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Humanisme et Entreprise

2009/2 (n° 292)


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Tandis que le rapport Attali de janvier 2008 préconise dans la ‘Décision n? 257’ qu’il faut « instituer, dans toute la fonction publique, une gestion managériale, dynamique et flexible des personnels », le Président de la République met en place au même moment une notation des ministères par un cabinet d’audit privé. Et nombre d’observateurs de s’indigner de démarches libérales que l’on appliquerait à des missions publiques qui sont par nature différentes de la vente à profit de produits et de service [1][1] Voir par exemple l’article dans Télérama n° 3028 sur.... Mais cette ‘privatisation’ et cette managérialisation de la sphère publique connaissent leurs heures de gloire depuis le début de la décennie. De la LOLF [2][2] La LOLF (Loi Organique relative aux Lois de Finances... en 2001 qui introduit une démarche de performance, au décret du 29 avril 2002 [3][3] Ce décret réforme les conditions générales d’évaluation,... introduisant l’évaluation des fonctionnaires de l’Etat, en passant par la mise en place des primes au mérite pour certaines catégories de fonctionnaires en 2004 [4][4] Mise en place d’une prime au mérite pour les policiers,..., ou encore les divers audits de modernisation (optimisation des achats de l’Etat, gestion administrative de la paie et des personnels...) lancés dans l’ensemble des ministères depuis 2005, force est de constater que le management est un invité privilégié – voire incontournable - dans la Fonction Publique Française.

C’est à travers une recherche – intervention au sein d’un grand Centre Communal d’Action Sociale (CCAS) que nous allons chercher à questionner ce débarquement massif du management dans la sphère publique. Dans cette organisation, l’intrusion du management et son institutionnalisation passent par des actions de formation. C’est par l’analyse de l’élaboration de la formation au management pour la population des encadrants du CCAS que nous tenterons de dessiner la forme que prennent cette pratique et sa contribution au changement et à la transformation des organisations publiques. Nous présenterons dans un premier temps le management comme un accord sur des représentations, projetées et partagées par les acteurs de la formation. Nous aborderons ensuite les limites d’une demande de formation au management au regard notamment des questions d’identité de ces managers et de la transformation de l’action publique par l’encadrement. Notre recherche montre que l’élaboration de l’identité professionnelle des encadrants se construit d’une part, dans l’interaction avec autrui – via une forme de socialisation - et d’autre part, par la stabilisation et la normalisation de comportements professionnels dans le référentiel de compétences managériales. Nous terminerons en questionnant les conditions du changement dans les organisations publiques, audelà de la transformation des pratiques de management des encadrants publics, transformations nécessaires au changement mais insuffisantes si les structures n’évoluent pas en parallèle.

1 - Le cas d’un CCAS

1.1 - L’analyse d’une demande de formation au management

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Le Centre Communal d’Action Sociale (CCAS) est un établissement public communal administré par un Conseil d’Administration présidé par le Maire. Il anime une action générale de prévention et de développement social dans la commune en liaison avec les institutions publiques et privées. Ses principaux domaines de compétence sont : la Famille, la Petite Enfance, les Personnes Agées, l’Action Sociale, l’Insertion et les Personnes Handicapées. L’effectif du CCAS à partir duquel notre analyse se base, comprend plus de 1000 agents.

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Fin 2004, un cahier des charges formalisé par la direction du CCAS est publié en vue de trouver un prestataire pour une mission de formation. La demande primaire s’articule autour de l’élaboration d’une formation pour l’ensemble des « agents d’encadrement » dont le but affiché est de « construire une culture managériale partagée, facteur de cohésion interne et socle pour impulser les évolutions qui s’imposent ». Cette professionnalisation du management était présentée comme reposant sur des enjeux multiples comme : « passer d’une culture de moyens à une culture de résultat » et renforcer quatre axes du métier d’encadrant identifiés par la direction : « pilotage des objectifs », « animation des équipes et des personnes », « rationalisation des moyens pour atteindre les objectifs et tendre vers une organisation optimale » et « connaissance des métiers que l’encadrant pilote ». Il s’agit donc de construire des modules de formation pour tous les encadrants (adjoints aux chefs de service, chefs de service, adjoints de direction et direction).

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Lors d’une première rencontre avec le comité de direction préalable à la sélection sur appel d’offres public, il est décidé de partager deux angles d’attaque vis-à-vis du texte de l’appel d’offres qui conduisait en une reformulation assez substantielle de la demande :

  • retarder le lancement de la formation elle-même afin de recueillir les représentations des personnes en situation d’encadrement sur leur management, en fournissant un cadre de questionnement, d’analyse et de restitution d’une enquête. Le but était de prendre en compte les spécificités et la diversité des métiers représentés dans la structure, ainsi que celles du secteur public et du secteur d’activité de l’action sociale pour permettre la rédaction de modules de formation adaptés et non pas standardisés ;

  • accompagner le comité de direction dans la construction d’un référentiel de compétences managériales pour irriguer les dispositifs de formation et d’évaluation et pour impliquer toute la direction dans un processus ambitieux de changement de postures managériales.

De ce travail est né le programme de formation, et une expérimentation avec un groupe – test a clôturé cette phase d’analyse. Un diagnostic global du CCAS a été réalisé avec l’aide des 8 membres du comité de direction, lors de la première séance d’accompagnement sur les 5 réalisées (structures, cultures, stratégies, RH, environnement…) et grâce à la lecture de nombreux documents internes.

1.2 - Présentation générale du CCAS

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Environnement. Les métiers du travail social que couvre le CCAS ont connu ces dernières années d’importants bouleversements, d’une part en raison des changements intervenus dans leur cadre d’exercice (désengagement de l’Etat, rôle accru des départements, multiplication des acteurs associatifs…), et d’autre part, du fait des évolutions qui ont affecté leurs publics (chômage, exclusion, vieillissement de la population…). Une logique de contraction budgétaire semble s’imposer, non seulement pour cause de désengagement financier de l’Etat, mais aussi de contrôle accru des dépenses de la part de la CAF locale, ou encore de volonté d’une plus grande maîtrise budgétaire de la part de la mairie de tutelle. Ces mutations sont présentées par la direction générale comme étant à l’origine des processus de changement au sein de la structure et de la nécessaire évolution du management. La multiplication des acteurs locaux du secteur social et le besoin de trouver des financements nouveaux, conduiraient à monter des projets plus complexes, mobilisant un grand nombre de parties prenantes. D’ailleurs, l’articulation des relations entre les élus, la direction, le personnel encadrant, les agents et le système client, est souvent présentée comme plus complexe que par le passé et pose la question du partage du sens de l’action de ces différents niveaux. Dans ce contexte, les logiques de qualification, de concours et de promotion tendent à évoluer, le cadre juridique et réglementaire relatif à la formation des agents d’encadrement semblant pousser également à un renforcement des rôles managériaux (cf. encadré 1).

Encadré 1. Les formations des cadres du secteur social et médico-social

Dans la Fonction Publique Territoriale, les postes de management sont encadrés par la réglementation. Celle-ci a connu, ces dernières années, de nombreuses modifications qui ont un impact sur la formation au management du CCAS :

  • L’arrêté du 8 juin 2004 relatif au CAFERUIS (Certificat d’Aptitude aux Fonctions d’Encadrement et de Responsable d’Unité et d’Intervention Sociale), a mis l’accent sur le management comme moyen d’accompagner et de mise en œuvre les réformes auprès de l’encadrement intermédiaire (Chéronnet, 2007) ; son annexe 1 présente « les encadrants et les responsables d’unités d’intervention sociale » comme des intermédiaires entre une direction et une équipe, entre plusieurs équipes, entre les équipes et les partenaires.

