Les CAF sont, historiquement, quadruplement concernées par la décentralisation. Elles le sont, tout d’abord, car l’institution des Allocations familiales – la branche famille de la Sécurité sociale – est, depuis ses origines, attachée à la gestion de proximité d’un service public appelé à s’adapter aux particularités locales avec, notamment, l’outil que sont ses politiques d’action sociale. Elles le sont ensuite, car ce qui a été baptisé rétrospectivement l’acte I de la décentralisation – acte joué au début des années quatre-vingt – a, à bien des égards, modifié le cadre d’intervention de leur action sociale et de leurs travailleurs sociaux. Elles le sont encore, et avec une intensité toute particulière, avec la décentralisation du RMI qui marque, depuis le 1^er janvier 2004, une étape décisive pour elles, leur identité, leur organisation et leurs missions. Elles le sont enfin pour l’avenir car l’acte II de la décentralisation n’est assurément pas terminé. Et se profilent de nouvelles dispositions, relatives par exemple au logement ou au handicap, qui auront assurément un impact sur la gestion des CAF et sur l’équilibre général des politiques qu’elles mènent ou bien auxquelles elles contribuent.

C’est donc peu dire que les CAF sont habituées et conscientes de l’importance des débats et des innovations en matière de décentralisation. La récente décentralisation du RMI constitue la première suite substantielle de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République. Sans emphase excessive, on peut dire que les CAF, avec, naturellement, les départements, auront été au cÅ“ur – au moins en position pivot – de cette vague de la décentralisation.

Juridiquement, une construction normative nouvelle émerge de la loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de RMI et créant le Revenu minimum d’activité (RMA), un système particulier permettant à des allocataires du RMI d’exercer une activité rémunérée, leur employeur se voyant verser une aide correspondant au montant de l’allocation [1]. Le département est intégralement responsable du dispositif. Concrètement, ce sont plus d’un million d’allocataires du RMI qui voient ainsi se transformer l’environnement et les enjeux de la gestion de leurs droits sociaux. Des relations d’un type inusité, sans être foncièrement insolite, sont appelées à s’établir avec les CAF, qui restent des opérateurs de la gestion de la prestation.

Les nouvelles modalités de gestion du RMI se caractérisent par l’inédit de la situation sur les plans juridique et pratique. Par l’intermédiaire de conventions, les CAF et les départements détermineront les règles générales du service de l’allocation. D’une tutelle et d’un financement de l’État à une entière responsabilité confiée aux départements, l’allocation RMI, sans vraiment changer de nature, verra sa gestion très substantiellement transformée. Les contacts, échanges et relations de travail entre les CAF et les départements sont empreints de nouveauté et d’originalité, mais également d’une certaine ambiguïté. Il est en effet difficile de caractériser précisément la nature des relations qui se nouent. En phase de démarrage de cette décentralisation du RMI, elles ne sont pas encore stabilisées. Pour les allocataires et pour les gestionnaires les défis, déjà relevés ou encore à venir, sont d’ampleur.

Dans cette contribution on s’attachera à analyser à grands traits le nouveau contexte de coopération des CAF et des départements autour de la gestion du RMI, avant de souligner quelques enjeux de sa décentralisation pour la branche Famille.

Mais revenons en arrière. Depuis l’origine du RMI en décembre 1988, le paiement de cette allocation se trouvait géré par les CAF dans le contexte d’une relation de pouvoir non dépourvue d’une certaine originalité entre les organismes débiteurs (en l’occurrence, les CAF et les caisses de la Mutualité sociale agricole qui gèrent le dispositif) et l’État (qui finançait ce revenu minimum). Les débuts “héroïques” de la prestation – celle-ci ayant été mise en Å“uvre extrêmement rapidement après l’adoption de la loi – avaient su créer les conditions de nouvelles formes de coopération et d’une responsabilité partagée entre les différents acteurs impliqués. Les services de l’État avec ceux de la branche Famille, par une concertation permanente, ont avec succès assuré la mise en place des circuits de gestion du RMI, autorisant en particulier la rapidité des paiements d’une prestation complexe à critère de ressources et à révision trimestrielle.

