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Humanisme et Entreprise

2010/4 (n° 299)


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Diminuer la dépense publique en renforçant l’efficacité et la qualité de l’action publique, tel est le défi d’une gestion rénovée du service public de Sécurité sociale. Objectif prégnant de la mission de révision générale des politiques publiques lancée par le gouvernement en juillet 2007, cette dynamique fait suite à la promulgation en août 2001 de la Loi organique relative aux lois de finance (LOLF). Cette loi, qui substitue une logique de résultats à la logique de moyens qui prévalait jusqu’à lors dans les administrations, s’est accompagnée d’audits systématiques dans les structures en charge d’une mission de service public, ayant contribué à faire intégrer aux organismes sociaux des normes de qualité et d’efficience. En charge de la gestion des risques sociaux, les organismes de Sécurité sociale n’échappent pas à cette tendance et sont soumis à un double pilotage partagé entre une tutelle nationale et un pilotage local. Représentante d’une triple tutelle ministérielle, la Direction de la Sécurité sociale s’assure de l’adéquation des prestations et services aux besoins de la population, tout en veillant à l’équilibre financier des ressources.

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Les déficits de la Sécurité sociale devenus structurels et l’importance des masses financières concernées (435,9 milliards d’euros de dépenses prévus pour les régimes de base par la Loi de financement de la Sécurité sociale pour 2010) étayent l’impératif de bonne gestion et imposent d’étudier la pertinence des missions gérées, l’opportunité des moyens alloués et l’efficacité des dispositifs d’intervention. Penser les missions en termes d’adéquation charges/ressources facilite la détermination des moyens humains et matériels nécessaires à la conduite de l’action publique et des axes d’amélioration des organisations. Cette nouvelle conception de la gestion publique a rendu possible l’adaptation aux mutations socioéconomiques par la recherche de performance.

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Tiré du vocabulaire sportif, le terme performance n’est pas un concept aisé à cerner. Dans le domaine social, la performance est nécessairement multidimensionnelle : une politique sociale doit être économiquement cohérente, financièrement viable et socialement efficace. L’intégration de ces multiples dimensions ne supprime pas la complexité à évaluer la performance car elle revêt de nombreuses réalités, souvent subjectives. En effet, comment définir la cohésion sociale ou le bien-être ? Comment dépasser les contradictions entre plusieurs dimensions ? Est-il possible de rendre compatible les valeurs de la performance avec l’éthique du service public de Sécurité sociale ? Si les organismes de Sécurité sociale sont soumis à de fortes contraintes pour optimiser leur efficience, ils tentent de s’inscrire dans une performance durable. La performance, qui a longtemps véhiculé des idées de compétitivité et d’excellence, a connu des évolutions notables. « Sans solidarité, performances ni durables ni honorables » (Proust, 1995). La solidarité, valeur fondatrice de l’institution française de Sécurité sociale, qui s’appliquait jusqu’à lors aux politiques sociales, doit aujourd’hui s’étendre à leur gestion.

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Dans la sphère sociale, il convient de distinguer deux types d’évaluation. L’évaluation des politiques publiques permet d’appréhender la complexité d’un système d’action collective tandis que la mesure de la performance conduit à imputer un résultat à un acteur particulier afin de porter un jugement sur son action (Perret, 2010). S’il est normal d’imposer à un organisme de Sécurité sociale de rendre des comptes sur ses résultats, cela n’engage pas pour autant un jugement définitif sur l’efficacité réelle de son action. Pour la Sécurité sociale, ces deux démarches s’articulent difficilement et induisent une distorsion dans la conduite des politiques sociales. Les acteurs locaux, évalués à partir d’indicateurs de qualité de service, déploient parfois des stratégies de court terme tournées vers l’opérationnel sans prendre en compte la mouvance générale dans laquelle leur action s’insère et poursuivant des objectifs individuels réducteurs de la stratégie d’ensemble (Crozier, 1977). Prônée par le new public management (Boston et al, 1996), la séparation entre les organes décisionnels et les acteurs de terrain trouve ici ses limites. Elle est valable à condition de prévoir des allers-retours fréquents et un cadrage précis vecteur de responsabilisation des acteurs en présence. Chaque niveau d’action doit être source d’enrichissement pour le second. Les élus décideurs et les fonctionnaires exécutants entretiennent à cet égard une relation d’interdépendance à concrétiser par des échanges nombreux amenant à co-produire les modalités de l’action publique ; le « pouvoir de décision » et les « expertises utiles » se trouvant partagés entre ces deux acteurs (Lamarzelle, 2008). La performance de l’action publique ne peut donc être atteinte qu’au prix d’une coopération entre les deux démarches évaluatives que sont l’évaluation de la politique publique et celle de ses organismes gestionnaires. L’évaluation se doit d’être un processus démocratique qui, par la co-construction et l’association de l’ensemble des acteurs, lutte contre les comportements d’évitements (Lucas, 2010).

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Face à la remise en cause de l’action publique et à sa refondation récente, la gestion de la performance s’est déployée au sein du monde social grâce à un renouveau institutionnel (1). Toutefois, la double évaluation des régimes de Sécurité sociale doit encore être étoffée pour aboutir à la mise en œuvre d’une réelle démarche évaluative (2).