  • Le CAFDES a connu de nombreuses réformes pour devenir un réel outil de qualification et posséder une cohérence nationale. Il est devenu, en mars 2002, le Certificat d’Aptitude aux Fonctions de Directeur d’Etablissement et de Service d’Intervention Sociale. Une architecture de formation a été structurée autour d’un référentiel de compétences à partir duquel trois axes de formation ont été définis : comprendre et agir dans un environnement, ingénierie et conduite de projet, management et pilotage stratégique. Cette dernière dimension est présentée comme centrale dans le processus de formation parce qu’elle le serait dans l’exercice de la fonction de direction face à un environnement complexe, mouvant et incertain. Cette formation répond aux exigences de la Direction Générale de l’action sociale du ministère qui souhaite que le directeur ne soit plus seulement un technicien mais également un « manager ». Parmi les capacités professionnelles développées, on trouve : la conduite de projet, la GRH, la gestion financière, les stratégies d’établissement…

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Stratégie. La stratégie du CCAS consiste tout d’abord à répondre aux orientations politiques qui sont données au niveau de la commune, dont notamment : satisfaire les besoins des populations dans le respect de la dignité des personnes, répondre aux exigences de qualité de services (qui ne font pas à proprement parler, l’objet d’une démarche qualité normalisée) et réagir rapidement aux demandes et aux événements. Le comité de direction n’a pas manqué de préciser que ce terme de stratégie les gênait, il s’agit davantage pour celui-ci de « politique publique municipale ».

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Structures. L’éclatement géographique des équipements (plusieurs dizaines) ne facilite pas la cohérence des pratiques managériales, ni la circulation de l’information et les activités transversales. La distance siège-équipement renforce le sentiment d’éloignement – voire d’isolement – parmi les chefs de service qui dirigent ces équipements et qui sont les ‘agents d’encadrement’ de première ligne. L’articulation entre les directions des ressources, les services communaux et les établissements est, elle aussi, problématique, compte tenu de la configuration en réseau de la structure qui rappelle celle des réseaux d’agences des banques / assurances universelles. Néanmoins, des dispositifs de coordination et d’information ont été mis en place depuis quatre ans dans le but de pallier ce phénomène [5][5] Réunions de tous les chefs de service toutes les six.... Outre la spécialisation géographique, les structures du CCAS sont organisées en trois directions relativement cloisonnées entre elles (Petite Enfance, Personnes Agées, Social et Solidarité). La standardisation du travail est faible et la configuration hiérarchique est courte : trois niveaux d’encadrement (chef de service, adjoint de direction, directeur) plus un rajouté récemment dans certains gros équipements (poste d’adjoint au directeur d’équipement). Enfin, le système de gestion mêle formalisme bureaucratique (statuts très prégnants, classification assez rigide, organigramme précis…), formalisme des organismes de la sphère publique (budget, comptabilité publique, contraintes réglementaires…), cadrage réglementaire très serré dans certains métiers (comme les actes médicaux à domicile) et un formalisme moins marqué au niveau du travail des agents (fiches de poste récentes, grande variabilité de la charge, service au cas par cas auprès de publics souvent en difficulté…).

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Cultures, métiers et RH. Le secteur social est porteur de certaines valeurs qui lui sont propres et qui s’ajoutent à la culture de ce CCAS appartenant à une mairie dont l’histoire politique et sociale est aussi très prégnante. En termes de signes manifestes, le siège ‘sobre’ et situé dans un ‘quartier sensible’ évoque la nécessité de dépenser au plus juste les deniers du contribuable, la volonté de « ne pas faire tape à l’œil ». La présence de 9 professions (diplômes obligatoires pour l’accès à certains postes) - comme celle de puéricultrice -, et de métiers propres au social, renforcent le caractère bureaucratique d’un effectif à 60 % sous statut de fonctionnaire titulaire, d’une mobilité très faible et d’une présence syndicale en baisse mais encore forte (la ‘co-gestion’ des avancements a été supprimée en 2003). Au final, la culture d’entreprise semble cliver en deux : l’une, appartenant au passé et basée sur le métier, le dévouement (« nous sommes les descendantes des sœurs cornettes ») et l’idée que peu importe les moyens, seul le bien-être de la population compte, et de l’autre, une culture en construction plus écrite qu’orale, plus gestionnaire (bien gérer les budgets permet de faire plus avec des ressources plus rares) que bienfaitrice, plus tournée sur l’optimisation des structures et des moyens que sur le primat des relations avec les collègues et les usagers (qui sont devenus des clients ?).

Dans ce contexte, nous avons voulu savoir comment les personnels encadrants (en dehors des agents de direction) se représentaient leur activité d’encadrement et leur métier de manager.

2 - Analyse des représentations des encadrants sur le management et conséquences sur le design de la formation

2.1 - Des chefs de service qui font d’abord leur métier puis qui encadrent

Encadré 2. La méthodologie mise en place

Notre cadre empirique repose sur une recherche – intervention (Moisdon, 1984 ; Girin, 1990). Le phénomène à observer est par nature dynamique : il s’agit de comprendre l’introduction de pratiques managériales attendues par la direction d’un organisme de la fonction publique territoriale. Afin de rendre compte de ce phénomène, il nous a semblé que la méthode la plus appropriée était l’étude de cas.

La démarche menée par le cabinet de recherche, de conseil et de formation retenu avec le Comité de Direction du CCAS a principalement consisté en un recueil des perceptions, représentations et auto-déclarations d’activités des encadrants. Pour cela, la direction a accepté trois dispositifs :

  • L’administration d’un questionnaire en juin 2005 comportant des questions ouvertes et fermées qui fut diffusé à l’ensemble des managers (hors direction) et auquel 83 agents d’encadrement (c’est-à-dire toute personne ayant un rôle officiel d’encadrement quel que soit son statut et en dehors des agents de direction) sur 110 ont répondu ; le questionnaire a été préalablement élaboré par les intervenants – chercheurs et validé par la direction :

  • Lors de cinq réunions de deux heures chacune, nous avons présenté aux répondants du CCAS regroupés par direction (les 3 directions de l’action sociale, l’une d’elle étant divisée en deux sous-groupes, les directions supports regroupées ensemble) les résultats de l’enquête par questionnaire entre septembre et octobre 2005. Ces réunions avaient pour objectif de recueillir leurs ressentis par rapport aux réponses obtenues et d’enrichir les données brutes de leurs systèmes d’argumentation et d’illustration. Une prise de note et une analyse thématique de ces entretiens ont été réalisées (Allard-Poesi et al., 1999) ;

  • Le groupe test de la formation début 2006, a permis de recueillir les réactions des encadrants à certaines thématiques comme le management, le coaching, l’évaluation, la performance… et de valider définitivement le contenu et le design de la formation (8 groupes prévus en plus du groupe du test + 1 groupe avec les adjoints de direction et un groupe de formation pour le comité de direction).

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Pour recueillir les représentations des encadrants eux-mêmes sur leurs activités, un questionnaire - papier a été administré (voir Annexe). Celui-ci a été construit sur la base de deux sources :

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  • le questionnaire d’analyse des métiers du management présenté dans Falcoz et al. (2006) a été repris pour partie ; cette étude consistait à partir de l’auto déclaration de l’activité et des représentations de cadres de management et de gestion, pour en déduire une image de leur métier et de leur identité ;

  • les 13 descripteurs de l’activité managériale de Luthans (1988) très couramment cités dans la littérature de management (voir Falcoz et Livian (2006).

