’est pas moins responsable que Les Aspin de n’avoir pas envoyé sur place les renforts qui auraient peut-être permis d’éviter le carnage du 3 octobre – pourtant, c’est bien le secrétaire à la Défense qui est contraint à la démission à la suite de ce fiasco [20]. La longue abstention américaine par rapport à la guerre civile bosniaque s’explique pour partie par les estimations initiales posées par les militaires, à savoir le déploiement de 400 000 hommes, et dont le caractère apparemment opérationnel ne pouvait qu’entraîner des effets politiques dirimants. De même, dans le cas de l’intervention de l’Implementation Force (IFOR), les armées exigent et obtiennent une séparation complète entre la branche politique et la branche militaire, au point que Richard Holbrooke s’entend dire qu’il n’a aucune autorité sur le contingent américain de l’IFOR, et que ce dernier fait systématiquement primer l’impératif de « protection de la force » sur l’accomplissement des différentes missions sur place. Lors de l’intervention au Kosovo, enfin, un officier du Joint Chiefs n’hésite pas à déclarer à un journaliste : « Je ne pense pas que quiconque [ici] ait l’impression qu’on a fait la preuve que tout ceci sert l’intérêt national [21]. » Le Kosovo est en quelque sorte l’aboutissement de ce processus : conduite contre l’avis de la hiérarchie militaire et d’une bonne partie du Congrès, l’intervention se coule dans les formes bien spécifiques de la campagne de frappes aériennes précisément pour minimiser les coûts politiques potentiels [22].

En ce sens, de façon directe et indirecte, par les réserves exprimées publiquement comme par la présentation d’options en apparence purement techniques, les militaires parviennent à restreindre, parfois à une seule, la gamme des options disponibles, et donc à contraindre la décision stratégique. Les années 1990 voient ainsi grandir doucement et presque silencieusement l’influence des militaires sur la politique étrangère des États-Unis, au point qu’il n’est pas exagéré d’affirmer que cette dernière est finalement conduite par un triumvirat stratégique d’un genre nouveau, dans lequel les militaires, pour être moins visibles que la Présidence ou le Congrès, n’en exercent pas moins une influence considérable.

À cette influence graduellement acquise on doit encore ajouter les leçons politiques que l’institution a tirées du Vietnam, en particulier l’apprentissage des arcanes de la politique intérieure et des mécanismes budgétaires. Dans le sillage de Robert MacNamara et de ses whiz kids (petits génies), le Pentagone prend soin de former ses propres spécialistes en systems analysis et en communication afin de rivaliser avec les administrations civiles en général et l’OSD (Office of the Secretary of Defense, l’administration civile à la tête du Pentagone) en particulier [Snider, 1996, p. 1-2 [23]]. Capitalisant sur ce savoir-faire bureaucratique, l’institution militaire apprend progressivement à influencer les grandes lignes de la politique de défense – la maîtrise des détails et de l’application lui revenait déjà naturellement – et la décision en matière stratégique. Le renforcement des pouvoirs alloués au comité des chefs d’état-major (Joint Chiefs of Staff) et à son président (chairman), décidé par la loi Goldwater-Nichols de 1986, initialement afin d’améliorer la coordination interarmées, va toutefois dans le même sens et permet à l’institution de présenter un front uni en cas de besoin. Cette capacité d’influence emprunte deux voies distinctes, directe et indirecte, selon que les militaires font connaître leur avis par la presse ou passent par le Congrès. Colin Powell en particulier ne s’est jamais privé de s’exprimer publiquement, à preuve l’article « Why Generals Get Nervous », dans lequel il prend ouvertement parti contre l’implication en Bosnie, et ce en pleine campagne électorale, alors que Bill Clinton reproche son inaction à son adversaire républicain. Une telle liberté de parole non seulement s’écarte du principe de réserve mais encore contredit la stricte séparation des responsabilités que le même Colin Powell érige en doctrine, au point d’y laisser son nom, et met vigoureusement en pratique lors de la guerre du Golfe, en servant d’interface unique entre le pouvoir civil et le chef du CENTCOM [24]. Même en mettant de côté le cas il est vrai particulier du président du Joint Chiefs de 1989 à 1993, ancien conseiller militaire du National Security Advisor sous Ronald Reagan, et spécialement doué en politique, l’institution militaire en général dispose au Congrès, par l’intermédiaire des lobbies mais aussi de par son accès privilégié aux parlementaires influents qui siègent dans les commissions et sous-commissions, d’un relais et d’une « caisse de résonance » très efficaces face à l’exécutif. Enfin, le prestige retrouvé des militaires interdit à l’exécutif ou au Congrès d’empiéter de façon trop frontale, et donc controversée dans le débat public, sur son domaine réservé.