1 - La rénovation de la gestion publique par l’introduction de la démarche objectifs/résultats

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Consacrée par Weber, la gestion bureaucratique des administrations publiques a été ébranlée dans les années 1970 au sein des milieux néolibéraux, notamment suite aux importantes mutations socioéconomiques subies à la fin du siècle dernier. L’émergence du new public management a profondément modifié les modalités de gestion de l’action publique et amené les services publics à se moderniser (1.1). La puissance publique a emprunté les méthodes managériales du secteur privé et les organismes de Sécurité sociale ont subi cette modification de leur environnement législatif et organisationnel. Ce cadre institutionnel rénové a fait intégrer aux organismes de nouveaux modes de gestion (1.2).

1.1 - Une remise en cause progressive des fondamentaux de la gestion publique

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Les concepts de la gestion publique française étaient par essence inspirés de la bureaucratie. En effet, dès le début du XXème siècle, la bureaucratie était considérée par Weber comme la clé de l’efficacité par sa dimension rationaliste et sa rigidité. L’administration wébérienne, procédurière et centralisée, repose sur une organisation fortement pyramidale basée sur une hiérarchie bien établie. La gestion des ressources humaines est réduite à son plus strict attribut avec un recrutement par concours et un avancement systématique à l’ancienneté. Ces pratiques régissaient depuis de nombreuses années le fonctionnement des organismes de Sécurité sociale. La logique de moyens ne poussait guère à l’évaluation et seuls quelques indicateurs de suivi informaient sur l’activité des gestionnaires.

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C’est aux États-Unis dans les années 1970 que la gestion publique a été pour la première fois questionnée. L’émergence du concept de value for money correspondait alors à la défiance du peuple américain envers le bienfondé de la dépense publique. À cette période, la pensée capitaliste et les bouleversements économiques conduisent à l’émergence d’une critique toujours plus acerbe de la gestion administrative. Les citoyens, puis les représentants politiques, reprochent à l’administration sa rigidité et son inertie. En outre, les dérives budgétaires ayant suivi les chocs pétroliers renforcent encore l’idée que le secteur public est inefficient. L’absence d’évaluation devient alors source de suspicions quant à l’utilisation des fonds publics et aux pratiques des administrations.

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Cette remise en question de l’action publique induit la volonté d’appliquer les raisonnements du secteur privé au mode de gouvernance des administrations et aux opérateurs (Bruno, 2008). Bien que la supériorité du secteur privé sur le secteur public n’ait pas été démontrée (Henry, 1999), la modernisation de ce dernier apparaît pourtant inéluctable. Le renforcement de la critique à l’égard du management public a entraîné l’émergence d’un nouveau courant de pensée : le new public management (Boston et al, 1996). Ce concept américain préconise la modernisation du management public afin d’améliorer son rapport coût/service. Il s’agit de rendre le meilleur service au meilleur coût : c’est la naissance de la notion d’efficience au sein des organisations publiques. Les pratiques publiques doivent répondre aux exigences des « 3E » : économie, efficacité et efficience (Urio, 1998). L’administration moderne, tournée vers le client et décentralisée, fonctionne en réseau et repose sur la délégation. La gestion des ressources humaines se modernise en intégrant un recrutement plus contractuel et un avancement au mérite. Passant de la logique des moyens à celle des résultats, le budget est déterminé en fonction des objectifs et les indicateurs deviennent un outil de mesure de la performance.

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La manière d’appréhender la performance publique s’est transformée. Auparavant, le secteur public bénéficiait d’une légitimité naturelle et la réduction des dépenses ou les mesures nouvelles étaient déconnectées des résultats antérieurs. Aujourd’hui, sa performance est interrogée avec l’introduction de la mesure, du classement et de la notion de « boucle rétroactive » qui conditionne l’allocation budgétaire aux performances antérieures (Baslé, 2010). La nécessité de réformer s’est rapidement avérée incontournable. Suite à la promulgation de la LOLF le 1er août 2001, trois principales préoccupations ont guidé les réformes à entreprendre : le souci de maîtriser les dépenses publiques, la détermination à améliorer l’efficacité des politiques publiques et la qualité du service rendu et la volonté de renforcer l’information et la transparence de l’action publique (Arkwright et al, 2007). Cette dynamique, poursuivie en 2005 avec la création de la Direction générale de la modernisation de l’État (organisme en charge de la rationalisation des dépenses publiques et de l’amélioration de la qualité des politiques et du service rendu), a été consacrée le 10 juillet 2007 lors du lancement de la révision générale des politiques publiques.

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Les réformes mises en œuvre par l’État français ont satisfait aux exigences du new public management : le rapprochement entre l’administration et le citoyen favorisé par la loi du 9 décembre 2004 relative à la simplification du droit, la décentralisation de la gestion vers les collectivités territoriales renforcée par la révision constitutionnelle de 2003 ou encore l’introduction de la démarche objectifs/résultats par la LOLF en 2001 (Finger, 1997). Cette loi organique a modifié en profondeur le dispositif budgétaire et introduit de nouveaux modes de gestion reposant sur la performance. Elle vise à responsabiliser toujours plus les gestionnaires par le contrôle de l’efficience et à renforcer la transparence budgétaire par une surveillance parlementaire régulière et une perspective pluriannuelle. Ce renouveau institutionnel a attribué un rôle clair au parlement qui « vote la loi […], évalue les politiques publiques ». Il doit également encourager la mobilisation de tous les acteurs autour d’une évaluation pluraliste intégrant les points de vue de toutes les parties prenantes (Fouquet, 2010).

