La décentralisation avait produit dans les années quatre-vingt un brouillage de repères des intervenants sociaux, souvent évoqué sous la forme du “malaise” dans le travail social. Qu’en est-il aujourd’hui, comment cette problématique a-t-elle évolué, alors qu’une nouvelle vague de décentralisation a lieu depuis deux ans ? Après un bref retour sur le passé, nous proposerons aux partenaires du social des pistes de travail, des adaptations nécessaires dans le contexte actuel, afin d’améliorer la qualité du service rendu aux usagers.

Le partenariat s’établissait entre les institutions sociales canoniques et l’État, organisme régulateur et tutélaire. Le modèle était hiérarchique plus que coopératif. Pour s’adapter au management administratif, les travailleurs sociaux, grâce à leur histoire singulière, leurs réseaux, leurs métiers, s’étaient érigés en corps intermédiaire, avec des traits particuliers. Les échelons hiérarchiques étaient peu nombreux. Le personnage central était le conseiller technique, qui conseillait, contrôlait, évaluait. Le plus souvent, il s’agissait d’un travailleur social issu du rang, souvent marqué par une forte référence identitaire, défendant ses subordonnés qui étaient aussi ses pairs. Il partageait avec eux la même formation et les mêmes références. Le contrôle des actes et des praticiens du social était accepté car codifié et identifiable. Il émanait de pairs et ne remettait pas en cause les fondements, l’éthique, les méthodes ou les savoirs des professionnels. Les travailleurs sociaux acceptaient le cadre imposé délimitant clairement leur champ d’intervention, le tout fondé sur une véritable identité professionnelle. Il leur laissait également une part d’autonomie et une indépendance technique dans l’exercice quotidien.

Les régions deviennent, elles aussi, des opérateurs des politiques sociales. Elles ont déjà la responsabilité d’une partie de la formation professionnelle des travailleurs sociaux de base. Sans anticiper sur la suite de notre propos, rappelons que leurs pouvoirs avec la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales s’étend désormais à la solidarité et à la santé. Selon les articles L. 451.2 et suivants, “la région définit et met en Å“uvre la politique de formation des travailleurs sociaux. Elle agrée les établissements et assure leur financement. Elle attribue les aides aux étudiants en travail social.”

Depuis 1999, avec les lois Voynet et Chevènement [2] notamment, les communes avec les différentes formes d’intercommunalité ont vu s’accroître leur rôle dans le champ du social. L’Europe aussi a fait son entrée dans le secteur de l’action sociale (Fonds social européen, loi sur les exclusions, handicaps) et elle devient un interlocuteur important pour les décideurs sociaux. L’action sociale dispose donc d’une pluralité de pilotes, générateurs de conflits de légitimité, de concurrences et de tensions.

En outre, le traitement et la gestion des questions sociales s’est complexifié. À côté des politiques classiques issues des années 1970-1980, des politiques sociales transversales ont été organisées. On voit apparaître une nouvelle entité, le territoire, et la notion de projet commun. Ces dispositifs induisent des partenariats et des financements croisés. Dès lors, la culture, les savoirs, et les pratiques traditionnelles des travailleurs sociaux sont mis à l’épreuve. Les méthodes de l’ingénierie sociale tendent à remplacer le colloque singulier avec l’usager. De là découlent des changements dans la pratique, une approche différente du secret professionnel, par exemple. La demande d’expertise s’étoffe. Le partenariat prend une coloration et une ampleur nouvelles. C’est la remise en cause partielle du modèle hiérarchique au profit d’un modèle coopératif et multidirectionnel. Réunions de concertation, comités de pilotage, groupes de suivi, évaluation structurent le nouveau partenariat avec la montée de la bureaucratie liée à la complexité.

On peut aussi observer l’éclatement et la fin de certaines spécificités professionnelles. Par exemple, dans de nombreux départements, les assistantes sociales ont laissé des missions de protection maternelle et infantile à des puéricultrices ; les questions d’endettement, de surendettement et de suivi des personnes âgées aux conseillères en économie sociale et familiale. À l’inverse, dans certains départements, elles ont largement investi le champ de l’insertion ou de l’aide sociale à l’enfance, bien souvent réservé aux éducateurs spécialisés.