En réalité, la hiérarchie militaire ne fait qu’exploiter à son avantage les spécificités de l’équilibre institutionnel et politique entre les deux principales branches du gouvernement américain, équilibre défini à la fois par les textes constitutionnels et par les fluctuations de la pratique. Dans le système présidentiel américain, les relations entre l’exécutif et le législatif sont par nature profondément différentes des équilibres institutionnels qui caractérisent les régimes parlementaires, différences qui ne se résument pas au seul constat du rôle de premier plan tenu par le Congrès. Contrairement aux régimes parlementaires, dans lesquels le gouvernement est l’émanation du ou des partis majoritaires au Parlement, le système politique américain instaure un face-à-face permanent entre le corps législatif et l’exécutif : le président ne peut dissoudre le Congrès, pas davantage que celui-ci ne peut faire tomber le gouvernement par une motion de censure [25]. Dans ce cadre, gouverner les États-Unis suppose nécessairement que soit trouvé un accord entre le président et les parlementaires. Or, ces derniers sont investis par la Constitution de très nombreux pouvoirs et prérogatives, à commencer par la maîtrise des dépenses et du budget. En matière de politique étrangère, la Constitution attribue de surcroît au Congrès des pouvoirs considérables : déclarer la guerre, lever et entretenir les armées et la marine, ratifier les traités signés par le président pour le Sénat ou encore superviser les relations commerciales entre les États-Unis et les pays étrangers [26]. Si le président se voit confier le commandement des forces armées et le « pouvoir exécutif » – formule vague dont l’exécutif s’est servi pour asseoir son autorité et élargir son champ d’action interne et externe –, il n’en demeure pas moins tributaire du bon vouloir parlementaire.

Ce sont en effet le contexte historique, marqué par l’implication progressive des États-Unis sur la scène internationale, et la « règle du précédent » qui ont fait apparaître comme normal le renforcement notable, au cours des deux derniers siècles, du pouvoir présidentiel sur la politique étrangère. Il importe toutefois de bien apercevoir que cet accroissement du pouvoir présidentiel a reposé sur l’accord tacite du Congrès, et n’est pas en tant que tel inscrit dans le texte constitutionnel, à preuve la désignation explicite du Congrès concernant la déclaration de guerre. Fort logiquement, l’autorité présidentielle a donc connu des variations importantes au cours de l’histoire, et il est ainsi courant d’opposer le « gouvernement congressionnel » du XIX^e siècle à la période de « présidence impériale » qui s’achève pour partie avec le scandale du Watergate, sachant que ces cycles sont étroitement corrélés à la tension internationale et aux guerres [Lindsay, 1995, p. 28-30; Schlesinger, 2004]. En ce sens, la fin de la guerre froide, interprétée comme retour au temps de paix, n’a pas manqué de se traduire par une réaffirmation de l’autorité parlementaire et un retour partiel au mode de gouvernement traditionnel, toujours en vigueur sur le plan interne, et qui est fait de marchandages, de compromis et de coalitions d’intérêts temporairement convergents : chaque parlementaire vote en fonction de ses préférences et des intérêts de sa circonscription, sans être tenu par une discipline de parti. En d’autres termes, les États-Unis connaissent en quelque sorte une situation de « cohabitation permanente » que l’éventuelle concordance des majorités présidentielle et parlementaire ne peut que tempérer, et dans laquelle chaque partie doit à chaque fois marchander le soutien dont elle a besoin.

Ceci explique qu’en l’absence de menace majeure et donc de consensus stratégique, au moins au niveau des grands objectifs, sénateurs et représentants n’aient pas eu à craindre d’être accusés de mettre en péril la sécurité nationale et aient pu s’opposer sans grand risque aux choix de l’administration Clinton, qu’il s’agisse par exemple de la longue crise bosniaque ou du plan de stabilisation du peso en 1994 [Lindsay, 1995, p. 31]. Dans ce contexte de querelles institutionnelles et partisanes avivées, l’institution militaire a pu facilement « jouer » le Congrès contre l’exécutif, ou l’inverse, et obtenir généralement gain de cause. Seule la réduction du format des armées a fait exception, qui s’explique par le relatif consensus bipartisan des années 1990 en matière de rigueur budgétaire.