1.2 - Vers une conception nouvelle du service public de Sécurité sociale : la gestion par la performance

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Les mutations du cadre institutionnel en matière sociale peuvent être analysées à la lumière des concepts du new public management (Merrien, 1999). La séparation entre les décideurs et les exécutants, la contractualisation et l’évaluation par les indicateurs ont été implantées par les réformes entreprises dans le milieu des années 1990. La réforme constitutionnelle du 22 février 1996 a confié un rôle primordial dans la conception des politiques sociales au Parlement, qui vote chaque année la Loi de financement de la Sécurité sociale (LFSS). Cette rénovation a donné lieu à la mise sous contrôle parlementaire de masses financières qui, bien que supérieures au budget de l’État, étaient jusqu’à lors exemptes de toute tutelle. Ainsi, l’article 34 de la Constitution dispose que les lois de financement « déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses […] ». Quelques mois plus tard, les Conventions d’objectifs et de gestion (COG), contrats conclus entre l’État et les caisses nationales de Sécurité sociale, ont été instituées par l’ordonnance du 24 avril 1996. Identiques dans leurs principes généraux, les COG diffèrent selon les branches en fonction des axes stratégiques qui leur sont propres. Elles constituent un levier de modernisation et d’amélioration de la performance de la Sécurité sociale en formalisant dans un document contractuel la délégation de gestion du service public. Ces conventions, signées pour une durée de quatre ans, sont ensuite déclinées en Contrats pluriannuels de gestion (CPG) au niveau local. Cette déclinaison négociée permet aux organismes de base de s’approprier le pilotage, souvent mis en place de façon descendante et laissant peu de marges de manœuvre locales.

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Pour faire face aux objectifs ambitieux fixés à la Sécurité sociale, les organismes ont profondément modifié leurs pratiques pour s’orienter vers une performance mesurable. La logique consumériste a transformé les usagers en clients et imposé aux organismes de mettre en œuvre un management moderne dirigé vers ce client (Merrien, 1999). Cette démarche nourrit un processus d’amélioration continue et intègre plus de transversalité dans des organismes de taille parfois très importante.

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Le management des processus à la base de la démarche qualité (Deming, 1996) procure aux caisses de Sécurité sociale une stratégie d’organisation facilitant le suivi et l’amélioration continue des résultats. Les activités des organismes ont été replacées dans un ensemble cohérent au sein duquel chaque service prend en compte les conséquences de ses actions sur les autres. Corolaire de la gestion des processus, le management par objectifs induit une approche dynamique des activités de l’entreprise et une rénovation des pratiques. A la Sécurité sociale, ce management est décliné à trois niveaux : les orientations politiques et budgétaires matérialisées par des objectifs méta-stratégiques au niveau national, des objectifs stratégiques au niveau local en fonction du potentiel de chaque organisme et des objectifs opérationnels déclinés par service puis par agent.

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De nombreux organismes sociaux ont poursuivi leur recherche de performance jusqu’à l’atteinte de la certification qualité. À l’exception de la branche Recouvrement qui dispose d’une certification de service nationale (obligation de résultats sur son activité de répartition des cotisations entre les attributaires), les démarches qualité sont majoritairement laissées à l’appréciation des directions locales. Plusieurs organismes sont certifiés ISO 9001 sur une partie ou la totalité de leurs processus. Ce système de gestion de la qualité, fondé sur des exigences organisationnelles, matérialise une obligation de moyens en intégrant dans chaque activité le client final comme ultime bénéficiaire des actions de l’entreprise.

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Dans le prolongement de la LOLF, la loi organique du 2 août 2005 relative aux Lois de financement de la Sécurité sociale (LOLFSS) a permis de moderniser le pilotage financier de l’institution en apportant plus de lisibilité, de cohérence et de transparence et de susciter un vrai débat sur l’équilibre financier des branches. Cette loi a transposé la démarche objectifs/résultats au domaine social en créant une annexe à la LFSS présentant les grands objectifs poursuivis par les politiques sociales ; les Programmes de qualité et d’efficience (PQE). Le processus de certification des comptes a été encadré par cette réforme ; la Cour des comptes se prononce désormais chaque année sur la régularité, la fidélité et la sincérité des comptes de la Sécurité sociale. Si l’avis sur les comptes combinés de chaque branche est rendu par la Cour au niveau national, les organismes locaux ont néanmoins un rôle prépondérant dans ce processus. Leurs comptes sont soumis à une validation de la caisse nationale, processus contraignant qui les force à disposer d’une organisation formalisée et efficiente. Les cycles de validation des comptes basés sur le principe de la preuve des actions contribuent à la mise en œuvre d’une performance globale favorisée par des mesures régulières.