Les logiques d’emploi ont remplacé les logiques de métier [3]. C’est avant tout l’employeur en fonction de ses priorités, de sa politique sociale qui détermine et construit les missions, les tâches, les procédures, les compétences et les outils des travailleurs sociaux. Par exemple, la fonction d’assistante sociale polyvalente s’est fortement recomposée et présente une pluralité de visages revêtant même l’habit de polyvalence spécialisée [4]. L’apparition d’un cadre d’emploi unique et unifié dans la fonction publique territoriale sous le nom d’assistant socio-éducatif symbolise la marque de ce changement et démontre la prédominance d’une logique de gestion sur une logique de métier.

Une majorité de départements ont tenté de territorialiser l’action sociale pour tenir compte des spécificités locales. Ces collectivités ont créé les Unités territoriales d’action sociale (UTAS) qui remplacent le découpage antérieur : les circonscriptions, sans bien souvent aller jusqu’à une territorialisation réelle et effective. Les conséquences en sont un allongement de la chaîne hiérarchique : directeurs, sous-directeurs, conseillers techniques, chargés de mission, responsables des ressources humaines, chef de cabinet, responsables d’UTAS... Leur champ d’action, leur pouvoir sont souvent mal définis ou pour le moins peu lisibles pour le personnel et les partenaires. Les chevauchements sont nombreux et contre-performants, les légitimités incertaines ou en gestation. Les bureaucraties de gestion et de régulation bousculent les repères établis dans le cadre de l’État-providence et de la fonction publique d’État.

Dans ce jeu compliqué, la décentralisation a également mis en exergue un personnage central, l’élu. C’est désormais un acteur majeur doté d’un pouvoir réel et d’une légitimité élective. Ses réseaux, sa culture, ses compétences, ses modes de fonctionnement et ses contraintes restent encore parfois étrangers à bon nombre de travailleurs sociaux. Inversement, les exigences professionnelles des travailleurs sociaux (confidentialité, respect d’une temporalité propre...) sont parfois perçues par les élus comme une forme de pesanteur ou de corporatisme.

D’autres facteurs sont à prendre en compte qui expliquent le malaise durable des professionnels, ainsi que le montrent de nombreuses enquêtes ou des mouvements sociaux récents [5] : la crise des financements de l’action sociale et la montée de la rationalisation budgétaire avec son corollaire, l’appel à une nouvelle gouvernance (audit, démarche qualité, évaluation) ; la mode du “tout contractuel”, etc.

Ces questions qui se sont posées dès les lendemains des premières lois de décentralisation sont aujourd’hui intériorisées par l’ensemble des acteurs. Elles font l’objet de compromis, de bricolages ou d’arrangements sans que le malaise initial ait complètement disparu. Dans ce contexte, l’acte II de la décentralisation brouille-t-il un peu plus les cartes ou apporte-t-il une clarification des rôles ? Difficile à dire aujourd’hui. Il est en tout cas l’occasion de reposer ces questions sous un jour nouveau. En voici quelque-unes qui représentent autant de défis à relever.

Dans la même perspective, à l’instar de ce qui se passe dans certaines institutions sociales et qui va se renforcer avec la montée des droits de l’usager prévus par la loi du 2 février 2002 rénovant l’action sociale, il conviendrait de mieux associer les destinataires de l’action sociale aux orientations et aux décisions qui les concernent. Il s’agit de promouvoir des lieux d’expression, des propositions usagers/acteurs de l’action sociale. Cette nouvelle démarche, plus démocratique, constitue à elle seule un nouveau paradigme de l’action publique [13]. Les pièges sont nombreux : risque de manipulation des usagers, cheval de Troie de l’individualisation. C’est pourtant à cette condition que l’on pourra réussir de nouvelles politiques répondant davantage aux aspirations des usagers, des élus et des professionnels. Déjà des expériences vont dans ce sens [14] et permettent de mettre en Å“uvre, selon l’expression d’E. Morin, “une intelligence de la complexité”.

Beaucoup d’autres chantiers pourraient être évoqués : l’accès à la fonction publique et les procédures de titularisation, la formation continue, la gestion partenariale [15], le pilotage institutionnel (planification, évaluation...), ainsi que la refondation d’associations professionnelles ou syndicales représentant l’ensemble des travailleurs du social.

La réussite de ces chantiers conditionne la construction d’un nouveau pacte décideurs-travailleurs sociaux. Ce dernier permettrait non seulement de remobiliser les acteurs, mais surtout, en dépassant les dysfonctionnements actuels, de participer à la préservation de notre système de protection sociale et de contrecarrer la mise à mal de notre référentiel basé sur la solidarité. Cette refondation est primordiale si l’on veut relever les défis de l’exclusion et bâtir une société solidaire et responsable. â–