Sur la scène internationale, les processus de sortie de conflits qui font suite aux interventions armées tendent à se prolonger : l’issue favorable ou non des phases de stabilisation devient un enjeu crucial, permettant en réalité de juger de la réussite d’une opération. Désormais, les interventions sur les théâtres de crises s’inscrivent le plus souvent dans des processus de long terme et ont pour vocation le rétablissement d’un contrat social au sein de l’État déchiré par la guerre et sa réintégration au sein des nations souveraines et démocratiques. La sortie de conflit peut être définie comme la période succédant à la fin des hostilités armées, au cours de laquelle des acteurs internationaux apportent une assistance extérieure aux acteurs locaux afin de garantir un cessez-le-feu durable et d’aider à la mise en place des conditions nécessaires à la stabilité politique. L’objectif ultime est de transférer progressivement la responsabilité de l’administration du pays aux autorités locales. Il est ainsi possible de considérer que la phase de sortie de conflit s’achève lorsque les acteurs locaux (gouvernement, administration, population) sont en mesure de se prendre en charge et qu’ils ne dépendent plus de manière cruciale de la communauté internationale pour le fonctionnement de l’État ou pour leur survie quotidienne (satisfaction des besoins vitaux minimaux, réintégration dans le tissu économique et social par le biais d’une activité professionnelle, réconciliation politique ou communautaire). Pourtant, si l’objectif premier et affiché est bien d’amener les acteurs locaux à une situation sinon d’indépendance, du moins d’autonomie, les logiques d’influence sont extrêmement présentes dans les processus de sortie de conflits. Dans un contexte international dans lequel l’aptitude à gérer des conflits est une preuve de la capacité à peser dans les rapports de forces mondiaux, la gestion des sorties de conflits est désormais l’objet d’une importante compétition internationale. Émerge ainsi un nouveau champ d’action, qui constitue pour les États intervenants un terrain d’affirmation de leurs stratégies d’intérêt et d’influence sur la scène internationale. Il est ainsi crucial aujourd’hui pour la France, acteur majeur des interventions dans les crises internationales récentes (Bosnie, Kosovo, Timor oriental, Côte -d’Ivoire, République démocratique du Congo), de veiller à rationaliser son action sur les théâtres post-conflits. L’introduction d’instruments interministériels de gestion de crises est aujourd’hui considérée comme un impératif par l’ensemble des acteurs gouvernementaux français concernés, afin d’améliorer la coordination entre les différents instruments mobilisés dans les processus de sortie de conflits. Toutefois, un certain nombre de rivalités bureaucratiques et institutionnelles freinent aujourd’hui encore les tentatives de reforme.

La guerre froide avait eu pour effet de geler les conflits locaux, qui ne donnaient que rarement lieu à une intervention étrangère, les grandes puissances ne pouvant se permettre qu’ils dégénèrent en des affrontements régionaux. La chute du mur de Berlin (novembre 1989), la dissolution du Pacte de Varsovie (février 1991) puis celle de l’URSS (décembre 1991) ont marqué la fin de cette période, et la réapparition des interventions militaires, en particulier sous l’égide de l’ONU. La rapidité avec laquelle celles-ci se sont succédé [2] a contrarié la définition d’une nouvelle doctrine et de nouveaux instruments, qui se sont en fait adaptés au fur et à mesure qu’apparaissaient les limites des différentes opérations. Une place croissante a été accordée aux phases de stabilisation, en particulier par les organisations internationales, le plus souvent dans le cadre de la coopération « interagences » ; au niveau national, il a donc été nécessaire d’envisager un effort interministériel.

Alors que la gestion des conflits est un secteur où le politique joue un rôle majeur, la gestion des sorties de conflits, telle qu’elle est actuellement conçue en France, apparaît comme un domaine essentiellement technique mobilisant des capacités d’expertise. Le retrait du politique de cette sphère d’action publique explique en grande partie la difficulté à faire converger les efforts des différentes administrations. Le faible investissement des plus hautes autorités de l’État dans la gestion des sorties de conflits, qui se manifeste le plus souvent par une absence d’arbitrage, explique en grande partie le fait que les différents acteurs gouvernementaux développent des conceptions différentes de cette sphère d’intervention et produisent en conséquence des contradictions internes au champ étatique lui-même, contradictions exacerbées par certaines rivalités bureaucratiques.

