Autorité exécutive suprême de la Confédération, le Conseil fédéral incarne les principes de concordance et de collégialité au plus haut niveau. Composé de sept membres élus pour quatre ans renouvelables sans limite, il est le principal organe chargé d’exercer l’autorité politique du pays [1]. Il est assisté dans son fonctionnement opérationnel et administratif par la Chancellerie fédérale. Au sein de celle-ci, la Section planification et stratégie (SPS) joue un rôle déterminant de soutien à la formulation des stratégies du Conseil fédéral et à l’évaluation de son action politique.

L’observation de son statut institutionnel, de ses missions et de ses moyens permet d’analyser les modalités de son inscription au sein de l’activité gouvernementale (processus de décision et formulation des programmes de gestion publique). L’étude de deux séries de publications récentes montre à la fois la définition particulière que connaissent les notions de planification et de stratégie au sein de la SPS, et le positionnement de ce service au cÅ“ur de la mécanique gouvernementale suisse.

Divers instruments de planification et de coordination aident le Conseil fédéral à exercer son autorité. Même si conformément à la Loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA), chaque ministère est responsable de la planification dans son domaine, il tient compte de la planification générale décidée par le Conseil. Le programme de législature de ce dernier constitue la pièce maîtresse de la planification stratégique au niveau fédéral. Ce document contient les grandes lignes de la politique gouvernementale ainsi que le plan financier quadriennal. Il présente les principales mesures politiques et les objectifs les plus importants de la nouvelle législature. Par ailleurs, conformément à la loi fédérale sur l’Assemblée fédérale (LParl), le Conseil fédéral doit communiquer au Parlement ses objectifs annuels en cohérence avec son programme pluriannuel [2]. Un an plus tard, il présente et défend leur état d’accomplissement dans un rapport de gestion. La Section Planification et Stratégie joue un rôle central dans la rédaction de tous ces documents.

La Chancellerie fédérale repose sur quatre unités principales appelées secteurs :

le Secteur « Conseil Fédéral » regroupe la section des affaires du Conseil fédéral, la section du droit, la jurisprudence des autorités administratives de la Confédération, les services linguistiques centraux et le centre des publications officielles ;

le Secteur « Information et Communication » ;

le Secteur « Services internes » ;

le Secteur « Planification et Stratégie » est composé de la section Planification et Stratégie, la section Droits politiques et la section Formation à la Conduite Stratégique.

Figure nËš 1
La section « Planification et Stratégie » au sein de la Chancellerie helvétique

Au même titre que les quatre secteurs de la Chancellerie fédérale, la SPS vit au rythme de l’activité gouvernementale, mais selon une temporalité plus étendue car elle est vouée à des travaux de long terme qui dépassent la périodicité gouvernementale.

La Chancellerie présente ses travaux sous la devise « Diriger, c’est prévoir » qui désigne l’un des aspects majeurs de son travail : mettre en place la planification stratégique effectuée au Conseil fédéral. Les responsabilités au cÅ“ur de l’activité du secteur « Planification et Stratégie » sont au nombre de quatre :

assurer une continuité dans la politique de la Confédération par la prévision ;conduire les activités de gestion avec des principes clairs ;

tenir le Parlement au courant de la gestion des affaires ;

informer le public au sujet des intentions politiques du gouvernement [3].

Chaque section du Secteur contribue à sa manière aux missions précitées :

la Section des droits politiques (SDP) est en charge de la planification de l’exercice par les citoyens suisses de leurs droits politiques en matière de démocratie directe (elle organise notamment les initiatives populaires et les référendums [4]) ;

la Section Formation à la conduite stratégique (FCS) forme les hauts fonctionnaires des départements et offices fédéraux à la gestion de crise ;

la Section Planification et stratégie (SPS) rédige principalement trois documents en amont comme en aval de l’action gouvernementale du Conseil fédéral : programme de la législature, rapport présentant les objectifs annuels du Conseil fédéral et rapport de gestion présenté chaque année au Parlement. Cette section coordonne par ailleurs les travaux de l’État-major de prospective de l’administration fédérale et examine si les propositions soumises au Conseil fédéral pour approbation sont compatibles avec sa politique générale actuelle ou prévue [5].