Depuis, localement, le service de la prestation s’exerçait matériellement sous l’impulsion du préfet, représentant de l’État, avec de larges délégations octroyées aux caisses. Les préfectures étaient elles-mêmes impliquées dans le processus décisionnel individuel (examen des décisions dites d’opportunité, sauf lorsqu’elles étaient déléguées aux caisses), mais aussi dans la gestion des créances et des recours. Sur le volet insertion du RMI, départements et services déconcentrés “co-pilotaient” les politiques, les CAF n’étant pas directement impliquées dans cette dimension fondamentale du dispositif.

La loi de décentralisation confie l’entier “pilotage” du dispositif, sur ses deux volets prestation et insertion, au département. Les CAF conservent cependant la charge de la gestion de l’allocation RMI pour leurs ressortissants. Elles peuvent, mais ce n’est qu’une possibilité, se voir confier celle de la gestion du RMA. D’inusitées relations de pouvoir entre les départements et les CAF sont ainsi appelées à se développer et à se préciser.

Par facilité, on pourrait dire qu’il s’agit d’un “partenariat” nouveau. Le terme cependant, par son caractère trop large et embrassant, ne permet pas de marquer les spécificités des relations nouvelles appelées à s’établir entre les CAF et les départements [3]. Celles-ci ne se déploient pas entre des partenaires égaux. Il y a naturellement déséquilibre et, potentiellement, rapport de forces. Le rapprochement s’opérant par des conventions, la logique relève du mouvement général de contractualisation de l’action publique. Mais s’il y a contrat, les deux parties en présence ne sont pas sur un pied d’égalité.

Les CAF ne sont, après tout, que l’opérateur obligatoire du RMI ou l’opérateur choisi, le cas échéant par certains départements, du RMA. Le “pilotage” appartient indubitablement à la collectivité territoriale, qui jouit d’une légitimité conférée institutionnellement par la Constitution, techniquement par la loi, et politiquement par le suffrage universel. Il y a incontestablement inégalités des statuts et asymétrie des relations, ce qui empêche d’envisager rigoureusement les rapports CAF/départements, au titre du RMI, comme relevant d’un partenariat libre, négocié et égalitaire. Pour autant, il n’y a pas strict rapport de dépendance ou d’exécution. Ceci n’apparaît pas dans le droit, les CAF n’étant pas des services des départements. Ceci ne se produit pas dans les faits, CAF et départements travaillant habituellement dans le respect des compétences et des identités. Les 123 CAF et les départements dans lesquels elles se trouvent ont d’ailleurs abordé ce transfert de compétences dans un climat de confiance élevée. Une enquête de la CNAF auprès des CAF, réalisée en novembre 2003, faisait ressortir que plus de quatre caisses sur cinq estimaient avoir de bonnes ou de très bonnes relations avec leur département. Il n’y a aucune raison que cette ambiance propice à des coopérations techniques calmes et performantes se dégrade. Certes la question des dépenses, surtout dans une conjoncture de hausse du nombre d’allocataires [4], attise des inquiétudes et provoque des polémiques. Il n’est pas lieu ici d’aborder ces questions fondamentales, qui dépassent le seul problème de la gestion tel qu’abordé dans cet article. Il est juste à souhaiter que les débats politiques et stratégiques, qui comportent d’épineuses considérations diplomatiques, ne débordent pas sur les relations gestionnaires qui lient désormais CAF et départements.

Sur ce plan gestionnaire, travailler pour le compte des départements n’est fondamentalement pas pour les CAF de la même nature que travailler pour le compte de l’État. Même si naturellement dans les deux cas, concernant le RMI, la priorité de l’action demeure, avec la même conviction, le paiement régulier d’une prestation vitale et l’objectif d’insertion d’une population particulièrement précarisée. Les relations nouées avec les départements par l’intermédiaire de conventions ne sont pas de même essence que les celles qui liaient auparavant le réseau des CAF à l’État pour le service du RMI.