La question centrale de l’enquête reprenait la liste de ces 13 activités managériales (voir tableau n°1) en demandant le temps passé pour chaque activité, les activités préférées et les activités les plus importantes aux yeux de leur hiérarchie, toujours selon les répondants (plus la possibilité d’ajouter « d’autres » activités et de faire des commentaires). Il est tout à fait intéressant de noter en premier lieu que les répondant-e-s semblent s’être retrouvé-e-s dans cette liste puisque seulement 5 activités ont été proposées par trois personnes dans la rubrique ‘autre’.

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On note tout d’abord un relatif éclatement entre les activités. Les activités managériales les plus importantes en termes de temps passé sont tournées vers le pilotage de l’équipement et des activités relationnelles (collaborateurs, usagers, partenaires externes). Elles sont aussi celles qu’ils préfèrent, à la nuance près que « développer des idées » arrive en tête des plus aimées, alors que les répondants se plaignent de ne pas pouvoir y passer de temps et de n’être insuffisamment incités et reconnus par leur hiérarchie sur ce plan.

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Il existe de forts contrastes entre ‘ce qu’ils aiment le plus faire’ et ‘ce qui est le plus important d’après eux aux yeux de leur hiérarchie’. En particulier, les tâches de rédaction, de contrôle, de gestion de conflits et d’application des règles semblent demandées, mais peu aimées par les managers. Les dimensions de l’autorité et du contrôle paraissent donc dévalorisées. A l’inverse, les activités ‘développer les collaborateurs’ ou ‘motiver’ correspondent aux activités les plus appréciées, celles pour lesquels les encadrants du CCAS consacrent du temps, mais qui, pourtant, ne sont pas prioritaires pour la hiérarchie, toujours selon les répondants. Les dimensions rationalisatrices, hiérarchiques et abstraites du management sont donc mal aimées des encadrants mais demandées par le CCAS, alors que les dimensions humaines, individuelles et relationnelles du management sont aimées mais moins valorisées que par le passé – toujours d’après les répondants - par la direction du CCAS.

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Les commentaires écrits rajoutés à chaque activité sont souvent hétéroclites. Certaines notions reviennent cependant plusieurs fois, comme : l’écoute / la discussion, l’accompagnement des usagers / des familles / des collaborateurs, le fonctionnement en mode projet / le travail en partenariat avec des acteurs extérieurs, donner du sens, et le manque de temps pour développer / réfléchir et proposer. Globalement, il n’existe pas de différences statistiquement significatives entre les répondants des différentes directions.

Lors de la restitution en focus groupe, les encadrants de la direction, composée principalement de centres sociaux, ont donné une plus grande importance aux logiques de gestion de projet multi-acteurs, aux partenariats et à la recherche de financement. La seule personne représentant cette direction lors de la formation-test a, lors de l’évaluation finale, indiqué que la dimension projet manquait à la formation. Dans la plus importante direction en termes d’effectifs, celle de la Petite Enfance, un conflit social en cours durant la phase des focus-groupes, a permis de faire ressortir un refus de gérer la régie (gestion décentralisée des budgets d’achat) et plus globalement, une crispation d’une partie des encadrantes sur le rôle renforcé de contrôle budgétaire, de reporting et de suivi d’indicateurs (dont le taux de remplissage des crèches) exigés par la direction.

Tableau 1 - Tâches de management réalisées, appréciées, demandéesTableau 1
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Une deuxième question a permis de compléter ces résultats : « comment se répartit dans votre semaine-type de travail les ‘activités de management’, les ‘activités directes de service’ (soin, accueil d’un SDF, changer un enfant…) et les activités pour lesquelles vous êtes en situation d’être managé et non de manager (assister à une réunion d’information, travailler avec des pairs) ? ». Les réponses se sont réparties de la façon suivante :

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Notons tout d’abord la grande dispersion des réponses. Une proportion non négligeable de managers passe l’essentiel de leur temps à ne pas manager. Le temps passé entre pairs et/ou avec la hiérarchie supérieure peut aussi dépasser, pour certains, le quart du temps total de travail (plutôt pour les adjoints de direction). De nombreux débats ont eu lieu autour de cette question sur la répartition entre les différentes activités et ont permis de faire ressortir une différence notable entre les chefs de service de petits équipements et les autres : « manager, c’est faire ensemble et donc réaliser des tâches relevant du métier de base, surtout quand on est 10 salariés dans une petite crèche » ; « celles qui répondent passer 0 % de leur temps à manager comme ceux qui disent passer 40 % de leur temps à des activités ‘ en tant que managé’ ça pose problème ». Du coup, le besoin de clarifier les rôles et d’indiquer les priorités au sein de l’ensemble des missions est apparu comme nécessaire ; la construction d’un référentiel de compétences avec la direction est devenue, à leurs yeux, plus séduisante, alors que cet outil était évoqué de façon suspicieuse ou péjorative en début de réunion.

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Lors des quatre focus groupes et de la formation-test, de nombreux blocages sémantiques sont apparus. Le mot management dérange certaines personnes : « pourquoi ce mot anglais, pourquoi vous dites coaching, reporting… ? Le mot cadre territorial n’est-il pas plus juste ? ». A la question n°1, 48 % des répondant-e-s se retrouvent dans leur dénomination officielle de « chef de service », 28 % à travers le mot cadre et 28 % dans l’appellation « manager ». Les mots ‘leader’ ou ‘coach’ [6][6] Dans la question n°2, le mot coach est proposé avec... choque aussi mais dans une moindre mesure, tout comme celui ‘d’évaluation’ qu’un membre du comité de direction nous demandera de remplacer par ‘appréciation’ dans les supports de formation lors de la dernière séance d’accompagnement du comité de direction. Au-delà de l’anglais, il semble que tout ce qui sonne ‘entreprise’ fasse réagir négativement. Au sujet du mot ‘évaluation’, un participant au focus groupe, syndicaliste de son état, dira même « mais je suis qui moi, Dieu, pour me permettre d’évaluer le travail de mes collègues ? ». La position en a fait sourire plus d’un, mais elle traduisait de façon un peu excessive la gêne de beaucoup d’autres participants.

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Une des questions posée lors des focus-groupes tournait autour des formations au management déjà suivies par les encadrants. Parmi les 30 personnes sur 83 qui ont dit avoir déjà suivi par le passé une formation au management, les méthodes de management participatif (écoute active, feed-back, groupe de parole…) semblent avoir eu une place prépondérante. Surtout, cette posture managériale est évoquée comme faisant écho aux dimensions relationnelles de l’activité et aux apprentissages des métiers (supervision d’équipe, accompagnement psychologique, méthodes d’entretien et d’écoute active…). Un des modules de la formation prévoit la passation du très classique test de ‘style de management’ d’Hersey et Blanchard. Comme on pouvait s’y attendre, le groupe témoin a donné une faible représentation du ‘mode directif’ et du ‘mode délégatif’ qui sont des modes tournés vers les tâches et les structures, et au contraire des résultats élevés pour les modes ‘persuasif’ et ‘participatif’ tournés vers les personnes et les relations.

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Flexibilité et polyvalence sont présentées lors des focus groupes, comme totalement intégrées dans leur fonctionnement : « nos réponses sont éclatées parce qu’on est polyvalent, et sur tous les fronts à la fois ». La fluctuation de l’activité, la grande variabilité du service rendu et l’importance des aléas dans l’exercice du métier au quotidien en font des « champions de l’adaptabilité ». La flexibilité n’est pas perçue comme une demande de la direction, mais comme un point valorisant de la pratique professionnelle. Pourtant, la direction demande, d’après les participant-e-s, plus de rigueur, d’anticipation et moins de régulations collectives dans lesquelles le ‘manager’ et son équipe répondent à la demande ensemble. Et la direction confirmera lors des réunions de la restitution de ces résultats, qu’il est bien de son souhait de voir diminuer la part des ‘activités directes de service’ chez les chefs de service.