Les sept collaborateurs constituant la SPS font preuve de compétences reconnues [8] dans des domaines variés tels que l’économie, le droit, les sciences politiques, les sciences naturelles, la philosophie et l’histoire, et sont issus tant du monde universitaire que de l’administration. Le chef de section Lorenzo Cascioni, en poste depuis décembre 2006, a ainsi auparavant été chef de la section « Salaires et prix » puis vice-directeur et chef de la Division des entreprises à l’Office fédéral des statistiques.

coordonner les travaux de prospective de l’administration fédérale dans le cadre de l’État-major de prospective ;

veiller à ce que les principales affaires du Conseil fédéral s’inscrivent dans la politique globale ;

représenter la Chancellerie fédérale dans des groupes de travail interdépartementaux ;

gérer le secrétariat de la Conférence des Secrétaires généraux [9].

L’État-major de prospective (EMP) de l’administration fédérale réunit de manière ponctuelle un réseau de services administratifs fédéraux, soit une trentaine de responsables en principe. La SPS en assure la coordination au nom de la Chancellerie. L’EMP a pour mandat de considérer la politique fédérale dans un esprit de critique constructive, en tenant compte des défis à venir. Tous les quatre ans, il établit un rapport dans lequel il indique, en les inscrivant dans une vue d’ensemble, des grandes tendances et des thèmes qui pourraient devenir d’actualité pour la politique de la Confédération. Une analyse détaillée du dernier opus est présentée plus bas.

La SPS coordonne aussi des groupes de travail interdépartementaux (au sens thématique) comme le Comité interdépartemental pour le développement durable ou le Groupe de pilotage « gestion par mandat et enveloppe budgétaire ». La participation à ces groupes mobilise continuellement l’expertise présente dans les différents services des ministères et consolide la pluridisciplinarité d’origine de la SPS.

La SPS est également responsable du secrétariat de la Conférence des secrétaires généraux [10] (CSG) qui se réunit une fois par mois sous la présidence du Chancelier fédéral. La SPS y dirige les travaux de coordination au sein de l’administration fédérale et veille à ce que l’activité de l’administration soit prospective, efficace et cohérente dans la plupart des domaines de politique publique, à l’exception des affaires européennes où le Bureau de l’intégration assume cette mission [11]. La SPS participe donc ainsi à la planification, à la préparation et à la mise en Å“uvre de certaines affaires du Conseil fédéral en traitant de sujets dont la variété et la dimension transversale témoignent de son implication à tous les niveaux de l’activité gouvernementale. Certains sujets portent essentiellement sur l’organisation et le fonctionnement opérationnel de l’administration fédérale et plus particulièrement de la Chancellerie (organisation de la procédure de co-rapport [12], protection des données au sein de l’administration fédérale, information et communication du Conseil fédéral, etc.), alors que d’autres ont trait au fonctionnement interinstitutionnel (établissement du nouveau Tribunal administratif fédéral, coordination avec les commissions extraparlementaires [13], etc.). La modernisation de la gestion publique est la thématique dominante de toutes les activités de la CSG (réforme de l’administration 2005/2007, nouveau modèle comptable de la Confédération, évaluation de l’efficacité, etc.). La CSG participe enfin à l’élaboration des stratégies de coopération institutionnelle entre la Confédération et l’Union européenne (elle a ainsi co-rédigé le rapport sur les options en matière de politique européenne) et entre la Confédération et les cantons (notamment par le biais de la Conférence pour l’organisation du territoire). Elle intervient enfin également dans l’élaboration du programme de législature.

développer des stratégies et établir des plans pour faire face suffisamment tôt aux mutations et aux nouveaux défis sociaux, économiques et technologiques ;

tenir compte des limites de la planification et ménager une flexibilité suffisante afin de pouvoir surmonter suffisamment tôt les événements et les développements imprévus ou d’un genre nouveau [14].