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L’orientation de l’action publique vers l’efficience a été le creuset de l’évaluation des politiques publiques et des organismes gestionnaires. En effet, l’introduction de la recherche perpétuelle de performance impose une évaluation systématique des actions et un suivi précis de l’utilisation des moyens. Résultante d’une gestion publique rénovée, l’évaluation doit apporter des éléments de réponse, d’appréciation à des « questionnements évaluatifs » émanant des parties prenantes (Cauquil, 2010). Le renouveau institutionnel des dix dernières années a permis aux organismes publics d’intégrer progressivement l’évaluation à leurs pratiques quotidiennes. Contrairement à la pensée anglo-saxonne, la société française, très attachée au secteur public, possède un degré d’acceptabilité plus important de la dépense publique, c’est en partie la raison pour laquelle l’évaluation s’est introduite tardivement dans les services publics à la française. D’autre part, l’évaluation, pourtant destinée à l’amélioration, a longtemps été assimilée à un contrôle pouvant donner lieu à des sanctions (Fouquet, 2010). En 1990, un décret relatif à l’évaluation des politiques publiques propose pour la première fois une définition de ce concept. L’évaluation est présentée comme le moyen de « rechercher si les moyens juridiques, administratifs ou financiers mis en œuvre permettent de produire les effets attendus de cette politique et d’atteindre les objectifs qui lui sont assignés ».

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Évaluer, mesurer, piloter : ces mots font aujourd’hui partie du quotidien des organismes de Sécurité sociale. Face à des contraintes économiques grandissantes et aux mutations sociologiques, les caisses de Sécurité sociale ont dû s’adapter. Contraintes d’entrer dans une course à la performance et l’amélioration continue de la qualité, elles se sont orientées vers une mesure quasi-systématique de leurs résultats et une mise en perspective de leurs objectifs. La révolution copernicienne, ayant placé le client au centre de toutes les préoccupations, a conduit les organismes à déployer des démarches qualité impliquant une évaluation régulière de l’atteinte des objectifs. Si l’introduction de la mesure au sein de la Sécurité sociale s’est faite pour satisfaire des clients toujours plus exigeants en matière de qualité de service, elle doit aussi favoriser l’optimisation du fonctionnement interne des organismes dans une optique d’efficience collective. Dans un environnement financier tendu, l’efficacité de l’action publique a été interrogée par la mise en avant de la meilleure gestion des entreprises privées. Dans ce contexte, les organismes ont mis en œuvre de nombreux dispositifs pour surveiller l’évolution de leurs coûts et les contenir. Cependant, la démarche évaluative en matière sociale présente encore des lacunes et n’a pas atteint ses conditions optimales.

2 - La mise en œuvre d’une évaluation systématique au service de la performance

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Termes peu utilisés il y a quelques années encore, la performance et l’efficience sont devenus les mots clés de la nouvelle gestion publique et guident l’action des organismes la représentant. Le parallèle de ces nouveaux modes de gestion a été le développement de nombreux dispositifs de mesure permettant de suivre régulièrement le niveau de cette performance. L’évaluation a d’abord concerné la politique sociale elle-même, puis s’est étendue aux organismes qui en ont la gestion (2.1). Cette double évaluation est parfois la source d’un manque de coordination entre le cadre stratégique et l’action opérationnelle. Ce lien entre local et national doit être renforcé, de même que la démarche évaluative dans son ensemble afin de combler ses lacunes et de lutter contre ses effets pervers (2.2).

2.1 - De l’évaluation des politiques publiques à celle des organismes gestionnaires

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Pour s’implanter au sein du service public de Sécurité sociale, l’évaluation a bénéficié d’une situation favorable à trois égards. Tout d’abord, l’essor des technologies de l’information et de la communication au cours de la dernière décennie a institué un contexte technique propice à une informatisation des processus métiers et à une automatisation grandissante de la récupération et de l’exploitation des données. Ensuite, l’impulsion politique matérialisée par le développement de la contractualisation avec l’État a sous-tendu une implantation généralisée de la mesure dans les organismes locaux. Enfin, la mise en concurrence de l’action publique avec le secteur privé et l’exigence grandissante des usagers ont incité les organismes à contrôler leurs résultats et à mettre en œuvre des démarches d’amélioration continue. Autre élément d’importance, le renforcement de la tutelle des têtes de réseau a suscité la recherche de moyens pour comparer les organismes entre eux instituant ainsi une concurrence au sein d’une même branche et amenant les organismes locaux à se situer dans un environnement global et à mettre en perspective leurs propres résultats.

