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Hérodote

2011/2 (n° 141)

  • Pages : 208
  • ISBN : 9782707169037
  • DOI : 10.3917/her.141.0174
  • Éditeur : La Découverte

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La ville multifonctionnelle et administrative de Sejong est actuellement en construction dans un petit village du département de Chungcheong du Sud à 120 km au sud de Séoul, la capitale de la Corée du Sud. Or la construction a provoqué de vifs débats dans l’opinion publique, qui ont animé le pays tout entier dès la présentation de ce projet et en particulier pendant la première moitié de l’année 2010. L’examen des différents débats contribuera à la compréhension d’une bonne partie de la géopolitique interne de la Corée du Sud, parce qu’ils nous révéleront les différentes représentations de l’aménagement du territoire et les différents intérêts politiques et économiques en jeu, entre la capitale et la province, mais aussi entre les forces politiques.

À l’origine, l’idée du déplacement de la capitale

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L’histoire commence à l’aube de l’élection présidentielle de 2002 où Rho Moo-hyun, alors candidat, a présenté la construction de la nouvelle capitale administrative comme partie intégrante du programme de la campagne électorale. Il a voulu mettre en pratique le programme dès qu’il fut élu, mais le plan a rencontré une opposition massive. Le plan a dû être modifié puis abandonné, puisque le Conseil constitutionnel l’a invalidé en raison de sa nature anticonstitutionnelle, en vertu de la tradition qui fait de Séoul la capitale de la Corée depuis quelques centaines d’années. Le Président a proposé un nouveau plan afin de ne faire transférer qu’une partie de l’exécutif à la ville nouvelle au lieu du gouvernement tout entier y compris le Parlement. Le nouveau plan nommé « plan de construction de la ville multifonctionnelle et administrative » a été finalement adopté par le Parlement en 2005.

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Mais le changement de gouvernement au début de 2008 a relancé le débat et le nouveau Président, qui avait hésité à exprimer son avis, en est arrivé à officiellement faire opposition au projet, et exige qu’il soit modifié. À la fin de l’année 2009 et surtout pendant la première moitié de l’année 2010, l’opinion publique était nettement divisée entre deux camps. Enfin, le gouvernement a présenté un nouveau plan modifié au début de l’année 2010 : si le plan de 2005 appelé « plan original » a mis l’accent sur le déplacement d’une partie de l’exécutif, celui de 2010 appelé « plan modifié » avait pour but l’autosuffisance économique de la ville nouvelle. En d’autres termes, le plan modifié a envisagé de continuer la construction de la ville nouvelle, mais sans aucun déplacement du gouvernement. Ce plan modifié a été finalement rejeté par le Parlement au mois de juin 2010 parce qu’une partie des députés du parti au pouvoir était contre, en soulignant que le plan original devait être mis en œuvre comme leur parti l’avait approuvé en 2005.

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Il semble que tout est maintenant mis en ordre et la ville nouvelle nommée « ville de Sejong » est en construction conformément au plan original. Le débat peut pourtant resurgir sur de tels problèmes ainsi que sur la nature et l’objectif de la ville de Sejong, parce qu’il s’agit de représentations et d’intérêts différents de l’aménagement du territoire.

Séoul et le désert coréen

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Le développement économique de la Corée du Sud, que l’on cite souvent comme un modèle de succès, a pourtant entraîné un déséquilibre dans de nombreux domaines dont le plus visible est l’aménagement du territoire. Ce déséquilibre résulte de la stratégie de développement inégal qui avait pour objectif la rapidité du développement plutôt que son équilibre. La disparité entre les régions, en particulier entre la région métropolitaine de Séoul et la province, est si énorme que l’on pourrait dire « Séoul et le désert coréen » selon la formule fameuse de Jean-François Gravier [Gravier, 1947].

TABLEAU 1 - LA CONCENTRATION DE LA RÉGION MÉTROPOLITAINE DE SÉOUL

Les chiffres entre parenthèses indiquent les années de statistique.

La région métropolitaine de Séoul comprend Séoul et le département de Gyeonggi qui l’entoure.