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Le management des compétences apparaît plutôt comme un objet étrange, nouveau et mal connu, surtout lors du test de la formation qui aborde pendant une des six journées la gestion des compétences individuelles et collectives de l’équipe. De plus, l’arrivée du référentiel de compétences managériales concomitante à la période des focus groupes, fait ressortir des positions variées qui vont du regard suspect à l’intérêt questionnant : « ce référentiel, c’est encore un tour de vis en plus, un truc pour mieux cadrer notre action, réduire nos marges de manœuvre et bien faire redescendre les exigences d ’en haut… », « Est-ce qu’à terme, on va l’intégrer dans nos bilans annuels ? Les adjoints en ont-ils un aussi ? Il semble complet … ». Le poids des qualifications et des métiers est important et certains disent voir dans cet outil un renforcement des exigences en matière de management, au détriment de l’exercice du métier.

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C’est le management par objectif et l’évaluation des personnels qui sont le plus immédiatement associés à des « méthodes du privé » lors des focus groupes et de la phase test de la formation. Subjectivité, difficulté extrême à quantifier, voire à rédiger un objectif, absence d’incitation individuelle pour ceux et celles qui atteignent leurs objectifs, sont autant de critiques émises à un outil qui incarne le contrôle, la logique financière, le formalisme de l’écrit et une relation d’emploi plus « distante » avec leur équipe. A la question n° 8, seuls 50 % des répondants disent en effet faire l’objet d’une « évaluation argumentée, précise et objective ». Dans ce contexte où la notation reste une obligation statutaire pour évaluer la ‘valeur professionnelle’ et la ‘manière de servir’, il a été déjà difficile d’introduire une démarche de développement fondée sur un entretien et sur la définition d’objectifs, d’après la DRH membre du comité de direction. Pourtant, beaucoup ont insisté sur un système de notation à trois niveaux (12, 14 et 16 / 20 !) pour lequel une très large majorité des agents obtiennent le maximum, faute de soutien de la hiérarchie d’après des chefs de service, faute de prendre le risque d’enclencher un conflit d’après certains adjoints de direction. De plus, le ‘Bilan Annuel d’Activité’ est présenté par le groupe test comme un outil de dialogue hiérarchique, déconnecté d’une notation artificielle, le tout plongé dans un système où le « les salariés cas sociaux sont passés de service en service mais jamais remerciés, y compris pour des non titulaires ».

Enfin, il ressort tant du questionnaire que des focus groupes, l’image d’encadrants tournés vers leurs usagers (92 % disent travailler pour le public, question n° 5) puis vers l’équipe (49 % disent travailler pour elle) et eux-mêmes (49 % disent travailler pour eux-mêmes). Les sources de motivation sont dans l’ordre décroissant : « le sentiment d’être utile aux usagers », « les relations avec les usagers », « la possibilité d’innover, de créer » puis « les relations avec vos subordonnés ». Beaucoup parlent de leur équipement comme d’un lieu éloigné des autres structures et du siège en particulier. Les relations entre chefs de service et adjoints de direction semblent souvent distantes. La mobilité est rare et plusieurs précisent que « les bons qui veulent bouger sont jalousement conservés à leur place parce qu’ils bossent bien, ceux qui ont le plus de chance de bouger, ce sont ceux qui ne s’en sortent pas, qui n’en peuvent plus… ».

Il est aussi intéressant de souligner combien apparaît lors de cette phase d’analyse, le conflit sous-jacent entre une identité managériale et une identité de métier (le fait d’encadrer n’étant alors pas considéré comme un métier). 15 % des réponses à la question n°1 renvoient directement à la dénomination d’un métier (auxiliaire de puéricultrice / puéricultrice). D’ailleurs, le fait d’avoir écrit ces deux métiers sur la même ligne, choque des personnes soulignant l’écart de diplôme entre ces 2 statuts. Mais surtout, continuer à exercer son métier de base / d’origine constitue pour nombre de chefs de ser-vice un moyen d’asseoir leur légitimité auprès de l’équipe, de garder un contact direct avec les usagers, de maintenir leur expertise, de continuer à professer le métier appris lors de la formation initiale…

2.2 - La prise en compte des conclusions de la phase préparatoire dans la construction du référentiel de compétences managériales et de la formation

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Le comité de direction a souhaité insister dans le référentiel des compétences managériales des chefs de service sur quatre méta-compétences dont, seule la dernière, renvoie aux métiers pratiqués dans les équipements. Un équilibre entre la volonté de valoriser les activités au profit du management et les activités que les encadrants disent apprécier, a été recherché :

  • piloter (déclinaison en 9 compétences : optimiser les ressources, écrire le projet de son équipement, mener des démarches d’évaluation interne…) ;

  • animer une équipe (décliner en 6 compétences : évaluation des performances individuelles et collectives, arbitrer les conflits, développer les compétences, animer des projets, motiver) ;

  • organiser le travail (éclater en 6 compétences : définir les fonctions, planifier la charge de travail, contrôler l’application des règles…) ;

  • assurer le bon exercice du métier (en 4 compétences : connaître les métiers de son équipe, innover / être force de proposition, savoir travailler avec ses pairs et sa hiérarchie, jouer un rôle d’expert – métier quand cela est nécessaire).

Le référentiel des adjoints de direction insiste sur la transversalité, la conduite de projet et les spécificités de l’encadrement d’encadrants à travers 4 méta-compétences déclinées en 17 compétences [7][7] Celui des agents de direction comprend 15 compétences.... Ces référentiels ont été insérés ensuite dans les dispositifs d’évaluation et des entretiens annuels.

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Pour le design de la formation, il est décidé de mélanger les encadrants des directions au sein des groupes, afin de créer une culture managériale commune et de faire en sorte que les personnes prennent conscience qu’elles partagent des pratiques et des problématiques au-delà des spécificités des métiers et missions. Par contre, les groupes sont organisés en respectant les trois niveaux hiérarchiques afin de proposer des contenus propres aux compétences listées dans leur référentiel. Compte tenu des tensions hiérarchiques existantes, cette solution est aussi perçue comme favorable à une meilleure expression des participants durant les modules de formation. Les thématiques retenues le sont par la direction à la lecture des résultats de l’enquête ; par exemple, pour les 9 groupes de chefs de service et leurs adjoints [8][8] Il était prévu d’insister sur les thématiques coopération... :

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  • Module 1 / jour 1 : autorité, relation de pouvoir, management par les règles et analyse des stratégies d’acteurs ; jour 2 : gestion des compétences individuelles et collectives ;

  • Module 2 / jour 1 : la délégation ; jour 2 : les styles de management ;

  • Module 3 / jour 1 : créer des situations impliquantes ; jour 2 : les techniques de management (conduite de réunion, appréciation, conduite de plan d’action) [9][9] Entre chaque module, un travail d’intersession en binôme,....

Dans la dernière partie, nous proposons de relire le cas à travers des thématiques qui ont paru peu claires ou qui ont été discutées par les encadrants, d’autres qui font l’objet de représentations éclatées de la part des encadrants, et enfin ceux mettant au jour des tensions entre encadrants de proximité et direction. Cette interprétation du cas nous permettra ainsi de revenir sur le management public, la conduite du changement ainsi que de la nouvelle figure de l’encadrant à travers son métier et son identité.