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La LOLFSS, citée précédemment, a institué la Mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la Sécurité sociale (MECSS) qui est chargée de suivre de manière permanente l’application de ces lois. La Cour des comptes assiste également le Parlement et le Gouvernement dans ce contrôle, en publiant chaque année, un rapport sur les comptes de la Sécurité sociale. Cette même loi a établi les Programmes de qualité et d’efficience (cf. supra) qui transposent à la sphère sociale la logique objectifs/résultats mise en œuvre dans les Projets annuels de performance (PAP) associés aux lois de finances. Ils ne peuvent néanmoins en être un simple décalque, compte tenu des différences de nature et de mode de gestion de la dépense ; en matière de politiques sociales, le montant des prestations est par nature évaluatif. Par ailleurs, une grande partie des indicateurs retenus dans les PAP ont pour objet d’encadrer la performance de la gestion publique, démarche qui, pour la Sécurité sociale, se trouve au sein des Conventions d’objectifs et de gestion. L’indicateur, chiffre qui renseigne sur un phénomène ou une situation, possède une capacité particulière à formater notre vision de la réalité. Au-delà de l’évaluation qu’il alimente, il permet de rendre compte d’une situation, de donner un contenu à des notions comme le bien-être ou la cohésion sociale (Perret, 2010). H.H. Noll expose ainsi que « la principale fonction des indicateurs n’est pas le suivi direct et le contrôle de l’efficacité des programmes et des politiques mais un éclairage plus large de la société et la fourniture d’information de base qui nourrit le processus d’élaboration des politiques de manière indirecte ». Les indicateurs de ces programmes remplissent en tout point cette fonction en rendant possible l’appréhension globale de l’impact final des politiques de Sécurité sociale sur les conditions de vie des français tout en respectant le caractère évaluatif des dépenses.

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Contrairement aux indicateurs PQE, le suivi effectué dans le cadre des COG est réalisé à partir d’indicateurs de performance, plutôt associés à la culture du résultat et à la modernisation du service public (Perret, 2010). En près de quinze ans, le contenu des conventions a considérablement évolué et met l’accent sur la nécessité d’améliorer les performances. Le vocabulaire s’est progressivement transformé pour intégrer ces notions de pilotage, de qualité et d’efficience. Concernant la qualité de service, la déclinaison locale de la performance impose, d’une part le suivi d’indicateurs communs à toutes les branches comme le taux d’appels efficaces ou encore le délai de traitement d’une réclamation et d’autre part, celui d’indicateurs spécifiques au métier (ex: délais de traitement d’une feuille de soins pour la branche maladie).

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Au niveau local, les caisses peuvent développer d’autres indicateurs, ce qui facilite la prise en compte des spécificités locales et offre à l’équipe dirigeante la possibilité de disposer d’une vision globale des processus de l’entreprise. Au sein des organismes sociaux, la mesure des résultats se fait à deux niveaux afin d’évaluer à la fois la performance collective et la performance individuelle. La performance collective, déterminée par le classement national des organismes locaux, conditionne l’intéressement des personnels aux résultats. Institué en 2005, l’intéressement est défini dans le protocole d’accord comme « un élément de motivation supplémentaire ayant des conséquences positives sur l’amélioration de la qualité de service rendu aux usagers ». La finalité de cet accord est de matérialiser la « reconnaissance des efforts collectifs ». Pour cela, il se base sur une double mesure de la performance : au niveau local (atteinte par l’organisme des objectifs de son CPG) et au niveau national (atteinte par la branche des objectifs fixés dans la COG). Pour une institution ancrée dans une logique du travail accompli, l’introduction d’un tel accord modifie profondément un management longtemps basé sur l’automatisme plutôt que sur le mérite.

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Toutefois, la mesure d’une performance collective, si elle est fédératrice et renforce la culture d’entreprise et le sentiment d’appartenance, ne suffit pas à insuffler une motivation durable. En réalité, la performance collective est bien la somme de toutes les performances individuelles. C’est donc vers une reconnaissance des mérites individuels que les organismes de Sécurité sociale ont dû s’orienter. Historiquement, les systèmes de promotion et de rémunération prenaient très peu en compte le mérite et l’individualité.

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En 2004, la fin du système d’avancement automatique a été consacrée par la mise en place des entretiens annuels d’évaluation et d’accompagnement. Cet accord a offert une possibilité de suivi individualisé des carrières et de prise en compte des performances pour l’attribution des promotions et augmentations de salaires. Depuis lors, la Sécurité sociale tente d’abandonner une gestion par statuts au profit d’une gestion des compétences.

2.2 - Des lacunes à combler pour déployer une réelle démarche évaluative

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Si l’évaluation constitue un réel progrès pour la gestion des organismes, elle présente néanmoins certaines limites. Tout d’abord, les évolutions juridiques et changements de priorités politiques fréquents confrontent les organismes à une instabilité chronique des indicateurs rendant difficiles les comparaisons dans le temps et la mise en place d’outils de mesure fiables. D’autre part, les indicateurs se multiplient et sont souvent trop nombreux pour offrir une cohérence globale du dispositif d’évaluation et un suivi efficace de l’activité (plus de 170 indicateurs déclinent les 26 objectifs stratégiques des PQE). Cette inflation d’indicateurs qui caractérise la gestion de la performance dans la sphère publique induit un manque de cohérence globale préjudiciable à la démarche évaluative (Elbaum, 2009).