Land Portal (http://www.land.go.kr/py212.do).
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Si l’on observe le tableau ci-dessus, on peut constater sans difficulté l’ampleur de la part de la région métropolitaine de Séoul, non seulement dans la population et la richesse mais aussi dans le secteur culturel. La seule ville de Séoul, avec 0,6% de la superficie du territoire national, représente plus de 20% de la population totale, de la richesse nationale, des universités et du service médical. Si l’on y ajoute le département de Gyeonggi qui entoure Séoul et fait partie de la région métropolitaine de Séoul, la part monte à presque la moitié dans tous les secteurs, alors que l’ensemble ne représente que 11,8 % de la superficie du territoire national. Depuis les années 1980, les gouvernements successifs ont fait des efforts pour freiner cette concentration, avec par exemple la limitation de la construction des usines et universités dans la région métropolitaine de Séoul. Tous ces efforts ne sont pourtant pas parvenus à contrôler la tendance à la concentration dont l’indicateur le plus explicite est l’évolution démographique : la région métropolitaine de Séoul a eu l’accroissement annuel le plus élevé de la Corée en dépit de la politique de contrôle.

TABLEAU 2 - L’ÉVOLUTION DÉMOGRAPHIQUE (MILLIERS)
Land Portal (http://www.land.go.kr/py213.do).
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Une telle concentration autour de la région métropolitaine est due au fait que Séoul est la capitale politico-administrative d’un pays hautement centralisé. Il en résulte que l’ancien président, Rho Moo-Hyun, a estimé que l’on n’arriverait pas à limiter la croissance excessive de Séoul sans décentraliser les fonctions gouvernementales [2][2] L’ancien président Park Jung-Hee a fait établir en 1979 un....

Représentations différentes de l’aménagement du territoire : équilibre contre efficacité

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Le plan original a donc pour but de diminuer la concentration qui pèse sur Séoul et de conduire un développement équilibré du territoire national en particulier entre la région métropolitaine de Séoul et la province. Et le moyen le plus efficace pour atteindre cet objectif est de déplacer une quarantaine d’établissements gouvernementaux et publics, y compris neuf ministères du gouvernement, central vers la ville de Sejong. La construction de cette ville sera achevée en 2030 et elle est prévue pour accueillir un demi-million d’habitants, mais les établissements gouvernementaux commenceront à se déplacer par étapes, dès 2012 [3][3] Pour l’objectif et le processus de la construction....

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Cependant, les opposants au plan original présentent comme premier argument l’inefficacité qu’entraînera le déplacement d’une partie des fonctions de l’État, inefficacité administrative et économique. D’abord, prenons en considération l’inefficacité administrative. Les opposants au plan original mettent l’accent sur le fait que la capitale de la Corée du Sud sera divisée en deux par le déplacement des établissements gouvernementaux et publics, mais surtout par celui des neuf ministères vers la ville de Sejong. Une telle division de la capitale risque d’entraîner l’inefficacité administrative puisqu’il faudra du temps pour aller et venir entre Séoul et la ville de Sejong et on verra se dresser des obstacles à la communication et à la coopération entre les ministères, entre la Maison-Bleue et les ministères déplacés et entre les ministères et le Parlement. Un institut de recherche estime que cette inefficacité administrative sera de l’ordre de quatre milliards de dollars par an [Bureau du Premier ministre, 2010]. Pire encore, selon les opposants, le gouvernement divisé en deux endroits ne pourrait pas prendre les mesures rapides et adaptées au cas où le pays se trouverait dans une situation urgente comme, par exemple, dans le conflit militaire provoqué par la Corée du Nord.

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Les partisans du plan original ne considèrent pas le déplacement des neuf ministères à Sejong comme la division de la capitale, mais seulement comme la décentralisation des fonctions du gouvernement. C’est d’ailleurs le jugement du Conseil constitutionnel selon lequel le déplacement d’une partie des ministères n’influencera pas la capitale de Séoul, parce que le Président, chef de l’État, y résidera toujours. En outre, les établissements gouvernementaux se dispersent actuellement en plusieurs endroits, par exemple à Gwacheon, ville périphérique de Séoul, et à Daejeon à 150 km au sud de Séoul. Mais cette dispersion n’a jamais été mise en question pour cause d’inefficacité administrative jusqu’à maintenant. De plus, le gouvernement précédent a proposé des solutions appropriées pour résoudre l’inefficacité éventuelle, telles que le renforcement du pouvoir administratif des ministres, l’introduction de la séance télévisuelle des ministres et la construction d’un système de base de données administratives commun à tous les ministères.