Pour le réseau des CAF gérant la prestation, il y avait un État interlocuteur. Il y a désormais tous les départements, avec leurs singularités. La collectivité territoriale, librement administrée, est un sujet de droit dont l’autonomie juridique et politique est grande. Elle dispose de marges de manÅ“uvre élevées, ce qui rend possible une grande hétérogénéité des politiques entre les différents départements. La gestion du RMI pourrait de la sorte prendre des formes et un contenu très variables selon les relations établies entre la CAF et le département.

C’est par la convention qui va lier la CAF au département qu’un cadre d’action est proposé à cette dernière. Il fait office de pacte de bonne gestion et codifie des procédures [5]. Il n’y a pas un contrôle continuel des actes de gestion courants, mais affichage d’une qualité attendue par la collectivité publique, la CAF étant soumise à son évaluation. D’éminentes questions de droit public se posent. Le département est-il tutelle, superviseur, donneur d’ordre vis-à-vis de la CAF ? Les liens et les responsabilités réciproques des opérateurs (les CAF) et des décideurs (les départements) étant établis dans les conventions qui les lient pour la gestion du RMI, il n’y a pas une tutelle systématisée, mais, au contraire, une relation contractuelle.

Ni rapport de tutelle, ni véritable délégation intégrale de compétences, ni relation entre un client et un fournisseur, le mode de coopération qui se crée entre un département et une CAF s’analyse plutôt comme une gestion déléguée. La convention de gestion du RMI dans chaque département revêt ainsi une importance majeure que la pratique contribuera à faire évoluer.

Au-delà des débats et des considérations juridiques, avec le décideur départemental, ce sont surtout l’influence du politique et la proximité du citoyen qui seront plus présentes. Cette présence et ces attentes locales peuvent conduire les acteurs à des engagements plus précis sur le suivi des modalités de gestion du RMI afin de “satisfaire” au mieux les bénéficiaires. De nouvelles pratiques vont émerger dans les différents départements, offrant la possibilité d’un répertoire de celles qui pourront être jugées bonnes, le cas échéant exportables sur d’autres territoires.

Au final, tout se jouera donc localement dans la négociation, la contractualisation et la coopération entre la CAF et le département. Les deux acteurs donneront vie à un corpus d’actions concourant à la définition d’une politique départementale du RMI. Il y a ici hybridation des logiques dans un contexte politique tendu, mais avec, pour les CAF, l’atout d’incontestées qualités de gestionnaire.

â–¶ Un rendez-vous gestionnaire avec une offre de service de qualité, mesurable et adaptable, prenant en considération les attentes du “pilote”. La remontée des besoins du département, utilisateur des savoir-faire de la CAF, sera déterminante. Constituer des relations de qualité pour un service de qualité passe également par le rapprochement des systèmes d’information et des fichiers.

â–¶ Un rendez-vous social à travers un maillage à réaliser avec d’autres acteurs du dispositif pour contribuer, sous l’impulsion des départements, à faire vivre une chaîne d’actions qui vont de l’instruction du dossier de l’allocataire aux actions entreprises pour favoriser son insertion. Chacun des acteurs doit gérer un élément de la chaîne, la CAF ayant la charge du volet paiement mais participant de ce fait pleinement à toute la logique du dispositif.

â–¶ Un rendez-vous politique. Les CAF sont maintenant positionnées comme des intervenants majeurs – en tant qu’opérateur mais aussi en tant qu’acteur – des politiques sociales départementales. Cette position ouvre non seulement sur de nouvelles sphères d’intervention à la mesure de la puissance décisionnelle de la collectivité territoriale mais aussi, potentiellement, sur de nouvelles frontières décentralisées des politiques sociales. En un mot, les CAF peuvent encore largement se trouver impliquées dans de prochains mouvements de décentralisation [6]. Le partage des compétences en matière d’action ayant été profondément redessiné, avec la désignation du département comme “chef de file” en la matière, des recompositions locales sont toujours possibles.

