Depuis la fin des années 1990, les institutions européennes ont fait une place explicite aux questions d’emploi et de protection sociale, notamment à travers la formulation de la Stratégie européenne pour l’Emploi (SEE) et la mise en place des différentes Méthodes ouvertes de coordination (MOC) dans le champ de l’inclusion sociale, des retraites et plus récemment de la santé. Si la politique familiale n’est pas un domaine d’intervention explicitement identifié au niveau européen, le cadre européen formule des directives et énonce des objectifs qui relèvent du champ traditionnel des politiques familiales : directive sur les congés parentaux, objectif de couverture des modes de garde, impact de la parentalité sur l’emploi, etc. Cependant, on peut penser que la portée des recommandations européennes reste limitée dans la mesure où, du point de vue de la répartition des compétences, la définition des politiques sociales reste nationale. L’impact des recommandations européennes sur les politiques nationales est difficile à évaluer. Les recherches disponibles en la matière tendent à montrer que ces recommandations relèvent plutôt de la « boîte à idées » du décideur public, mais qu’elles peuvent être mobilisées et servir de levier pour faire passer des réformes (Erthel et Palier, 2005).

Au niveau européen, les politiques familiales ne constituent pas un domaine de recommandation stricto sensu. Cependant, on peut identifier trois domaines principaux pour lesquels l’Union européenne formule des recommandations qui entrent dans le champ « traditionnel » des politiques familiales : la conciliation emploi/famille, l’inclusion sociale et la démographie. Ces trois axes n’ont pas la même importance en termes de précision des prescriptions et d’obligation d’atteindre les objectifs pour les pays membres. L’emploi des femmes apparaît être l’épine dorsale de cet ensemble de recommandations.

Actuellement, l’objectif européen qui vise à atteindre un taux d’emploi des femmes de 60% apparaît comme le premier qui implique le champ des politiques familiales. En effet, initiée à la conférence de Luxembourg (1997) la Stratégie européenne pour l’emploi (SEE) est centrée sur un objectif de plein emploi. Il est daté et chiffré : il consiste à arriver en 2010 à un taux d’emploi de 70% pour la population masculine et de 60% pour la population féminine. Pour atteindre cet objectif central, un certain nombre d’objectifs intermédiaires ont été énoncés au fil des années notamment lors des conférences de Lisbonne (2000) et de Barcelone (2002). Ces objectifs intermédiaires ne sont pas contraignants [1] : ils donnent lieu pour chaque Etat membre à la rédaction d’un rapport précisant dans quelle mesure il a atteint ces objectifs et quels types de moyen il a déployé à cette fin. Contrairement à la coordination des politiques budgétaires des États membres à travers le Pacte de stabilité, le non respect des objectifs ne donne lieu à aucune sanction de type financier par exemple. Cette coordination des politiques sociales européennes s’effectue selon des Méthodes ouvertes de coordination (MOC) qui complètent la SEE dans les domaines où le principe de subsidiarité s’applique. La SEE fut elle-même la première à expérimenter un tel processus de coordination, Le processus est qualifié d’ouvert car il est conçu pour être souple et adaptatif par rapport aux positions locales des États membres, mais également car divers acteurs de la société civile (partenaires sociaux, milieux d’affaires, ONG) doivent être associés aux différentes étapes du processus de coordination. Depuis la conférence de Lisbonne, la tendance est à une augmentation des domaines coordonnés au niveau européen à l’aide des processus « ouverts ». D’abord limités à l’emploi, ces domaines se sont étendus à l’inclusion sociale (2000), puis aux retraites (2001) et très récemment à la santé. Les interventions européennes dans le champ des politiques familiales relèvent en partie de la SEE et des MOC.

On peut également considérer que les prestations familiales et les avantages des politiques sociales et fiscales dans un sens large répondent de manière indirecte à plusieurs objectifs européens, notamment ceux qui concernent la stratégie d’inclusion : en permettant d’augmenter le niveau de vie des familles, ces transferts contribuent à diminuer les risques de pauvreté. Pour le pilotage des politiques sociales, un ensemble d’indicateurs sont retenus au niveau européen dans la MOC inclusion.

La relative timidité avec laquelle l’Union européenne s’empare du thème de la fécondité tient à la sensibilité du sujet. Elle tient aussi à la difficulté résidant dans la désignation d’objectifs à atteindre en matière de fécondité, du fait de la complexité des relations croisées entre fécondité, croissance et emploi des femmes, à propos desquelles aucun consensus politique ne semble pouvoir être clairement dégagé. Or la théorie économique ne fournit pas d’arguments décisifs pour déterminer le taux de fécondité optimal pour la croissance et le niveau de vie [4].