La Suisse bénéficie d’une tradition bien établie de planification stratégique puisque le Conseil fédéral doit, depuis 1968, présenter au Parlement nouvellement élu ses intentions pour les quatre années à venir sous la forme du Programme de législature [15]. Les objectifs et les mesures de ce dernier constituent le cadre de l’orientation politique de la législature concernée, contribuant à assurer la cohérence entre les activités administratives et législatives. Par la suite, le Conseil fédéral définit son action en fonction de ce programme et la met en Å“uvre dans un document intitulé Objectifs annuels. Les départements, les administrations et les offices fédéraux planifient leurs activités dans le cadre ainsi défini [16].

Figure nËš 2
Le cycle d’activité de la Section Planification et Stratégie

Le programme de la législature, contenant les objectifs de gouvernement, est avant tout un instrument de dialogue entre le Parlement et le Conseil fédéral, ce dernier devant montrer en temps voulu ce qu’il projette de faire et mesurer dans quels domaines il peut compter sur le soutien des deux Chambres ou, au contraire, s’attendre à des blocages ou à des adaptations. En 2002, lorsque Le Conseil fédéral a présenté ses objectifs pour l’année, il a annoncé vouloir optimiser ces instruments car, à la lumière des événements tels que les attaques terroristes du 11 septembre 2001 et les épidémies du SRAS, l’organisation des activités étatiques a montré certaines limites. Le Conseil fédéral a donc décidé d’accorder plus d’attention à l’analyse stratégique, et d’améliorer ses instruments avant la législature suivante.

Défis 2003-2007, la dernière livraison en date de novembre 2002 , invitait le Conseil fédéral à se saisir de pistes d’action très concrètes dont beaucoup entrent en écho avec les sujets traités au niveau européen, parfois avec un léger décalage dans le temps (assainissement du financement et de l’organisation de la sécurité sociale et des finances publiques en général ; nouvelle politique de cohésion-péréquation entre les régions ; gestion des mouvements migratoires et intégration de la population résidente étrangère ; libéralisation de certains marchés et durcissement de la loi sur les cartels ; intégration maîtrisée de l’activité agricole suisse au sein de l’OMC et de l’UE en particulier sur les dimensions de subventions, de protection de l’environnement et de sécurité alimentaire, etc.). Nombre d’éléments mentionnés en faveur de la réorientation de la position suisse à l’égard de l’Union européenne ont effectivement fait l’objet de discussions lors de la préparation de la deuxième série d’Accords bilatéraux entre l’Union européenne et la Suisse, signés en 2004 (sur les nouvelles possibilités de concertation et d’influence au niveau européen que signifierait une adhésion à l’UE au lieu de devoir s’aligner sur certaines décisions prises à Bruxelles, et sur les retombées négatives d’une non-adhésion se traduisant par une certaine vulnérabilité due à l’isolement, par des possibilités réduites de développement économique et par une image d’une Suisse « resquilleuse »).

La méthode d’élaboration des Défis démontre le haut niveau d’expertise publique et scientifique dans laquelle se fonde l’activité de la SPS. Défis 2003-2007 repose sur de nombreux travaux de prospective ou plans d’action : Politique agricole 2002, Politique nationale de la Santé, Stratégie 2002 pour le développement durable, Suisse énergie et Armée XXI sont autant de monographies insérées dans une réflexion élargie au contexte international (processus de mondialisation, portée du processus d’intégration européenne) et à des hypothèses spécifiques à l’évolution à moyen terme (dix prochaines années) en Europe et dans le monde, élaborées en collaboration avec l’Institut des sciences politiques de l’université de Zurich. De même, les hypothèses démographiques sont fondées sur le scénario établi par l’Office fédéral de la statistique en 2000, tandis que celles qui concernent l’évolution économique s’inspirent du scénario principal des données économiques recueillies par le Centre de recherches conjoncturelles de l’École polytechnique fédérale de Zürich [19].