Dans la phase aiguë de traitement d’une crise internationale, le processus décisionnel est articulé autour du président de la République, qui s’appuie sur un Conseil restreint auquel participent le Premier ministre, les ministres concernés et le chef d’état-major des armées (CEMA). Le SGDN assure le secrétariat du Comité restreint tandis qu’une cellule de crise interministérielle placée au sein du MAE assure la conduite politique de la crise. Cette organisation assure la prééminence du président de la République dans la phase pré-crise et dans la phase de gestion du conflit proprement dite, c’est-à-dire dans les phases d’urgence politique. En revanche, l’expérience des crises récentes révèle que la Présidence de la République est extrêmement absente dans les phases de sorties de conflits, au cours desquelles la prise de décision est beaucoup plus diluée. Or, la prééminence très largement présidentielle du régime s’est parallèlement avérée un obstacle à l’émergence d’un dispositif de gestion de crise pérenne, c’est-à-dire moins axé sur les seules phases d’urgence. Ce cadre constitutionnel a notamment empêché la mise en place d’un dispositif institutionnalisé dépendant de Matignon. Les différentes expériences positives (e.g. Kosovo) et les échecs relatifs (e.g. Timor, Afghanistan, Irak) en matière de gestion interministérielle des sorties de conflits peuvent ainsi être lues en fonction de l’implication politique du Premier ministre. C’est par décision du Premier ministre que sont mises en place des cellules interministérielles. Or, il est intéressant de constater que c’est précisément dans une période de cohabitation, soit dans une phase d’affaiblissement de la fonction présidentielle au profit de celle de Premier ministre, qu’a été mise en place la seule initiative véritablement réussie de gestion interministérielle des sorties de conflits, la MIESE. Le fait que celle-ci ait été créée à l’initiative du Premier ministre d’alors démontre l’importance d’une implication – au moins initiale – du politique dans la gestion des sorties de conflits.

D’un point de vue institutionnel, le ministère des Affaires étrangères (MAE) est en charge de la définition de la politique étrangère de la Nation [11]. Au nom de cette vocation à conduire l’action extérieure de la France, le ministère revendique aujourd’hui la responsabilité d’assurer la coordination des interventions françaises sur le théâtre de crise, y compris dans la phase post-conflictuelle. Cette ambition se heurte aux nombreuses critiques dont est l’objet l’institution en tant que telle, qui se voit reprocher sa difficulté à piloter l’action internationale de la France et son absence d’opérationnalité [12]. En réalité, cette difficulté est à la fois imputable à l’influence structurelle du président de la République sur la conduite de la politique étrangère, mais aussi à une évolution de temps long qui se traduit par l’implication d’autres acteurs dans la politique extérieure : ainsi que l’a démontré Brian Hocking [13], le statut de « gardien » (gatekeeper) revendiqué par les ministères des Affaires étrangères des différents États a en réalité toujours été contesté par d’autres administrations, telles que le Trésor, la Défense ou les ministères du Commerce, soucieuses d’affirmer leurs prérogatives sur la scène internationale. Aujourd’hui, le secteur de la gestion des sorties de conflits, précisément parce qu’il requiert l’intervention de nombreuses administrations, apparaît comme un champ particulièrement propice à la contestation de la prévalence du MAE. Les tentatives des autres ministères de s’affirmer à son détriment sont en outre encouragées par la faiblesse des budgets qui lui sont alloués lesquels, sur les terrains post-conflits, se révèlent bien limités comparés à ceux d’autres intervenants (ministère de la Défense et Agence française de développement notamment). La période contemporaine est par ailleurs propice à l’accroissement des prérogatives des militaires au détriment de celles des diplomates, processus à l’origine de l’émergence de « militaires-diplomates » dans de nombreux secteurs de la politique étrangère [14] : en raison du rôle central qu’il joue dans la phase de gestion des conflits, le militaire est perçu de manière consécutive – et souvent erronée – comme l’acteur majeur de la phase de sorties de crises. Enfin et surtout, pour être en mesure d’affirmer sa prévalence en matière de coordination des processus de sortie de conflits, le MAE doit pouvoir s’appuyer sur un fort engagement politique de ses représentants. Or, les ministres des Affaires étrangères se sont jusqu’ici extrêmement peu impliqués dans les processus de sortie de crises. Cet absence d’intérêt et d’investissement fait pendant à l’absence d’implication de la Présidence de la République et de Matignon soulignée plus haut.

Au cours des dernières années, la France a eu tendance à s’en remettre en grande partie à ses forces armées pour assurer sa présence et son influence sur le terrain. Les militaires français ont donc été amenés à remplir des fonctions allant largement au-delà de leur mandat et relevant a priori de la compétence des civils (fourniture d’une aide humanitaire, participation à la reconstruction des infrastructures) tout en continuant à assurer leur mission sécuritaire première lorsque les conflits n’étaient pas ipso facto éteints (comme par exemple au Timor). C’est ainsi fréquemment sur le ministère de la Défense (MINDEF) qu’a reposé la mission de définir et de mettre en Å“uvre les stratégies de sorties de conflits tandis que ses ressources ont souvent été mobilisées pour financer des tâches à vocation civile. Aujourd’hui, l’objectif majeur proclamé aussi bien par les documents officiels que par les militaires rencontrés est de désengager les troupes le plus rapidement possible des théâtres d’opération, et ce dans les meilleures conditions possibles. Le MINDEF insiste donc sur la nécessité d’un engagement rapide des ministères civils, pour relayer efficacement son action. Ses réflexions excèdent ainsi largement le seul cadre de ses attributions dans la sortie de conflit mais cherchent également à penser les modalités d’intervention des acteurs civils, ce qui n’est pas d’ailleurs sans agacer parfois les agents des ministères civils [24].