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Les PQE ne visant pas à mesurer la qualité du service rendu mais à apprécier l’impact global des politiques de Sécurité sociale sur le niveau de vie et le bien-être des français, il faut reconnaître qu’ils ne fournissent qu’une mesure partielle et exclusivement quantitative de cet impact. L’approche objectifs/résultats est donc loin d’épuiser la démarche d’évaluation des politiques sociales et doit assurément être croisée avec des travaux davantage analytiques. Cependant, la publication annuelle de ces indicateurs élémentaires présente, au minimum, l’intérêt d’identifier de façon précoce les mesures dont l’application rencontre des difficultés ou n’atteint pas les objectifs fixés et de nourrir un débat démocratique pour comprendre et améliorer par l’interrogation des causes (Trosa, 2010). L’enfermement dans le culte de l’indicateur peut avoir tendance à limiter l’utilisation des autres fonctions de l’évaluation que sont la réflexivité ou l’aide à la prise de décision. L’évaluation est une démarche globale ne devant pas se réduire à l’analyse de données chiffrées (Baslé, 2010). En effet, les politiques sociales sont multidimensionnelles et ne peuvent être résumées par un chiffre. Si « tout processus de connaissance objective trouve son aboutissement dans la quantification » car le chiffre fournit un sentiment de précision et d’impartialité par opposition à la subjectivité des mots, en matière sociale, la construction même de l’indicateur est déjà source de controverse (Perret, 2010). De plus, les politiques sociales sont particulièrement délicates à évaluer en raison de l’influence de facteurs externes sur leurs résultats. Des modifications socioéconomiques ou démographiques intervenant concomitamment rendent difficile l’appréciation de la portée de la seule politique.

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L’évaluation peut également comporter un effet pervers si elle suppose un reporting permanent limitant la réalisation des missions premières. De même, lorsque les outils de suivi prédominent sur les outils de prospective, la production d’indicateurs sans analyse contextuelle n’engendre pas la mise en place d’une vraie démarche évaluative. D’un point de vue managérial, si l’individualisation de la gestion des ressources humaines fait partie intégrante du suivi et de la mesure de l’activité, celle-ci n’est pas toujours bien comprise ni bien reçue par les agents, habitués depuis de nombreuses années à des promotions systématiques et généralisées. Ces nouvelles pratiques managériales sont souvent perçues comme des facteurs de stress importants. La référence systématique, pour toutes les activités de l’entreprise et pour les différentes missions de l’agent, à un indicateur chiffré peut parfois s’avérer déshumanisante et générer une démotivation des agents contraire à l’effet recherché. Face à ce constat, il convient de trouver un équilibre entre un suivi nécessaire de l’activité favorable au maintien d’une qualité de service et d’un haut niveau de protection sociale et la préservation des conditions de travail des personnels la faisant vivre.

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Nombre des objectifs proviennent des caisses nationales sans consultation des réalités du terrain et les organismes locaux critiquent l’insuffisante prise en considération des spécificités locales. Pour autant, la distorsion entre évaluation de la politique publique et évaluation de l’organisme gestionnaire se concrétise au quotidien par une initiative de plus en plus faible des acteurs locaux qui, devant rendre des comptes sur la performance, ne se consacrent plus à la mise en œuvre de politiques sociales adaptées à leur territoire. Si une démarche nationale est seule susceptible d’aboutir à une collecte de données homogènes et à une compréhension globale, les organismes doivent s’impliquer plus fortement dans la définition des objectifs, la construction des stratégies à déployer pour les atteindre et l’élaboration des indicateurs destinés à les suivre.

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La transformation progressive mais néanmoins fondamentale de la gestion publique a encouragé l’introduction de la notion d’évaluation au sein des organismes en charge d’une mission de service public. Les nombreuses réformes institutionnelles entreprises par la France depuis près de 25 ans ont induit le développement de nouveaux modes de gestion basés sur la performance et la mesure des résultats qui conditionnent les choix stratégiques. Cette gestion rénovée a conduit à l’utilisation de l’évaluation comme dispositif central du maintien de la performance publique. Elle s’est instaurée progressivement dans le champ des politiques sociales puis dans les organismes de Sécurité sociale. Si elle fait aujourd’hui partie du quotidien des gestionnaires publiques, elle possède encore d’importantes marges de progrès afin que les évaluations ponctuelles et déconnectées puissent construire une démarche évaluative globale et concertée.

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Comme exposé précédemment, les politiques publiques, et particulièrement les politiques sociales, sont complexes et ne peuvent être évaluées par un critère unique. Dans les années 1990, le Conseil national de l’évaluation a proposé une série de critères encore utilisés aujourd’hui. Au moment de sa mise en œuvre, la politique doit répondre à un besoin de la société et ses modalités doivent y être adaptées, c’est la mesure de la pertinence. Elle doit être cohérente tant dans sa conception que dans sa mise en œuvre, c’est-à-dire que les objectifs ne doivent pas être contradictoires entre eux et que les moyens doivent être appropriés. Le degré d’atteinte des objectifs, s’il s’agit d’un critère important, ne doit pas être réducteur de l’évaluation. Il est indissociable de la mesure de l’efficacité et de l’efficience, critères devant eux être étayés par une analyse approfondie mettant en lien les résultats avec les objectifs puis avec les moyens. Enfin, une étude d’impact devrait être menée pour toute action publique afin de prendre en compte ses conséquences sur la société dans son ensemble (Conseil national de l’évaluation, 1996).

