Les relations entre associations et pouvoirs publics sont historiquement marquées, en France [1], par une longue tradition de suspicion et de méfiance réciproques, les pouvoirs publics craignant que des groupements intermédiaires s’immiscent dans les relations entre l’individu et l’État, en privilégiant les intérêts catégoriels à l’intérêt général, ou bien dans les relations entre l’individu et le marché, en entravant le libre jeu du marché. De leur côté, les associations, groupements organisés de citoyens, ont toujours développé une résistance à l’emprise de l’État. Aujourd’hui, elles ne redoutent plus la répression politique [2], mais plutôt l’instrumentalisation par des autorités publiques qui limiterait leur indépendance, et un désengagement financier qui limiterait leurs possibilités d’action.

Toutefois, depuis un siècle, associations et pouvoirs publics sont appelés à intervenir conjointement pour répondre à la fois aux besoins sociaux qui se sont multipliés et pour tenter de conjuguer droit commun et droits spécifiques, égalité et différenciation, obligation et participation. Il existe aujourd’hui un quasi-consensus sur la présence des associations dans de nombreux domaines [3], que ce soit pour alléger la charge de l’État ou bien, au contraire, pour susciter la mobilisation de la “société civile”.

La décentralisation en Å“uvre depuis une vingtaine d’années, et non encore achevée, répond à un certain nombre d’attentes des associations qui cherchent à promouvoir le lien social et la solidarité de proximité comme la démocratie participative. Les transferts de compétences affectent particulièrement leurs champs d’intervention traditionnels : action sociale, formation professionnelle par exemple [4], alors que les secteurs de développement associatif les plus récents (tels que la culture, le sport et les loisirs) mobilisent depuis longtemps l’action des communes. Les associations s’interrogent sur la manière de redéfinir leurs relations avec les pouvoirs publics.

En effet, la décentralisation s’inscrit dans une nouvelle répartition des charges financières entre l’État et les collectivités territoriales (surtout les régions et les départements), au-delà d’un simple déplacement des lieux de décision ; elle s’inscrit dans un ensemble de transformations des relations entre les élus et les citoyens, entre les politiques et les acteurs socioéconomiques. C’est pourquoi il n’est pas toujours aisé de dégager ce qui relève du processus de décentralisation lui-même et ce qui relève plus généralement de la relation entre associations et pouvoirs publics.

L’essor associatif est d’abord lent (5 000 associations sont créées en 1905 [6] ; principalement des clubs politiques, des sociétés philanthropiques, des associations de musique puis des associations sportives). Avec les acquis sociaux de 1936, le tourisme populaire et l’éducation populaire se développent avec le soutien de Léo Lagrange, sous-secrétaire d’État aux sports et aux loisirs (1936-1938). Dans l’après-guerre, c’est toute l’architecture de la protection sociale et de l’aide sociale, puis de la culture et du sport qui intègre les associations dans la politique générale de modernisation. À ce sujet, M. Barthélemy parle de “partenariat à la française” [7] pour qualifier le renforcement réciproque de l’intervention publique et du rôle des associations qui sont nombreuses à recevoir une “délégation de mission de service public”.

Les relations étroites avec l’appareil politico-administratif conduisent le mouvement associatif à calquer son organisation sur le modèle alors centralisateur de l’État : en 1947, l’UNIOPSS rassemble l’ensemble des Å“uvres privées charitables et va les conduire à participer aux politiques d’action sociale ; l’UNAF permet également d’intégrer dans les politiques familiales les différents intérêts parfois antagonistes. Les fédérations sportives copient leur organisation sur celle du ministère de la Jeunesse et des Sports.

On peut même parfois parler de véritable cogestion des politiques publiques, notamment dans les secteurs très organisés (tels que l’action sociale et le sport). L’État conserve néanmoins sa capacité d’encadrement politique : agréments, habilitations, reconnaissance de mission de service public (alors que la reconnaissance d’utilité publique est peu utilisée, hormis pour faire appel aux dons).