3 - Interprétation des résultats

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La vision française du management public (Le Duff, 1992 ; Santo et Verrier, 1993), en lien avec les choix réalisés par l’Etat et les spécificités du système administratif français, est souvent modérée et s’attache à préserver la culture et les fondements traditionnels du service public (Bartoli, 2005). Les choix opérés se rapprochent cependant des grandes tendances qui traversent le management public au niveau mondial (OCDE, 1997), dont seulement la première est très présente dans les discours de la direction du CCAS étudié :

  • un accent sur les résultats et l’évaluation, en termes d’efficacité et de qualité de service,

  • la flexibilité, qui va de pair avec une orientation plus entrepreneuriale des administrations,

  • l’accent sur les capacités stratégiques du centre, pour permettre de réagir aux évolutions de l’environnement.

En France, l’Etat et la plupart des organisations publiques sont ainsi, depuis plusieurs décennies, engagées dans une lente modernisation. Si les villes ne sont pas directement concernées par les grandes vagues de modernisation lancées par le niveau central de l’Etat, elles ne sont pas pour autant restées à la traîne. Les collectivités locales s’étaient tenues à l’écart des mouvements de réforme administrative fondés sur la rationalisation des choix budgétaires (R.C.B.) et la direction par les objectifs (D.P.O.). En revanche, elles sont actuellement nombreuses à explorer de nouvelles voies de réforme. Ainsi, plus de la moitié des villes moyennes ont mis en œuvre des innovations managériales importantes (Crozet, 1997). Notre CCAS, directement rattaché à une grande commune, illustre pleinement ce mouvement de ‘modernisation’. La décentralisation de la régie (achat dans les équipements), la généralisation de bilan annuel d’activité devant contenir des objectifs futurs et une évaluation des objectifs passés, matérialisent bien l’avènement de pratiques managériales répandues depuis longtemps dans le secteur privé au sens large.

3.1 - Le management participatif : un frein à une évolution vers une plus grande attention portée aux structures et aux résultats ?

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Pour les fonctions d’encadrement intermédiaire, la plupart des discours sur le management public mettent l’accent sur la responsabilisation et la logique participative (Desmarais, 2002). La responsabilisation suppose l’élargissement des rôles de gestion des encadrants et la reconnaissance d’une certaine autonomie décisionnelle. La réduction de la hiérarchisation interne (Louart, 1997) et le décloisonnement des services fonctionnels favorisent l’émergence d’un modèle managérial de la responsabilité. Le management participatif est une des solutions aux dysfonctionnements de la bureaucratie. Depuis presque trente ans, la participation est au centre des transformations impulsées dans l’administration française. L’appel à la participation dans le secteur public renvoie à un modèle managérial mais aussi politique (Chevallier, 1997). Celui-ci résulte de la juxtaposition de deux discours (Desmarais, 2002) : (1) un discours technique visant l’amélioration du fonctionnement de l’administration par la prise en compte des motivations des agents ; (2) un discours politique insistant sur la nécessité de renouer le contact entre administration et administrés pour éviter une dérive bureaucratique. Le « principe participatif » est alors le pendant du « principe hiérarchique ». Alors que la bureaucratie assure la mise en œuvre de la politique choisie par l’électeur à travers la diffusion des décisions par la hiérarchie, le management participatif est sensé permettre la réalisation du principe démocratique par l’association active de l’usager à la marche des services publics. Dans une telle perspective, les fonctionnaires sont un relais privilégié des besoins du citoyen (Marsaud, 1995).

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Au CCAS, le management participatif est vu comme une pratique managériale presque naturelle, positive et représentative du ‘bon management’ à conduire dans la sphère publique. Le management participatif relève, pour les encadrants, de l’évidence et se retrouve très souvent dans le profil des styles de management [10][10] 73 % des 91 personnes qui ont suivi la formation possèdent.... Surtout, il est représenté comme un ensemble de comportements managériaux tout à fait congruent avec les comportements de bons professionnels de l’action sociale. L’accompagnement des collègues et des usagers, de l’écoute, de la décision collective, de la participation active de tous, de stimulation de la créativité… semblent même incarner la culture historique du CCAS mais aussi une forme plus appréciée de style d’encadrement que ne le sont les activités de contrôle, de rédaction, de gestion des conflits renvoyant aux nouvelles attentes de la direction, à un management froid, distant, rationnel, chiffré…

Le problème est bien connu cependant. Le management participatif favorise l’implication de tous, mais demande du temps et peut freiner une réactivité orientée vers le plus court terme. Et surtout, lorsque ce mode de management domine, le risque est fort d’entrer dans un style affectif de relation dans lequel il est difficile de sanctionner par exemple. Or, la mobilité des moins compétents au sein du CCAS est la manifestation de ce fonctionnement qui n’arrive pas à prendre de front les problèmes humains, sauf lorsqu’ils deviennent patents, voire dangereux, et peut aussi, faute de les traiter, les transformer en pathologies ou absentéisme [11][11] Une enquête sur l’absentéisme a été pilotée durant.... Le besoin de plus de directivité demandée par la direction générale vient donc se heurter aux habitudes et valeurs d’encadrement, que pourtant le contexte semble imposer de changer.

3.2 - La flexibilité : un comportement individuel valorisé bien plus qu’une recherche de souplesse organisationnelle

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Alors que la flexibilité organisationnelle et individuelle est souvent présentée comme la marque de l’avènement d’une économie post industrielle, détaylorisée et débureaucratisée, mais aussi d’une entreprise à l’organisation plus souple et aux RH mobilisables en fonction de la variation de l’activité (Segrestin, 2004), il n’est pas perçu par les encadrants du CCAS comme en contradiction avec les missions d’action sociale publique. Alors que la flexibilité est souvent synonyme de gestion des compétences, d’informatisation des process et de multiplication des centres de profit, elle semble constituer au CCAS une pratique ‘naturelle’ des encadrants qui renvoie à leur ‘vécu’. Entre activité directe de service et management, « on est des super adaptables ». Et ce d’autant que, sans exception aucune, les encadrants du CCAS aiment faire « leur premier travail, c’est-à-dire le métier » bien au-delà du management. Le terme de flexibilité paraît même mettre au jour dans la bouche des encadrants ce que la direction semblerait - selon eux – vouloir leur enlever (l’activité de service) mais aussi de leur permettre de se défendre face à l’injonction de ne faire que du management : « manager ne va sûrement pas nous empêcher de participer aux activités du service avec notre équipe, on passe d’une activité à l’autre sans problème ! ». Mais cette flexibilité individuelle est vue par la direction, plutôt comme une forme désordonnée de gestion de l’activité et des tâches, un manque d’organisation, un éclatement et une dispersion des énergies, même si elle reconnaît la place importante des aléas dans une activité de service hautement relationnelle, souvent difficile et parfois continue (cas des centres d’hébergement ou des établissements pour personnes âgées ouverts 24h/24 et 365 jours par an). Ces cadres, comme tous les autres cadres en France dans les enquêtes sociologiques, valorisent donc pleinement la flexibilité dans leur identité au travail comme marque de leur adaptabilité (Cousin, 2004).

3.3 - La gestion des compétences : une objectivation et une mise au pas mal perçues

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Le management des compétences a souvent été présenté comme une innovation en rupture avec le modèle de la qualification reposant sur le diplôme, le concours ou le statut (Oiry, 2001) et met en exergue l’importance des savoir-être (Bellier et Galambaud, 2004) où l’action de se comporter est formalisée en termes de ‘requis’ par les organisations.