Au regard des trois domaines de recommandations européens mis à jour dans la section précédente, les performances françaises apparaissent relativement « bonnes » au regard des autres pays européens [7]. Néanmoins, l’objectif de taux d’emploi féminin n’est pas encore atteint. On montre alors les limites d’un centrage du pilotage des réformes françaises dans le champ des politiques familiales sur ce seul indicateur.

Au regard des objectifs européens dans le champ des politiques familiales, la France fait plutôt figure de « bon élève » : elle remplit les objectifs quantifiés de la stratégie européenne concernant le taux de couverture des modes de garde, occupe une position satisfaisante en ce qui concerne les objectifs non quantifiés, notamment pour les indicateurs de risque de pauvreté, et ne connaît pas de problème démographique particulier comparée à ses partenaires européens. Cependant elle n’a pas encore atteint l’objectif central de taux d’emploi féminin prévu pour 2010. Même, si le taux d’emploi des femmes a fortement progressé depuis le début des années 1980, il n’atteint que 56,7% en 2003 soit environ trois points en deçà des objectifs européens (tableau nËš 1).

Au regard des indicateurs agrégés qui fixent les cibles de Lisbonne, les objectifs apparaissent en voie d’être réalisés si l’emploi des femmes continue sur la progression connue au cours des années 1990. Néanmoins, le fait de considérer le taux d’emploi des femmes comme seul indicateur peut donner une représentation biaisée des différences entre pays et de la spécificité de la situation des Françaises au regard de l’emploi. Tout d’abord, les faibles taux d’emploi français s’expliquent en partie par des entrées relativement tardives sur le marché du travail en début du cycle de vie et des retraits assez précoces pour les seniors [12]. Atteindre les objectifs de Lisbonne en termes d’emploi des femmes peut donc être favorisé par des actions sur d’autres publics cibles [13]. Ensuite, il faut rappeler que contrairement à d’autres pays européens, jusqu’à la fin des années 1990, l’intégration des femmes sur le marché du travail s’est opérée principalement par le temps plein. Le tableau nËš 3 permet de montrer ces particularités françaises : la part de temps partiels féminin est, par exemple, nettement supérieure au Royaume-Uni et aux Pays-Bas, qui pourtant remplissent les objectifs de taux d’emploi féminin fixés au niveau européen pour 2010. La « performance » de la France n’apparaît pas moins bonne que celle du Royaume-Uni dès lors que l’on considère les taux d’emploi équivalent temps plein. Se pose alors, par ce biais, la question de la place que le temps partiel doit avoir dans le développement des niveaux d’emploi des femmes, puisque s’il peut être facteur d’insertion dans l’emploi, il peut aussi être facteur d’accroissement des inégalités entre hommes et femmes en matière d’emploi occupé ou de salaire (OCDE, 2002).

L’expérience française présentée dans la section précédente a permis de pointer les incertitudes de la Stratégie européenne pour l’emploi (SEE) malgré la simplicité des indicateurs servant à la définition des objectifs. Dans le cas français, ces objectifs ne répondent pas à l’incertitude concernant les inégalités de sexe qui peuvent se développer. Cette incertitude s’accroît lorsque l’on considère les inflexions récentes de la Stratégie de Lisbonne. On y décèle une perte de vitesse du thème de l’égalité entre les sexes, qui fut pourtant fondateur en matière d’action communautaire en faveur de l’emploi des femmes, au bénéfice d’un recentrage de la Stratégie autour d’objectifs proprement économiques de compétitivité, et d’une action intégrée qui vise les enfants. Un effet positif de cette incertitude est qu’elle met en évidence la nécessité de concilier des objectifs traditionnellement portés par les politiques familiales mais qui peuvent entrer en conflit [22]. Une amélioration des indicateurs en découlant pourrait alors contribuer à un meilleur pilotage des politiques nationales respectant les objectifs européens.