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L’autre argument sur l’inefficacité est d’ordre économique. Les opposants au plan original soutiennent l’idée que la disparité entre les régions de la Corée du Sud n’est pas tellement forte, puisque le pays se situe dans la moyenne des pays de l’OCDE, et qu’il est naturel que les activités économiques se concentrent dans certaines régions [Ko et Kim, 2008] [4][4] Il est intéressant que les auteurs présentent le cas.... En conséquence, ces partisans avancent qu’il ne faut pas donner la priorité à une politique d’aménagement équilibré du territoire ; une telle politique non seulement affaiblirait la compétitivité de Séoul, due à la concentration politique et économique et à l’économie d’échelle, mais elle freinerait aussi la dynamique de développement économique du pays tout entier, puisque les investisseurs coréens, mais surtout étrangers, se détourneraient de Séoul, qui perdrait ses points forts, alors que la mondialisation force la capitale coréenne à entrer en concurrence avec de grandes villes des autres pays de la région comme Shanghai, Tokyo ou Singapour.

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Par contre, les partisans du plan original soutiennent la thèse « Séoul et le désert coréen ». Selon eux, Séoul souffre de la détérioration de la qualité de vie de ses habitants et de l’affaiblissement de sa compétitivité en raison du coût élevé provoqué par la concentration excessive de la population, tandis que la province souffre d’une diminution de la population et de l’évanouissement de la dynamique de développement économique, accentué par le rétrécissement de l’investissement. Ce n’est pas un système de développement durable [5][5] La région métropolitaine de Séoul est au 69e rang parmi 76 grandes....

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Une autre question que les opposants posent est l’effet de la déconcentration suivi du déplacement. Ils estiment qu’avec le plan original on ne pourrait pas s’attendre à une déconcentration suffisante pour freiner la croissance démographique de Séoul, parce que la ville de Sejong est planifiée pour ne comprendre qu’un demi-million d’habitants, et que seulement quelques dizaines de milliers de personnes se déplaceraient de Séoul vers la ville de Sejong, avec leurs établissements administratifs. Et la ville de Sejong ne pourrait pas être pourvue d’emplois suffisants, sauf pour les fonctions administratives. Par conséquent, il est possible qu’elle ne devienne qu’une ville-dortoir comme banlieue de Séoul.

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Or les partisans du plan original disent que l’on ne pourra pas atteindre l’objectif d’aménagement équilibré du territoire par la seule construction de la ville de Sejong, mais que celle-ci, assurant le déplacement d’une partie des fonctions gouvernementales, jouera le rôle d’un catalyseur pour orienter l’aménagement du territoire vers la décentralisation et l’équilibre entre les régions.

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En janvier 2010 le gouvernement actuel a présenté un autre plan de la ville Sejong, dit « plan modifié », dont le but est de construire une « ville économique avec l’éducation et la culture ». Le plan modifié annule le déplacement des fonctions administratives et met au point l’autosuffisance de la ville, c’est-à-dire la création des emplois et la sollicitation des investissements. Les partisans du plan original s’y opposent pour la raison que ce qu’il faut aux Coréens actuellement n’est pas une ville nouvelle basée sur l’économique, mais un développement équilibré entre Séoul et la province, que l’on ne peut pas atteindre avec le plan modifié. Les gouvernements précédents ont mis à exécution diverses politiques et mesures comme le plan modifié, mais ils ne sont pas arrivés à freiner la concentration excessive autour de Séoul ; et ainsi, pas d’équilibre sans la véritable décentralisation des fonctions gouvernementales.

Les forces politiques et l’opinion publique pour ou contre le plan original

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Il est concevable que le parti au pouvoir, le Parti de la grande nation (parti Hannara), soit opposé au plan original alors que les partis de l’opposition sont pour, et que l’opinion publique en région métropolitaine de Séoul incline plus vers le plan modifié que celle de la province. Mais la situation est plus compliquée. D’abord, le Parti de la grande nation n’arrive pas à trouver une voix unanime sur la question de la ville de Sejong ; un groupe de parlementaires du parti insiste à s’en tenir au plan original, car il a été adopté par le Parlement en 2005, en accord avec leur parti. Ainsi, ce sont eux qui ont fait échouer le plan modifié au Parlement en juin 2010, et ils soutiennent l’ancienne représentante du parti lors de l’adoption du plan original. Elle et son groupe affirment qu’un parti politique est obligé de tenir la promesse qu’il a faite. Actuellement elle est la candidate la plus solide pour l’élection présidentielle de 2012, elle doit donc tenter d’acquérir une image de dirigeante responsable et songer également aux voix de la région de Chungcheong.