De nouvelles frontières se dessinent ainsi dans le paysage des politiques sociales avec la consécration du département. Selon l’article L. 121-1 du Code de l’action sociale et des familles, tel que modifié par la loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004, “le département définit et met en Å“uvre la politique d’action sociale, en tenant compte des compétences confiées par la loi à l’État, aux autres collectivités territoriales ainsi qu’aux organismes de Sécurité sociale. Il coordonne les actions menées sur son territoire qui y concourent.” Dans toute la matière de l’action sociale [7] le département ne dispose donc pas d’une autonomie décisionnelle intégrale, mais il doit assurer un rôle important de coordination. Et parmi les acteurs à coordonner se trouvent les CAF, pour la gestion déléguée du RMI, mais également pour de larges pans de leurs autres politiques.

Les mutations en cours ou en devenir sont donc considérables. Face à ces défis, il importe que le réseau des CAF fonctionne comme un service public national implanté localement. Il existe en effet avec un “pilote” départemental du RMI un certain risque, à l’échelle nationale, du patchwork, de la mosaïque ou de la dispersion. Comment surmonter ce risque ? C’est le rendez-vous de la CNAF.

La décentralisation s’accompagne de sujétions particulières qui impliquent fortement la CNAF en tant qu’organisme national chargé de la gestion d’un service public et garant de l’application homogène du droit sur l’ensemble du territoire. Non qu’il y ait réellement un risque de divergence radicale, voire de sécession ; mais avec la décentralisation l’édifice réglementaire se métamorphosera par l’ajout, au fil du temps, de prestations supplémentaires d’initiative départementale.

Sans s’immiscer indûment dans les politiques départementales, la CNAF et les CAF devront veiller aux différentes architectures locales du dispositif RMI et les faire vivre avec leurs complexités et leurs nuances. Demain, les politiques départementales d’insertion mobiliseront d’autres produits à destination des allocataires, tout cela naturellement dans un souci de faire plus ou de faire autrement. La CNAF apportera son expertise à la construction de ces ensembles non seulement au niveau de l’analyse juridique, mais également dans la gestion et dans l’adaptation d’un système d’information performant.

À la croisée des interventions de l’État et des départements, à l’épicentre d’évolutions législatives et réglementaires plurielles et parfois instables [8], confrontée à un nouveau type de relation de coopération, la branche Famille devra exercer de nouvelles responsabilités dans un environnement mouvant à multiples acteurs et à multiples facettes. Personnage important du grand roman de la décentralisation, elle joue actuellement sur une scène qui est loin d’être installée durablement. Les acteurs apprennent à se connaître et à discuter leurs partitions. Ce qui est vrai à l’échelle locale l’est aussi à l’échelle nationale. Les relations entre la CNAF et l’Assemblée des départements de France se construisent ainsi peu à peu. Elles sont prometteuses et indispensables pour asseoir concrètement l’action au quotidien et l’amélioration continuelle du dispositif RMI.

La relation entre les départements et les CAF doit s’inscrire, pratiquement, dans une dynamique d’acteurs au service d’intérêts communs. Cela ne se décrète pas, cela ne se s’improvise pas. Volonté, savoir-faire, confiance, rigueur sont les maîtres mots de la construction locale et nationale de cette gestion déléguée du RMI. Cette coopération autour d’une prestation sensible est à forts enjeux financiers, sociaux, techniques et politiques. La réussite de sa mise en Å“uvre aura lieu dans le souci des allocataires concernés et dans la perspective de sa possible densification. Les CAF, au cÅ“ur des transformations sociales et en bonne place des métamorphoses de la gestion publique, sauront faire la preuve de leur modernité. â–