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Lors du séminaire test de la formation, les participant-e-s ont trouvé le concept de compétences éloigné de leur réalité sans trop savoir comment l’expliquer. La formation les invitait à s’approprier des grilles permettant de suivre l’équipe sous l’angle des compétences spécifiques (référent / expert) et de base (polyvalence), de mieux recruter ou préparer l’appréciation annuelle, ou encore d’anticiper les évolutions professionnelles (analyse des potentiels). Alors que la notion de compétences se présentait à eux comme un fil rouge pour le diagnostic et l’action sur les ressources humaines, elle a visiblement pris de plein fouet une représentation de l’activité managériale par les intéressés comme fragmentaire, imprévisible, relationnelle, flexible. Ce qui aurait pu être perçu comme un moyen d’y voir plus clair, de prendre du recul et d’objectiver la relation d’emploi, est perçu comme compliqué, éloigné de la réalité du terrain, ne permettant pas de prendre en compte les personnalités de chacun… Ce sentiment d’étrangeté a certainement à voir, encore une fois, avec les nombreux métiers au sein du CCAS à forts contenus et compétences psychologiques valorisant une relation fortement individualisée (Cheronnet, 2007). La mise en place d’un management par les compétences dans leur équipe est vue comme la matérialisation de l’injonction de la direction à un pilotage de l’optimisation des ressources. Il est parfois aussi compris comme un moyen de renforcer le contrôle et l’évaluation plus objective de leur propre activité d’encadrant dont la complexité et le caractère insaisissables sont mis en avant comme un bouclier protecteur d’une autonomie hautement valorisée (mise en place du nouveau référentiel de compétences managériales).

Surtout, il ressort que le management n’est pas vu comme un métier que l’on pourrait professionnaliser et reposant sur des compétences, pour un nombre non négligeable d’entre eux/elles. Les compétences sont du côté des savoir-faire professionnels directement liés à la demande de service, donc du côté de la qualification, de l’expérience, du statut et parfois, du diplôme. La prise en compte plus explicite des comportements, des valeurs et des savoirêtre dans ce nouveau référentiel ne choque pas, du fait de l’appartenance à un secteur social qui est présenté par les individus comme un secteur « qui a des vraies valeurs, pas comme dans le privé », où « notre travail, ce n’est que des savoir-être quand on y réfléchit bien ! ». C’est bien l’effacement du ‘métier’ qui est critiqué face à l’arrivée en force du management.

3.4 - La gestion de projet : du mot vide de sens à la pratique fréquente

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Le management de projet paré de toutes les vertus pour stimuler la créativité et favoriser la transversalité, est de plus en plus souvent analysé comme relevant de logiques de mise sous tension des énergies et de domination (Ségrestin, 2004 ; Courpasson, 1999). Effet de rhétorique ou réelles modifications des pratiques sociales, le projet n’en reste pas moins un véritable mot-valise (projet d’aménagement du territoire, projet de loi, projet de soin, projet thérapeutique… Boutinet, 2003 ; Asquin et al., 2005), qui a notamment envahi la sphère de l’éducation et de l’action publique. En outre, le projet renvoie à un certain mode de coordination et d’organisation spécifique : il s’oppose aux hiérarchies traditionnelles pour leur substituer des modes de fonctionnement plus souples, plus réactifs. La référence est celle du modèle de l’ingénierie concourante, incarnée par des chefs de projet et développée par des grandes entreprises pour assurer une coordination transversale par rapport aux découpages fonctionnels. La finalité du projet est la recherche d’innovation de rupture et d’une certaine efficacité organisationnelle à travers plus de flexibilité et une compression du triangle coût / qualité / délais.

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Les représentations sur le management de projet sont extrêmement variées au sein du CCAS et s’étirent d’une notion claire et mise en œuvre régulièrement dans l’exercice des fonctions (« recherche de financement », « approche partenariale », « outils de panification et de gestion des risques », « groupe interprofessionnel »… ) à un mot-valise qui désigne des pratiques diverses, réglementaires, événementielles ou anecdotiques (projet de service, projet de repas de Noël, projet éducatif…). Chez les adjoints de direction, il est nouvellement rapproché du terme de transversalité qui devient l’un des pivots de leur référentiel de compétence. Le mot renvoie à la nécessité des réductions budgétaires et de la multiplicité des intervenants dans le champ de l’action sociale. C’est au sein de la direction comprenant notamment les centres sociaux, que le projet semble le plus intégré dans les pratiques au quotidien, mais plutôt dans l’activité courante que comme un mode d’organisation spécifique de travail au niveau de l’encadrement. Lorsqu’il est possible de détecter des méthodologies ou démarches projet, elles sont totalement liées à des pratiques du travail social ou du soin médical. Il existe donc un fort éloignement entre des logiques projet comme elles sont décrites dans la littérature en management et les pratiques localisées au CCAS : on y trouve plutôt des groupes de travail et des chargés de mission que des projets stratégiques identifiés permettant de conduire des changements organisationnels ou de créer de nouveaux dispositifs de service innovants.

3.5 - Objectif et évaluation : entre nécessité et mal ?

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Le management par objectif apparaît comme une panacée sans cesse relookée qui instrumente la logique de la seule performance individuelle comme source d’efficacité économique (Vassal, 2005) et qui se retrouve aujourd’hui aussi bien dans le secteur privé que public [12][12] Au cours des dernières années, toutes les administrations.... Boltanski (1982) explique bien comment les pratiques de DPO sont importées des Etats-Unis dans l’immédiat après-guerre, et parées des vertus d’efficacité et de rationalité. Les logiques de contractualisation, de déclinaison de la stratégie et de mesure objective des performances constituent les trois piliers de ces démarches.

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Ce qui est rapporté lors de l’intervention, montre que le lien entre « la fixation et l’appréciation des objectifs » et la notation, est relativement artificiel, tandis que cette dernière n’a aucun effet sur la rémunération, mais peut en avoir sur l’avancement. Les termes de performance individuelle, d’évaluation ou de productivité sont très mal perçus lors de la formation-test et la notion d’efficience n’est pas reliée à celle de ‘logique des résultats’. Il y a bien des bilans annuels avec des objectifs, mais pas d’entretiens annuels d’évaluation des performances au sens entendu habituellement, où la bonne maîtrise des compétences est censée entraîner un mérite individuel reconnu de façon sonnante et trébuchante… Mais les managers de première ligne sont pris au piège entre leur désir de travailler avec de ‘bons éléments’, leur difficulté à objectiver et désaffectionner la relation d’emploi, ainsi que des mobilités bien plus « pour gérer des cas »que pour développer des compétences ou récompenser une personne méritante. Compétence et management par les objectifs apparaissent vaguement comme des solutions possibles pour résoudre ces contradictions, bien que cependant, elles restent rejetées car trop individualisantes, trop directement marquées par une culture d’entreprise aux yeux de la plupart des encadrants du CCAS.

Conclusion

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La formation a pu avoir lieu parce que le dispositif a rassuré les personnes sur les intentions d’adaptation et de prudence des formateurs, mais aussi parce qu’il a permis de leur faire comprendre que bon nombre d’actes d’encadrement réalisés, sont ceux habituellement catégorisés dans les modèles managériaux ‘classiques’. D’une certaine manière, les encadrants du CCAS managent sans le savoir… La formation a donc organisé la nécessité de nommer, valoriser et professionnaliser des pratiques largement existantes. Des précautions ont dû être prises cependant, bien plus dans les termes mobilisés et les modalités d’animation (temps collectifs d’apprentissage et d’appropriation importants, explication relative à l’étymologie italienne et française du mot management, production systématique d’outils simples et concrets permettant d’augmenter le confort des managers…) que dans les thématiques abordées. Nous revenons donc bien sur le fait que le management semble constituer un ensemble de connaissances, d’outils et de comportements pour partie relativement universel et pour partie contextuel (Falcoz et Livian, 2006).