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Parmi les partis de l’opposition, le Parti démocratique est le premier à s’opposer au plan modifié, puisqu’il a joué le rôle principal dans l’adoption du plan original en 2005 en tant que le parti au pouvoir alors. Si les partis progressistes [6][6] Les Coréens du Sud qualifient souvent les partis politiques... préfèrent le plan original à sa version modifiée, il est singulier d’observer que le Parti libéral, conservateur, est d’accord avec les progressistes sur cette question. Pour comprendre sa position, il faut prendre en compte le fait que le département de Chungcheong du Sud est son bastion ; aux élections législatives de 2008, le Parti libéral a gagné 13 des 16 sièges du département de Chungcheong du Sud où la ville de Sejong est en construction [7][7] Le nombre total de sièges que le Parti liberal a obtenus.... Le Parti libéral, le plus régionaliste de tous les partis, a donc nombre d’intérêts à défendre dans la région de Chungcheong, et ne ménage pas ses efforts pour influencer l’opinion publique régionale, bien plus qu’à l’échelle nationale. Il se méfie du gouvernement bien qu’il affirme que le plan modifié garantit plus de bénéfice économique pour la ville de Sejong que l’original ; de plus, le plan modifié peut l’être de nouveau.

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L’opinion publique à l’échelle nationale a toujours été plus favorable au plan modifié qu’à l’original, bien que les différences aient graduellement diminué en dépit de la pression exercée par le gouvernement. Et l’opinion publique de la région métropolitaine de Séoul, qui s’inquiète des désavantages essentiellement économiques dus à la décentralisation, est plus favorable au plan modifié que les autres régions, alors que la région la plus favorable au plan original est Chungcheong qui bénéficiera directement de la construction de la ville de Sejong [EAI, 2010]. L’opinion publique favorable au plan modifié est plus massive dans la région de Yeongnam que dans les autres régions provinciales, puisque la région de Yeongnam (Gyeongsang) est le bastion du Parti de la grande nation. Mais on constate que celle de Gyeongsang du Nord, son bastion le plus loyal, y est de moins en moins favorable par rapport à la région de Gyeongsang du Sud ; c’est peut-être parce qu’elle estime que le gouvernement ne traite pas sa région comme il le faut.

L’aménagement du territoire, une affaire politique

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Tout au long du débat, le gouvernement actuel accuse l’ancien président Roh Moo-hyun d’avoir proposé le plan de la construction de la ville de Sejong dans une optique purement « politique », pour gagner les voix de la région de Chungcheong à l’élection présidentielle de 2002 ; c’est-à-dire qu’il critique le plan original puisqu’il est le résultat d’une politique démagogique qui ne recherche que la popularité. Par conséquent, le plan original manque de rationalité et de considérations économiques. Malgré cela, le gouvernement actuel n’annule pas la construction de la ville de Sejong, mais tente de ne changer que la nature de la ville, en s’efforçant d’obtenir le soutien de l’opinion publique, et en particulier celle de la région de Chungcheong, au plan modifié, avec la promesse de plus de bénéfice économique. Le plan modifié a donc été édifié dans un but politique selon les partis de l’opposition.

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Toutes les forces politiques en Corée du Sud ont tendance à qualifier leurs politiques d’aménagement du territoire de rationnelles et conformes à l’intérêt général. Mais l’on ne parviendra jamais à une solution rationnelle à laquelle tout le monde adhère, et l’intérêt général ne peut pas être défini par une force politique ou un parti politique, mais doit être défini selon les différentes représentations et objectifs politiques. Avant tout, l’aménagement du territoire ne peut être qu’un résultat de rapport de forces politiques [Giblin-Delvallet, 1995].

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Alors que le débat sur la ville de Sejong semble s’être calmé après le mois de juin 2010 où le plan modifié fut refusé au Parlement, d’autres sont en cours à propos de l’aménagement des quatre fleuves ou le choix de l’emplacement du nouvel aéroport international ; le premier oppose le gouvernement aux partis d’opposition et aux associations civiles, notamment écologistes, tandis que le second oppose les départements de Gyeongsang du Nord et du Sud à Busan, deuxième ville de la Corée du Sud. De plus, il est possible que le débat sur la ville de Sejong resurgisse, surtout au moment du début du déplacement des fonctions administratives en 2012, parce qu’il y a toujours une opinion publique et des forces politiques défavorables à la décentralisation. C’est de plus l’année où auront lieu les élections législatives, au cours desquelles les partis politiques et les candidats fidèles aux intérêts régionaux pourraient remettre le déplacement des fonctions administratives au centre de la controverse électorale.