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S’il est entendu que l’évaluation ne doit pas se réduire à une analyse chiffrée, l’indicateur demeure un élément clé de la démarche. Pour atteindre une évaluation de qualité, l’indicateur doit répondre à une série de normes proposées dans un rapport remis à la présidence de l’Union européenne en 2007. Ainsi, les auteurs exposent qu’un « bon » indicateur doit être ciblé, donner lieu à une interprétation aisée et acceptée, être statistiquement robuste et fiable, être adapté aux interventions politiques sans être manipulable, pouvoir être actualisé, ne pas être trop lourd en termes de production, être cohérent avec les autres et enfin être transparent et accessible à tous (Atkinson et al, 2007). La Sécurité sociale tente de respecter ces critères lors de la mise en place de ses indicateurs, qu’il s’agisse des COG ou des PQE. La négociation et le dialogue social qui entourent l’élaboration des indicateurs permettent une acceptation plus importante de l’indicateur et une mise à jour périodique. De plus, le suivi des résultats est rendu public. Cependant, l’institution peut encore réaliser des progrès quant aux modalités de production en prenant en compte la fiabilité mais aussi l’investissement qu’impose cette production. Enfin, les indicateurs sociaux gagneraient en lisibilité s’ils étaient moins nombreux, plus ciblés et plus cohérents. Avoir des indicateurs moins nombreux avec une périodicité plus raisonnable ne limite en rien la mise en œuvre de la démarche évaluative. Les indicateurs seraient plus qualitatifs et feraient l’objet d’une analyse contextuelle et prospective aboutissant à une évaluation globale et concertée des politiques sociales et des organismes.

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La mobilisation de tous les acteurs est la clé du succès de la démarche évaluative, et ce tant au niveau national que local. Les tutelles ministérielles et les caisses nationales doivent accompagner les organismes dans cette démarche nouvelle et veiller à l’harmonisation des pratiques sur l’ensemble du territoire national. Toutefois, cela n’exonère pas les acteurs locaux d’une implication importante. L’engagement des équipes dirigeantes conditionne fortement l’effectivité du pilotage et par conséquent de la mesure de la performance au sein de l’organisation. Cette volonté doit se concrétiser par une attitude volontariste et une affectation de ressources humaines suffisantes à des fonctions d’évaluation et de pilotage, trop souvent jugés chronophages et improductives. Pour que la mesure soit efficace, elle doit être formalisée tant dans ses modalités de récupération et d’agrégation des données que dans la manière de présenter les résultats. Lorsque l’organisme dispose de ressources suffisantes, la création d’une fonction dédiée au pilotage est la garantie de disposer d’informations fiables et mises à jour. Ces fonctions sont encore peu développées dans les organismes de Sécurité sociale et nécessiteraient une structuration et une professionnalisation plus importantes. Le rôle de l’encadrement est également primordial (suivi en temps réel de l’activité, évaluation des collaborateurs, etc.). Les cadres doivent être le relais des choix de direction faits en la matière.

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Afin que les deux démarches d’évaluation, que sont l’évaluation de la politique sociale au niveau national et celle des pratiques de gestion à l’échelon local, ne soient pas déconnectées et puissent se nourrir l’une de l’autre, certaines modalités de mesure doivent se rejoindre. Les dirigeants locaux pour lesquels les objectifs personnels concernent le plus souvent la performance de la caisse pourraient intégrer des objectifs en matière de politiques sociales.

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Quelle que soit la fréquence du suivi des indicateurs, il doit, en temps voulus, constituer une aide à la prise de décision pour les dirigeants leur permettant d’objectiver leurs choix stratégiques. La mesure doit favoriser la mise en place de dispositifs d’alerte facilitant le déclenchement d’actions correctrices. Pour que l’évaluation remplisse son rôle de réflexion et d’anticipation, il est impératif de construire les modalités d’évaluation en même temps que la politique, de créer les indicateurs au moment de la fixation des objectifs.

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L’évaluation de la sphère sociale requière une approche transversale et pluraliste afin de prendre en compte ses multiples dimensions, ses différents niveaux d’actions, la multiplicité de ses acteurs et la pluralité de ses objectifs tant en termes sociales qu’en termes de qualité de service (Elbaum, 2009). L’évaluation doit être le fruit d’un contrat social, d’une vision commune de la société et trouver sa place entre un suivi simpliste sans analyse ni marge de manœuvre et une occultation des résultats qui dérangent. À ce titre, il est primordial d’encourager une articulation très fine entre gouvernance et évaluation. L’évaluation, fonction stratégique de la gouvernance publique, est avant tout un engagement politique ; elle se veut pluraliste, suppose un débat public et doit être vecteur de changement.