La prochaine édition du rapport doit être présentée au Conseil fédéral par l’État-major au printemps 2007. Cet exercice prendra, comme à chaque fois, une dimension particulière dans le contexte de fin de mandat qui marquera l’actualité, et de forte continuité qui caractérise globalement le fonctionnement du Conseil fédéral : les conseillers fédéraux, élus pour un mandat de quatre ans renouvelable, sont traditionnellement réélus jusqu’à leur démission. Certains objectifs qui ont été arrêtés par le gouvernement de la législature précédente ou en cours ne seront plus pleinement réalisables au regard des évolutions nationales et internationales. Les passer en revue permettra de vérifier leur pertinence et d’abandonner ceux qui sont devenus obsolètes. Parallèlement, certains défis pour lesquels aucune mesure n’avait encore été définie pourront être identifiés.

l’objectif nËš 11 devient « Consolider les assurances sociales pour l’avenir et renforcer la prévention dans le domaine de la santé », dont l’ajout fait référence à une dimension importante mise en évidence par le rapport de l’État-major de prospective Défis 2003-2007 ;

l’objectif nËš 13 devient « Encouragement de l’intégration des étrangers et extension de l’accord conclu avec l’UE sur la libre circulation des personnes » suite à l’adaptation aux potentiels dispositifs Schengen après à la signature des Accords bilatéraux II ;

l’ancien objectif nËš 13 est maintenu sous la dénomination amendée de « Consolidation et renforcement de la collaboration bilatérale avec l’Union européenne » sous l’objectif nËš 14 – cette reformulation réaffirmant la perspective actuelle de la Suisse dans ses relations avec l’UE qui ne privilégie par l’option d’une adhésion complète.

Découlant de ces objectifs (et visant à nourrir les prochains Défis), une douzaine de rapports sont prévus pour cet exercice. Certains s’inscrivent dans un processus de mise en Å“uvre long s’étalant sur plusieurs années (3e Rapport sur l’examen des subventions fédérales) ou sont une étape d’un processus cyclique comme celui de la stratégie pour le développement durable. Nombre de ces rapports répondent à des réflexions engagés dans le programme de législature présenté par le Conseil fédéral au Parlement, comme le rapport sur les risques des réseaux sans fil ou celui sur les problèmes liés à la technologie RFID ; ils abordent tous les domaines : Rapport sur une politique fédérale en faveur des personnes âgées, Rapport sur la mise en Å“uvre d’Armée XXI et sur la poursuite du processus, Rapport sur la transparence dans l’évaluation, à l’échelle internationale, de l’aide publique au développement, etc.). Pour la rédaction de ces rapports, la SPS mobilise les différents réseaux et groupes auxquels elle appartient ou qu’elle coordonne et des partenaires spécifiques peuvent aussi être sollicités, notamment dans le domaine de l’évaluation et des études d’impacts : think tanks, laboratoires universitaires, agences, etc.

Si la dénomination de la Section Planification et Stratégie rappelle d’autres structures nationales de conseil gouvernemental, elle décline cette activité de façon tout à fait propre à la Confédération suisse. Premièrement, l’aspect cyclique de ses publications la singularise en comparaison aux autres organismes présentés dans cette rubrique. Deuxièmement, son approche horizontale et plurisectorielle la démarque également de ses homologues. Les documents qu’elle rédige (rapport de l’État-major de prospective, programme de législature, objectifs annuels et rapport de gestion) ont un caractère holistique dont les productions auxquelles sont habitués les organismes analogues n’ont pas l’ambition. Ces derniers publient davantage des rapports aux périmètres plus restreints mais faisant appel à une démarche de spécialiste. Ce type de rapport est également demandé par l’administration fédérale suisse, mais si ceux-ci sont souvent planifiés par la section Planification et Stratégie, ils sont ensuite soit exécutés par une commission ad hoc soit sous-traités à des universitaires ou des bureaux d’étude. Troisièmement, sa proximité de tous les centres de décision, qu’ils soient politiques comme le Conseil fédéral du côté exécutif ou le Conseil national et le Conseil des États au sein de l’Assemblée fédérale, mais aussi administratifs avec tous les hauts responsables côtoyés dans le cadre de nombreux groupes de travail qu’elle anime. L’encadrement qu’elle assume par ses travaux de prospective, de planification et son travail d’évaluation représente un facteur primordial de la cohérence de l’action gouvernementale. L’inscription de l’action de la SPS tout au long du processus de gouvernement (préparation, décision, mise en Å“uvre, évaluation) la différencie fortement d’organismes étrangers aux domaines d’intervention temporels, institutionnels ou thématiques souvent plus restreints.