Sous la pression des PME et du MEDEF [9], les pouvoirs publics s’attachent à encadrer cette activité, non seulement pour éviter les faillites ou les dérives frauduleuses, mais surtout pour éviter ce que leurs adversaires appellent une “concurrence déloyale” : ainsi la loi Sapin en 1985 réglemente l’accès aux marchés publics, la Cour des comptes dénonce la gestion de fait, l’instruction fiscale de 1998 questionne le désintéressement de la gestion associative.

Ces mesures ont fait resurgir la nécessité de reprendre le débat sur l’utilité sociale des associations, soulevé dès 1983 par E. Henry, alors ministre du Temps libre. En effet, celui-ci avait proposé aux associations une reconnaissance d’utilité sociale qui aurait permis de mieux discerner l’apport d’un certain nombre d’entre elles au bien-être collectif. Ce débat a été rapidement enterré sous la pression des fédérations associatives craignant une scission administrative du mouvement associatif. Ce débat est aujourd’hui réactivé par ces mêmes associations à la recherche d’indicateurs susceptibles de répondre aux demandes d’évaluation tant des pouvoirs publics que de l’opinion publique.

En effet, le rôle social et politique des associations ne pose plus question ; au contraire, elles sont fortement sollicitées pour alimenter le lien social, le civisme, et répondre aux nouveaux besoins sociaux de plus en plus différenciés. L’opinion publique les plébiscite pour leur participation à la lutte contre l’exclusion et pour la reconnaissance de droits. Les pouvoirs publics reconnaissent aisément le rôle du bénévolat associatif, la responsabilité des dirigeants, et l’apport des associations à l’innovation et à la cohésion sociale. Ils ont en revanche plus de mal à considérer leur activité économique autrement que comme une prestation de service aux membres ou à la collectivité, ce qui, de fait, en encourageant l’assistanat ou la commercialisation, contredit les prétentions des associations à activer la démocratie et la citoyenneté.

La décentralisation politique et administrative amorcée dès les années 1970, mais affirmée par les lois Defferre de 1982-1983, a répondu à certaines attentes du mouvement associatif, mais n’a pas satisfait totalement leur souhait de se voir reconnaître une légitimité et des moyens pour s’affirmer comme de réels partenaires dans le débat public aussi bien que dans la réponse aux besoins sociaux collectifs.

Une partie du mouvement associatif a également activement participé aux luttes urbaines et au mouvement de développement local rural dans les années 1970, animant la thématique de la démocratie locale, voire du développement endogène. Elles ont ainsi suscité les débats sur la nécessaire décentralisation des institutions françaises particulièrement marquées par le jacobinisme.

Toutefois, le processus de décentralisation, s’il s’intègre dans une affirmation de “rendre le pouvoir aux citoyens”, se traduit principalement par un transfert de compétences aux élus, accroissant ainsi le pouvoir des exécutifs locaux. La satisfaction de la plupart des associations face à une gestion de proximité se double donc d’une crainte du renforcement des modes de contrôle (substitution de nouvelles tutelles) et des inégalités territoriales (faute de péréquations).

Le cadre paraît favorable à la reconnaissance de leur rôle dans la promotion du lien social, de la citoyenneté et de la solidarité rapprochée, à partir de l’expression des besoins par les intéressés eux-mêmes. Les associations sont ainsi amenées à valoriser le rôle de la construction de nouvelles sociabilités de proximité : activités festives, culturelles, entraide... auxquelles les élus sont sensibles pour éviter l’anomie sociale, voire la violence. Elles peuvent également sans doute mieux faire reconnaître leur rôle dans l’apprentissage de la citoyenneté “active et responsable” (alliant autonomie et responsabilité) voire la lutte contre l’incivisme, les élus étant préoccupés par la paix sociale et par le bon fonctionnement de la démocratie représentative. Il s’agit de faire reconnaître les espaces de relations et de solidarités interpersonnelles comme des espaces d’expression démocratiques (des unions de quartier aux régies de quartier, des associations du cadre de vie aux associations de développement culturel).