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Si le CCAS est déjà une structure qui jouit d’une autonomie certaine, qui tente de mieux ‘coller’ à l’évolution du profil de ses ‘clients’ et qui part à la recherche d’une rationalisation de ses pratiques et de ses financements, le poids de ces changements semble être mis plutôt sur l’encadrement que sur les structures. Nous avons en effet plusieurs fois indiqué aux membres du comité de direction, qu’il était important de mettre en œuvre aussi une réorganisation de certains types de postes, de missions et de modes de fonctionnement. Le mouvement d’individualisation que connaissent aujourd’hui la GRH et la société dans son ensemble, n’échappe donc pas au CCAS ; le changement viendra du changement des comportements des encadrants, mais les configurations organisationnelles ne sont pas envisagées comme un levier de changement prioritaire… La multiplication des tableaux de suivi et de ‘reporting’, mais aussi l’augmentation du temps passé sur l’informatique (mails, rapports, tableaux, comptes rendus…), sont souvent présentées par les encadrants comme un renforcement du contrôle bureaucratique et non comme des outils de pilotage utiles et efficaces au quotidien (Dupuy, 2004; Giraud, 1987).

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Les discours sur la modernisation des villes invitent à la mutation de l’encadrement. Projets de service, gestion des compétences, appréciation du personnel, sont des exemples d’outils qui supposent l’existence d’un « nouvel encadrant ». Celui-ci piloterait la performance de son équipe, motiverait les agents de son service en différenciant les contributions et serait responsable des résultats de son service… Les encadrants des villes constituent un ensemble flou qui se définit par sa position d’interface entre la direction des collectivités et les agents (Desmarais, 2002). Les encadrants se retrouvent partiellement sous l’appellation « chefs de service » couramment employée dans l’univers des collectivités locales, mais peuvent aussi être chargés de la direction d’unités non officiellement répertoriées comme des services. Cette catégorie n’est pas homogène, en termes sociologiques ou statutaires, et peut concerner des responsables de catégorie A comme de catégorie B et appartenir à tous les métiers de l’organisation (domaine administratif, social, technique…).

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La question du poids que fait peser un tel pilotage du changement par le seul levier de la recherche de transformation des comportements des encadrants, sur l’identité de ces encadrants, est tout à fait patente. Tout d’abord, les ‘cadres’ de ce CCAS ressemblent à s’y méprendre aux 1013 cadres de management et de gestion appartenant principalement à de nombreuses entreprises privées et décrits par Falcoz et al. (2006) de la façon suivante : « le cadre apparaît comme un homme seul, qui se place à l’interface entre un environnement contraignant et fluctuant et une organisation exigeante et souvent rétive. Il s’attribue la charge de gérer cette interface, en s’appuyant sur sa connaissance intime du contexte. Il trouve ainsi en lui-même le sens d’une action qu’il conçoit avant tout comme innovatrice. C’est en revanche dans le caractère relationnel de son activité qu’il trouve son plaisir, et notamment auprès de ses collaborateurs et de ses clients. Paraissant ainsi replié, si non retranché, dans la « monade » que constitue l’unité dont il a la charge, le cadre montre une attitude beaucoup plus ouverte lorsqu’il évoque les enjeux relatifs à sa carrière. » Deux grandes différences cependant avec les agents d’encadrement : ce sont très majoritairement des femmes, et surtout, la question de la carrière est largement sous-dimensionnée malgré le fait que, théoriquement, ceux qui sont fonctionnaires disposent de vastes possibilités de mobilités au sein de la fonction publique territoriale. Mais la gestion des carrières et des mobilités est largement statutaire ou actionnée pour déplacer des personnes à problème, donnant ainsi très peu de perspectives d’avenir au sein même de ce CCAS pourtant de grande taille.

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Il est cependant bien question de l’avènement d’un nouvel agent d’encadrement dont les attributions managériales seraient renforcées. Dans le champ de l’action sociale, le management a bien fait l’objet d’une diffusion par certaines institutions (réglementaires, d’inspection, de formation initiale…) et a été relayé comme solution aux évolutions des environnements par des directions d’organismes comme celle du CCAS. Et cette pression au renouvellement des modalités d’encadrement semble non négligeable, même en ‘bout de chaîne’, comme c’est le cas dans cet organisme sous tutelle d’une mairie. Cette pression est ressentie et analysée plus ou moins explicitement par les encadrants. Certains faits prouvent indubitablement cette extension du domaine du management : indicateurs de rentabilité, décentralisation et contrôle des logiques budgétaires, informatisation des communications et des reportings, ont fait leur apparition dans les crèches ou les établissements pour personnes âgées… Et ces changements sont suffisamment forts pour faire percevoir un glissement important de la culture d’entreprise. Mais surtout, cette mutation implique des résistances qui vont d’une nostalgie à des grèves catégorielles et de métier, en passant de façon plus diffuse par des tensions et des crises identitaires non négligeables. L’injonction de devenir ‘manager’ adressée en particulier aux encadrants de proximité sonne comme un renoncement aux identités de métier et à la légitimité technique vis-à-vis des équipes. ‘L’identité bloquée’ telle que définie par Dubar (1998), semble bien être de plus en plus présente au sein de cette population « d’agents d’encadrement », tandis que les craintes de perte de repères et de valeurs, d’individualisation et de prima de la rentabilité s’expriment de plus en plus souvent au grand jour. Le risque est donc fort que turn-over, manque de vocation à postuler pour des emplois de manager et démission, augmentent dans un secteur où les candidats manquent ; les encadrants risquent en effet de partir à la recherche de structures moins touchées par ces transformations ou d’envisager de se réorienter vers des emplois en lien avec leurs enjeux professionnels et leur vocation.

Le but a donc été pour nous de faire en sorte que les deux identités ‘de métiers techniques’ et de ‘métier du management’ s’affirment et apprennent à cohabiter, plutôt qu’à les voir s’affronter au détriment d’une exigence de professionnalisation du management pourtant incontournable. Alors que la formation des 110 managers est terminée aujourd’hui, une demande intéressante a été formulée par certains participants : institutionnaliser des groupes d’échanges de pratiques managériales à raison d’au moins une journée par an. Outre le fait que la méthode proposée correspond tout à fait à la culture du CCAS, elle indique une prise en main par les intéressés eux-mêmes de leur management suite à une formation pourtant obligatoire et décidée par la direction générale. L’important n’est-il pas en effet qu’un récit riche et relativement cohérent se construise petit à petit autour d’échanges sur des cas réels et un retour sur les modèles et concepts vus en formation, pour qu’il se produise une véritable appropriation du métier de manager, plutôt que d’imiter, faire semblant ou rejeter une idéologie managériale ne venant pas nécessairement toujours d’ailleurs [13][13] Naturellement, notre étude de cas pose la question... ?