C’est dans le cadre des débats sur le programme de la législature 1999–2003 qu’une motion demandant au Conseil fédéral que soit mis en place un système d’indicateurs a été présentée au Parlement. Ce procédé doit permettre une quantification des bilans et des objectifs à réaliser et pouvoir être utilisé par le Parlement et le Conseil fédéral comme instrument de gestion et de contrôle pendant toute la législature, dans des domaines où cela s’avérait possible et justifié. Sans grande surprise, le Conseil fédéral a alors rappelé que les objectifs politiques ne sont quantifiables que dans des domaines partiels et que les aspects qualitatifs sont parfois tout aussi importants. Il a cependant demandé lors de la session d’été 2000 de produire une définition conceptuelle et méthodologique de la mesure et de l’évaluation des objectifs politiques [32]. Un rapport intermédiaire a été présenté au Conseil fédéral le 20 novembre 2002 [33]. Pendant la législature 2003–2007, la SPS a étudié s’il était possible de concevoir différemment le programme de la législature en le dotant d’objectifs quantitatifs afin de mettre en oeuvre les demandes figurant dans la motion initiale. Le résultat de sa collaboration avec l’Office fédéral des statistiques a donné lieu à un rapport final [34]. Les indicateurs ont été pour la première fois intégrés au document des Objectifs en 2006.

La Conférence européenne des prospectivistes se tient tous les ans à Lucerne depuis 2005. La dernière édition de novembre 2006 a été organisée par Georges T. Roos, membre de la Société suisse de prospective [35] et fondateur du Bureau d’innovation culturelle ROOS, un institut privé d’études prospectives. Il a d’ailleurs récemment publié un ouvrage intitulé Évolution des valeurs en Suisse. 2004-2014-2024 [36]. Quatre scénarios « EgoMania », « Clash », « Balancing » et « Mind Control » [37] rassemblent et différencient les évolutions probables des valeurs partagées par la population suisse et décrivent leurs conséquences sur l’emploi, la consommation, la société et la politique. Les trois premiers d’entre eux ont servis de base à la présentation, intitulée L’État du futur [38], que ce dernier a donnée en janvier 2005 aux hauts fonctionnaires fédéraux participants à un colloque organisé par l’Office fédéral du personnel autour de la question suivante : à quoi la Suisse et son appareil d’État ressembleront-ils dans le cas favorable où la raréfaction des ressources sera correctement prise en compte en terme de stratégie et dans son cas contraire ?

La majorité des intervenants suisses de cette conférence européenne sont avant tout investis dans le monde des affaires et ont une forte orientation marketing. Par exemple, un des fondateurs de cet événement, le cabinet « moderning » de Zürich dirigé par Monika Herrmann s’attache à déceler les signaux et identifier les tendances sur les marchés, où ses clients sont présents, afin qu’ils puissent mettre en place une stratégie d’innovation qui sera couronnée de succès. Par ailleurs, la Fondation Avenir Suisse, le think tank fondé par quatorze des plus importantes multinationales du pays a placé les développements économiques, sociaux et politiques de la Suisse au cÅ“ur de ses préoccupations. Aujourd’hui, elle se concentre sur deux thèmes principaux, « Croissance et productivité » et « Efficacité des institutions », après avoir traité de la « Société vieillissante » et d’« Éducation et Innovation ». Une de ses dernières productions est intitulée Réformes en Suisse : le bien et l’ennemi du mieux et est la seconde édition de la série « Baromètre des réformes D-A-CH » publiée en collaboration avec les instituts de recherche partenaires, Institut der Deutschen Wirtschaft Köln et Wirtschaftskammer Österreich. Elle met en avant le fait que le pays profitant d’une prospérité enviable, il se montre moins enclin, comparativement à ses voisins, à réformer sa politique économique. Selon ses auteurs, le besoin de réforme se fait surtout sentir en matière de politique sociale. Durant la période de 2002 à 2006, l’Autriche et Allemagne ont démontré une plus grande volonté de réformer que la Suisse.