Les fonctions qui sont reconnues au ministère de l’Économie et des Finances (MINEFI) en matière de contrôle budgétaire lui procurent dans les faits une influence considérable dans les processus de sortie de conflits. Le MINEFI a été accusé, tant dans les différents rapports relatifs à la gestion interministérielle des crises que lors des entretiens [34], de refuser de financer les opérations sur lesquelles il n’a pas la tutelle [35]. Les autres administrations imputent ainsi volontiers à ce ministère le défaut de moyens et les lenteurs de déblocage de crédits. Les règles comptables appliquées par Bercy au cours des crises récentes ont notamment eu pour conséquence de rendre difficile la mise en Å“uvre de procédures d’urgence autres que le recours au budget du ministère de la Défense. En effet, l’un des facteurs expliquant la faible réactivité des ministères civils tient à l’obligation du contrôle a priori de toutes les dépenses. Seul le ministère de la Défense bénéficie d’un contrôle a posteriori. Par ailleurs, le ministère des Finances est apparu extrêmement réticent à autoriser des contributions importantes en matière de dons bilatéraux, classés comme des dépenses facultatives. Les dysfonctionnements dans les procédures comptables décidées par le MINEFI sont mis sur le compte d’une méconnaissance par ses agents des contraintes propres à la gestion de crises [36]. L’introduction de la LOLF devrait cependant apporter un certain nombre d’évolutions dans le dispositif financier.

L’Agence française de développement (AFD) est un établissement public, opérateur pivot de l’aide publique française au développement, placé sus la double tutelle du MAE et du MINEFI [42]. Si l’AFD est déjà intervenue sur le terrain de la reconstruction en sortie de conflit, il n’y a pas néanmoins de stratégie générale et ses interventions se sont faites au coup par coup. Entre 1999 et 2001, lors de la crise du Kosovo, l’AFD a été l’opérateur de la mission Fauroux. En outre, l’Afghanistan a été inclus dans la zone de solidarité prioritaire (ZSP) en 2004, ce qui a permis à ce pays d’accéder aux prêts de l’AFD [43]. Le Projet d’orientation stratégique de l’AFD (mai 2002) avait également mentionné la sortie de conflit comme l’un de ses champs d’intervention futurs. Cette disposition a suscité le mécontentement du MAE qui y a vu un empiètement sur le champ de compétence de la DGCID ; elle est donc largement restée lettre morte. Le CICID du 20 juillet 2004 a débouché sur une nouvelle répartition opérationnelle entre la DGCID et l'AFD : la première est responsable des secteurs à dimension régalienne tandis que les secteurs techniques relèvent désormais entièrement de la seconde [44] , renforçant son rôle d’opérateur pivot. En dépit de l’apparente clarification des rôles, ce dispositif apparaît problématique en ce qui concerne la sortie de conflit : en effet, celle-ci relève à la fois des domaines régaliens et des domaines techniques et l’introduction d’une différentiation entre les acteurs chargés de ces volets distincts ne peut que nuire à la cohérence de l’action, bien qu’un comité de suivi de l'assistance technique ait été créé entre le MAE et l'AFD [45].

Si la reconnaissance de la nécessité incontournable d’une approche interministérielle de la gestion des sorties de conflits fait l’objet d’un fort consensus entre les différentes administrations, il est en revanche difficile à ces dernières de trouver un accord quant aux modalités de mise en place de cet instrument.

Le modèle de l’interministérialité centralisée est porteur de vives tensions, dans la mesure où il implique de confier la responsabilité de la coordination de l’action des différents ministères à une instance unique. L’identité de l’acteur gouvernemental qui détiendra la responsabilité de la coordination interministérielle est l’objet de rivalités qui freinent l’introduction de la réforme, en raison de l’incertitude quant aux rapports de forces futurs que l’interministérialité introduira. La question de la coordination interministérielle se révèle un sujet extrêmement sensible, dans la mesure où il renvoie en grande partie à la préservation de territoires administratifs : la mise en place d’un dispositif interministériel centralisé dépend de la rationalisation des structures existantes, ce qui peut supposer la fusion de certaines d’entre elles, voire leur disparition pure et simple.

En réalité, c’est sans doute davantage en se concentrant sur les procédures que sur la structure que l’interministérialité pourra être introduite en matière de gestion des sorties de conflits. Le secteur qui en aura la charge évoluera probablement davantage par des adaptations successives et marginales que par une réforme de rupture. Le modèle de l’« interministérialité en réseau » est ainsi susceptible d’être mis en Å“uvre de manière moins litigieuse dans la mesure où il suppose l’adoption de mesures moins à même de remettre en cause des territoires administratifs auxquels nombre d’acteurs demeurent attachés.