Bibliographie

  • BUREAU DU PREMIER MINISTRE (2010), Plan du développement de la ville de Sejong (en coréen).
  • EAI (2010), Briefing de l’opinion publique (en coréen), n73-1.
  • GIBLIN-DELVALLET B. (1995), « aménagement du territoire », in Yves LACOSTE (dir.), Dictionnaire de géopolitique, Flammarion, Paris.
  • GRAVIER J.-F. (1947), Paris et le désertfrançais, Flammarion, Paris.
  • JO M. (2010), « Problèmes du plan modifié de la ville de Sejong et son retentissement » (en coréen), article présenté à la conférence « La ville de Sejong et l’aménagement équilibré du territoire » tenue au Parlement le 19 janvier 2010.
  • KO Y. et KIM K. (2008), Orientation et stratégie de la politique d’aménagement du territoire (en coréen), KDI.
  • LEE D. (2000), « Une géopolitique interne : régionalisme et vote en Corée du Sud », Hérodote, n97, La Découverte, Paris.
  • MULTIFUNCTIONAL ADMINISTRATIVE CITY CONSTRUCTION AGENCY (2007), Happy City Sejong (en anglais).

Notes

[1]

Professeur à l’Université nationale de Pukyong.

[2]

L’ancien président Park Jung-Hee a fait établir en 1979 un plan de construction de la nouvelle capitale administrative dans un site près de l’actuelle ville de Sejong. Ce plan a été conçu avec une préoccupation militaire parce que Séoul ne se trouve qu’à 50 km de la zone démilitarisée. Mais son décès inattendu a fait échouer le plan.

[3]

Pour l’objectif et le processus de la construction de la ville de Sejong, voir Multifunctional Administrative City Construction Agency [2007] ; le site Internet édité en anglais de MACCA, <www.happycity.go.kr.>

[4]

Il est intéressant que les auteurs présentent le cas de l’Île-de-France comme l’atténuation ou l’abandon de la politique d’aménagement équilibré du territoire.

[5]

La région métropolitaine de Séoul est au 69e rang parmi 76 grandes zones économiques du monde dans la compétitivité [Jo, 2010].

[6]

Les Coréens du Sud qualifient souvent les partis politiques de progressiste ou conservateur, puisqu’ils n’aiment pas la marque de gauche ou « rouge » à cause de la Corée du Nord.

[7]

Le nombre total de sièges que le Parti liberal a obtenus par le scrutin direct aux élections législatives de 2008 s’élève à 14. Pour le caractère régionaliste des partis politiques en Corée du Sud, voir Lee [2000].

Résumé

Français

Cet article a pour objectif de mettre en examen les débats provoqués par la construction de la ville multifonctionnelle et administrative de Sejong. La ville a été planifiée afin de diminuer la concentration excessive à Séoul et de conduire un développement équilibré du territoire national, en particulier entre la région métropolitaine de Séoul et la province. Et le moyen essentiel pour atteindre cet objectif est de déplacer une partie des fonctions du gouvernement central vers la ville de Sejong. Cependant, les opposants au plan prétendent que ce déplacement causera l’inefficacité administrative et économique. Alors que le parti au pouvoir se montre contre le plan, les partis de l’opposition sont pour, et l’opinion publique dans la région métropolitaine de Séoul s’oppose au plan plus que celle de la province. Mais la situation est plus compliquée. Le débat sur la ville de Sejong semble se calmer actuellement, mais il est possible qu’il resurgisse, notamment en 2012 où auront lieu les élections législatives.

English

Sejong City ; A Geopolitics of Territorial Development This article aims to examine the debate caused by the construction of multifunctional and administrative city of Sejong. The city was planned in order to diminish the excessive concentration to Seoul and to conduct an equal and balanced development of the national territory, especially between Seoul metropolitan area and province through the displacement of a part of central government to Sejong City. The opponents claim that thhis displacement will bring out an administrative and economic inefficiency. While the government party is on the opposite side, the opposition parties are on the affirmative, and the public opinion in Seoul metropolitan area is more on the opposite side than that of the province. But the situation is more complex. The debate on Sejon City seems to actually calm down, but it could return especially in 2012 when the general election will take place.

Plan de l'article

  1. À l’origine, l’idée du déplacement de la capitale
  2. Séoul et le désert coréen
  3. Représentations différentes de l’aménagement du territoire : équilibre contre efficacité
  4. Les forces politiques et l’opinion publique pour ou contre le plan original
  5. L’aménagement du territoire, une affaire politique

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