L’arrivée au pouvoir de l’administration Bush, en 2000, aurait dû combler les militaires et conforter encore le poids de l’institution : le candidat Bush n’a-t-il pas hautement proclamé sa volonté de renforcer les armées et de relever les salaires, devant des audiences militaires qui lui étaient par ailleurs largement acquises ? La nomination de Donald Rumsfeld au poste de secrétaire à la Défense a semblé aller dans ce sens : l’homme a l’expérience des plus hautes fonctions publiques, puisqu’il a déjà occupé ce même poste vingt-cinq ans auparavant, et il s’intéresse de près aux questions de sécurité et de défense. Pourtant, et apparemment contre toute attente, les relations entre le nouveau secrétaire et la hiérarchie militaire se détériorent très vite. Ce dernier est en effet porteur d’une certaine vision des questions stratégiques et militaires, qu’il entend mettre en pratique rapidement, si nécessaire contre l’avis du Pentagone en uniforme. Largement inspiré du mouvement de la « révolution dans les affaires militaires » ou RMA, le projet de « transformation » lancé par Donald Rumsfeld et les conseillers civils de son entourage suscite l’opposition de nombreux militaires, sur le fond comme sur la forme. Sur le fond, la nouvelle équipe prétend s’appuyer sur les progrès réalisés en matière d’acquisition et de traitement de l’information, et donc de ciblage, pour favoriser les moyens de frappe et de projection à longue portée au détriment des « plates-formes de guerre froide » (legacy systems). Plus largement, elle se focalise sur des thèmes et des programmes comme la défense antimissile ou le spatial militaire, qui tous visent à pérenniser sur le long terme la supériorité militaire américaine; loin de la stabilisation des Balkans et autres crises « courantes », il s’agit de préparer l’avenir, entre autres face à la Chine émergente [de Durand, 2001]. S’il ne manque pas de cohérence, ce projet véritablement stratégique n’en heurte pas moins les intérêts et les préférences des forces terrestres, et de l’Army en particulier. Sur la forme, le nouveau secrétaire organise des commissions d’experts indépendants (Rumsfeld Reviews) dont sont d’emblée exclus militaires et congressmen. Les tensions s’avivent au cours de l’année 2001, en particulier l’opposition grandissante du Congrès, activée par les militaires, au point que Donald Rumsfeld est largement donné comme démissionnaire à la veille du 11 septembre [Cohen, 2002 [27]].

Les attentats du 11 septembre bouleversent naturellement la donne : cette agression imprévue et traumatique crée un état de guerre, soude la nation autour du président et réduit donc provisoirement au silence les critiques à l’encontre de l’exécutif. Donald Rumsfeld bénéficie d’autant plus de cet état de grâce qu’il est crédité du succès rapide et quelque peu inespéré de la campagne en Afghanistan, et que son style « brusque » lors des conférences de presse passe décidément bien auprès de la population. Au cours de l’année 2002, le secrétaire à la Défense peut donc faire prévaloir ses vues concernant la préparation de l’opération Iraqi Freedom : contre l’avis dominant du corps militaire, il entend répudier le principe de « force écrasante » (overwhelming force) au cœur de la doctrine Powell et prouver que la technologie permet désormais de substituer la masse à la vitesse, autrement dit d’abattre le régime irakien avec seulement 130 000 hommes, le quart de ce qui avait été déployé en 1991. Le Département d’État et l’armée de terre essaient bien, sans succès, de faire valoir que l’occupation du pays qui suivra forcément les opérations offensives nécessite des effectifs autrement plus conséquents – le général Shinseki, chef d’état-major de l’armée de terre, évoque ainsi plusieurs centaines de milliers d’hommes. Lorsqu’il annonce avec un an d’avance le remplacement de ce dernier, Donald Rumsfeld fait en quelque sorte d’une pierre deux coups : il impose brutalement son autorité face à une hiérarchie militaire qui ne peut cette fois mobiliser le Congrès en sa faveur, et achève d’enterrer la doctrine Powell, qui prévalait au moins depuis la malheureuse expérience libanaise de 1983 et conditionnait en profondeur l’usage et les modalités d’emploi de la force par les États-Unis. La chute de Saddam Hussein en mai 2003 marque également, à Washington, la défaite des généraux de l’armée de terre : au faîte de son pouvoir, Donald Rumsfeld renvoie Tom White, le secrétaire à l’Army, qui avait fait cause commune avec « ses » généraux en matière d’équipements et n’avait pas apporté de démenti public aux déclarations du général Shinseki.