Enfin, les thèmes rebattus dans la sphère privée de la flexibilité, de la gestion des compétences, du management de projet ou du management par objectif, semblent prendre plus ou moins leur place au sein de ce CCAS. Un tel phénomène, s’il est patent dans la sphère publique française, pose une fois de plus la question de l’importation de tels outils en provenance d’officines et de grandes entreprises privées que certains dirigeants d’organismes publics et d’élus considèrent a priori comme bons pour atteindre les enjeux des changements envisagés. Reste à savoir quels changements des structures bureaucratiques menés et quel accompagnement des agents d’encadrement proposés, pour éviter que cette ‘modernisation’ ne se termine en crispations identitaires et blocages organisationnels…


Bibliographie

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Notes

[1]

Voir par exemple l’article dans Télérama n° 3028 sur la notation du Ministère de la Culture.

[2]

La LOLF (Loi Organique relative aux Lois de Finances du 1er août 2001) institue de nouvelles règles d’élaboration et d’exécution du budget de l’Etat et introduit une démarche de performance pour améliorer l’efficacité des politiques publiques (passage d’une logique de moyens à une logique de résultats).

[3]

Ce décret réforme les conditions générales d’évaluation, de notation et d’avancement des fonctionnaires de l’Etat.

[4]

Mise en place d’une prime au mérite pour les policiers, pour les magistrats de l’ordre judiciaire, pour les hauts fonctionnaires du ministère de l’économie et des finances.

[5]

Réunions de tous les chefs de service toutes les six semaines, séminaire de direction (adjoints + cadres de direction), quelques projets transversaux (service animation, création d’un nouvel équipement ou d’un intranet), journal d’information mensuel.

[6]

Dans la question n°2, le mot coach est proposé avec celui d’accompagnant, ce dernier étant souvent réaffirmé lors des focus groupes comme étant le meilleur descripteur de la profession exercée « nous sommes des accompagnants sociaux d’abord, des chefs de service après ».

[7]

Celui des agents de direction comprend 15 compétences réparties en 4 méta-compétences (orienter et décider, impulser et organiser le changement, conduire l’action, stabiliser et pérenniser).

[8]

Il était prévu d’insister sur les thématiques coopération / coordination et gestion de projet pour les adjoints de direction, et pour le comité de direction, de mettre en avant des sujets comme le diagnostic organisationnel, la gestion du changement, la gestion dans la complexité et la communication institutionnelle, conformément, là toujours, aux compétences requises par le référentiel.

[9]

Entre chaque module, un travail d’intersession en binôme, sur la base d’outils de mise en œuvre, est mis en place afin de maximiser l’appropriation et la contextualisation de la formation ; la matinée du module suivant est consacrée au débriefing de ce travail d’intersession.

[10]

73 % des 91 personnes qui ont suivi la formation possèdent un style dominant de management tourné vers les personnes et le relationnel, contre 27 % tourné vers les structures et les tâches (test Hersey et Blanchard).

[11]

Une enquête sur l’absentéisme a été pilotée durant la phase de déploiement de la formation sans que ces deux thèmes soient connectés. Une forte demande de formation à la « gestion des personnalités difficiles » a été exprimée lors des évaluations en fin de formation dans de nombreux groupes. Enfin, la direction a fait de quelques cas graves de personnel totalement hors jeux et aux comportements non déontologiques pour montrer les dérives d’un laisser-faire pouvant aller jusqu’à la mise en danger des usagers.

[12]

Au cours des dernières années, toutes les administrations ont commencé tant à engager de réelles évaluations qu’à faire jouer ensuite des modulations, en se fondant sur une appréciation individuelle ou collective. Or, ce mouvement de fond est accéléré avec le tout récent décret PFR (Prime de Fonction et de Résultats), prévu pour les corps relevant de la filière d’administration générale à commencer par les attachés (cf. Service Public, n°138, septembre-octobre 2008).

[13]

Naturellement, notre étude de cas pose la question de sa généralisation. Celle-ci peut toutefois être partiellement levée si l’on se réfère à l’une des sources empiriques de notre étude, à savoir le questionnaire. Celui-ci avait déjà été utilisé par Falcoz et al. (2006) auprès de plus de 1000 personnes issues d’organisations essentiellement privées, et qui représentaient presque autant d’entreprises différentes.

Résumé

Français

A travers une recherche – intervention au sein d’un grand Centre Communal d’Action Sociale (CCAS), les auteurs questionnent le débarquement massif du management dans la sphère publique. Dans cette organisation, l’intrusion du management et son institutionnalisation passent par des actions de formation. C’est alors par l’analyse de l’élaboration de la formation au management pour la population des encadrants du CCAS que les auteurs tentent de dessiner la forme que prend cette pratique et sa contribution au changement et à la transformation des organisations publiques. La recherche montre que l’élaboration de l’identité professionnelle des encadrants se construit d’une part, dans l’interaction avec autrui – via une forme de socialisation - et d’autre part, par la stabilisation et la normalisation de comportements professionnels dans le référentiel de compétences managériales. Le papier questionne enfin les conditions du changement dans les organisations publiques au-delà de la transformation des pratiques de management des encadrants publics, transformations qui sont nécessaires au changement mais insuffisantes si les structures n’évoluent pas en parallèle.

Mots-clés

  • formations au management
  • CCAS
  • changement
  • représentations des encadrants
  • identités professionnelles

English

Through a research-intervention study within a large Social Action Community Centre (CCAS) we will try and question this massive unloading of management into the public domain. Beyond significant global views on this fundamental movement, we are going to attempt and identify how – in a particular context – the managers themselves talk about their management activity and perceive the orders from their executive management to a new management which is embodied through the implementation of extensive management training.
We will see that, on the whole, the executive management of this CCAS only reflects through this training workshop the constraints and meaningful views from the State, its governing town hall and of a broader trend to question the public bureaucracies in developed countries. We will also show that the principal myths that drive management seen as an ideological discourse produced in the private domain, are translated, interpreted and reconstructed by the managers. Their representations thus seem distant from a complete rejection of “management” but also from the order for change that the executive management puts in management training. However, some aspects of management and in particular management by objectives, crystallise a tension between how things have worked in the past and how they will work in the future, between supervision through technical legitimacy and management rationalising the use of resources and driven by results and above all, between a valued professional identity but one which is to be perceived as unsettled and a new problematic, even off-putting identity still largely under construction.

Keywords

  • training management
  • local civil service
  • representations of supervisors
  • identities

Plan de l'article

  1. 1 - Le cas d’un CCAS
    1. 1.1 - L’analyse d’une demande de formation au management
    2. 1.2 - Présentation générale du CCAS
  2. 2 - Analyse des représentations des encadrants sur le management et conséquences sur le design de la formation
    1. 2.1 - Des chefs de service qui font d’abord leur métier puis qui encadrent
    2. 2.2 - La prise en compte des conclusions de la phase préparatoire dans la construction du référentiel de compétences managériales et de la formation
  3. 3 - Interprétation des résultats
    1. 3.1 - Le management participatif : un frein à une évolution vers une plus grande attention portée aux structures et aux résultats ?
    2. 3.2 - La flexibilité : un comportement individuel valorisé bien plus qu’une recherche de souplesse organisationnelle
    3. 3.3 - La gestion des compétences : une objectivation et une mise au pas mal perçues
    4. 3.4 - La gestion de projet : du mot vide de sens à la pratique fréquente
    5. 3.5 - Objectif et évaluation : entre nécessité et mal ?
  4. Conclusion

Pour citer cet article

Falcoz Christophe, Becuwe Audrey, « Le management au cœur des enjeux de changement au sein de la fonction publique territoriale. Le cas du CCAS d'une grande ville française», Humanisme et Entreprise 2/2009 (n° 292) , p. 17-43
URL : www.cairn.info/revue-humanisme-et-entreprise-2009-2-page-17.htm.
DOI : 10.3917/hume.292.0017.


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