L’action communautaire dans le champ des politiques familiales est ancienne, et est très antérieure à la signature du traité d’Amsterdam qui scelle l’inclusion de « dispositions sociales » dans l’agenda d’action européenne (De Schutter, 2006). L’égalité entre les sexes, portée notamment par la lutte contre les discriminations, et la conciliation des vies professionnelle et familiale sont ainsi des thèmes sur lesquels l’Union européenne a pris un certain nombre d’initiatives depuis l’élaboration même du traité de Rome (Lewis, 2006). Le traité d’Amsterdam (1997) marque toutefois une transformation forte de l’action communautaire avec le lancement de la SEE qui met en avant le modèle familial organisé autour du concept d’adulte actif. L’objectif principal est d’atteindre le plein emploi. Dans ce cadre, l’intervention européenne dans le champ des politiques familiales se fait principalement par la lutte contre les inégalités de genre. La lutte contre ces inégalités devient rapidement un objectif central de la SEE. En effet, à partir du sommet de Vienne (1998), la SEE recommande aux États d’adopter une approche intégrée (mainstreaming) de la question de genre. L’idée de l’approche intégrée est de ne pas limiter la promotion de l’égalité de genre à des mesures visant les femmes de manière spécifique, mais à « mobiliser explicitement, en vue de l’égalité, l’ensemble des actions de politique générale ». Toutefois, dans ce contexte, l’égalité tend davantage à devenir un instrument qu’une finalité de l’action européenne, au service de la compétitivité et de la croissance. La mise en place de la SEE s’est traduite par un changement d’orientation vis-à-vis de l’emploi des femmes au niveau européen (Thévenon, 2004). En effet, jusqu’alors l’emploi des femmes était plutôt considéré comme une source d’accroissement du chômage et une menace pour la fécondité. Désormais, un ensemble d’effets positifs sont associés à l’emploi féminin : c’est un moyen (i) de répondre au besoin de main-d’Å“uvre qualifiée ; (ii) de préserver le ratio d’actifs pour le financement de la protection sociale, (iii) de réduire les risques de pauvreté. Les préoccupations se déplacent alors de l’antagonisme entre emploi des femmes et fécondité à celui entre vie familiale et vie professionnelle. En cohérence avec les objectifs de la SEE, les interventions européennes dans le champ des politiques familiales sont dès lors articulées autour de l’emploi et des politiques favorables à la conciliation vie professionnelle/vie familiale. Par ailleurs, les objectifs européens en matière d’emploi sont fortement connectés aux autres objectifs de la stratégie européenne, notamment celui du pacte de stabilité et de croissance. En effet, l’objectif de maîtrise des déficits publics semble cohérent, au moins à première vue, avec l’idée de réduire les dépenses sociales : en élevant les taux d’emploi des femmes, on réduit le risque d’avoir un ménage à faible revenu et donc bénéficiaire d’un ensemble de prestations sous conditions de ressources.

De plus, dans ce recentrage de la Stratégie de Lisbonne, l’objectif de lutte contre les inégalités de sexe change de nature : il n’apparaît plus comme une « finalité » mais comme un « instrument » pour relancer la croissance par l’augmentation de l’emploi féminin. Deux conséquences notables en découlent. Tout d’abord, l’objectif d’égalité de genre qui apparaissait au départ plutôt comme une valeur politique, devient un des leviers recommandés pour maintenir la croissance et l’emploi en Europe. Ensuite, puisque les politiques familiales s’apprécient ici uniquement par leurs effets sur la croissance, les choix budgétaires qui les accompagnent peuvent être directement mis en concurrence avec d’autres politiques économiques structurelles relevant d’un autre champ (notamment les politiques industrielles), Ces effets sont, à court terme, principalement ceux qui dérivent du développement de l’emploi des femmes les plus qualifiées. Ce lien entre l’emploi des femmes et la croissance est néanmoins ténu puisqu’il faut tenir compte de ses effets sur la fécondité, et donc de la croissance de plus long terme.

L’épine dorsale de la coordination européenne dans le champ des politiques familiale passe par les objectifs de taux d’emploi féminin et les taux de couverture des modes de garde qui relèvent de la conciliation emploi/famille et in fine de la promotion de l’égalité entre les sexes. D’autres éléments moins précis servent théoriquement à la coordination : les indicateurs de risque de pauvreté des familles, l’impact de la parentalité sur l’emploi, la promotion de l’aide au nombre d’enfant désiré par les familles, etc. L’expérience française montre qu‘une position relativement bonne par rapport à l’ensemble de ces indicateurs peut s’accompagner d’une relative faiblesse quant à l’objectif central qu’est le taux d’emploi féminin. Ceci tient en partie au mode d’insertion particulier des femmes sur le marché du travail français via l’emploi à temps plein, et révèle l’existence d’une tension dans les objectifs de coordination européens : se focaliser sur le taux d’emploi des femmes ne garantit en aucun cas une réduction des inégalités entre hommes et femmes – et peut même s’accompagner, à travers le développement du travail à temps partiel, d’un accroissement des inégalités entre les sexes, d’une part, et au sein de la population féminine, d’autre part (Milewski et al., 2005). De plus, l’accroissement des taux d’emploi peut entrer en contradiction avec les aides à l’interruption d’activité en présence de jeunes enfants qui sont souvent motivées par des objectifs liés au développement de l’enfant ou au libre choix des parents en matière de garde. Pour autant, ce type de dispositif peut conduire à un éloignement durable de l’emploi, et à un renforcement de certaines précarités dans l’emploi puisque les femmes les moins qualifiées, employées de façon temporaire, connaissant des difficultés d’insertion ou des conditions de travail difficilement compatibles avec leur vie familiale ont plus souvent recours à ces dispositifs, dans des pays aussi différents que la France (Milewski et. al, 2005) que la Finlande (OCDE, 2005).