Contrairement à la logique de masse selon laquelle la reconnaissance des fédérations au niveau national se mesurait au nombre d’adhérents, les associations peuvent mettre en avant leur capacité à prendre en charge des populations et des publics spécifiques. Ainsi, à l’hétérogénéité de la population peut répondre un travail différencié. J.-P. Worms [10] dénonce de la sorte la “notion abstraite d’un citoyen dépouillé de tout caractère distinctif et de toute appartenance communautaire” à laquelle peut répondre un engagement collectif réunissant à la fois les bénéficiaires et les proches.

L’association est également appelée non seulement à faire exprimer les nouveaux besoins sociaux, mais aussi à construire un certain nombre de réponses qui seront ou non reprises par les services publics locaux (par exemple, l’ouverture à des horaires atypiques et l’accueil des enfants handicapés dans des crèches associatives). Elle occupe ainsi une fonction de médiation entre les élus et une partie de la population.

Les débats de légitimité sont susceptibles d’être exacerbés au niveau local car le militantisme associatif peut servir de marchepied vers une carrière politique, l’association assurant l’affirmation d’intérêts collectifs dans l’espace public. De leur côté, les élus peuvent craindre l’affirmation d’intérêts catégoriels, sectoriels ou locaux qui n’accepteraient pas des arbitrages plus globaux.

Cependant, les associations locales refusent de n’être que des courroies de transmission des dispositifs publics et dénoncent le risque d’instrumentalisation par rapport à leur capacité d’expertise comme à leurs fonctions d’innovation et de gestion. Alors que les élus oscillent entre reconnaissance et instrumentalisation, les associations oscillent entre contre-pouvoir et partenariat. D’où la demande d’espaces de concertation. Toutefois si, au contraire, ils sont trop nombreux, ils risquent d’émousser le militantisme dans une seule fonction d’expertise. Cette concertation peut exercer une fonction de veille, telle que celle assurée par le collectif Alerte à propos de l’application de la loi sur les exclusions. La participation aux missions de service public implique des financements publics, mais ceux-ci sont de plus en plus ponctuels (conventions d’activité) et établis dans un cadre concurrentiel (appel d’offres). D’où la demande de conventions pluriannuelles pour assurer la continuité et l’innovation. Cela permettrait également de freiner la concurrence entre associations, conduites à défendre continuellement leur action au détriment d’autres associations, et au détriment des nécessaires partenariats interassociatifs locaux.

Projet associatif et projet politique ne sont pas de même nature, même si l’association doit permettre de “monter en généralité” à partir d’intérêts collectifs. La question de l’évaluation se transforme souvent en contrôle administratif ou quantitatif sur les résultats plus que sur les processus, contrairement à la circulaire de décembre 2000 qui prévoit une concertation sur l’évaluation en amont de la signature de conventions. Les associations revendiquent ainsi leur autonomie, c’est-à-dire d’être plus que des laboratoires ou des palliatifs. Elles veulent donc être associées en amont aux décisions qui concernent leur champ d’intervention et en aval aux modes d’évaluation de leurs actions.

Le transfert de compétences territoriales induit un changement d’organisation pour prendre en compte le changement d’interlocuteurs institutionnels. La décentralisation s’est ainsi inscrite dans un essor important de la vie associative locale qui se traduit par un fort émiettement, voire une mise en concurrence des associations entre elles. Elle coïncide avec l’émergence de groupements de proximité, qu’elle renforce.

Si les plus anciennes associations locales se sont rapidement inquiétées d’un risque de “clientélisme” [13], les associations et les fédérations nationales ont tardé à prendre la mesure des transformations induites. Elles ont tout d’abord revendiqué leur rôle de mise en cohérence, tout en constituant des mouvements transversaux (coordinations associatives réunies dans la conférence permanente des coordinations associatives) ; puis, elles se sont inquiétées des tendances centrifuges qu’elles ont tenté de réguler, faute de pouvoir les juguler, en redéfinissant leurs rapports avec les échelons territoriaux. Arguant que le département est une structure dépassée à l’échelle européenne, elles se sont attachées à développer des échelons régionaux qui ont de la peine à acquérir une légitimité. En effet, les instances régionales restent encore souvent cantonnées dans un rôle formel ou fonctionnel, alors qu’elles sont censées porter la réflexion sur le développement associatif dans le développement régional. Les coordinations transversales, quant à elles, parviennent encore plus difficilement à générer des instances transversales locales ou régionales (malgré la perspective de création de CPCA régionales). Les réseaux locaux demeurent ainsi largement caractérisés par la personnalisation et l’instabilité des engagements [14]. De ce fait, ils manquent de visibilité collective et rencontrent des difficultés à monter des projets plus importants, et parfois à survivre aux changements de trajectoires personnelles.