Si l’invasion elle-même se déroule dans l’ensemble comme planifiée, validant en apparence les tenants de la « transformation militaire », il en va tout autrement de l’occupation et de la stabilisation de l’Irak. Dès le printemps 2003, l’impréparation des armées américaines est flagrante et ne leur permet ni de sécuriser le pays – on se souvient des pillages et du désordre généralisé pendant le mois de mai – ni de répondre efficacement à l’insurrection naissante [28]. Loin de s’améliorer, la situation se fige, puis se dégrade nettement par à-coups (automne 2003, printemps 2004), obligeant le gouvernement américain à maintenir sur place des effectifs à peu près équivalents à ceux utilisés pendant l’invasion, soit le quart de l’armée de terre. Compte tenu des autres engagements outre-mer des armées américaines, entre autres en Afghanistan, il s’avère indispensable non seulement de faire massivement appel aux réservistes, mais encore de les maintenir sous les drapeaux pour des durées inconnues jusque-là et pouvant atteindre 18 mois d’affilée. Outre ces tensions importantes sur les effectifs, avec leurs conséquences prévisibles en termes d’engagement ou de réengagement, les opérations en Irak se traduisent par un nombre grandissant de morts et de blessés graves (respectivement 1 400 et 10000 à ce jour). Mobilisation prolongée et pertes se conjuguent pour traumatiser de nombreuses communautés locales aux États-Unis mêmes, jusqu’à impliquer des congressmen. En conséquence, des voix de plus en plus nombreuses en viennent à critiquer la planification et la conduite de la guerre, et donc le leadership, réclamant une augmentation des troupes déployées en Irak ou des effectifs totaux des forces terrestres. Si enfin on rajoute le scandale des sévices infligés aux prisonniers irakiens d’Abou Ghraib, on comprend que Donald Rumsfeld soit à nouveau en danger politiquement, plusieurs congressmen ayant publiquement demandé sadémission.

Toutefois, et par-delà telle ou telle personnalité, ce sont surtout les effets d’ordre général et les conséquences prévisibles de l’Irak qui demandent à être évalués. De ce point de vue, la guerre a d’ores et déjà replacé les forces terrestres, Army et United States Marine Corps (USMC), au premier rang des préoccupations stratégiques, et le coût de la « guerre contre le terrorisme » vient d’obliger l’administration à revoir à la baisse, de 30 milliards de dollars sur six ans, certains des projets les plus onéreux de l’United States Air Force (USAF) ou de la Navy (chasseur F-22, destroyer DDX, systèmes antimissiles), qui justement participent de la vision à long terme défendue par le secrétaire à la Défense. Assez ironiquement, c’est donc sous l’autorité du plus haut partisan officiel de la « transformation » que les crédits alloués à l’origine pour financer des armements high-tech de l’avenir s’évaporent désormais sous forme de pièces détachées ordinaires et de blindages supplémentaires pour les « humvees » (jeeps) déployées en Irak. En ce sens, il est rien moins qu’assuré que le projet de transformation défendu par l’administration survive, du moins sous sa forme initialement envisagée, au départ plausible de Donald Rumsfeld – on l’évoque pour cette année. De même, ne va-t-il pas de soi que la restauration « impériale » de l’autorité civile sur l’institution militaire se poursuive ou même se maintienne : à l’instar des projets géopolitiques portés par ceux que l’on appelle un peu rapidement les « néo-conservateurs », la mise au pas des militaires pourrait finir dans les sables du Moyen-Orient.

Il est naturellement trop tôt pour savoir qui, des responsables civils du Pentagone ou des militaires, l’emportera finalement. Beaucoup dépendra de la durée du conflit irakien, de son résultat final et surtout de la façon dont ces éléments seront débattus et finalement interprétés par l’opinion américaine. Il n’est ainsi pas impossible que l’amère expérience irakienne restaure d’une façon ou d’une autre la doctrine Powell dans toutes ses composantes, depuis la volonté de ne s’engager massivement et qu’en dernier recours jusqu’à la préférence marquée pour les guerres « gagnables » selon les termes américains – en passant bien entendu par le rejet réaffirmé des « interférences civiles » dans la conduite et la planification des opérations, et par voie de conséquence dans leur déclenchement. La première « vraie guerre » depuis le Vietnam aura nécessairement des répercussions sur les relations civilo-militaires, et plus largement sur les représentations américaines de la guerre et les liens armées-nation.