Références

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Notes

[1]

HDR en sciences de gestion, directeur de la formation continue, École nationale supérieure de Sécurité sociale - olivier.bachelard@en3s.fr

[2]

Responsable adjoint d’une agence, Caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines - mboury@en3s.n

[3]

Attachée de direction, Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales des Bouches-du-Rhône - adeslandes@en3s.net

Résumé

Français

Introduite par la loi organique relative aux lois de finance du 1er août 2001 et réactivée par le lancement de la révision générale des politiques publiques en juillet 2007, la refondation de la gestion publique a conduit les organismes publics à s’orienter vers la recherche de performance et d’efficience. Dans les années 1970, les bouleversements socioéconomiques, les dérives budgétaires en ayant découlé et l’émergence de la pensée néolibérale ont provoqué une remise en question radicale du modèle bureaucratique wébérien. La naissance du new public management a incité l’administration française et notamment la Sécurité sociale à se réformer en profondeur. Au milieu des années 1990, deux réformes importantes ont profondément modifié la sphère sociale par l’introduction progressive de la logique objectifs/résultats et de l’évaluation des performances. D’une part, la réforme constitutionnelle du 22 février 1996 a mis sous contrôle parlementaire le budget social en créant les Lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS). D’autre part, l’ordonnance du 24 avril 1996 a institué la procédure de contractualisation des objectifs et des moyens entre l’État et la Sécurité sociale par la création des Conventions d’objectifs et de gestion (COG). Cette dynamique a été poursuivie avec l’introduction, par la loi organique relative aux Lois de financement de la Sécurité sociale du 2 août 2005, de l’évaluation des politiques sociales par les Programmes de qualité et d’efficience (PQE). Ces programmes permettent de suivre la pertinence et l’efficacité des actions engagées tout en veillant au respect du cadre budgétaire. Après l’évaluation globale de la politique sociale, la mesure de la performance a concerné plus précisément la gestion des organismes de Sécurité sociale par l’imposition d’indicateurs contenus dans les COG. De ce fait, la gestion des ressources humaines a évolué vers une individualisation et une prise en compte plus importante des résultats. La mise en œuvre de l’intéressement des personnels aux résultats de l’organisme et le déploiement des entretiens annuels d’évaluation ont impliqué une mesure systématique des performances à la fois individuelles et collectives. S’il est vrai que la démarche d’évaluation a pris son essor au cours de la dernière décennie et qu’elle est aujourd’hui bien intégrée dans la pratique quotidienne des décideurs et des gestionnaires, elle doit encore être étoffée et améliorée. L’évaluation en matière sociale requière une approche transversale et pluraliste permettant d’analyser ses multiples dimensions et d’associer tous les acteurs pour nourrir le débat public et inciter au changement.

Mots-clés

  • sécurité sociale
  • performance
  • évaluation
  • politiques sociales
  • politiques publiques
  • indicateur

English

Due to the fundamental reform of August 2001 introducing the assessment of public expenditure and the general review of public policies of July 2007, public management has deeply evolved. Henceforth public administrations are looking for performance and efficiency. In the 1970s social and economic upheavals, subsequent budgetary excesses and the emergence of the neoliberal thought triggered an important questioning of the weberian bureaucratic organisation. The birth of the new public management momentum has entailed substantial reforms among French administrations, notably concerning Social Security. In the middle of 1990s, two reforms deeply modified the social field with the progressive introduction of the objectives/results dialectic and the assessment of performance. On one hand, the constitutional reform of February 22nd, 1996 put under parliamentary control the social budget by creating the Social Security financing act. On the other hand, the order of April 24th, 1996 institutionalized the principle of contractualization between the State and Social Security bodies: objectives and means are then determined within specific conventions. In 2005, this momentum went on: the Social Security financing act gave birth to the “quality and efficiency programs” which enable the monitoring - in terms of relevance and efficiency - of the achievements while watching social expenditures. After global assessment of social policies, performance measure was spread to public local bodies via the respect of diverse indicators. Consequently, the human resources management evolved towards a more result-focused approach and individualized relationships. The creation of the employee profit-sharing scheme and the development of the appraisal meetings induced a systematic measure of both individual and collective performance. Expanded during the last decade and well-integrated into the decision-makers and managers’ daily practice, the assessment approach has nevertheless to be strengthened. Assessment within the social sphere implies indeed a transverse and pluralistic approach; it would thus enable an analysis of the multiple dimensions of social subject. Besides, the largest spectrum of actors would be associated with a view to fuelling public debate and encouraging changing.

Keywords

  • social security
  • performance
  • assessment
  • social policy
  • public policy
  • indicator

Plan de l'article

  1. 1 - La rénovation de la gestion publique par l’introduction de la démarche objectifs/résultats
    1. 1.1 - Une remise en cause progressive des fondamentaux de la gestion publique
    2. 1.2 - Vers une conception nouvelle du service public de Sécurité sociale : la gestion par la performance
  2. 2 - La mise en œuvre d’une évaluation systématique au service de la performance
    1. 2.1 - De l’évaluation des politiques publiques à celle des organismes gestionnaires
    2. 2.2 - Des lacunes à combler pour déployer une réelle démarche évaluative

Pour citer cet article

Bachelard Olivier, Boury Marion, Deslandes Amandine, « Comment concilier utilité sociale et maîtrise de la dépense publique ? Le cas de la Sécurité sociale », Humanisme et Entreprise, 4/2010 (n° 299), p. 13-28.

URL : http://www.cairn.info/revue-humanisme-et-entreprise-2010-4-page-13.htm
DOI : 10.3917/hume.299.0013


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