L’éclatement ou le chevauchement de compétences entre les collectivités conduit les associations locales à rechercher des financements croisés, alourdissant ainsi leur charge administrative et renforçant leur structure juridico-administrative au détriment des bénévoles d’une part, et des animateurs d’action d’autre part. La multiplication des partenaires accroît la marge d’autonomie financière de l’association, moins dépendante d’un seul financeur, mais elle lui impose en contrepartie une gestion administrative lourde et complexe qui peut peser sur la cohérence interne du projet associatif. Chaque financeur ayant sa propre logique d’action, l’association peut facilement être écartelée si elle ne réussit pas à imposer sa propre conception des actions.

Enfin, la multiplication des lieux de décision a imposé de décentraliser les fonctions d’expertise pour les rediffuser au niveau local, au risque de freiner la diffusion nationale des informations et des innovations. En effet, les associations ont indirectement pour rôle de former et d’informer les élus et les techniciens administratifs locaux. Elles constituent des relais d’expression des besoins de la population et des modes d’innovation relatifs aux activités mais aussi aux processus et aux modes d’organisation : ainsi, des initiatives associatives ont été ultérieurement reprises par les services et les politiques publics. Que ce soit dans l’approche des questions d’environnement ou de modes d’accueil et d’accompagnement des chômeurs, des dispositifs publics ont été soit initiés soit fortement infléchis par les pratiques associatives. On peut alors parler de tension créatrice lorsque innovation et normalisation s’autoalimentent au lieu de se paralyser. De même, leur rôle d’information et de vigilance auprès de l’opinion publique peut permettre de “repolitiser” le débat sur les questions de la vie quotidienne, non pas de façon partisane, mais pour sortir du fatalisme ou d’une vision manichéenne (à travers un processus de victimisation) de la vie sociale.

Les relations avec les collectivités publiques sont encore plus étroites quand ces dernières sont directement parties prenantes de la vie associative, notamment en intégrant les associations non seulement comme membres de droit, mais comme administrateurs actifs. Malgré les mises en garde de la Cour des comptes contre les associations parapubliques (gestion de fait), l’internalisation des relations entre collectivités publiques et mouvement associatif est un processus qui semble inéluctable [15]. Il nécessite l’établissement d’un compromis fort sur le projet commun, qui concerne souvent directement des territoires : régies de quartier, associations de développement local. Il s’agit alors d’une alliance directe entre représentants publics et privés qui s’unissent pour construire une vision commune des problèmes, des besoins et de l’avenir du territoire.

La décentralisation comme la nécessaire approche transversale des questions ont ainsi conduit, à un niveau plus fin des préoccupations et des territoires, à accroître le mixage entre action publique et mobilisation associative ; ce mixage n’interdit pas le conflit, parfois même salutaire, mais il induit de plus nombreuses opportunités de coopération.

Les associations semblent prises dans une spirale qui les dépasse mais à laquelle elles participent : cherchant à rapprocher les actions des citoyens pour les sortir de l’isolement, elles risquent de s’isoler elles-mêmes si elles n’inventent pas d’autres moyens de capitaliser toutes ces initiatives locales ; cherchant à lutter contre la segmentation sociale, elles risquent de s’enfermer dans le palliatif qu’elles dénoncent si elles ne prennent pas collectivement une parole publique.

On voit bien qu’on ne peut pas concevoir le monde associatif sans l’intervention de la puissance publique. Tous deux sont condamnés à vivre ensemble en se tolérant seulement, ou bien à s’alimenter réciproquement en inventant de nouvelles formes de relations qui laissent à chacun à la fois sa part d’autonomie et sa légitimité. C’est sans doute une des conditions pour retrouver une dynamique de progrès social. â–